Toelichting bij COM(2022)37 - Toekenning van macrofinanciële bijstand aan Oekraïne - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)37 - Toekenning van macrofinanciële bijstand aan Oekraïne. |
|---|---|
| bron | COM(2022)37  |
| datum | 01-02-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
Oekraïne ontwikkelt sinds 2014 een sterk partnerschap met de Europese Unie: het gaat verder dan louter bilaterale samenwerking en evolueert steeds meer in de zin van politieke associatie en economische integratie. De associatieovereenkomst tussen de EU en Oekraïne, die op 1 september 2017 in werking is getreden en een diepe en brede vrijhandelsruimte omvat, is het belangrijkste instrument om Oekraïne en de EU dichter bij elkaar te brengen. De overeenkomst bevordert niet alleen diepere politieke banden, sterkere economische banden en de eerbiediging van gemeenschappelijke waarden, maar biedt ook een solide kader om een ambitieuze hervormingsagenda na te streven, die gericht is op corruptiebestrijding, een onafhankelijk rechtsstelsel, de rechtsstaat en een beter ondernemingsklimaat. De EU heeft blijk gegeven van voortdurende steun voor deze hervormingen, die van cruciaal belang zijn om investeringen aan te trekken, de productiviteit te verhogen en de levensstandaard op middellange termijn te verbeteren. Naast andere steuninstrumenten heeft de EU Oekraïne ondersteund door middel van vijf opeenvolgende pakketten voor macrofinanciële bijstand (MFB) voor een totaal van 5 miljard EUR aan leningen in de periode 2014-2021.
Ondanks de strategische politieke oriëntatie op lange termijn en het engagement om hervormingen door te voeren, heeft Oekraïne nog steeds te maken met aanzienlijke uitdagingen. Sinds de uitbraak van de COVID-19-pandemie hebben meer dan 3,8 miljoen besmettingen geleid tot bijna 100 000 doden. Het herstel van de economische groei in 2021 verliep traag, voornamelijk onder invloed van de detailhandel en de bouwnijverheid, en de vooruitzichten zijn niet gespeend van aanzienlijke risico’s. De inflatie is versneld en bereikte 10 % eind 2021. De toenemende geopolitieke spanningen aan de grens met Rusland hebben aanzienlijke gevolgen gehad voor het vertrouwen, met name van buitenlandse investeerders. De nationale munt heeft sinds medio november 2021 9 % van haar waarde ten opzichte van de USD verloren, ondanks interventies van de Nationale Bank van Oekraïne voor ongeveer 1,6 miljard USD in dezelfde periode, waardoor de officiële reserves met 5,5 % is afgenomen.
In dit verband zijn de rendementen op de euro-obligaties van de Oekraïense overheid medio januari 2022 gestegen tot een buitensporig niveau. Er is dus niet langer houdbare particuliere financiering beschikbaar voor het onderliggende betalingsbalanstekort van Oekraïne. Op basis van de meest recente prognoses van het Internationaal Monetair Fonds in zijn eerste evaluatie van het programma, die op 8 november werd afgerond en op 22 november 2021 werd goedgekeurd, zou het gebrek aan toegang tot de kapitaalmarkten betekenen dat het financieringstekort van het land in 2022 met het equivalent van ten minste 2,5 miljard USD zou toenemen. Voorts hebben de escalerende geopolitieke spanningen een negatief effect op de reeds precaire economische en financiële stabiliteit van Oekraïne. Aanhoudende veiligheidsdreigingen hebben al geleid tot een aanzienlijke uitstroom van kapitaal. Het negatieve effect op toekomstige investeringen, waarbij Oekraïne reeds achterblijft ten opzichte van soortgelijke landen in de regio, vermindert de veerkracht van het land in geval van economische en politieke schokken. Bovendien staan de instellingen, door de vele bedreigingen waarmee het land momenteel te kampen heeft, onder zware druk om hun burgers te beschermen, wat aanzienlijke extra risico’s met zich meebrengt voor de algemene stabiliteit van het land en de samenleving in het algemeen.
Tegen de achtergrond van de tanende toegang tot de internationale kapitaalmarkten ten gevolge van de toegenomen geopolitieke onzekerheid en de effecten daarvan op de economische situatie in Oekraïne dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel in voor een nieuwe MFB van 1,2 miljard EUR in de vorm van leningen ter bevordering van de stabiliteit in het land.
De geplande nood-MFB, die wordt voorgesteld om in een situatie van acute crisis snel steun te verlenen en de veerkracht van het land te versterken, zal een looptijd van 12 maanden hebben en uit twee uitbetalingen bestaan. De vrijgave van de eerste tranche, afhankelijk van de politieke voorwaarde en een bevredigende uitvoering van het IMF-programma, zou snel volgen op de goedkeuring van dit voorstel, na de inwerkingtreding van het memorandum van overeenstemming (MoU) betreffende specifieke structurele beleidsmaatregelen, waarover de Europese Commissie namens de EU en Oekraïne overeenstemming hebben bereikt. De uitbetaling van de tweede tranche zou gekoppeld zijn aan de voortdurende bevredigende uitvoering van een IMF-programma en van de in het memorandum van overeenstemming afgesproken beleidsmaatregelen. Het memorandum van overeenstemming dat aan deze noodoperatie van macrofinanciële bijstand ten grondslag ligt, zal waarschijnlijk gericht zijn op een beperkt aantal haalbare kortetermijnbeleidsmaatregelen op de meest urgente prioritaire gebieden, zoals de versterking van de economische veerkracht en stabiliteit, de governance en de rechtsstaat, en energie. Een daaropvolgende MFB op langere termijn kan verder gaan dan de onmiddellijke crisis en toegespitst worden op een ruimere reeks hervormingsprioriteiten. De uitvoering van de voorgestelde operatie zal naar verwachting gepaard gaan met de steun in het kader van begrotingsmaatregelen die worden gefinancierd door het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI). De aangekondigde aanvullende toewijzing van 120 miljoen EUR voor NDICI-subsidies zal belangrijk zijn om de inspanningen van Oekraïne op het gebied van staatsopbouw en veerkracht verder te versterken. Voorts zal de EU nauw samenwerken met Oekraïne om gevolg te geven aan zijn verzoek om een volgend, normaal MFB-pakket wanneer de situatie stabiliseert.
Zoals nader uitgelegd in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat dit voorstel vergezelt, is de Commissie van mening, mede op basis van de door de Europese Dienst voor extern optreden verrichte beoordeling van de politieke situatie, dat aan de politieke en economische randvoorwaarden voor de voorgestelde macrofinanciële bijstand is voldaan.
• Algemene context
De risico’s die verbonden zijn aan de huidige geopolitieke spanningen en de veiligheidsproblemen aan de grens met Rusland, nemen sinds medio november gestaag toe. Zij hebben zwaar gewogen op het vertrouwen van beleggers, zoals blijkt uit een gestage uitstroom van kapitaal en het wegvloeien van officiële externe reserves. De verzwakking van de hryvnia, ondanks aanhoudende interventies van de Nationale Bank van Oekraïne ter ondersteuning van de binnenlandse munt, en het feitelijk verlies van toegang tot kapitaalmarkten voor de regering, versterken in aanzienlijke mate de risico’s voor de macro-economische vooruitzichten van Oekraïne. Na in 2020 een minder zware recessie dan verwacht van slechts 4 % te hebben doorgemaakt, is het bruto binnenlands product in het eerste kwartaal van 2021 met 2,2 % op jaarbasis gekrompen. Het herstel met 5,7 % op jaarbasis in het tweede kwartaal is teleurstellend, gezien de omvang van de eerdere krimp, en werd gevolgd door een vertraging van de groei tot 2,7 % in het derde kwartaal. De zwakke punten in de groei zijn het gevolg van de aanhoudende moeilijke pandemische situatie (met een toename van het aantal COVID-19-gevallen en een relatief laag vaccinatiepercentage van 33 % eind januari 2022), de escalerende spanningen die wegen op het vertrouwen, alsook de beperkende structurele factoren, waaronder een chronisch laag investeringspercentage. Onder de aanzienlijke structurele belemmeringen voor investeringen blijven de nog steeds wijdverbreide corruptie en de onafgewerkte administratieve hervorming van het dichte netwerk van staatsbedrijven prioritaire punten voor de toekomstige beleidsvoering.
Rekening houdend met het toenemende geldaanbod en de versnelling van de inflatie heeft de Nationale Bank van Oekraïne haar belangrijkste beleidsrente tussen juni 2021 en januari 2022 met 400 basispunten verhoogd tot 10 %. Na een aanzienlijke desinflatie in de eerste helft van 2020 begon de inflatie in november 2020 opnieuw te versnellen. De gemiddelde stijging van de prijzen voor consumptiegoederen bedroeg 11 % in september 2021, alvorens te dalen tot 10 % in december. De prijsinflatie van de producentengoederen is nog steeds aan het versnellen en bereikte een spectaculaire 62,2 % in december 2021. Hoewel de piek van de inflatie volgens de Nationale Bank van Oekraïne is bereikt, moet in de loop van 2022 verdere monetaire verkrapping worden verwacht, met name om de inflatie te beperken tot de doelstelling van 4 % tot 6 %. In de huidige context van een geleidelijke wereldwijde verkrapping van de financieringsvoorwaarden, en als opkomende markt, is Oekraïne ook extra kwetsbaar als gevolg van een herbeoordeling van de mondiale risico’s.
Als gevolg van een terugkeer naar groei en hogere belastinginkomsten wordt het overheidstekort voor 2021 geraamd op 3,1 % van het bruto binnenlands product, wat 200 basispunten lager is dan het oorspronkelijk geplande tekort. De overheidsinkomsten stegen met 24 % in 2021, wat 2,8 procentpunten hoger is dan gepland, terwijl de uitgaven met 11 % stegen, wat 1,5 procentpunten lager is dan het streefcijfer. In het licht van deze resultaten hebben de overheidsfinanciën vorig jaar goed gepresteerd. Het begrotingstekort voor 2022 wordt momenteel geraamd op 3,5 % van het bruto binnenlands product, maar de werkelijke opbrengst is zeer onzeker, kan opmerkelijk lager uitvallen en zal met name afhangen van de ontwikkeling van de internationale geopolitieke context.
Na de hervatting van de economische groei is het aanzienlijke overschot op de lopende rekening in 2020, als gevolg van de inkrimping van de vraag, in 2021 veranderd in een tekort. Na een overschot van 5,3 miljard USD in 2020, vertoonde de lopende rekening in de periode januari-augustus 2021 een tekort van 830 miljoen USD, ofwel 0,5 % van het bruto binnenlands product. In dezelfde periode stegen de uitvoer en de invoer van goederen met respectievelijk 36 % en 30 % op jaarbasis, wat resulteerde in een handelstekort op de goederenbalans van 3 miljard USD. De dienstenbalans, waarin de uitvoer en de invoer met respectievelijk 12 % en 21 % stegen, vertoonde een overschot van 2,3 miljard USD. Het primaire inkomen veranderde in een aanzienlijk tekort van 3 miljard USD, in tegenstelling tot een overschot van 3,2 miljard USD in januari-augustus 2020, ondanks de stijging in de overmakingen met 18 % tot 8,9 miljard USD. De omvang van de buitenlandse directe investeringen herstelde zich ook opmerkelijk in de eerste helft van 2021, met name als gevolg van de herinvestering van winsten.
De stand van de officiële deviezenreserves bleek stabiel tijdens de pandemie in 2020 en bereikte in augustus 2021 zelfs een recordhoogte van 31,6 miljard USD, met inbegrip van de extra toewijzing van bijzondere trekkingsrechten (SDR’s) door het IMF voor het equivalent van 2,73 miljard USD. Ondanks een lichte daling in september 2021 bleven de reserves verder groeien en lagen zij in december vorig jaar nog rond 31 miljard USD, wat nog steeds 6 % hoger is dan een jaar eerder. Na de recente verandering in het vertrouwen van de beleggers en de geruststellende interventies van de centrale bank op de valutamarkt voor meer dan 700 miljoen USD begin 2022 wordt verwacht dat de officiële reserves afgenomen zijn.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Besluit nr. 701/2020/EU waarbij eerder macrofinanciële bijstand van 1,2 miljard EUR aan leningen aan Oekraïne werd verstrekt (als onderdeel van het MFB-pakket voor de uitbreidings- en nabuurschapslanden in het kader van de COVID-19-pandemie), werd op 25 mei 2020 vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad. De bijstand is volledig uitbetaald in de periode 2020–2021.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De voorgestelde macrofinanciële bijstand sluit tevens aan bij de doelstellingen van het Europees nabuurschapsbeleid. Hij ondersteunt mee de doelstellingen van de Europese Unie van economische stabiliteit en ontwikkeling in Oekraïne en, meer in het algemeen, de veerkracht van de oostelijke Europese nabuurschap. Door de autoriteiten te ondersteunen bij hun inspanningen om een stabiel macro-economisch kader in te voeren en ambitieuze structurele hervormingen ten uitvoer te leggen, verhoogt de voorgestelde operatie de meerwaarde van de totale EU-inbreng in Oekraïne en draagt deze bij tot de doeltreffendheid van andere financiële bijstand van de EU aan het land, waaronder begrotingssteunmaatregelen en subsidies die beschikbaar worden gesteld via externe financiële instrumenten in het kader van het huidige meerjarig financieel kader voor 2021-2027. De voorgestelde nood-MFB maakt deel uit van een EU-pakket dat ook een subsidie-element bevat, via de extra inzet van 120 miljoen EUR in het kader van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking – Europa in de wereld (NDICI-Global Europe), en maakt integrerend deel uit van de algemene internationale steun aan Oekraïne. De MFB zal een aanvulling blijven vormen op de bijstand van andere multilaterale en bilaterale donoren.
Deze inspanningen moeten worden gezien tegen de achtergrond van de belangrijke economische banden die Oekraïne met de EU heeft opgebouwd. Op 1 september 2017 is de associatieovereenkomst tussen de EU en Oekraïne in werking getreden. De bepalingen inzake de diepe en brede vrijhandelsruimte werden voorlopig toegepast sinds 1 januari 2016, toen de EU en Oekraïne zijn begonnen met het wederzijds openstellen van hun markten voor goederen en diensten. De EU is de belangrijkste handelspartner van Oekraïne, met een aandeel van 38,1 % (uitgedrukt in waarde) in de totale omzet in de buitenlandse handel van het land in 2020. De EU-landen vertegenwoordigen nog steeds een derde van de Oekraïense uitvoer van goederen en diensten. De invoer uit de EU-landen is nog sterker gegroeid en bedroeg 43,3 % van alle invoer in 2020.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 212, VWEU.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het subsidiariteitsbeginsel is nagekomen aangezien de doelstelling om de macro-economische stabiliteit op korte termijn in Oekraïne te herstellen onvoldoende kan worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en derhalve beter door de Europese Unie kan worden verwezenlijkt. De belangrijkste redenen zijn de budgettaire beperkingen op nationaal niveau en de behoefte aan krachtige donorcoördinatie om de omvang en de doeltreffendheid van de bijstand zo groot mogelijk te maken.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het beperkt zich tot het minimum dat vereist is om de doelstelling van macro-economische stabiliteit op korte termijn te versterken en gaat niet verder dan hetgeen voor dat doel nodig is.
Zoals de Commissie op basis van de ramingen van het IMF in het kader van de huidige stand-by-overeenkomst heeft vastgesteld, stemt het bedrag van de voorgestelde nieuwe MFB overeen met nagenoeg de helft van het geraamde resterende financieringstekort voor 2022, waarbij dient te worden opgemerkt dat dit verschil is berekend vóór de recente verergering van de crisis. Dit strookt met de standaardpraktijken inzake lastenverdeling voor MFB-operaties (voor een land met een associatieovereenkomst zou de bovengrens 60 % bedragen volgens de conclusies van de Raad ECOFIN van 8 oktober 2002), rekening houdend met de bijstand die door andere bilaterale en multilaterale donoren aan Oekraïne is toegezegd.
• Keuze van het instrument
Projectfinanciering of technische bijstand zou niet geschikt of afdoende zijn voor de verwezenlijking van de macro-economische doelstellingen. De belangrijkste meerwaarde van macrofinanciële bijstand in vergelijking met andere EU-instrumenten zou zijn dat hij de externe financiële druk verlicht en de totstandkoming van een stabiel macro-economisch kader faciliteert, onder meer door een houdbare betalingsbalans en begrotingssituatie en een passend kader voor structurele hervormingen te bevorderen. Door aan de totstandbrenging van een passend algemeen beleidskader bij te dragen, kan macrofinanciële bijstand de doeltreffendheid vergroten van de acties die in Oekraïne in het kader van andere financiële instrumenten van de EU met een nauwere focus worden gefinancierd.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Raadpleging van belanghebbenden
De MFB wordt toegekend als een integrerend onderdeel van de internationale steun voor de economische stabilisatie van Oekraïne. Bij het opstellen van dit voorstel voor macrofinanciële bijstand hebben de diensten van de Commissie overleg gepleegd met het IMF en de Wereldbank, die reeds omvangrijke financieringsprogramma’s hebben lopen. De Commissie heeft ook regelmatig contact gehad met de Oekraïense autoriteiten.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Overeenkomstig de vereisten van het Financieel Reglement hebben de diensten van de Commissie in het kader van de COVID-19-pakketten voor macrofinanciële bijstand een operationele beoordeling uitgevoerd van de financiële en administratieve procedures in Oekraïne om zich ervan te vergewissen dat de bestaande procedures voor het beheer van de programmabijstand, met inbegrip van macrofinanciële bijstand, voldoende garanties bieden. Deze operationele beoordeling is gebaseerd op de bevindingen van de operationele beoordeling van 2018, die in het algemeen als actueel kunnen worden beschouwd, en op de grondige analyse van het beoordelingsverslag van 2019 over de prestaties inzake overheidsuitgaven en financiële verantwoordingsplicht. Volgens de conclusies van de beoordeling blijken de financiële circuits en procedures in Oekraïne gebaseerd te zijn op deugdelijke beginselen en worden zij derhalve geschikt geacht voor de toepassing van macrofinanciële bijstand. De ontwikkelingen op dit gebied zullen ook van dichtbij worden gevolgd door middel van de regelmatige voortgangsverslagen die de EU-delegatie in Kiev opstelt over hervormingen in het beheer van de overheidsfinanciën.
• Effectbeoordeling
De macrofinanciële bijstand van de EU is een uitzonderlijk noodinstrument om ernstige betalingsbalansmoeilijkheden in derde landen aan te pakken. Dit voorstel voor macrofinanciële bijstand is dus vrijgesteld van het vereiste dat een effectbeoordeling moet worden verricht overeenkomstig de richtsnoeren inzake betere regelgeving van de Commissie (SWD(2015) 111 final), omdat het politiek noodzakelijk is dat in een urgente situatie snel wordt gereageerd.
Meer in het algemeen bouwen de voorstellen inzake macrofinanciële bijstand van de Commissie voort op lessen die zijn getrokken uit evaluaties achteraf van eerdere operaties in de buurlanden van de EU. De nieuwe MFB en het bijbehorende economische aanpassings- en hervormingsprogramma zullen de financieringsbehoeften van Oekraïne op korte termijn helpen verlichten. De bijgaande beleidsmaatregelen ter versterking van de betalingsbalanspositie op middellange termijn en de houdbaarheid van de begroting zullen de veerkracht vergroten en bijdragen tot een duurzamer groeimodel, en aldus een aanvulling vormen op het huidige IMF-programma. De beleidsvoorwaarden moeten voortbouwen op de resultaten van de vijf MFB-programma’s sinds 2015, waaronder de meest recente MFB-noodbijstand in het kader van COVID-19. Mogelijke gebieden van conditionaliteit zouden in beginsel hervormingen kunnen omvatten om de corruptiebestrijding, de onafhankelijkheid van het rechtsstelsel, het bestuur van staatsbedrijven en de energiesector te versterken.
• Grondrechten
Landen die onder het Europees nabuurschapsbeleid vallen, komen voor MFB in aanmerking. Een randvoorwaarde voor de toekenning van macrofinanciële bijstand is dat het relevante land doeltreffende democratische mechanismen – waaronder een parlementair stelsel met meerdere partijen en de rechtsstaat – eerbiedigt en de naleving van de mensenrechten garandeert.
Een duidelijk positief teken vormen de hernieuwde hervormingsbereidheid en de sterke politieke wil van de Oekraïense autoriteiten, welke met name blijken uit de succesvolle voltooiing van de structurele beleidsvoorwaarden die aan het vijfde en laatste MFB-programma in het kader van COVID-19 aan Oekraïne zijn verbonden, op belangrijke gebieden zoals justitie, goed bestuur, de rechtsstaat en corruptiebestrijding. De autoriteiten zijn vastbesloten deze hervormingen op transparante wijze en in overeenstemming met de EU-normen voort te zetten. Derhalve wordt geacht te zijn voldaan aan de politieke randvoorwaarde voor een MFB-programma.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het is de bedoeling dat de voorgestelde MFB-operatie van 1,2 miljard EUR voor Oekraïne binnen twaalf maanden in twee gelijke tranches wordt uitgekeerd. Deze middelen zullen op de kapitaalmarkt worden geleend en aan Oekraïne worden doorgeleend. De lening zal worden gedekt door de garantie voor extern optreden. De vereiste voorziening (van 9 % van het leningbedrag) wordt ingesteld in het kader van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI), voor een totaalbedrag van 108 miljoen EUR (begrotingsonderdeel 14 02 01 70 “NDICI – Voorziening van het gemeenschappelijk voorzieningsfonds”).
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Europese Unie stelt Oekraïne macrofinanciële bijstand voor een totaal bedrag van 1,2 miljard EUR beschikbaar in de vorm van leningen op middellange tot lange termijn. Deze bijstand zal bijdragen tot het dekken van de resterende financieringsbehoeften van Oekraïne in 2022. Het is de bedoeling dat de bijstand in twee gelijke tranches wordt uitbetaald. De eerste tranche zou snel worden vrijgegeven na de goedkeuring van dit voorstel en de inwerkingtreding van het bijbehorende memorandum van overeenstemming. De uitbetaling van de tweede tranche is afhankelijk van de succesvolle en tijdige uitvoering van de structurele beleidsmaatregelen waartoe de Oekraïense autoriteiten zich zouden verbinden.
De bijstand zal door de Commissie worden beheerd. Daarbij zijn met het Financieel Reglement strokende specifieke bepalingen ter preventie van fraude en andere onregelmatigheden van toepassing.
De Commissie en de Oekraïense overheid zullen een memorandum van overeenstemming overeenkomen, waarin de structurele hervormingsmaatregelen die met de voorgestelde macrofinanciëlebijstandsoperatie gepaard moeten gaan, onder meer qua timing en volgorde worden vastgelegd. Voorts zouden de uitbetalingen, zoals gewoonlijk voor macrofinanciële bijstand, onder meer afhankelijk worden gesteld van de voortdurende succesvolle uitvoering van een IMF-programma alsook van de voortgang bij de uitvoering van de associatieovereenkomst EU-Oekraïne en de diepe en brede vrijhandelsruimte. De Commissie zal nauw met de autoriteiten samenwerken om toe te zien op de vorderingen met betrekking tot de beleidsmaatregelen en de hierboven gespecificeerde randvoorwaarden.