Toelichting bij COM(2022)105 - Bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2022)105 - Bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld.
bron COM(2022)105 EN
datum 08-03-2022
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering van het voorstel

Dit voorstel is gericht op de doeltreffende bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld in de hele EU. Hiertoe worden maatregelen voorgesteld op de volgende gebieden: strafbaarstelling en bestraffing van de betrokken strafbare feiten; bescherming van slachtoffers en toegang tot de rechter; slachtofferhulp; preventie; coördinatie en samenwerking.

Geweld tegen vrouwen is gendergerelateerd geweld dat tegen een vrouw gericht is omdat zij een vrouw is, of dat vrouwen in onevenredige mate treft. Hieronder vallen alle vormen van gendergerelateerd geweld die leiden of kunnen leiden tot schade of leed op fysiek, seksueel, psychologisch of economisch gebied, met inbegrip van bedreiging met dit soort geweld. Het omvat strafbare feiten zoals seksueel geweld, waaronder verkrachting, genitale verminking bij vrouwen, gedwongen huwelijk, gedwongen abortus of sterilisatie, mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting, stalking, seksuele intimidatie, feminicide, haatzaaiende uitlatingen en misdrijven op grond van geslacht en diverse vormen van onlinegeweld (“cybergeweld”), met inbegrip van het zonder instemming delen of manipuleren van intiem materiaal, cyberstalking en cyberintimidatie. Dit soort geweld is geworteld in genderongelijkheid en is een uiting van structurele discriminatie van vrouwen. Huiselijk geweld is een vorm van geweld tegen vrouwen, aangezien vrouwen er in onevenredige mate door worden getroffen. Huiselijk geweld doet zich voor binnen het gezin of het huishouden, ongeacht de biologische of wettelijke familiebanden, tussen intieme partners of tussen andere gezinsleden, met inbegrip van ouders en kinderen. Als gevolg van de onderliggende patronen van dwang, macht en/of controle zijn vrouwen onevenredig vertegenwoordigd als slachtoffers van beide vormen van geweld. Iedereen, ongeacht geslacht of gender, kan echter ten prooi vallen aan dit soort geweld. Met name huiselijk geweld kan om het even wie treffen, ook mannen, jongeren of ouderen, kinderen en lhbtiq’ers1.

Geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld vallen onder het strafrecht en worden beschouwd als schendingen van de mensenrechten en vormen van discriminatie. De bestrijding ervan maakt deel uit van het optreden van de Europese Commissie om de kernwaarden van de EU te beschermen en het Handvest van de grondrechten van de EU te handhaven2.

Geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld zijn wijdverbreid in de hele EU en treffen naar schatting een op de drie vrouwen in de EU. Wat de meer specifieke vormen van geweld betreft, deed in 2014 een op de tien vrouwen melding van seksueel geweld en een op de twintig van verkrachting. Meer dan een op de vijf vrouwen is ten prooi gevallen aan huiselijk geweld3. Cybergeweld is even wijdverbreid: in 2020 kreeg naar schatting een op de twee jonge vrouwen te maken met gendergerelateerd cybergeweld4. In het algemeen worden vrouwen vaker geconfronteerd met cybergeweld op grond van geslacht of gender, en met name met seksuele vormen van cybergeweld. Vrouwen worden online systematisch geviseerd door gewelddadige rechts-extremistische groeperingen en terroristische groeperingen die haat tegen hen willen zaaien. Zo is er bijvoorbeeld de zogenaamde “incel”-beweging (involuntary celibate – onvrijwillig celibatair), die aanzet tot geweld tegen vrouwen online en dat geweld als heroïsch verheerlijkt. Cybergeweld treft vooral vrouwen die actief zijn in het openbare leven, zoals politici, journalisten en mensenrechtenverdedigers. Dit kan ertoe leiden dat vrouwen het zwijgen wordt opgelegd, dat hun maatschappelijke participatie wordt belemmerd en dat het in het Verdrag betreffende de Europese Unie verankerde beginsel van democratie wordt ondermijnd.

Ook op het werk krijgen vrouwen te maken met geweld: in ongeveer een derde van de gevallen waarin vrouwen in de EU werden geconfronteerd met seksuele intimidatie, gebeurde dit op het werk.

In de politieke beleidslijnen van voorzitter Von der Leyen worden preventie en bestrijding van geweld tegen vrouwen, bescherming van de slachtoffers en bestraffing van de daders als belangrijke prioriteit voor de Commissie aangemerkt. In de strategie voor gendergelijkheid 2020-20255 werden EU-maatregelen aangekondigd om deze vormen van geweld te voorkomen, slachtoffers te beschermen en daders te vervolgen en om uitvoering te geven aan alomvattend en gecoördineerd beleid in dat verband. Het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten herhaalt de toezegging om gendergerelateerd geweld te bestrijden en daartoe wetgeving voor te stellen6.

Het Europees Parlement heeft de Commissie herhaaldelijk verzocht wetgeving voor te stellen inzake geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, alsook inzake gendergerelateerd cybergeweld. Het Europees Parlement heeft onlangs twee initiatiefverslagen van wetgevende aard aangenomen op basis van artikel 225 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), waarin de Commissie wordt verzocht7 voorstellen in te dienen inzake de bestrijding van gendergerelateerd geweld en cybergeweld8 en inzake het toevoegen van gendergerelateerd geweld als een nieuwe vorm van criminaliteit als bedoeld in artikel 83, lid 1, VWEU9.

• Doel van het voorstel

Dit voorstel heeft tot doel geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld te voorkomen en te bestrijden teneinde een hoog niveau van veiligheid en de volledige uitoefening van de grondrechten binnen de Unie te waarborgen, met inbegrip van het recht op gelijke behandeling en non-discriminatie van vrouwen en mannen. Het voorstel draagt aldus bij tot de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (titel V VWEU). Het voorstel streeft deze doelstellingen na door:

- de bestaande rechtsinstrumenten van de EU die relevant zijn voor de bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, doeltreffender te maken;

Inhoudsopgave

1.

- te zorgen voor opwaartse convergentie, en lacunes op te vullen op het gebied van bescherming, toegang tot de rechter, ondersteuning, preventie en coördinatie en samenwerking; en


- het EU-recht af te stemmen op gevestigde internationale normen.

In het voorstel worden bepaalde vormen van geweld die vrouwen in onevenredige mate treffen, strafbaar gesteld en worden de rechten van de slachtoffers versterkt. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van de bestaande rechtsgrondslagen die zijn opgenomen in artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU. Aldus zorgt het voorstel ervoor dat deze strafbare feiten doeltreffend worden vervolgd en draagt het bij tot de uitbanning van geweld tegen vrouwen en van huiselijk geweld en tot een betere ondersteuning en bescherming van de slachtoffers. Door het vertrouwen in de rechtsstelsels van andere lidstaten te vergroten, zal het voorstel de wederzijdse erkenning van vonnissen en beslissingen in strafzaken bevorderen en de justitiële samenwerking in strafzaken verbeteren.

Een belangrijk referentiepunt voor het voorstel is het Verdrag van de Raad van Europa van 2014 inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld10 (“Verdrag van Istanbul”). Het Verdrag van Istanbul is het meest uitgebreide internationale kader voor de alomvattende aanpak van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld.

Dit voorstel beoogt de doelstellingen van het Verdrag van Istanbul met inachtneming van de bevoegdheden van de EU te bereiken door het bestaande EU-acquis en de nationale wetgeving van de lidstaten aan te vullen op de door het Verdrag van Istanbul bestreken gebieden. In alle lidstaten moet actie worden ondernomen, ongeacht of ze het Verdrag van Istanbul hebben geratificeerd11. Uit de voorbereidende werkzaamheden is gebleken dat er maatregelen vereist zijn op het gebied van toegang tot de rechter (waaronder minimumvoorschriften betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties), de rechten en de bescherming van slachtoffers in het kader van de strafprocedure, gespecialiseerde slachtofferhulp, preventie van dit soort geweld en nauwere coördinatie en samenwerking op EU- en nationaal niveau. De EU-normen in dit verband zijn momenteel versnipperd over verschillende rechtsinstrumenten en hebben het toezicht en de handhaving niet doeltreffender gemaakt. De maatregelen op nationaal niveau zijn er grotendeels gekomen dankzij het Verdrag van Istanbul, maar vertonen nog steeds lacunes, zoals blijkt uit het toezicht op de uitvoering12 van het verdrag. Gezien de ontwikkelingen op het gebied van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld gedurende de afgelopen decennia is het onwaarschijnlijk dat dit soort strafbare feiten significant zal afnemen zonder dat de EU aanvullende maatregelen treft.

In dit voorstel wordt ook rekening gehouden met recente fenomenen die niet specifiek aan bod komen in het Verdrag van Istanbul, zoals cybergeweld tegen vrouwen. Cybergeweld neemt toe als gevolg van het gebruik van internet en IT-instrumenten, vaak in het verlengde van geweld waarmee de slachtoffers offline te maken krijgen. Ondanks het wijdverbreide gebruik van cybergeweld is de regelgeving sterk versnipperd en zijn er aanzienlijke juridische lacunes vastgesteld, zowel op EU- als op lidstaatniveau.

Momenteel bestaat er geen wetgevend EU-instrument dat geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld specifiek en omvattend aanpakt. Deze richtlijn zal de eerste handeling zijn die specifiek gericht is op dit soort geweld. De maatregelen zijn gebaseerd op de aanbevelingen van Grevio13 (Groep van deskundigen inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld – het onafhankelijke orgaan van deskundigen dat verantwoordelijk is voor het toezicht op de uitvoering van het Verdrag van Istanbul). In de maatregelen is ook rekening gehouden met de aanbevelingen van internationale deskundigen en organen die op het terrein actief zijn, onder meer onder auspiciën van de Verenigde Naties, en met hun beschouwingen over internationaal aanvaarde goede praktijken bij de bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. De gerichte maatregelen inzake strafbare feiten en de rechten van slachtoffers omvatten minimumvoorschriften die de lidstaten de mogelijkheid geven om strengere normen vast te stellen en de ruimte laten om rekening te houden met landspecifieke situaties.

2.

In het bijzonder worden de volgende maatregelen voorgesteld:


- strafbaarstelling van bepaalde vormen van geweld die vrouwen in onevenredige mate treffen en die op nationaal niveau onvoldoende worden aangepakt en onder de bevoegdheid van de EU vallen, op basis van de bestaande rechtsgrondslagen. Het gaat hier om de strafbaarstelling van verkrachting op grond van het ontbreken van instemming (in sommige lidstaten is het gebruik van geweld of bedreiging vereist), vrouwelijke genitale verminking en bepaalde vormen van cybergeweld;

- versterking van de toegang van slachtoffers tot de rechter, en van de rechten op passende bescherming, aansluitend op de specifieke behoeften van slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Daartoe moet er onder meer voor worden gezorgd dat:

- de nationale autoriteiten naar behoren zijn toegerust om geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld aan te pakken;

- de nationale autoriteiten slachtoffers op een genderbewuste manier behandelen;

- de individuele beschermings- en ondersteuningsbehoeften van de slachtoffers worden beoordeeld, afgestemd op de specifieke behoeften van slachtoffers van geweld tegen vrouwen of huiselijk geweld;

- wordt voorzien in specifieke waarborgen voor minderjarige slachtoffers van geweld tegen vrouwen of huiselijk geweld;

- bescherming gewaarborgd wordt door middel van spoedeisende locatieverboden en beschermingsbevelen;

- slachtoffers daadwerkelijk schadevergoeding kunnen eisen van de dader;

3.

- online-inhoud in verband met strafbare feiten op het gebied van cybergeweld wordt verwijderd, en de getroffen gebruikers een beroep in rechte kunnen instellen; en


- er overheidsinstanties bestaan die slachtoffers bijstaan, adviseren en vertegenwoordigen in gerechtelijke procedures op het gebied van geweld tegen vrouwen of huiselijk geweld;

- verlening van slachtofferhulp die is afgestemd op de specifieke behoeften van slachtoffers van geweld tegen vrouwen of huiselijk geweld. Dit omvat specifieke ondersteuning in geval van seksueel geweld en vrouwelijke genitale verminking, toegang tot nationale hulplijnen, betere toegang tot toevluchtsoorden en uitgebreide ondersteuning voor slachtoffers van seksuele intimidatie op het werk. Het omvat ook gerichte ondersteuning voor slachtoffers met specifieke behoeften en risicogroepen, waaronder vrouwen die op de vlucht zijn voor een gewapend conflict;

- preventie van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, onder meer door aan bewustmaking te doen, beroepsbeoefenaars die in contact kunnen komen met slachtoffers op te leiden en te werken met de daders;

- versterking van de coördinatie en samenwerking op nationaal en EU-niveau door te zorgen voor een instantie-overschrijdende aanpak en voor betere gegevensverzameling over geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld.

- Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Momenteel bestaat er geen specifiek juridisch EU-instrument op het gebied van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Wel zijn er verschillende juridische EU-instrumenten die relevant zijn voor slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld en die voorzien in hetzij algemene regels, die ook op deze categorie slachtoffers van toepassing zijn, hetzij specifieke regels voor bepaalde vormen van dergelijk geweld. Hieronder volgen de meest relevante:

- Richtlijn 2012/29/EU14 inzake slachtofferrechten:

De richtlijn slachtofferrechten is van toepassing op alle slachtoffers van strafbare feiten. Ze bevat minimumnormen inzake de rechten, de bescherming en de ondersteuning van slachtoffers van strafbare feiten in de EU. In de richtlijn wordt ook verwezen naar slachtoffers van gendergerelateerd geweld, slachtoffers van seksueel geweld en slachtoffers van geweld in een hechte relatie. De richtlijn bevat echter geen specifieke regels die zijn toegesneden op slachtoffers van dit soort strafbare feiten. Het huidige voorstel vult de regels van de richtlijn slachtofferrechten aan om tegemoet te komen aan de specifieke behoeften van slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. De algemene bepalingen van de richtlijn slachtofferrechten blijven dus van toepassing op de slachtoffers en daarbovenop gelden voor hen de meer specifieke maatregelen van het huidige voorstel;

- Richtlijn 2011/99/EU betreffende het Europees beschermingsbevel15 en Verordening (EU) nr. 606/2013 betreffende de wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen in burgerlijke zaken16:

Deze twee instrumenten maken de grensoverschrijdende erkenning mogelijk van beschermingsbevelen die op grond van het nationale recht zijn uitgevaardigd. Krachtens het onderhavige voorstel moeten de lidstaten in hun nationale wetgeving voorzien in spoedeisende locatieverboden en beschermingsbevelen, waarmee de basis wordt gelegd voor de uitvoering van de richtlijn betreffende het Europees beschermingsbevel en de verordening inzake wederzijdse erkenning;

- Richtlijn 2011/93/EU17 ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen en Richtlijn 2011/36/EU18 ter bestrijding van mensenhandel:

Deze richtlijnen voorzien in maatregelen op het gebied van preventie, bescherming, ondersteuning en toegang tot de rechter ten behoeve van specifieke categorieën slachtoffers, met name slachtoffers van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en slachtoffers van mensenhandel. De normen van deze specifiekere richtlijnen inzake de strafbaarstelling van dergelijk geweld en de bijbehorende sancties zullen van toepassing blijven. De richtlijn ter bestrijding van mensenhandel heeft met name betrekking op het verhandelen van mensen met als doel hen seksueel uit te buiten. De richtlijn wordt momenteel herzien om na te gaan of ze wijziging behoeft, rekening houdend met de strafbaarstelling op EU-niveau en de overeenkomstige sancties op grond van deze richtlijn.

De richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen zal van toepassing blijven op seksueel misbruik van kinderen. Artikel 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bepaalt dat kinderen recht hebben op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn, en dat bij alle handelingen in verband met kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, de belangen van het kind een essentiële overweging moeten vormen. Het spreekt voor zich dat de bescherming die wordt geboden door een specifiek kader voor de strafbaarstelling van verkrachting op basis van het begrip instemming, moet worden uitgebreid tot kinderen, voor zover zij hun instemming op geldige wijze kunnen geven. Bepalend daarvoor is de seksuele meerderjarigheid, die op het niveau van de lidstaten wordt bepaald en van lidstaat tot lidstaat verschilt. Aangezien de richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen reeds voorziet in een specifiek kader voor alle kinderen, wordt bij dit voorstel een aantal gerichte wijzigingen van de richtlijn ingevoerd om de samenhang te waarborgen. Op grond van deze wijziging wordt penetratie als verzwarende omstandigheid toegevoegd. Daarnaast wordt het begrip gebrek aan instemming ingevoerd voor seksueel meerderjarige kinderen. Tegelijkertijd wordt ook de richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen geëvalueerd, wat kan leiden tot een voorstel voor een herschikking in 2023. Die gelegenheid kan te baat worden genomen om ervoor te zorgen dat het specifieke kader voor de bescherming van kinderen tegen alle vormen van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting volledig spoort met het huidige voorstel.

De bepalingen van het huidige voorstel die betrekking hebben op de rechten, de bescherming en de ondersteuning van slachtoffers en de preventie van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (hoofdstukken 3, 4 en 5) zullen ook van toepassing zijn op slachtoffers die onder de richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen en de richtlijn ter bestrijding van mensenhandel vallen, wanneer de betrokken handelingen ook worden aangemerkt als geweld tegen vrouwen of huiselijk geweld;

- Richtlijn 2004/80/EG over schadeloosstelling19:

Deze richtlijn stelt personen die het slachtoffer zijn geworden van opzettelijke geweldmisdrijven, in staat schadeloosstelling bij de overheid aan te vragen. Het onderhavige voorstel versterkt de rechten van slachtoffers op toegang tot schadevergoeding door het recht op schadevergoeding door de dader te versterken, onder meer door minimumvoorschriften in dat verband vast te stellen;

- de richtlijnen inzake gendergelijkheid20 bepalen dat intimidatie op grond van geslacht en seksuele intimidatie op het werk en bij de toegang tot goederen en diensten in strijd zijn met het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. De richtlijnen verplichten de lidstaten dergelijke gedragingen te verbieden, te zorgen voor rechtsmiddelen (met inbegrip van schadevergoeding) en te voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties. De onderhavige richtlijn vult deze instrumenten aan met minimumnormen op het gebied van ondersteuning en toegang tot de rechter ten behoeve van slachtoffers van dergelijke vormen van intimidatie;

- voorstel voor een verordening betreffende een eengemaakte markt voor digitale diensten (wet inzake digitale diensten)21: de Commissie beoogt met het voorstel inzake digitale diensten de grondrechten online te beschermen en risico’s in de onlineruimte aan te pakken, onder meer wat de veiligheid van vrouwen online betreft. Het voorstel voorziet in een horizontaal kader om aanbieders van onlinediensten te onderwerpen aan toezicht op de naleving van de regels, verantwoordingsplicht en transparantievereisten. Het onderhavige voorstel maakt de wet inzake digitale diensten doeltreffender op twee cruciale punten:

- de wet inzake digitale diensten bevat zorgvuldigheidsverplichtingen voor het aanpakken van illegale online-inhoud door bepaalde aanbieders van tussenhandelsdiensten, maar geen EU-definitie van wat als illegale online-inhoud wordt beschouwd. Het onderhavige voorstel vult het voorstel voor de wet inzake digitale diensten aan met minimumvoorschriften inzake strafbare feiten op het gebied van cybergeweld, en

- het onderhavige voorstel zorgt ervoor dat de nationale gerechtelijke autoriteiten de bevoegdheid hebben om aanbieders van tussenhandelsdiensten te gelasten op te treden tegen bepaalde soorten illegale inhoud die worden aangemerkt als cybergeweld, zoals bedoeld in dit voorstel;

- voorstel tot toetreding tot het Verdrag van Istanbul

In 2016 stelde de Commissie de toetreding van de EU tot het Verdrag van Istanbul voor22, waarna de Commissie en het voorzitterschap van de Raad het verdrag in 2017 namens de EU ondertekenden. Tot op heden is het proces voor toetreding van de EU nog niet afgerond, aangezien de Raad het definitieve besluit tot sluiting nog niet heeft aangenomen. De voltooiing van de toetreding van de EU tot het verdrag blijft een prioriteit voor de Commissie. De maatregelen van het onderhavige voorstel zijn erop gericht de doelstellingen van het Verdrag van Istanbul te verwezenlijken op de gebieden die onder de bevoegdheid van de EU vallen, waardoor de door het verdrag geboden bescherming wordt versterkt. Zodra de EU tot het verdrag toetreedt, vormt het onderhavige initiatief een instrument tot uitvoering van het verdrag op die gebieden.

De Commissie heeft alle juridische instrumenten van de EU die relevant zijn voor de bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld en voor de rechten van slachtoffers, getoetst aan de doelstellingen van dit voorstel en heeft bij de voorbereiding van dit voorstel rekening gehouden met het resultaat van deze toetsing (zie bijlage 8 bij het effectbeoordelingsverslag). Dit voorstel is derhalve in overeenstemming met de relevante bepalingen van de bestaande EU-wetgeving.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit voorstel is in overeenstemming met de doelstellingen van het Verdrag, namelijk het waarborgen van een hoog niveau van veiligheid in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht van de EU, zoals vastgelegd in titel V van het VWEU, en van de uitoefening van de grondrechten in de EU. Het is ook in overeenstemming met talrijke beleidsinstrumenten van de EU waarin de noodzaak om gendergerelateerd geweld aan te pakken, wordt benadrukt. Deze doelstelling neemt een belangrijke plaats in in de EU-strategie voor de rechten van het kind23, de EU-strategie inzake de rechten van slachtoffers (2020-2025)24, de strategie voor gelijkheid van lhbtiq’ers (2020-2025)25, de strategie inzake de rechten van personen met een handicap (2021-2030)26 en het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten27. In het genderactieplan III28 is de bestrijding van gendergerelateerd geweld voor het eerst als een van de prioriteiten van het externe optreden van de EU aangemerkt.

De Commissie heeft een mededeling aangenomen getiteld “Een inclusiever en beschermender Europa: uitbreiding van de lijst van EU-misdrijven tot haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven”29 met het oog op een besluit van de Raad om haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven toe te voegen aan de in artikel 83, lid 1, VWEU opgenomen lijst van strafbare feiten. Haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven ondermijnen de fundamenten van een democratische en pluralistische samenleving en de in artikel 2 VEU verankerde gemeenschappelijke waarden. Omdat deze gedragingen, gezien de gevolgen ervan voor de grondrechten en de fundamentele waarden, bijzonder ernstig zijn en bovendien een grensoverschrijdend karakter hebben, is gezamenlijk optreden op het niveau van de Unie vereist. Gezien de scherpe toename in het publiekelijk aanzetten tot geweld en haat online op grond van geslacht of gender, in het bijzonder gericht tegen vrouwen, worden in deze richtlijn minimumvoorschriften vastgesteld betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties in verband met dit soort cybergeweld. Na de vaststelling van het besluit van de Raad waarbij haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven als nieuwe rechtsgrondslag aan artikel 83, lid 1, VWEU worden toegevoegd, zal de Commissie aanvullende wetgeving kunnen voorstellen met het oog op harmonisering met betrekking tot haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven door het toevoegen van beschermde gronden.

- Overeenstemming van het voorstel met de klimaatneutraliteitsdoelstelling

Zoals in de effectbeoordeling is vastgesteld, worden er geen milieueffecten verwacht.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Dit voorstel is gebaseerd op de gecombineerde rechtsgrondslagen artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU.

Artikel 83, lid 1, VWEU voorziet in de rechtsgrondslag voor minimumvoorschriften betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties in verband met seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen en computercriminaliteit.

Onder de term “seksuele uitbuiting” in artikel 83, lid 1, VWEU kan worden verstaan elk daadwerkelijk misbruik en elke poging tot misbruik van een kwetsbare positie, machtsverschil of vertrouwen, zoals, maar niet uitsluitend, het op financieel, sociaal of politiek vlak voordeel halen uit een seksuele handeling met een andere persoon. Het element “uitbuiting” kan inhouden dat iemand een persoon in zijn macht heeft of domineert met het oog op seksuele bevrediging of om zijn positie financieel en/of anderszins te verbeteren. Bij de strafbare feiten verkrachting en vrouwelijke genitale verminking zijn deze elementen per definitie aanwezig. Vrouwelijke genitale verminking is een vorm van uitbuiting die wordt toegepast om dominantie over vrouwen en meisjes te behouden en te bevestigen en om sociale controle uit te oefenen op de seksualiteit van meisjes en vrouwen. Deze praktijk komt soms voor in de context van kindhuwelijken, gedwongen huwelijken of huiselijk geweld en toont dan de typische machtsongelijkheid tussen vrouwen en mannen, die ook bij verkrachting bestaat.

Met de term “computercriminaliteit” in artikel 83, lid 1, VWEU wordt verwezen naar strafbare feiten die gericht zijn tegen of intrinsiek verband houden met het gebruik van informatie- en communicatietechnologieën. Als deze technologieën als aanvalsmiddel worden ingezet, kunnen ze als geen andere de ernst van het strafbare feit versterken op het vlak van kwantiteit, kwaliteit, intensiteit, doelselectie en duur. De hier voorgestelde minimumvoorschriften betreffende strafbare feiten die als cybergeweld tegen vrouwen worden aangemerkt, zijn van toepassing op dergelijke strafbare feiten, die intrinsiek verband houden met de online-omgeving en het gebruik van dergelijke technologieën.

Artikel 82, lid 2, VWEU voorziet in de rechtsgrondslag voor de vaststelling van minimumvoorschriften inzake de rechten van slachtoffers van strafbare feiten, voor zover dit nodig is voor het vergemakkelijken van de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen en de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken met een grensoverschrijdende dimensie.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld zijn wijdverbreid in de EU en de COVID-19-pandemie heeft de situatie nog verergerd. Deze vormen van geweld hebben een impact op het leven van miljoenen mensen in de EU, leiden tot schendingen van de grondrechten en brengen aanzienlijke kosten met zich mee. Daarom is het des te noodzakelijker geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld gemeenschappelijk op EU-niveau te bestrijden.

Vrouwen krijgen, onder meer in de context van huiselijk geweld, intussen ook te maken met toenemend cybergeweld via internet, over de grenzen van de lidstaten heen. Gezien de inherent grensoverschrijdende dimensie van cybergeweld zullen maatregelen van de lidstaten afzonderlijk niet volstaan om dit probleem op te lossen.

Alle lidstaten beschikken over wetgeving en beleid tegen vrouwen en huiselijk geweld, maar de ene gaat daarin al verder dan de andere. Die versnipperde aanpak leidt tot rechtsonzekerheid over de rechten van de slachtoffers in de EU. Op regionaal en lokaal niveau is de versnippering nog groter.

De EU steunt de lidstaten al bij het aanpakken van dit soort geweld, door middel van financiering, beleidsmaatregelen en horizontale rechtsinstrumenten, maar er zijn gerichte wetgevingsmaatregelen op EU-niveau nodig om de bestaande maatregelen doeltreffender te maken en de instrumenten van de Unie ter bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld verder te versterken aan de hand van minimumvoorschriften. Wat de lidstaten betreft die partij zijn bij het Verdrag van Istanbul, zouden de EU-maatregelen de uitvoering van het verdrag ondersteunen. Het onderhavige voorstel zou verdere, gecoördineerde maatregelen in de EU, alsook handhaving op EU-niveau mogelijk maken. Het voorstel streeft naar een evenwicht. Enerzijds moeten de verplichtingen die erin worden vastgesteld, doeltreffend zijn en anderzijds moeten de lidstaten ruimte krijgen om bij de uitvoering van de regels rekening te houden met hun specifieke nationale omstandigheden en behoeften.

Om de gelijke behandeling van slachtoffers in de hele EU te waarborgen, zal het voorstel zorgen voor opwaartse convergentie, door minimumvoorschriften vast te stellen inzake de rechten van slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Met deze regels wordt beoogd slachtoffers van dit soort geweld vóór, tijdens en na de strafprocedure te ondersteunen en te beschermen, en minimumvoorschriften in te voeren betreffende de omschrijving van en sancties voor bepaalde gedragingen wanneer er lacunes in de strafbaarstelling bestaan. Het voorstel stelt het minimumniveau vast voor de maximumstraffen die van toepassing zijn op de in het voorstel genoemde strafbare feiten. Het voorstel laat het dus aan de lidstaten over om minimumstraffen te bepalen.

• Evenredigheid

Dit voorstel is gericht op een alomvattende aanpak van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Dit betekent dat er op verschillende vlakken actie wordt ondernomen om dit soort geweld te voorkomen; om slachtoffers te beschermen en te ondersteunen, en om de toegang tot de rechter in geval van geweld te waarborgen; en om de coördinatie tussen alle betrokken actoren te waarborgen.

Uit talrijke studies (bv. van het Europees netwerk van juridische deskundigen op het gebied van gendergelijkheid en non-discriminatie1 en van de beleidsondersteunende afdeling Rechten van de burger en Constitutionele Zaken van het Europees Parlement2) blijkt dat alleen door alle elementen van het probleem in één enkele EU-handeling samen te brengen en daarin minimumvoorschriften voor de lidstaten op te leggen, een doeltreffende bijdrage kan worden geleverd tot de uitbanning van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld en tot een meer doeltreffende en gerichte ondersteuning en bescherming die inspeelt op de specifieke behoeften van de slachtoffers van dit soort geweld. Met een lappendeken aan maatregelen, verspreid over verschillende EU-wetgevingsinstrumenten met elk zijn eigen doel, zijn dergelijke resultaten niet haalbaar.

4.

De Commissie heeft verschillende beleidsopties overwogen om de doelstellingen van dit voorstel te verwezenlijken:


5.

- de eerste optie bestaat voornamelijk uit maatregelen om de normen van het Verdrag van Istanbul in het EU-recht ten uitvoer te leggen op gebieden die onder de bevoegdheid van de EU vallen; en


- de tweede beleidsoptie bouwt voort op de in de eerste optie beschreven maatregelen en betreft het invoeren van bredere en gedetailleerdere maatregelen om hogere minimumnormen te waarborgen, het vergemakkelijken van de afdwingbaarheid daarvan en het aanpakken van extra lacunes, onder meer op het gebied van cybergeweld. Daarbij wordt rekening gehouden met de aanbevelingen van de deskundigengroep inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld in het kader van het toezicht dat die groep op het verdrag houdt. Deze optie is verder onderverdeeld in twee subopties (2A en 2B), waarbij suboptie 2B verdergaande verplichtingen oplegt inzake seksuele intimidatie, toegang tot de rechter, slachtofferbescherming en gegevensverzameling.

Dit voorstel is gebaseerd op beleidsoptie 2A, aangezien deze voorziet in de meest doeltreffende reeks maatregelen en daarbij het evenredigheidsbeginsel in acht neemt. Deze keuze is gebaseerd op een grondige vergelijking van de verschillende beleidsopties, wat betreft het effect op de grondrechten, de sociale en economische gevolgen, en doeltreffendheid, efficiëntie en consistentie. Over het geheel genomen bleek optie 2A betere resultaten op deze gebieden en een hoger nettovoordeel op te leveren. Verwacht wordt dat deze optie, dankzij de uitgebreide reeks verplichtingen, een brede bescherming van de grondrechten zal bieden en de sociale situatie van de slachtoffers en de samenleving in het algemeen zal verbeteren.

Overeenkomstig de beginselen van evenredigheid en noodzakelijkheid van EU-optreden worden in dit voorstel minimumvoorschriften vastgesteld ter versterking van de acties die de lidstaten ondernemen op het gebied van preventie, bescherming en ondersteuning van slachtoffers, toegang tot de rechter en coördinatie. Het voorstel zal de rechtszekerheid verbeteren, de handhaving doeltreffender maken en de slachtoffers beter beschermen. Voor het eerst wordt hiermee een gerichte en gecoördineerde EU-aanpak ontwikkeld om geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld aan te pakken. Deze aanpak is gebaseerd op een reeks minimumvoorschriften die waarde toevoegen aan bestaande nationale, EU- en internationale voorschriften en die ruimte laten bij de uitvoering door de lidstaten.

• Keuze van het instrument

Gezien de voor het voorstel gekozen rechtsgrondslag is het passende instrument een richtlijn die volgens de gewone wetgevingsprocedure wordt aangenomen. Doel van dit voorstel is ten behoeve van de betrokken beroepsbeoefenaars en slachtoffers vereenvoudiging tot stand te brengen door de relevante EU-regels op transparante wijze in één enkel instrument te compileren.

Een specifieke richtlijn inzake geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld krijgt de voorkeur boven een wijziging van bestaande instrumenten. De regels van deze richtlijn zullen van toepassing zijn naast de regels die zijn vastgelegd in de richtlijn slachtofferrechten, het algemene rechtskader van de EU inzake de rechten van slachtoffers. Sommige bepalingen van deze richtlijn voorzien in specifieke maatregelen ter aanvulling van de algemene regels, zoals dat ook gebeurd is voor slachtoffers van andere specifieke vormen van criminaliteit, zoals mensenhandel, seksueel misbruik van kinderen en terrorisme.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Bij het opstellen van het effectbeoordelingsverslag is de Commissie nagegaan wat de gevolgen zijn van de relevante bepalingen van het bestaande EU-recht inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. In dat verband is tevens een inventaris van de betrokken beleids- en wetgevingsmaatregelen van de lidstaten opgemaakt.

Bij de voorbereiding is gebruik gemaakt van de recente verslagen over de tenuitvoerlegging van de richtlijn slachtofferrechten1 en de richtlijn betreffende het Europees beschermingsbevel2. De Commissie heeft ervoor gezorgd dat een en ander gecoördineerd verliep met het werk voor de komende algemene evaluatie van de richtlijn slachtofferrechten, de richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen en de richtlijn ter bestrijding van mensenhandel.

Uit de analyse blijkt dat de desbetreffende EU-wetgeving zeer selectief is wat betreft de eronder ressorterende rechten voor slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. De reden daarvoor is dat de wetgeving in kwestie niet in de eerste plaats bedoeld is voor dit soort geweld (voor een overzicht van de huidige situatie, zie hierboven in het deel over de wisselwerking met bestaande EU-wetgeving). De EU-maatregelen richten zich niet uitdrukkelijk op slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. De desbetreffende verplichtingen zijn niet specifiek genoeg voor slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, of laten de lidstaten een zeer ruime beoordelingsmarge. Bovendien is de betrokken EU-wetgeving gemiddeld meer dan tien jaar oud. In die periode is onvoldoende tegemoet gekomen aan de behoeften van de slachtoffers. Die situatie dient te worden verholpen.

• Raadpleging van belanghebbenden

De Commissie heeft bij de voorbereiding van dit wetgevingsinitiatief uitvoerig overleg met belanghebbenden gepleegd om actuele informatie en expertise te verzamelen en om doeltreffende maatregelen voor het tegengaan van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld te ontwikkelen, zoals is aangegeven in de strategie voor belanghebbenden ter ondersteuning van het initiatief. De Commissie heeft ook rekening gehouden met relevante bevindingen die uit eerdere raadplegingen naar voren zijn genomen. In 2016 heeft de Commissie in het kader van een Eurobarometer-enquête meer dan 27 000 respondenten uit alle EU-lidstaten ondervraagd over gendergerelateerd geweld3. Bij het ontwerpen en testen van de beleidsopties is met al deze elementen rekening gehouden.

Een groot aantal belanghebbenden wil meer wetgevende en niet-wetgevende EU-maatregelen inzake geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. In het volgende deel wordt dieper ingegaan op de verschillende raadplegingen.

Van 8 februari tot 10 mei 2021 is een openbare raadpleging over het beschermen van slachtoffers en straffen van daders gehouden op de raadplegingswebsite van de Commissie. Het publiek werd bevraagd over verschillende aspecten van het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. De vragen hadden met name betrekking op de maatregelen van de lidstaten, de behoefte aan verdere regelgeving en de voorkeursbeleidsopties. De belangrijkste resultaten worden hieronder toegelicht.

- Uit de enquête bleek dat het publiek onvoldoende op de hoogte is van dit soort geweld of het als een privékwestie beschouwt en dat er niet genoeg diensten en activiteiten zijn om de positie van slachtoffers te versterken en hen aan te moedigen de stilte te doorbreken. Met betrekking tot de behoefte aan verdere preventieve maatregelen vonden de meeste respondenten het belangrijk dat schadelijke genderstereotypen werden aangepakt.

- Volgens 60 % van de respondenten was er verbetering nodig op het vlak van de huidige structuren die aan de slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld informatie over hun rechten moeten verstrekken, de diensten waartoe de slachtoffers zich kunnen wenden en de follow-up van hun klachten. Wat de tijdige verstrekking en de toegankelijkheid van deze informatie betreft, vonden de meeste respondenten dat de informatie niet snel genoeg werd verstrekt (43 %) en moeilijk te vinden (42 %), inconsistent en versnipperd (42 %) was.

- 73 % achtte verdere maatregelen om de toegang tot de rechter in geval van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld te verbeteren noodzakelijk, zowel op nationaal als op EU-niveau.

- Op de vraag of ondersteuningsdiensten volgens hen systematisch rekening houden met de behoeften van slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, antwoordde ongeveer de helft (48 %) ontkennend. De antwoorden op de vraag of slachtoffers tijdig en in een taal die zij begrijpen informatie krijgen over ondersteuningsdiensten liepen uiteen, maar de grootste groep gaf aan dat niet te weten (41 %).

- Wat specifieke vormen van geweld tegen vrouwen betreft, waren de meeste respondenten van mening dat de belangrijkste lacunes in de bescherming tegen intimidatie op grond van geslacht en seksuele intimidatie het gevolg waren van de perceptie dat dit soort intimidatie door het grote publiek niet als een echt probleem werd beschouwd (66 %), dat de sancties ontoereikend waren (66 %) en dat de bepalingen ondoeltreffend werden gehandhaafd (62 %).

De Commissie heeft uitgebreide gerichte raadplegingen gehouden met het oog op zowel de effectbeoordeling als de analyse van de lacunes van het bestaande wetgevingskader.

De Commissie heeft de lidstaten schriftelijk en tijdens een workshop geraadpleegd. De lidstaten gaven aan open te staan ten aanzien van EU-optreden en vonden de beoogde maatregelen relevant. Uit gerichte raadplegingen van niet-gouvernementele en internationale organisaties bleek brede steun te bestaan voor de meest ambitieuze maatregelen. Niet-gouvernementele organisaties benadrukten met name de noodzaak om de preventie- en beschermingsmaatregelen te versterken door minimumvoorschriften op EU-niveau vast te stellen, de gegevensverzameling voor en de toegankelijkheid van gespecialiseerde diensten te verbeteren en gerichte sectoroverschrijdende opleidingsprogramma’s voor beroepsbeoefenaars aan te bieden. Internationale organisaties wezen op de noodzaak aanvullende preventiemaatregelen vast te stellen, zoals vroegtijdige interventie, preventieprogramma’s en opleidingen voor betrokken beroepsbeoefenaars.

Wat de diensten voor bescherming en ondersteuning betreft, stelden de internationale organisaties een gebrek aan inzicht in het genderspecifieke karakter van geweld vast, wat kan leiden tot secundaire en herhaalde victimisatie, intimidatie en vergelding. Zij beschouwden het als beste praktijk dat slachtoffers zich tot één loket kunnen wenden om hulp te vragen. Wat de toegang tot de rechter betreft, wezen zij op tekortkomingen op het gebied van schadevergoeding door de overheid of de dader, met name als gevolg van te korte termijnen voor het instellen van een schadevordering of beperkingen voor vorderingen voor immateriële schade (voor bepaalde soorten strafbare feiten).

Tijdens de workshop met de sociale partners steunden vakbonden en werkgevers de doelstelling om seksuele intimidatie op het werk te bestrijden, en gaven zij aan positief te staan tegenover verdere maatregelen. De werkgevers hadden bedenkingen bij de verplichtingen die hun zouden worden opgelegd. De sociale partners benadrukten met name het nut van risicobeoordelingen voor het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen. Zowel vakbonden als werkgevers onderstreepten het belang van de rol van de sociale partners op dit gebied.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Om de voorbereidende werkzaamheden te vergemakkelijken, heeft de Commissie een extern adviesbureau ingehuurd om een ondersteunende studie op te stellen. Voorts heeft zij het Europees netwerk van juridische deskundigen op het gebied van gendergelijkheid en non-discriminatie opdracht gegeven een vergelijkende analyse uit te voeren van de strafrechtelijke bepalingen die op nationaal niveau in Europa van toepassing zijn op gendergerelateerd geweld tegen vrouwen, met inbegrip van huiselijk en cybergeweld. Daarnaast is ook rekening gehouden met de uit 2014 daterende, maar inmiddels geactualiseerde studie van het Europees Instituut voor gendergelijkheid (EIGE) over de kosten van geweld tegen vrouwen. Dit materiaal werd aangevuld met substantiële informatie uit andere bestaande bronnen, zoals aangegeven in bijlage 1 bij het effectbeoordelingsverslag.

• Effectbeoordeling

Overeenkomstig de vereisten inzake betere regelgeving heeft de Commissie in september 2020 een interdepartementale stuurgroep onder voorzitterschap van het secretariaat-generaal opgericht om de voorbereiding van dit initiatief te ondersteunen. Deze groep is tussen september 2020 en oktober 2021 vier keer bijeengekomen en heeft deelgenomen aan verschillende schriftelijke raadplegingen.

In de ontwerpeffectbeoordeling werd een reeks niet-wetgevende en wetgevende maatregelen onderzocht op hun potentieel om de doelstellingen van het initiatief te bereiken. Na een beoordeling van de doeltreffendheid, efficiëntie en consistentie van elke geselecteerde optie werd geconcludeerd dat, gezien de algemene en specifieke doelstellingen van het initiatief, de combinatie van maatregelen in de voorkeursoptie het beste resultaat opleverde uit het oogpunt van evenredigheid en consistentie.

Wat het verwachte effect van de voorkeursoptie betreft, wees de kwantitatieve analyse op positieve economische effecten. De mogelijke economische voordelen van een afname van het geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld werd becijferd op ca. 53,1 miljard EUR – mogelijk ca. 82,7 miljard EUR op de lange termijn. De economische voordelen situeren zich vooral op het gebied van een vermindering van de kosten van de fysieke en emotionele schade voor de slachtoffers met naar raming 32,2 miljard EUR tot 64,5 miljard EUR. De sociale gevolgen zouden merkbaar zijn voor verschillende belanghebbenden: slachtoffers, getuigen, daders, bedrijven, nationale autoriteiten en de samenleving in het algemeen. De voorkeursoptie zou leiden tot een verbetering van de gezondheid, veiligheid en levenskwaliteit van de slachtoffers, met name als gevolg van de beschermings- en ondersteuningsmaatregelen. Zowel slachtoffers als getuigen zouden via de voorkeursoptie ook beter op de hoogte zijn van en toegang hebben tot diensten voor bescherming en ondersteuning. Maatregelen inzake interventieprogramma’s voor daders zullen naar verwachting een positief effect hebben op de houding en het gedrag van daders. Werkgevers kunnen een veilige werkomgeving ontwikkelen door zich bewust te zijn van de problematiek en meer inzicht te verwerven in en ondersteuning te bieden aan slachtoffers van intimidatie op grond van geslacht op het werk. Dit zou ook een positief effect hebben op de productiviteit. De nationale autoriteiten zouden baat hebben bij maatregelen om de rechtsonzekerheid tegen te gaan en de gegevensverzameling te verbeteren, zodat het nationale beleid beter kan worden toegesneden op het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. De hele samenleving zou er voordeel bij hebben als het grote publiek schadelijke genderstereotypen en -normen beter zou herkennen.

Het ontwerpeffectbeoordelingsverslag is op 15 september 2021 aan de raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie voorgelegd en op 13 oktober 2021 besproken. Na een negatief advies van de raad voor regelgevingstoetsing is op 1 december 2021 een herziene versie van het verslag ingediend. De raad voor regelgevingstoetsing nam nota van de inspanningen die naar aanleiding van zijn eerste opmerkingen waren gedaan om het effectbeoordelingsverslag te verbeteren, maar bleef op 12 januari 2022 bij zijn negatieve advies.

De raad voor regelgevingstoetsing was van mening dat in het effectbeoordelingsverslag (1) de impact van verschillende acties op EU- en lidstaatniveau in het basisscenario onvoldoende werd weergegeven, (2) de algemene doelstellingen niet duidelijk genoeg waren en de noodzaak van een alomvattende aanpak onvoldoende werd gemotiveerd, (3) de beoogde concrete maatregelen en de combinaties van specifieke maatregelen in het kader van de verschillende opties niet duidelijk genoeg werden gepresenteerd, (4) de herziene reeks opties niet volledig was weergegeven in de herziene kosten-batenanalyse, en de vergelijking van de opties nog steeds onduidelijk was, onder meer wat betreft de criteria en scoringsmethode, en (5) de evenredigheid van de voorkeursoptie, met inbegrip van de gekozen lex specialis-benadering, onvoldoende was beoordeeld.

Het huidige voorstel is gebaseerd op een verdere beoordeling van een aantal aan de orde gestelde kwesties. De maatregelen die zijn genomen om de vastgestelde tekortkomingen aan te pakken, worden toegelicht in het werkdocument van de diensten van de Commissie over de follow-up van het tweede advies van de raad voor regelgevingstoetsing en aanvullende informatie (SWD(2022) 61, hierna “het werkdocument” genoemd). In het werkdocument wordt uitgelegd hoe in het basisscenario rekening wordt gehouden met wat tot dusver op het niveau van de lidstaten is bereikt op dit beleidsterrein. Op die manier wordt in het werkdocument ook gevolg gegeven aan de aanbeveling van de raad voor regelgevingstoetsing om uitgebreider in te gaan op de lacunes bij de uitvoering van het Verdrag van Istanbul door de lidstaten en op het feit dat onvoldoende is gereageerd op de evolutie die, onder meer, voortvloeit uit ontwikkelingen op digitaal gebied.

Naar aanleiding van de opmerkingen over het ontbreken van duidelijke doelstellingen, wordt in het werkdocument verduidelijkt dat het voorstel tot doel heeft geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld te voorkomen en te bestrijden als strafbaar feit. In de tekst van het voorstel voor een richtlijn worden de belangrijkste doelstellingen verder uiteengezet en wordt uitgelegd dat deze doelstellingen moeten worden bereikt door bepaalde vormen van geweld tegen vrouwen (waaronder verkrachting, vrouwelijke genitale verminking en strafbare feiten in verband met verschillende vormen van cybergeweld) strafbaar te stellen en door de bescherming, de toegang tot de rechter en de ondersteuning van slachtoffers van geweld, alsmede de preventie van geweld en de coördinatie, te versterken.

Wat de keuze van de beleidsoptie betreft, wordt in het werkdocument – op basis van de evaluatie van relevante EU-handelingen, de inventarisatie van de wetgeving van de lidstaten en de analyse van lacunes in die wetgeving – verder uiteengezet waarom een alomvattende aanpak (een specifieke richtlijn inzake geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld) de voorkeur heeft gekregen boven een wijziging van bestaande horizontale instrumenten.

De werkmethoden die de Europese Commissie in het kader van de regels voor betere regelgeving toepast, geven de vicevoorzitter voor Interinstitutionele Betrekkingen en Prognoses de bevoegdheid om goedkeuring te geven voor de voortzetting van een initiatief waarover de raad voor regelgevingstoetsing een tweede negatief advies heeft uitgebracht. Het is ook belangrijk erop te wijzen dat de raad voor regelgevingstoetsing in zijn adviezen een beoordeling van de kwaliteit van de effectbeoordeling geeft en niet het desbetreffende wetgevingsvoorstel zelf beoordeelt.

De Commissie heeft het, mede in het licht van het akkoord van de vicevoorzitter voor Interinstitutionele Betrekkingen en Prognoses, wenselijk geacht het initiatief voort te zetten om de volgende redenen:

het politieke belang van dit initiatief voor de Commissie, zoals benadrukt in de politieke beleidslijnen;

de urgentie van maatregelen om vooruitgang te boeken bij het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen, huiselijk geweld en gendergerelateerd cybergeweld, zoals ook gevraagd door het Europees Parlement;

de aanvullende verduidelijkingen en het aanvullende bewijsmateriaal vormen een bevredigend antwoord op de door de raad voor regelgevingstoetsing vastgestelde tekortkomingen en zijn in het aangepaste wetgevingsvoorstel in aanmerking genomen.

Het huidige voorstel is dus gebaseerd op een verdere beoordeling van een aantal kwesties die door de raad voor regelgevingstoetsing aan de orde zijn gesteld.

• Grondrechten

6.

De voorgestelde richtlijn zal de bescherming van een aantal in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vastgelegde grondrechten versterken, met name:


- het recht op leven (artikel 2), het recht op menselijke integriteit (artikel 3), het verbod van onmenselijke of vernederende handelingen (artikel 4), het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (artikel 7) en het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8). Met het oog daarop voorziet het voorstel in maatregelen om slachtoffers, alsook het privéleven en de persoonsgegevens van slachtoffers te beschermen en om geweld te voorkomen door middel van strafbaarstelling, door personen die gevaar lopen (op basis van een risicobeoordeling en daaruit voortvloeiende ondersteuningsmaatregelen) te beschermen en door de betrokken beroepsbeoefenaars op te leiden in het herkennen van en gepast reageren op dit soort geweld;

- de rechten van het kind (artikel 24), bijvoorbeeld door minderjarige getuigen te erkennen als directe slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, door te voorzien in specifieke maatregelen om kinderen te beschermen en te ondersteunen, en door ervoor te zorgen dat zaken in het belang van het kind worden behandeld;

- het recht van het slachtoffer op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht (artikel 47), bijvoorbeeld door ervoor te zorgen dat geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld doeltreffender worden onderzocht en vervolgd (bv. door bepaalde strafbare feiten ambtshalve en uit hoofde van het algemeen belang te vervolgen, door slachtoffers in staat te stellen online aangifte te doen en door richtsnoeren voor rechtshandhavings- en gerechtelijke autoriteiten in te voeren) en door het recht van het slachtoffer om volledige schadevergoeding van de dader te vorderen en in één enkele procedure een beslissing te verkrijgen, te waarborgen;

- non-discriminatie en gelijkheid van vrouwen en mannen (artikelen 21 en 23), bijvoorbeeld door geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld te behandelen als een ernstige vorm van verboden discriminatie tussen vrouwen en mannen, door het risico dat personen in kwetsbare situaties en risicogroepen met dit soort geweld te maken krijgen, te beperken, en door te eisen dat gerichte bewustmakings- en voorlichtingsactiviteiten worden opgezet om risicogroepen te bereiken en hun toegang tot hulporganisaties te vergemakkelijken;

- het recht op sociale bijstand en het recht op gezondheidszorg (artikelen 34 en 35), bijvoorbeeld door te voorzien in gespecialiseerde ondersteuningsdiensten, met name voor slachtoffers van seksueel geweld (bv. onmiddellijke medische ondersteuning, verzameling van forensisch medisch bewijsmateriaal bij verkrachting, psychologische begeleiding en traumazorg).

De voorgestelde richtlijn houdt naar behoren rekening met het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging (artikel 48) van de verdachte, en met het legaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen (artikel 49). Met betrekking tot het recht van vrije meningsuiting (artikel 11) zijn de bepalingen over het verwijderen of blokkeren van illegale inhoud beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk en evenredig is om de doelstelling van de richtlijn te verwezenlijken.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

7.

Verwacht wordt dat de voorgestelde richtlijn kosten voor de EU-begroting met zich zal brengen op de volgende gebieden:


- ontwikkeling en uitrol van een instrument voor gegevensverzameling – eenmalige kosten van het Europees Instituut voor gendergelijkheid (EIGE);

- technisch onderhoud en gebruik van het instrument voor gegevensverzameling – terugkerende kosten van EIGE;

- ontwikkeling en invoering van gemeenschappelijke gegevensuitsplitsingen en methoden in samenwerking met de lidstaten – terugkerende kosten van EIGE;

- ontwikkeling van richtsnoeren voor de harmonisatie en standaardisering van criminaliteitsstatistieken over geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, ter ondersteuning van de gegevensverzameling door de lidstaten – terugkerende kosten voor EIGE.

De kosten voor EIGE worden in detail toegelicht in het financiële memorandum bij dit voorstel. In totaal zou EIGE de volgende financiële en personele middelen nodig hebben voor het verzamelen van administratieve gegevens:

- eenmalige opstartkosten – 200 000 EUR;

- jaarlijkse onderhouds- en exploitatiekosten – 750 000 EUR;

- personeel – één (in voltijdequivalenten) tijdelijke functionaris vanaf 2025 en twee (in voltijdequivalenten) arbeidscontractanten vanaf 2025 (drie in totaal).

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De lidstaten moeten de richtlijn twee jaar na de inwerkingtreding ervan omzetten. Zij moeten de Commissie in kennis stellen van hun nationale uitvoeringsmaatregelen. Zeven jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn moeten de lidstaten aan de Commissie verslag uitbrengen over de uitvoering van de richtlijn. Vervolgens moeten ze op gezette tijden verslag uitbrengen aan de hand van een vragenlijst. De aangescherpte gegevensverzamelingsvereisten in het kader van dit voorstel zullen de basis vormen van de toezicht- en evaluatieactiviteiten voor het aftoetsen van het effect van het initiatief aan de specifieke doelstellingen ervan. Voor het toezicht op en de evaluatie van het voorstel zal voornamelijk gebruik worden gemaakt van de huidige geharmoniseerde indicatoren die door EIGE zijn ontwikkeld. Deze werkzaamheden zullen worden ondersteund en aangevuld als gevolg van de geplande harmonisatie op het gebied van de verzameling van uitgesplitste administratieve gegevens (onder meer van rechtshandhavingsinstanties, de rechterlijke macht, sociale diensten en gezondheidsdiensten) en de verplichting om regelmatig onderzoek te doen naar geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld en relevante gegevens toe te zenden aan de Commissie (Eurostat). De details zullen worden beschreven in een toezicht- en handhavingsplan dat de Commissie zal opstellen.

• Artikelsgewijze toelichting

Hoofdstuk 1 bevat algemene bepalingen, waaronder het onderwerp (artikel 1). Bijzondere aandacht moet uitgaan naar slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld die een verhoogd risico op dergelijk geweld lopen (artikel 2). Het voorstel heeft betrekking op de erin omschreven strafbare feiten, daden van geweld tegen vrouwen of huiselijk geweld die krachtens het Unierecht of het nationale recht strafbaar zijn gesteld (artikel 3). Dit hoofdstuk bevat ook definities van de belangrijkste termen die in de richtlijn worden gebruikt (artikel 4).

Hoofdstuk 2 bevat minimumvoorschriften betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties op basis van artikel 83, lid 1, VWEU. Het gaat bij deze strafbare feiten om bepaalde vormen van geweld tegen vrouwen of huiselijk geweld die als seksuele uitbuiting van vrouwen of computercriminaliteit worden aangemerkt. Hoewel deze strafbare feiten vrouwen in onevenredige mate treffen, geldt de strafbaarstelling in dit hoofdstuk voor alle slachtoffers, met inbegrip van mannen en non-binaire personen, behalve in het geval van verkrachting en vrouwelijke genitale verminking. Deze worden op EU-niveau alleen strafbaar gesteld wanneer zij worden gepleegd tegen vrouwen of kinderen op grond van de rechtsgrondslag in artikel 83, lid 1, VWEU, waarin alleen sprake is van seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen. Het hoofdstuk omvat een minimale harmonisatie van de strafbare feiten verkrachting van vrouwen (artikel 5) en vrouwelijke genitale verminking (artikel 6). In het licht van de snelle digitale transformatie en de toename van cybergeweld, voorziet de verordening ook in minimumvoorschriften voor bepaalde strafbare feiten op het gebied van computercriminaliteit: het zonder instemming delen van intiem of gemanipuleerd materiaal (artikel 7), cyberstalking (artikel 8), cyberintimidatie (artikel 9) en online aanzetten tot haat of geweld (artikel 10). Artikel 11 bevat bepalingen over uitlokking van, hulp bij en aanzetting tot, en poging tot dergelijke strafbare feiten. Artikel 12 bepaalt het minimumniveau voor de maximumsanctie die van toepassing is op de in de artikelen 5 tot en met 11 omschreven strafbare feiten. Artikel 13 specificeert de verzwarende omstandigheden. De regels in verband met rechtsmacht en verjaring zijn te vinden in de artikelen 14 en 15.

Hoofdstuk 3 heeft betrekking op de bescherming van en de toegang tot de rechter voor slachtoffers van alle vormen van geweld tegen vrouwen of huiselijk geweld. Dit hoofdstuk is van toepassing op alle slachtoffers van strafbare feiten op het gebied van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Het feit dat dit voorstel voornamelijk betrekking heeft op vormen van geweld die vrouwen in onevenredige mate treffen, belet niet dat mannen of niet-binaire personen die ten prooi vallen aan dergelijk – al dan niet huiselijk – geweld, eveneens gebruik kunnen maken van hun rechten als slachtoffer.

De regels in dit hoofdstuk, over de aangifte van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, moeten ervoor zorgen dat dergelijke strafbare feiten gemakkelijk voor de rechter kunnen worden gebracht (artikel 16). Dit houdt in dat de aangiften snel moeten worden verwerkt en dat het aangeven van deze strafbare feiten moet worden aangemoedigd, bijvoorbeeld door ervoor te zorgen dat eventuele belemmeringen die voortvloeien uit vertrouwelijkheidsregels, worden weggenomen, dat kinderen gemakkelijk aangifte kunnen doen en dat personen zonder papieren en personen met een onzekere verblijfsstatus niet bang hoeven te zijn om aangifte te doen – waarbij erop zij gewezen dat zij evenmin een recht op een verblijfsstatus aan deze richtlijn kunnen ontlenen. Artikel 17 moet ervoor zorgen dat strafbare feiten doeltreffend worden onderzocht en vervolgd, dat er voldoende expertise en middelen zijn en dat strafbare feiten die als verkrachting worden aangemerkt, ambtshalve worden vervolgd. In dit hoofdstuk wordt een individuele risicobeoordeling ingevoerd aan de hand waarvan de beschermings- en ondersteuningsbehoeften van de slachtoffers worden bepaald (artikelen 18 en 19). Deze beoordeling moet worden beschouwd als geïntegreerd deel van de bestaande individuele beoordeling in het kader van de richtlijn slachtofferrechten en moet worden afgestemd op de specifieke behoeften van slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. De verplichtingen in artikel 20, bijvoorbeeld op het vlak van proactief contact van de hulporganisaties met slachtoffers, moeten ervoor zorgen dat de slachtoffers worden doorverwezen naar de juiste hulporganisaties. Dit artikel moet tevens waarborgen dat de gegevensbeschermingsregels in acht worden genomen. Voorts wordt in dit hoofdstuk bepaald dat de lidstaten met het oog op doeltreffende bescherming van slachtoffers voorzien in spoedeisende locatieverboden en beschermingsbevelen (artikel 21). Artikel 22 moet uitsluiten dat in het kader van het strafonderzoek en de gerechtelijke procedure vragen over het seksuele gedrag van het slachtoffer in het verleden worden gesteld, onverminderd de rechten van de verdediging. Op grond van dit hoofdstuk moeten de rechtshandhavings- en gerechtelijke autoriteiten richtsnoeren krijgen die ervoor moeten zorgen dat slachtoffers gedurende de gehele procedure op passende wijze worden behandeld en dat gevallen van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld op passende wijze worden behandeld (artikel 23). Voorts moeten nationale organen, zoals organen voor gelijke behandeling, bevoegd zijn om slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (beide ernstige vormen van discriminatie van vrouwen) bij te staan en te adviseren (artikel 24). Deze organen krijgen ook procesbevoegdheid om in strafprocedures namens het slachtoffer op te treden, mits het slachtoffer daarmee instemt. Krachtens artikel 25 moet online-inhoud in verband met strafbare feiten op het gebied van cybergeweld worden verwijderd en moeten de getroffen gebruikers een beroep in rechte kunnen instellen. Het slachtoffer heeft het recht om een schadevordering tegen de dader in te stellen (artikel 26).

Hoofdstuk 4 bevat de bepalingen inzake slachtofferhulp, die het slachtoffer vóór, tijdens en gedurende een passende periode na de strafprocedure moet krijgen. Artikel 27 gaat in op de specifieke diensten, regelingen en middelen van hulporganisaties die gespecialiseerde hulp verlenen aan slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Dit hoofdstuk voorziet voorts in specifieke en onmiddellijke ondersteuning in crisiscentra voor slachtoffers van verkrachting of verwijzingscentra voor slachtoffers van seksueel geweld (artikel 28) en in gespecialiseerde ondersteuning voor vrouwen die het slachtoffer zijn van genitale verminking (artikel 29). De lidstaten moeten er ook voor zorgen dat slachtoffers van seksuele intimidatie op het werk gebruik kunnen maken van externe adviesdiensten en dat de werkgevers advies krijgen over de wijze waarop dergelijke strafbare feiten op passende wijze kunnen worden aangepakt (artikel 30). De lidstaten moeten nationale hulplijnen voor slachtoffers opzetten die bereikbaar zijn via een geharmoniseerd nummer voor de hele EU (artikel 31). Er moet zonder onderscheid een gespecialiseerd toevluchtsoord of andere passende tussentijdse opvang beschikbaar worden gesteld voor de slachtoffers, zodat zij hulp krijgen bij hun terugkeer naar een zelfstandig leven (artikel 32). Voorts moeten de lidstaten minderjarige slachtoffers passende bescherming en ondersteuning bieden, rekening houdend met de belangen van het kind (artikel 33). Dit houdt onder meer in dat er moet worden voorzien in veilige plaatsen waar ouders die geweld hebben gepleegd of daarvan worden verdacht, en hun kinderen veilig contact kunnen hebben, mits de ouders omgangsrecht hebben (artikel 34). Artikel 35 biedt waarborgen aan slachtoffers die tot risicogroepen behoren, bijvoorbeeld door middel van gemakkelijkere toegang voor slachtoffers met een handicap.

De bepalingen in hoofdstuk 5 zijn gericht op doeltreffende preventie van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Krachtens artikel 36 moeten bewustmakingscampagnes en onderzoeks- en onderwijsprogramma’s worden opgezet en moet op grote schaal informatie worden verspreid. Beroepsbeoefenaars die zeer waarschijnlijk in contact komen met slachtoffers, moeten opleiding en doelgerichte informatie krijgen, zodat ze op passende wijze kunnen reageren en gevallen van geweld kunnen identificeren, en zodat de verantwoordelijke organisaties hun acties doeltreffend kunnen coördineren (artikel 37). Krachtens artikel 38 moeten er interventieprogramma’s beschikbaar zijn en moeten personen die vrezen dat zij dergelijke misdrijven zouden plegen, daar op vrijwillige basis aan kunnen deelnemen.

Hoofdstuk 6 bevat regels voor de coördinatie van het nationale beleid van de lidstaten inzake geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, maar ook bepalingen inzake coördinatie op EU-niveau. Om het nationale beleid te stroomlijnen en ervoor te zorgen dat op meerdere niveaus doeltreffend op deze vormen van geweld wordt gereageerd, moeten de lidstaten krachtens artikel 39 een officieel orgaan aanwijzen of oprichten dat belast wordt met de coördinatie van en het toezicht op het beleid. Daarbovenop verplicht artikel 40 de lidstaten te zorgen voor doeltreffende coördinatie en samenwerking tussen alle instanties die betrokken zijn bij de ondersteuning van slachtoffers. Niet-gouvernementele organisaties spelen een sleutelrol bij het ondersteunen van slachtoffers en het voorkomen van geweld. Krachtens artikel 41 moeten de lidstaten samenwerken met niet-gouvernementele organisaties en deze organisaties raadplegen over beleid ter zake. Met het oog op een passende aanpak van cybergeweld, zoals gedefinieerd in dit voorstel, moeten de lidstaten het nemen van zelfregulerende maatregelen door aanbieders van tussenhandelsdiensten vergemakkelijken (artikel 42). Met het oog op een zo doeltreffend mogelijke uitvoering van de richtlijn, moet de samenwerking tussen de lidstaten, onder meer voor de uitwisseling van beste praktijken, worden vergemakkelijkt (artikel 43). Gegevensverzameling en onderzoek zijn van essentieel belang bij het formuleren van passende beleidsmaatregelen op het gebied van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Om de beschikbaarheid van vergelijkbare gegevens op EU-niveau te waarborgen, voorziet artikel 44 in regels voor gegevensverzameling in alle lidstaten. Gezien de expertise en de lopende werkzaamheden van EIGE op dit gebied, moet EIGE de lidstaten ondersteunen bij de ontwikkeling van een gemeenschappelijke methode en bij de gegevensverzameling.

Hoofdstuk 7 bevat de slotbepalingen van de richtlijn. Met het oog op de coherentie wordt de richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen gewijzigd bij artikel 45: het strafbare feit penetratie voor seksuele doeleinden wordt in de tekst opgenomen en er wordt verduidelijkt dat de in artikel 5 genoemde omstandigheden ook worden beschouwd als omstandigheden waarin een seksueel meerderjarig kind niet op geldige wijze instemming kan geven. Artikel 46 heeft betrekking op het beschermingsniveau en artikel 47 op de rapportageverplichtingen van de lidstaten. Artikel 48 verduidelijkt het verband met andere richtlijnen en vermeldt de bepalingen die door deze richtlijn onverlet worden gelaten. Dit artikel verduidelijkt dat de bepalingen van deze richtlijn van toepassing zijn naast die van de richtlijn slachtofferrechten, de richtlijn ter bestrijding van mensenhandel, de richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen en [het voorstel voor een wet inzake digitale diensten]. Dit betekent dat slachtoffers de bescherming moeten genieten van alle richtlijnen die op hen van toepassing zijn. Artikel 49 bevat een non-regressieclausule. Artikel 50 bevat bepalingen over de omzetting van deze richtlijn. Artikel 51 bepaalt wanneer de richtlijn in werking treedt en artikel 52 welke de adressaten van de richtlijn zijn.