Toelichting bij COM(2022)136 - Machtiging van Polen af te wijken van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)136 - Machtiging van Polen af te wijken van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn. |
|---|---|
| bron | COM(2022)136   |
| datum | 30-03-2022 |
Bij brief, ingekomen bij de Commissie op 5 augustus 2021, heeft de Republiek Polen verzocht om te mogen afwijken van de artikelen 218, 226 en 232 van de btw-richtlijn, teneinde elektronische facturering verplicht te kunnen stellen.
Nadien heeft Polen zijn verzoek bij brief, ingekomen bij de Commissie op 9 februari 2022, gewijzigd. Zodoende wil Polen alleen van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn afwijken en elektronisch factureren alleen verplichten voor belastingplichtigen die op het grondgebied van Polen zijn gevestigd.
Overeenkomstig artikel 395, lid 2, van de btw-richtlijn heeft de Commissie de overige lidstaten bij brief van 21 oktober 2021 van het verzoek van Polen in kennis gesteld. Bij brief van 22 oktober 2021 heeft de Commissie Polen meegedeeld dat zij over alle gegevens beschikte die zij nodig achtte voor de beoordeling van het verzoek.
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
• Motivering en doel van het voorstel
Polen heeft op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn een derogatieverzoek ingediend om de uitreiking van elektronische facturen, die via het nationale e-facturatiesysteem (KSeF) worden verwerkt, te kunnen verplichten voor alle transacties waarvoor volgens de Poolse btw-wetgeving een factuur moet worden uitgereikt. Bij brief van 8 februari 2022 is de werkingssfeer van de bijzondere maatregel beperkt tot belastingplichtigen die op het grondgebied van Polen zijn gevestigd.
Voorts zullen belastingplichtigen over bepaalde transacties die volgens de Poolse btw-regels niet met een factuur moeten worden gestaafd, zoals intracommunautaire verwervingen van goederen en grensoverschrijdende diensten, specifieke informatie naar het KSeF moeten sturen. Aangezien er voor zulke transacties volgens de Poolse btw-wetgeving geen factuur hoeft te worden uitgereikt, is een derogatie van de btw-richtlijn in dit verband niet vereist.
Volgens Polen zal de invoering van een algemene verplichting om elektronische facturen uit te reiken, grote voordelen opleveren voor de bestrijding van btw-fraude en -ontduiking en ook de inning van de btw vereenvoudigen. De maatregel zal de digitalisering in de publieke sector versnellen, en ook de automatisering van de processen bij de belastingplichtigen helpen versterken, waardoor het voor hen eenvoudiger wordt om de regels na te leven. Zo zullen btw-aangiften en -overzichtslijsten met behulp van de informatie die via e-facturering wordt verkregen, van tevoren kunnen worden ingevuld en btw-teruggaven sneller kunnen worden verricht.
Krachtens artikel 218 van de btw-richtlijn moeten de lidstaten alle documenten of berichten op papier en in elektronisch formaat als factuur aanvaarden. Polen wil van dit artikel van de btw-richtlijn kunnen afwijken zodat de Poolse belastingdienst alleen documenten in elektronisch formaat als factuur kan aanmerken.
Krachtens artikel 232 van de btw-richtlijn moet het gebruik van elektronische facturering door de afnemer worden aanvaard. Om elektronische facturering in Polen te verplichten, moet dus van dit artikel worden afgeweken zodat degene die de factuur uitreikt, niet langer de toestemming van de afnemer nodig heeft om een niet op papier opgestelde factuur te sturen.
Volgens Polen zal de verplichte elektronische facturering, in combinatie met de toezending van extra transactiegegevens, de analysemogelijkheden van de belastingdienst aanzienlijk versterken. Daardoor zullen onregelmatigheden doeltreffender kunnen worden voorkomen en vastgesteld, wat zal bijdragen tot de bestrijding van btw-fraude en -ontduiking. De Poolse belastingdienst zal met name automatisch kunnen nagaan of de aangegeven en de betaalde btw met elkaar overeenstemmen. Ook de aanvragen van de belastingplichtigen voor btw-teruggaaf zullen vlotter en nauwkeuriger kunnen worden gecontroleerd. Daarnaast zal de elektronische facturering een aanvulling vormen op andere maatregelen die Polen al heeft ingevoerd om btw-fraude en -ontduiking te bestrijden en het btw-stelsel te moderniseren, zoals het gemeenschappelijk controledossier voor btw-doeleinden, het mechanisme van gesplitste betaling, het systeem voor de elektronische analyse van financiële stromen (STIR) of het online fiscale kasregistersysteem voor het toezicht op de detailhandel.
De verplichte elektronische facturering zal gelden voor alle transacties die worden verricht door op het grondgebied van Polen gevestigde belastingplichtigen waarvoor momenteel een factuur moet worden uitgereikt overeenkomstig de Poolse btw-wet1. Verder zal er specifieke informatie over bepaalde transacties waarvoor geen factuur moet worden uitgereikt, naar het KSeF worden doorgestuurd. Het betreft hier intracommunautaire verwervingen van goederen en grensoverschrijdende diensten, waarbij de afnemer van het goed of de dienst de btw in Polen moet betalen. Aangezien er voor zulke transacties volgens de Poolse btw-wetgeving geen factuur hoeft te worden uitgereikt, is een derogatie van de btw-richtlijn in dit verband niet vereist. Met behulp van de doorgezonden informatie zullen btw-aangiften en ‑overzichtslijsten van tevoren kunnen worden ingevuld.
De verplichting om elektronische facturen uit te reiken en naar het KSeF te sturen, zal gelden voor alle belastingplichtigen die op het grondgebied van Polen zijn gevestigd en activiteiten uitoefenen waarvoor op dat grondgebied volgens de Poolse btw-regels een factuur moet worden uitgereikt. Dit omvat tevens belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine ondernemingen als bedoeld in artikel 282 van de btw-richtlijn. De invoering van de verplichte elektronische facturering zal evenwel geen gevolgen hebben voor buitenlandse belastingplichtigen die zich niet voor de btw in Polen moeten identificeren in verband met hun intracommunautaire transacties of grensoverschrijdende diensten, of voor belastingplichtigen die in Polen voor de btw zijn geïdentificeerd maar niet op Pools grondgebied zijn gevestigd. In die gevallen zullen de afnemers aanspraak kunnen blijven maken op een papieren factuur.
Belastingplichtigen zullen met behulp van het KSeF gestructureerde elektronische facturen kunnen uitreiken en ter beschikking stellen. Het Poolse ministerie van Financiën zal hiervoor verschillende gratis oplossingen aanreiken: de online app “e-Mikrofirma”, die toegankelijk is via smartphone, en een webformulier dat kan worden gebruikt door elke belastingplichtige die is ingelogd op e-Urząd (e-Office)2. Bedrijven zullen ook gestructureerde elektronische facturen in hun financiële en boekhoudkundige software kunnen aanmaken en via een API naar het KSeF kunnen doorsturen, nadat zij daarvoor de vereiste toestemming hebben gekregen. Het enige dat hiervoor nodig zal zijn, is dat de belastingplichtige of een door hem gemachtigde persoon zich met behulp van een publieke tool authenticeert.
Elektronische facturen zullen door het KSeF gevalideerd moeten worden. Een gevalideerde factuur zal worden geacht te zijn ontvangen en zal automatisch door de afnemer kunnen worden bekeken of gedownload. Wanneer het KSeF met een storing te kampen heeft, zal op de website worden gemeld dat het systeem niet beschikbaar is. Voor die gevallen wordt voorzien in een noodprocedure die de vlotte verwerking van facturen door belastingplichtigen moet garanderen. Bedrijven zullen dan met name facturen in hun eigen boekhoudsoftware kunnen opstellen.
Volgens Polen zal deze maatregel belastingplichtigen ten goede komen: facturen zullen immers worden bewaard en gearchiveerd door de overheid, ze moeten niet meer worden afgedrukt en handmatig in een boekhoudsysteem worden ingevoerd en kunnen ook niet meer verloren gaan, boekhoudprocessen worden geautomatiseerd en belasting- en rapportageverplichtingen worden vereenvoudigd.
Om het effect van de maatregel op de belastingplichtigen zoveel mogelijk te beperken en hen in staat te stellen zich vlot aan de verplichting aan te passen, heeft Polen een vrijwillig systeem van elektronische facturering ingevoerd, dat in werking is getreden op 1 januari 2022 en waarvoor de afnemer nog altijd zijn toestemming moet geven. Daarvóór was er ook al, sinds oktober 2021, een proefprogramma voor e-facturering geïmplementeerd waarmee bedrijven het systeem konden testen.
Gezien het brede toepassingsgebied van de derogatie is het zaak de nodige follow-up in het kader van deze derogatie, met name van het effect van de maatregel op de bestrijding van btw-fraude en -ontduiking en op belastingplichtigen, te verrichten. Als Polen een verlenging van de derogatiemaatregel wil, moet het een verslag over de werking van de maatregel indienen, samen met het verzoek om verlenging. In dit verslag moet worden beoordeeld in hoeverre de maatregel btw-fraude en -ontduiking doeltreffend bestrijdt en de inning van de btw vereenvoudigt. In het verslag moet ook worden nagegaan wat het effect van de maatregel op belastingplichtigen is, met name wat betreft de toename van de administratieve lasten en de nalevingskosten die op hen drukken.
Er wordt voorgesteld om machtiging voor de derogatie te verlenen van 1 april 2023 tot en met 31 maart 2026.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Artikel 218 van de btw-richtlijn plaatst papieren en elektronische facturen op gelijke voet door te bepalen dat de lidstaten ieder document of bericht op papier of in elektronisch formaat als factuur dienen te aanvaarden. Overeenkomstig artikel 232 van de btw-richtlijn wordt elektronische facturering toegepast behoudens aanvaarding door de ontvanger. De verplichte elektronische facturering zoals Polen die wil invoeren, wijkt dus af van deze twee bepalingen.
De derogatie kan worden toegestaan op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn teneinde de belastinginning te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen. Polen heeft om de derogatiemaatregel verzocht om belastingfraude en ‑ontduiking te bestrijden en de inning van de belasting te vereenvoudigen. Uitgaande van de door Polen verstrekte gegevens is de derogatie in overeenstemming met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied.
Aan Italië en Frankijk zijn bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/5933 van de Raad respectievelijk Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/1334 van de Raad soortgelijke machtigingen verleend om af te wijken van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn en elektronische facturering te verplichten.
Tot slot wordt verwezen naar de in 2020 aangenomen “mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad – Actieplan voor billijke en eenvoudige belastingheffing ter ondersteuning van de herstelstrategie”5. Een van de in dit actieplan beoogde maatregelen is dat de Commissie een wetgevingsvoorstel aanneemt om de btw-rapportageverplichtingen te moderniseren. Zoals ook in het actieplan is vermeld, moet dit voorstel onder andere de rapportagemechanismen die voor binnenlandse transacties kunnen worden toegepast, helpen stroomlijnen. In dit verband zal ook worden onderzocht of e-facturering verder moet worden uitgebreid. De door Polen gevraagde derogatie is daarom in overeenstemming met de doelstellingen van het actieplan van de Commissie.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 395 van de btw-richtlijn.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Gelet op de bepaling in de btw-richtlijn die de grondslag voor het voorstel vormt, is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing.
• Evenredigheid
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Dit besluit betreft een machtiging die wordt verleend aan een lidstaat op diens eigen verzoek, en houdt geen enkele verplichting in.
De verplichte elektronische facturering zal voor de belastingplichtigen een aantal wijzigingen met zich meebrengen. Om zich aan de situatie aan te passen, heeft Polen sinds 1 januari 2022 een vrijwillig systeem van elektronische facturering opgezet, dat voortbouwt op een proefprogramma voor e-facturering waarmee bedrijven het systeem konden testen. Polen zal ook gratis oplossingen aanreiken om te voldoen aan de verplichting om elektronisch te factureren, en het ministerie van Financiën en de nationale belastingdienst zullen een uitgebreide voorlichtingscampagne voeren om de belastingplichtigen vertrouwd te maken met de nieuwe btw-factureringsregels.
Belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine ondernemingen als bedoeld in artikel 282 van de btw-richtlijn, vallen ook onder het toepassingsgebied van de maatregel. Dit is volgens Polen gerechtvaardigd om btw-ontduiking of -ontwijking te voorkomen. De Poolse autoriteiten hebben onregelmatigheden vastgesteld bij de toepassing van de btw-vrijstelling voor kleine ondernemingen waarbij niet alle verrichte transacties worden aangegeven en bedrijfsactiviteiten kunstmatig worden opgesplitst om onder de drempel te blijven.
Uit analyses van de belastingdienst is ook gebleken dat de meeste ploffraude1 en fraude met valse facturen in micro-, kleine en middelgrote ondernemingen wordt gepleegd. Door elektronisch factureren voor die ondernemingen te verplichten, zullen het toezicht op en de vaststelling van dergelijke onregelmatigheden doeltreffender kunnen gebeuren.
Volgens Polen zullen de voorbereidende werkzaamheden met het vrijwillige systeem van elektronische facturering en de oplossingen die ter beschikking zullen worden gesteld om aan de verplichting te voldoen, in combinatie met de voordelen die elektronisch factureren met zich meebrengt, de investeringen die kleine ondernemingen moeten doen om hun systemen aan te passen, grotendeels compenseren. Deze investeringen zullen volgens de ramingen van de Poolse autoriteiten hoe dan ook niet hoog zijn.
De derogatie is ook beperkt in de tijd en Polen moet een verslag over de werking en de doeltreffendheid van de maatregel opstellen als het deze wil verlengen.
De bijzondere maatregel staat derhalve in verhouding tot het beoogde doel, namelijk belastingontduiking bestrijden en de belastinginning vereenvoudigen.
• Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: uitvoeringsbesluit van de Raad.
Overeenkomstig artikel 395 van de btw-richtlijn kan slechts van de normale btw-regels worden afgeweken als de Raad een lidstaat daartoe op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen machtigt. Een uitvoeringsbesluit van de Raad is het aangewezen instrument, omdat het tot een individuele lidstaat kan worden gericht.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Effectbeoordeling
De verplichte elektronische facturering zal gevolgen hebben voor de belastingdienst en de belastingplichtigen.
Polen verwacht dat de verplichte elektronische facturering het Poolse btw-stelsel zal helpen stroomlijnen en moderniseren om het beter te wapenen tegen fraude en andere onregelmatigheden. De verplichting zal zorgen voor automatisering en snellere toegang tot meer gegevens, waardoor de belastingdienst zijn analytische activiteiten beter zal kunnen ontplooien. Polen verwacht derhalve een stijging van de begrotingsontvangsten ten belope van 1,8 miljard PLN per jaar. Deze extra inkomsten zullen het resultaat zijn van de daling van de ploffraude en onterechte btw-terugbetalingen. Volgens Polen zijn dit voorzichtige ramingen waarbij geen rekening is gehouden met de inkomsten die kunnen voortvloeien uit het feit dat KSeF ook zal helpen om andere btw-onregelmatigheden op het spoor te komen, zoals onderrapportage van de omzet in de detailhandel, en met de toename van de inning van inkomstenbelastingen.
De invoering van een algemene verplichte elektronische facturering zal kosten met zich meebrengen voor de overheidsbegroting, omdat het systeem moet worden opgezet en nadien onderhouden, evenals de infrastructuur die nodig is om facturen te bewaren, en omdat de analysecapaciteit moet meegroeien met de databank. Polen raamt de uitgaven voor het opzetten en onderhouden van het KSeF in de periode 2021-2026 op in totaal ongeveer 161,2 miljoen PLN.
Ook belastingplichtigen zullen door de invoering van de verplichte elektronische facturering met kosten worden geconfronteerd, hoofdzakelijk om hun boekhoudsystemen aan te passen. De kosten voor het uitreiken van een factuur met behulp van het KSeF zullen evenwel zeer laag zijn, veel lager dan voor een papieren factuur. Om deze kosten te drukken, zal het Poolse ministerie van Financiën gratis oplossingen ter beschikking stellen om gestructureerde elektronische facturen uit te reiken en te verwerken.
Daarom verwacht Polen geen grote kosten voor de belastingplichtigen, met name in vergelijking met de voordelen die de invoering van het systeem van elektronische facturering hen zal opleveren. Volgens Polen zullen de belastingplichtigen sterk baat hebben bij de invoering van de verplichte elektronische facturering: facturen zullen worden bewaard en gearchiveerd door de overheid, ze zullen niet meer moeten worden afgedrukt en handmatig in een boekhoudsysteem worden ingevoerd, er zullen minder fouten worden gemaakt dankzij de automatisering van het boekhoudproces en zakelijke partners zullen gegevens sneller kunnen uitwisselen. Andere voordelen zijn de vereenvoudiging van belasting- en rapportageverplichtingen, zoals van tevoren ingevulde aangiften en overzichtslijsten, een daling van het aantal controles en inspecties door de belastingdienst en een snellere teruggaaf van de btw.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De maatregel zal geen negatieve gevolgen hebben voor de eigen middelen van de Unie uit de btw.