Toelichting bij COM(2022)204 - Wijziging van Richtlijn 2011/83/EU betreffende op afstand gesloten overeenkomsten inzake financiële diensten

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

Richtlijn 2002/65/EG betreffende de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten (“de richtlijn”) heeft tot doel het vrije verkeer van financiële diensten binnen de eengemaakte markt te waarborgen door bepaalde regels inzake consumentenbescherming op dit gebied te harmoniseren en een hoog niveau van consumentenbescherming te garanderen. Voor zover er geen productspecifieke EU-wetgeving of horizontale EU-regels voor de specifieke financiële dienst aan de consument bestaan, is de richtlijn horizontaal van toepassing op alle bestaande of toekomstige bancaire, krediet-, verzekerings-, persoonlijke pensioen-, beleggings- of betalingsdiensten waarover een overeenkomst is gesloten door middel van communicatie op afstand (d.w.z. zonder gelijktijdige fysieke aanwezigheid van de handelaar en de consument). In de richtlijn is bepaald welke informatie voorafgaand aan de sluiting van de overeenkomst op afstand aan de consument moet worden verstrekt (precontractuele informatie), zij verleent de consument voor bepaalde financiële diensten een herroepingsrecht en bevat regels inzake niet-gevraagde diensten en niet-gevraagde mededelingen.

In het kader van het Refit-programma voor gezonde regelgeving is de richtlijn onderworpen aan een evaluatie en de Commissie heeft de resultaten daarvan gepresenteerd in een werkdocument van de diensten van de Commissie1. De belangrijkste resultaten van de evaluatie kunnen worden samengevat in twee overkoepelende conclusies. Ten eerste zijn na de inwerkingtreding van de richtlijn een aantal productspecifieke wetgevingshandelingen van de Unie (zoals de richtlijn inzake consumentenkrediet2 en de richtlijn hypothecair krediet3) en horizontale wetgevingshandelingen van de Unie (zoals de algemene verordening gegevensbescherming4) vastgesteld, die betrekking hebben op aspecten van de rechten van consumenten in verband met financiële diensten die ook onder de richtlijn vallen. Het effect van dergelijke recentelijk vastgestelde wetgeving is dat de relevantie en de meerwaarde van de richtlijn zijn afgenomen. Ten tweede is uit de evaluatie niettemin gebleken dat de richtlijn nog steeds relevant is op een aantal gebieden (bv. voor bepaalde dure investeringen, zoals diamanten, blijven de bepalingen inzake het recht op precontractuele informatie van toepassing). Uit de evaluatie kwam naar voren dat consumenten dankzij het vangnet een bepaald niveau van bescherming genieten voor overeenkomsten die op afstand worden gesloten, ook wanneer die betrekking hebben op financiële producten die nog niet onder EU-wetgeving vallen (bv. cryptoactiva: bij ontstentenis van specifieke EU-regels geldt de richtlijn). Ook werd vastgesteld dat een aantal ontwikkelingen, zoals de toenemende digitalisering van diensten, gevolgen hebben voor de effectiviteit van de richtlijn bij het verwezenlijken van de belangrijkste doelstellingen, namelijk om een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen en grensoverschrijdende financiële dienstverlening op afstand te bevorderen.

Parallel aan de diverse beleids- en wetgevingsmaatregelen van de Commissie is de afgelopen twintig jaar op het gebied van de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten veel veranderd. Aanbieders van financiële diensten en consumenten gebruiken niet langer de fax, waarnaar in de richtlijn wordt verwezen, en er zijn nieuwe spelers ontstaan (bv. fintechbedrijven) met nieuwe bedrijfsmodellen en nieuwe distributiekanalen (bv. financiële diensten die online worden verkocht). Consumenten zijn bereid om digitale instrumenten te gebruiken en schaffen online financiële producten en diensten aan, waardoor gevestigde spelers zich genoodzaakt zien hun verkoops- en bedrijfspraktijken aan te passen. Door de COVID-19-pandemie en de lockdowns wordt er ook veel meer online gewinkeld. In dit verband heeft de richtlijn er ook mede voor gezorgd dat de financiële dienstverlening doorgang kon blijven vinden, waarbij een hoog niveau van consumentenbescherming werd gewaarborgd, onder meer in de banksector en met name bij digitale aanmelding (“digital onboarding”)5. Door de lockdowns tijdens de pandemie was het aantal fysieke afspraken in banken tussen consumenten en aanbieders tot een minimum beperkt. Daardoor gebeurde de aanmelding van potentiële klanten vaker digitaal. In dergelijke gevallen pasten aanbieders van financiële diensten, na het inwinnen van advies van de bevoegde autoriteiten, de regels van de richtlijn toe, aangezien de overeenkomst “op afstand” werd gesloten (d.w.z. zonder gelijktijdige fysieke aanwezigheid van de handelaar en de consument). Gezien de resultaten van de evaluatie heeft de Commissie een Refit-herziening van de richtlijn opgenomen in haar werkprogramma voor 20206. Voortbouwend op deze evaluatie heeft de Commissie in 2021 een effectbeoordeling uitgevoerd. Het resultaat van de effectbeoordeling is het onderstaande wetgevingsvoorstel.

Het voorstel heeft tot doel het wetgevingskader te vereenvoudigen en te moderniseren door de bestaande richtlijn betreffende de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten in te trekken en tegelijkertijd aspecten in verband met consumentenrechten die betrekking hebben op op afstand gesloten overeenkomsten inzake financiële diensten op te nemen in het toepassingsgebied van de horizontaal toepasselijke richtlijn consumentenrechten.

De algemene doelstelling van de wetgeving blijft ongewijzigd: de financiële dienstverlening binnen de interne markt bevorderen en tegelijkertijd een hoog niveau van consumentenbescherming waarborgen. Deze doelstelling wordt op vijf verschillende manieren bereikt:

- volledige harmonisatie: hetzelfde hoge niveau van consumentenbescherming in de hele eengemaakte markt kan het best worden gewaarborgd middels volledige harmonisatie. Harmonisatie betekent dat de regels voor alle aanbieders van financiële diensten op elkaar worden afgestemd en dat consumenten in alle EU-lidstaten gegarandeerd dezelfde rechten hebben;

- precontractuele informatie: het tijdig en op duidelijke en begrijpelijke wijze verkrijgen van essentiële informatie, op elektronische wijze of op papier, biedt de nodige transparantie en versterkt de positie van de consument. Het voorstel beoogt te regelen welke precontractuele informatie moet worden verstrekt en wanneer en op welke wijze dat moet gebeuren. Concreet worden de regels in die zin gemoderniseerd dat bepaalde nadere gegevens zijn toegevoegd waarvan in Richtlijn 2002/65/EG nog geen melding wordt gemaakt, bijvoorbeeld mededeling van het e-mailadres door de financiële dienstverlener. Het voorstel regelt ook de wijze waarop de informatie in geval van elektronische communicatie moet worden aangeboden. Het bepaalt wanneer de informatie moet worden verstrekt zodat consumenten, voordat de overeenkomst daadwerkelijk wordt gesloten, voldoende tijd hebben om de ontvangen precontractuele informatie door te nemen en te begrijpen.

- herroepingsrecht: het herroepingsrecht is een fundamenteel consumentenrecht. Het is met name op het gebied van financiële diensten een belangrijk recht aangezien bepaalde producten en diensten complex en mogelijk moeilijk te begrijpen zijn. Dit recht wordt op twee specifieke manieren versterkt: ten eerste moet de handelaar een herroepingsknop beschikbaar stellen wanneer de consument elektronisch een overeenkomst op afstand voor financiële diensten sluit, zodat de consument dit recht gemakkelijker kan uitoefenen; ten tweede, en gekoppeld aan het tijdstip waarop de precontractuele informatie moet worden verstrekt, moet de handelaar de consument op het herroepingsrecht wijzen indien deze de precontractuele informatie minder dan een dag voorafgaand aan de sluiting van de overeenkomst heeft ontvangen;

- onlinebillijkheid: overeenkomsten inzake financiële diensten worden steeds vaker elektronisch gesloten. Om een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen, bevat het voorstel dan ook bijzondere regels ter bescherming van consumenten wanneer zij elektronisch een overeenkomst inzake financiële diensten sluiten. Ten eerste worden regels vastgesteld voor adequate toelichtingen die op afstand worden verstrekt, onder meer via online-instrumenten (bv. geautomatiseerd advies of communicatie via chatbox). Zij bepalen welke informatie de handelaar de consument moet bieden en voorzien in de mogelijkheid voor de consument om bij gebruik van online-instrumenten om menselijke tussenkomst te verzoeken. De consument moet dus steeds over de mogelijkheid beschikken om in contact te treden met een persoon die de handelaar vertegenwoordigt. Het voorstel moet er ook voor zorgen dat handelaren zich niet baseren op gedragsneigingen om consumenten te sturen. Zij mogen online-interfaces niet zodanig inrichten dat het vermogen van de consument om vrij, autonoom en met kennis van zaken een beslissing te nemen of een keuze te maken, kan worden verstoord of beperkt;

- handhaving: het voorstel versterkt ook de regels inzake handhaving voor financiële dienstverlening: het breidt de regels inzake handhaving en sancties uit die momenteel uit hoofde van Richtlijn 2011/83/EU betreffende consumentenrechten (“de richtlijn consumentenrechten”) gelden voor op afstand gesloten overeenkomsten inzake financiële diensten, met inbegrip van de wijzigingen die zijn ingevoerd bij de richtlijn betere handhaving en modernisering (Richtlijn (EU) 2019/2161) met betrekking tot sancties in het geval van grensoverschrijdende wijdverbreide inbreuken.

Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Richtlijn 2002/65/EG en Richtlijn 2011/83/EU vertonen een aantal overeenkomsten. Zij bieden consumenten bepaalde specifieke basisrechten, zoals het herroepingsrecht en het recht op precontractuele informatie. In beide gevallen gaat het om regelgeving voor overeenkomsten die op afstand worden gesloten, en beide zijn horizontaal van toepassing en fungeren als algemene wetgeving. Financiële diensten zijn momenteel echter volledig van het toepassingsgebied van Richtlijn 2011/83/EU uitgesloten. Dit voorstel beoogt een einde te maken aan de algemene uitsluiting van financiële diensten van Richtlijn 2011/83/EU door het toepassingsgebied van de richtlijn uit te breiden tot op afstand overeengekomen financiële dienstverlening. Dit betekent dat een aantal artikelen van de huidige Richtlijn 2011/83/EU van toepassing zal zijn op financiële diensten die op afstand worden verkocht. In Richtlijn 2011/83/EU zal een specifiek hoofdstuk worden toegevoegd over op afstand gesloten overeenkomsten inzake financiële diensten aan consumenten. Op die manier zorgt het voorstel voor samenhang met bestaande beleidsbepalingen op het gebied van consumentenbescherming en financiële diensten.

Het voorstel zorgt voor samenhang met de huidige regels op het gebied van financiële diensten. Op de verhouding tussen beide domeinen is immers het beginsel van toepassing dat wanneer een bepaling van deze richtlijn strijdig is met een bepaling van een andere handeling van de Unie die betrekking heeft op specifieke sectoren, de bepaling van die andere handeling van de Unie voorrang heeft en van toepassing is op die specifieke sectoren. Bijzondere aandacht is uitgegaan naar het duidelijk afbakenen van de overlappingen tussen productspecifieke wetgeving en dit voorstel, met name wat betreft het recht op precontractuele informatie, het herroepingsrecht en adequate toelichtingen.

Dit voorstel is verenigbaar met de huidige horizontale regels inzake consumentenrechten die verder gaan dan Richtlijn 2011/83/EU, waaronder Richtlijn 2005/29/EG betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en Richtlijn 2006/114/EG inzake misleidende reclame en vergelijkende reclame, die reeds van toepassing zijn op financiële diensten.

Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De doelstellingen van het voorstel zijn verenigbaar met het beleid en de doelstellingen van de EU.

Het voorstel is verenigbaar met en vormt een aanvulling op andere wetgeving en beleidsmaatregelen van de EU, met name op het gebied van consumentenbescherming en financiële diensten.

De Commissie erkent de aanzienlijke impact die de digitale transitie op het dagelijks leven heeft en beschouwt de noodzaak van een Europa dat klaar is voor het digitale tijdperk als een van de belangrijkste na te streven ambities. In september 2020 heeft de Commissie heeft het actieplan voor de kapitaalmarktenunie (KMU) en een Digital-Financepakket aangenomen, met daarin een Digital Finance-strategie en wetgevingsvoorstellen over cryptoactiva en digitale veerkracht, voor een concurrerende financiële sector in de EU, die consumenten toegang biedt tot innovatieve financiële producten en tegelijkertijd een hoog niveau van consumentenbescherming en financiële stabiliteit biedt. Het actieplan voor de kapitaalmarktenunie omvat een aantal acties, waaronder een specifieke actie om het vertrouwen in de kapitaalmarkten te vergroten. Het voorstel houdt rekening met deze recente initiatieven en beoogt de regels te moderniseren en tegelijkertijd het consumentenvertrouwen te vergroten.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

Consumentenbescherming is een gedeelde bevoegdheid van de EU en haar lidstaten. Overeenkomstig artikel 169 van het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU) moet de EU bijdragen tot de bescherming van de economische belangen van de consumenten en tot de bevordering van hun recht op voorlichting en vorming om hun belangen te behartigen. Dit voorstel is gebaseerd op artikel 114 VWEU. Dit is, overeenkomstig artikel 169, lid 2, punt a), VWEU, de rechtsgrondslag voor maatregelen die bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 169 VWEU in het kader van de totstandbrenging van de interne markt.

Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.

Gezien de digitalisering en de mogelijke toetreding van nieuwe digitale marktdeelnemers tot de financiële markt zal de grensoverschrijdende financiële dienstverlening naar verwachting toenemen. Om de beleidsdoelstellingen van de EU te verwezenlijken, zal het bijgevolg noodzakelijker en ook effectiever zijn te beschikken over gemeenschappelijke EU-regels die afgestemd zijn op het digitale tijdperk. Daarom kunnen horizontale regels tot regulering van bestaande en toekomstige financiële diensten alleen door middel van een EU-handeling worden vastgesteld.

De doelstellingen van het overwogen optreden kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kunnen bijgevolg, gezien de omvang en de gevolgen van het voorgestelde optreden, beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt. Het Verdrag voorziet in maatregelen om de instelling en de werking van een eengemaakte markt met een hoog niveau van consumentenbescherming en het vrij verrichten van diensten te waarborgen.

Evenredigheid

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat het voorstel niet verder dan wat strikt noodzakelijk is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken.

De voorgestelde regels zouden enige kosten voor leveranciers met zich meebrengen, maar niet verder gaan dan wat aanvaardbaar zou worden geacht in het kader van een ambitieuze en toekomstgerichte aanpak die meer voordelen oplevert voor consumenten, leveranciers en de samenleving in het algemeen.

Keuze van het instrument

Richtlijn 2002/65/EG wordt ingetrokken en een aantal bepalingen betreffende op afstand overeengekomen financiële dienstverlening aan consumenten zal in Richtlijn 2011/83/EU worden opgenomen. Dit zal de lidstaten in staat stellen de geldende wetgeving met het oog op naleving zo nodig te wijzigen.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

In 2006 heeft de Commissie een verslag gepresenteerd over de uitvoering van Richtlijn 2002/65/EG. In dat verslag concludeerde de Commissie dat zij niet in staat was aan de vereisten van artikel 20, lid 1, van de richtlijn te voldoen omdat de omzetting van de richtlijn door de lidstaten was vertraagd, en deelde zij de medewetgevers mee dat in een later stadium een ander verslag zou worden ingediend. In 2009 heeft de Commissie een verslag ingediend overeenkomstig artikel 20, lid 1, van de richtlijn.

In 2017 kondigde de Commissie in haar actieplan consumentenfinanciering aan dat ze zou nagaan of de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten nog steeds geschikt is voor het beoogde doel om de potentiële consumentenrisico’s en zakelijke kansen op deze markt te identificeren, en dat ze op die basis zou beslissen of de vereisten inzake verkoop op afstand moeten worden gewijzigd. In een in 2019 gepubliceerde gedragsstudie werd onderzocht hoe consumentengedrag wordt beïnvloed door technieken die aanbieders van financiële retaildiensten bij het adverteren en in de precontractuele fase online hanteren. Op basis van haar werkprogramma voor 2019 is de Commissie gestart met een volledige evaluatie van de richtlijn. De evaluatie is in november 2020 gepubliceerd.

Uit het werkdocument van de diensten van de Commissie van 2020 bleek dat Richtlijn 2002/65/EG gedeeltelijk doeltreffend is geweest in het verbeteren van de consumentenbescherming en, als gevolg van interne en externe belemmeringen, in beperkte mate doeltreffend wat betreft haar bijdrage aan de consolidatie van de eengemaakte markt. De conclusie luidde dat de richtlijn nog steeds een Europese meerwaarde heeft en dat de doelstellingen van artikel 1 van de richtlijn nog steeds relevant zijn. Door de digitalisering hebben een aantal aspecten die niet volledig in de richtlijn aan bod komen, zoals de wijze waarop en wanneer informatie moet worden verstrekt, echter meer gewicht gekregen. Het werkdocument van de diensten van de Commissie van 2020 concludeerde tevens dat de geleidelijke invoering van productspecifieke EU-wetgeving, zoals Richtlijn 2008/48/EG7, Richtlijn 2014/17/EU8, Richtlijn 2014/92/EU9 en horizontale EU-wetgeving, zoals Verordening (EU) 2016/67910, die na de inwerkingtreding van de richtlijn is vastgesteld, tot aanzienlijke overlappingen heeft geleid, waardoor juridische en praktische problemen zijn ontstaan.

De richtlijn is in het kader van de Refit-initiatieven, met het oog op een mogelijke herziening, opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 2020.

Raadpleging van belanghebbenden

De afgelopen jaren heeft de Commissie verschillende raadplegingsactiviteiten georganiseerd over de regels die van toepassing zijn op op afstand overeengekomen financiële dienstverlening aan consumenten op EU-niveau. De belanghebbenden zijn geraadpleegd in verband met de Refit-evaluatie, waarvan de resultaten in 2020 zijn bekendgemaakt, en in verband met de effectbeoordeling die in het kader van de Refit-herziening van de richtlijn is uitgevoerd. Als onderdeel van de Refit-evaluatie en de Refit-herziening zijn twee openbare raadplegingen gehouden, in aanvulling op andere vormen van raadpleging (consumentenenquêtes, interviews met en enquêtes onder belanghebbenden, gerichte vragenlijsten voor nationale autoriteiten, bilaterale bijeenkomsten, workshops, vergaderingen van specifieke deskundigengroepen van de lidstaten).

Dankzij het uitgebreide raadplegingsproces konden de belangrijkste kwesties in kaart worden gebracht. In hun feedback duidden belanghebbenden de digitalisering van de markt en het toenemende aantal recente productspecifieke wetgevingshandelingen aan als de belangrijkste drijvende krachten waarmee in het herzieningsproces rekening moet worden gehouden.

Respondenten uit alle groepen belanghebbenden en de EU-lidstaten zijn het erover eens dat de manier waarop overlappende bepalingen tussen de richtlijn en de productspecifieke wetgeving worden geregeld, moet worden verbeterd. Consumentenorganisaties zijn voorstander van een uitgebreide herziening van de richtlijn, bijvoorbeeld door het toepassingsgebied ervan uit te breiden tot de invoering van regels inzake reclame. Vertegenwoordigers van het bedrijfsleven staan handhaving van de status quo of intrekking van Richtlijn 2002/65/EG voor, zolang het horizontale karakter van de richtlijn behouden blijft. De lidstaten steunen in het algemeen elke vorm van wetswijziging zolang het horizontale karakter van de richtlijn behouden blijft. De nationale autoriteiten zouden krachtigere bepalingen inzake handhaving steunen en tegelijkertijd het horizontale karakter van de richtlijn behouden.

Van de ontvangen input is een samenvatting gemaakt en zij is gebruikt bij de opstelling van de effectbeoordeling bij het voorstel en de beoordeling van de gevolgen van nieuwe regels voor belanghebbenden.

Bijeenbrengen en gebruik van expertise

De Commissie heeft zich ook gebaseerd op een reeks studies en verslagen over kwesties in verband met financiële diensten aan consumenten, waaronder: de studie van Tetra Report ter ondersteuning van de effectbeoordeling van de richtlijn (2021)11; de ICF-studie ter ondersteuning van de effectbeoordeling van de richtlijn (2020)12; de gedragsstudie van LE Europe et al. inzake de digitalisering van zowel de marketing als de verkoop op afstand bij financiële retaildiensten (2019)13. Er is ook rekening gehouden met andere studies en verslagen over de richtlijn, waaronder het www.eba.europa.eu/sites/default/documents/files%202022%2001%20ESA%20Final%20Report%20on%20Digital%20Finance.pdf">antwoord van de gemeenschappelijke toezichthoudende instantie in het kader van het verzoek om advies van de Europese Commissie van februari 2021 over digitaal geldwezen en aanverwante kwesties.

Effectbeoordeling

De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd.

Daarbij is informatie verzameld over en een analyse gemaakt van de samenhang van de richtlijn met andere overlappende EU-wetgeving. Daartoe is de desbetreffende EU-productwetgeving en specifieke EU-wetgeving in kaart gebracht om na te gaan of alle relevante onderdelen van de richtlijn in de recentere EU-wetgeving zijn overgenomen. In het kader van het initiatief is onderzocht of de richtlijn veilig kan worden ingetrokken zonder juridische leemten te creëren en zonder het niveau van consumentenbescherming te verlagen en tegelijkertijd te waarborgen dat de eenmaking van de markt voor de grensoverschrijdende verkoop van op afstand verkochte financiële producten en diensten zou worden bevorderd. De conclusie was dat met de loutere intrekking van de richtlijn zou worden ingeboet aan consumentenbescherming, aangezien voor bepaalde financiële diensten waarvoor reeds EU-wetgeving van kracht is, een aantal bepalingen van de richtlijn geldt (bijvoorbeeld het herroepingsrecht voor bepaalde verzekeringen of het recht op precontractuele informatie voor geschenkkaarten op het gebied van betalingsdiensten).

Vervolgens en na een analyse van de samenhang van de richtlijn was het de bedoeling na te gaan of de resterende “juridisch relevante” delen van de richtlijn nog steeds in de praktijk relevant (effectief) zijn voor de belanghebbenden. Met andere woorden, het doel van deze tweede stap was na te gaan of de nog relevante elementen van de richtlijn (bijvoorbeeld het herroepingsrecht voor verzekeringen) een belangrijke rol hebben gespeeld op het gebied van consumentenbescherming en bij de consolidatie van de eengemaakte markt, met name tegen de achtergrond van de digitalisering.

Als onderdeel van deze tweede stap is ook een analyse gemaakt van de functie van de richtlijn als “vangnet”. De functie als vangnet houdt in dat de regels van de richtlijn van toepassing zijn wanneer i) een nieuw product op de markt verschijnt waarvoor nog geen EU-wetgeving bestaat (cryptovaluta zijn bijvoorbeeld een financieel dienstproduct dat nog niet onder EU-wetgeving valt), ii) de productspecifieke wetgeving niet voorziet in het recht of de rechten die bij de richtlijn zijn vastgesteld (bv. het recht van de consument om de overeenkomst binnen een vastgestelde termijn te herroepen, is niet vastgelegd in de desbetreffende wetgeving inzake verzekeringen), iii) de productspecifieke wetgeving voorziet in vrijstellingen en het product valt buiten het toepassingsgebied van de richtlijn (consumentenkredieten van minder dan 200 EUR vallen niet onder Richtlijn 2008/48/EG – richtlijn inzake consumentenkrediet).

De conclusie luidde dat de lidstaten het vangnet in verschillende omstandigheden en op verschillende gebieden van de financiële dienstverlening toepasten, zoals investeringen in dure wijnen en diamanten; in dergelijke gevallen werden de bepalingen van de richtlijn inzake precontractuele informatie aangeduid als zijnde het toepasselijke recht. In andere gevallen gaat het om bepaalde cadeaukaarten die buiten het toepassingsgebied van de tweede richtlijn betalingsdiensten vallen of de hierboven genoemde digitale aanmelding tijdens de COVID-19-pandemie. Ook op justitieel gebied zijn er voorbeelden waarin het belang van het vangnet is geconstateerd; zo heeft een nationale rechter een aantal bepalingen van de richtlijn (de regels inzake precontractuele informatie) toegepast op cryptovaluta.

De opties die werden beoordeeld om de doelstellingen van het initiatief te verwezenlijken, waren: een scenario waarbij het beleid ongewijzigd blijft (optie 0 – basisscenario), intrekking van de richtlijn in combinatie met niet-regelgevende maatregelen (optie 1); een uitgebreide herziening (optie 2); intrekking in combinatie met de modernisering van bepaalde bepalingen van horizontale wetgeving (optie 3a); of intrekking in combinatie met de modernisering van bepaalde bepalingen die van de productspecifieke wetgeving (optie 3b).

Op basis van de verkregen gegevens en het resultaat van het respectieve puntensysteem, is optie 3a de voorkeursoptie. Deze houdt de intrekking van Richtlijn 2002/65/EG in, de modernisering van de nog relevante artikelen van de richtlijn (recht op precontractuele informatie en herroepingsrecht) gevolgd door opneming ervan in Richtlijn 2011/83/EU, de uitbreiding van de toepassing van bepaalde regels van Richtlijn 2011/83/EU tot op afstand overeengekomen financiële dienstverlening aan consumenten (bv. regels inzake extra betalingen en inzake handhaving en sancties) en de invoering van gerichte nieuwe bepalingen om onlinebillijkheid te waarborgen wanneer consumenten een overeenkomst inzake financiële diensten sluiten. Met deze optie wordt tegemoet gekomen aan de vastgestelde problemen en worden de doelstellingen op de meest doeltreffende, efficiënte en evenredige wijze aangepakt. De optie biedt bovendien een hoge mate van samenhang.

De voorgestelde wettelijke maatregel maakt het huidige kader van de richtlijn geschikt voor het beoogde doel door de bepalingen die niet langer relevant zijn, in te trekken. Dit alles wordt bereikt door middel van vijf afzonderlijke acties:

i) zorgen voor volledige harmonisatie van de regels die betrekking hebben op op afstand overeengekomen financiële dienstverlening aan consumenten;

ii) regels vaststellen over welke precontractuele informatie moet worden verstrekt en wanneer en op welke wijze dat moet gebeuren, zodat de regels afgestemd zijn op het digitale tijdperk;

iii) aan de hand van een herroepingsknop de uitoefening van het herroepingsrecht faciliteren wanneer overeenkomsten inzake financiële diensten elektronisch worden gesloten, en ervoor zorgen dat consumenten die minder dan een dag de tijd hebben gehad om de precontractuele informatie te verwerken, na het sluiten van de overeenkomst aan het herroepingsrecht worden herinnerd;

iv) twee artikelen invoeren tot waarborging van onlinebillijkheid;

v) de regels voor de handhaving van de bepalingen inzake op afstand overeengekomen financiële dienstverlening aan consumenten versterken.

Met deze juridische herziening wordt een hoog niveau van consumentenbescherming gewaarborgd, worden de terzake geldende rechten afgestemd op het digitale tijdperk en wordt het vangnet voor mogelijke toekomstige nieuwe producten gevrijwaard, zoals door alle belanghebbenden was gevraagd.

Deze voorkeursoptie zal leiden tot de intrekking van de huidige wetgeving zonder dat een nieuw rechtsinstrument wordt gecreëerd. Richtlijn 2011/83/EU is aangemerkt als het geschikte instrument, aangezien zij, net als de richtlijn, voorziet in horizontale consumentenrechten en regels. Door de desbetreffende rechten van de richtlijn in Richtlijn 2011/83/EU in te voegen, wordt het vangnet dus gevrijwaard. Vandaag zijn “financiële diensten” volledig uitgesloten van het toepassingsgebied van Richtlijn 2011/83/EU. De richtlijn voorziet echter reeds in het recht op precontractuele informatie en het herroepingsrecht voor andere op afstand gesloten overeenkomsten.

Er is bijzondere aandacht besteed aan de specificiteit die vereist is ten aanzien van financiële diensten en aan de bezorgdheid Richtlijn 2011/83/EU niet al te complex te maken. De beste manier om dit te bereiken is om, voor zover mogelijk, de reeds in Richtlijn 2011/83/EU bepaalde regels toe te passen op financiële diensten (bv. de bepalingen inzake handhaving en sancties) ofwel om op dergelijke regels voort te bouwen en specifiekere regels vast te leggen die in het specifieke hoofdstuk over op afstand gesloten overeenkomsten inzake financiële diensten komen (bv. de herroepingsknop voor de uitoefening van het herroepingsrecht). Dit extra hoofdstuk bevat een aantal nieuwe regels (bijvoorbeeld bepalingen inzake onlinebillijkheid) en bouwt voort op bestaande regels van Richtlijn 2002/65/EG en Richtlijn 2011/83/EU. Het extra hoofdstuk heeft alleen betrekking op op afstand overeengekomen financiële dienstverlening aan consumenten en is niet van toepassing op andere overeenkomsten die onder de richtlijn consumentenrechten vallen.

De voorkeursoptie zou ook de benadeling van consumenten helpen verminderen (ten minste 170-210 miljoen EUR) en een positieve impact hebben op het consumentenvertrouwen. Zij zou enige kosten met zich meebrengen voor financiële dienstverleners (ten minste ongeveer 19 miljoen EUR) en overheden (ten minste ongeveer 6 miljoen EUR).

Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

De herziening van de richtlijn is opgenomen in het onderdeel Refit van het werkprogramma van de Commissie. Het voorstel zou kosten met zich meebrengen voor bedrijven, maar de rechtszekerheid die het biedt, zal de lasten voor hen naar verwachting terugdringen.

Het potentieel voor vereenvoudiging van het voorgestelde initiatief vloeit voornamelijk voort uit de gekozen regelgevingsaanpak, namelijk de intrekking van Richtlijn 2002/65/EG en de opneming van een klein aantal artikelen in Richtlijn 2011/83/EU. Bovendien zullen maatregelen tot vereenvoudiging van de informatievoorschriften en aanpassing ervan aan digitaal gebruik, in combinatie met een bepaling waarin duidelijk het beginsel is opgenomen dat, wanneer twee wetten gelden voor dezelfde feitelijke situatie, een wet die betrekking heeft op een specifiek onderwerp voorrang heeft op een wet die slechts betrekking heeft op algemene aangelegenheden, ook een vereenvoudiging inhouden voor ondernemingen wanneer zij op afstand financiële dienstverlening overeenkomen.

Wat het terugdringen van de lasten voor overheidsdiensten betreft, wordt verwacht dat de grotere mate van juridische duidelijkheid en het vereenvoudigde regelgevingskader het aantal klachten zullen doen verminderen en meer zekerheid en betere naleving met zich mee zullen brengen, wat de efficiëntie van de handhavingsprocedures ten goede zou komen. Specifieke maatregelen om de coördinatie te versterken en de handhavingsvoorwaarden te verbeteren, zullen naar verwachting ook de handhaving van de verplichtingen van de richtlijn efficiënter maken.

Specifieke gevolgen voor kmo’s zijn niet als significant aangemerkt.

Grondrechten

Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend. In het bijzonder beoogt het voorstel de regels inzake de bescherming van persoonsgegevens, het recht op eigendom, non-discriminatie, de bescherming van het gezins- en beroepsleven en consumentenbescherming volledig te eerbiedigen.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Afgezien van de normale administratieve kosten voor het waarborgen van de naleving van de EU-wetgeving heeft dit voorstel geen gevolgen voor de begroting van de EU of de agentschappen, aangezien er geen nieuwe comités worden opgericht en er geen financiële verplichtingen worden aangegaan.

5. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Als de richtlijn wordt aangenomen, zal de Commissie, na de inwerkingtreding ervan, toezicht houden op de uitvoering ervan. De Commissie zal hoofdzakelijk belast zijn met het monitoren van de effecten van de richtlijn, op basis van de door de autoriteiten van de lidstaten en de aanbieders van financiële diensten verstrekte gegevens, die waar mogelijk gebaseerd zullen zijn op bestaande gegevensbronnen om aanvullende lasten voor de diverse belanghebbenden te vermijden.

Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Aangezien het voorstel voorziet in specifieke wijzigingen van een bestaande richtlijn, moeten de lidstaten ofwel de Commissie voorzien van de tekst van de specifieke wijzigingen in de nationale voorschriften, ofwel bij ontstentenis van zulke wijzigingen, uitleggen met welk specifiek voorschrift in het nationale recht al uitvoering is gegeven aan de voorgestelde wijzigingen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 – Wijzigingen van Richtlijn 2011/83/EU

1.

Artikel 1 van het voorstel wijzigt Richtlijn 2011/83/EU op verschillende manieren:


Artikel 1, lid 1, punten a) en b), van het voorstel brengt drie wijzigingen aan van artikel 3 van Richtlijn 2011/83/EU: ten eerste wordt een nieuw lid toegevoegd (“artikel 3, lid 1 ter”). Het voorgestelde nieuwe artikel 3, lid 1 ter, bevat verwijzingen naar de artikelen van de huidige Richtlijn 2011/83/EU die rechtstreeks van toepassing zullen zijn op op afstand gesloten overeenkomsten inzake financiële diensten, en een opsomming van de artikelen die het hoofdstuk over op afstand overeengekomen financiële dienstverlening zullen vormen. In dit verband worden de voorschriften van Richtlijn 2011/83/EU met betrekking tot i) het onderwerp – artikel 1; ii) definities – artikel 2; iii) het niveau van harmonisatie; iv) de vergoedingen voor het gebruik van betaalmiddelen – artikel 19, ii) extra betalingen – artikel 22; iv) handhaving en sancties – de artikelen 23 en 24; v) het dwingend karakter van de richtlijn – artikel 25; vi) informatieverstrekking – artikel 26 – uitgebreid tot op afstand gesloten overeenkomsten inzake financiële diensten aan consumenten. De huidige regels van Richtlijn 2011/83/EU op deze gebieden worden bijgevolg uitgebreid tot overeenkomsten inzake financiële diensten die op afstand tussen een handelaar en een consument worden gesloten. Voor die overeenkomsten inzake financiële diensten zullen soortgelijke regels gelden als voor andere verkoop- en dienstenovereenkomsten, ter waarborging van een hoog niveau van consumentenbescherming en ter bevordering van dergelijke dienstverlening binnen de interne markt. De uitbreiding van de regels inzake handhaving en sancties zal ervoor zorgen dat de nationale toezichthoudende autoriteiten worden uitgerust met nieuwe regels om effectieve, evenredige en afschrikkende sancties te waarborgen. Ten tweede worden de huidige leden van Richtlijn 2002/65/EG betreffende “doel en toepassingsgebied” (artikel 1 van Richtlijn 2002/65/EG) opgenomen in het voorgestelde artikel 3, lid 1 ter, van Richtlijn 2011/83/EU. Ten derde wordt met het oog op de rechtszekerheid voorgesteld artikel 3, lid 3, punt d), van Richtlijn 2011/83/EU te wijzigen.

Bij artikel 1, lid 2, van het voorstel wordt in Richtlijn 2011/83/EU een nieuw hoofdstuk betreffende op afstand gesloten overeenkomsten inzake financiële diensten aan consumenten toegevoegd. Dat hoofdstuk is alleen van toepassing op op afstand gesloten overeenkomsten inzake financiële diensten. In het hoofdstuk worden de toepasselijke artikelen van Richtlijn 2002/65/EG, namelijk het recht op precontractuele informatie en het herroepingsrecht, gecombineerd en twee nieuwe artikelen (“adequate toelichtingen”, “aanvullende bescherming met betrekking tot online-interfaces”) toegevoegd.

(a) De bepaling inzake het recht op precontractuele informatie volgt dezelfde structuur als de desbetreffende bepaling van Richtlijn 2002/65/EG. Bij artikel 1 van het voorstel wordt de bepaling over het recht op precontractuele informatie echter gemoderniseerd en afgestemd op het digitale tijdperk door erin vast te leggen welke informatie de consument moet bereiken (bijvoorbeeld de verplichting voor de handelaar om een e-mailadres te verstrekken); op welke wijze de informatie de consument moet bereiken (bijvoorbeeld wanneer informatie in gelaagde vorm kan worden verstrekt en welke informatievoorschriften nader moeten worden omschreven); en wanneer de informatie de consument moet bereiken (er wordt als norm gesteld dat de informatie de consument ten minste een dag voor de daadwerkelijke ondertekening moet bereiken).

(b) De regels betreffende het herroepingsrecht voor op afstand gesloten overeenkomsten inzake financiële diensten zijn grotendeels die van Richtlijn 2002/65/EG. In overeenstemming met het voorstel voor een richtlijn inzake consumentenkrediet14 zijn echter regels toegevoegd over het tijdstip waarop de informatie de consument moet bereiken. Indien de termijn tussen de verstrekking van de precontractuele informatie en de daadwerkelijke sluiting van de overeenkomst minder dan een dag bedraagt, is de handelaar die de financiële dienst op afstand verricht dus verplicht om de consument na de sluiting van de overeenkomst via een kennisgeving te herinneren aan de mogelijkheid om het herroepingsrecht uit te oefenen. Een ander voorbeeld van hoe dit voorstel dit recht in de digitale omgeving verbetert, is de opneming van een verplichting voor de financiëledienstverlener om een herroepingsknop in te stellen. Dit moet het gemakkelijker maken het herroepingsrecht uit te oefenen wanneer de consument de overeenkomst inzake financiële diensten elektronisch sluit en die binnen de noodzakelijke termijn wenst te herroepen.

(c) In het hoofdstuk van dit voorstel zijn twee artikelen opgenomen die bedoeld zijn om de onlinebillijkheid bij de aankoop van financiële diensten aan consumenten te verbeteren: i) wanneer een handelaar adequate toelichtingen geeft, onder meer aan de hand van online-instrumenten, zoals geautomatiseerd advies of chatboxen, moet de handelaar de consument de essentiële informatie verstrekken en deze toelichten; deze moet informatie bevatten over de belangrijkste kenmerken van de voorgestelde overeenkomst inzake financiële diensten. Bovendien kan de consument, indien gewenst, om menselijke tussenkomst verzoeken zodat hij of zij de mogelijkheid krijgt om in contact te treden met een persoon die de handelaar vertegenwoordigt; ii) de regel inzake aanvullende bescherming met betrekking tot online-interfaces verbiedt de handelaar om in zijn of haar online-interface maatregelen in te voeren die het vermogen van de consument om vrij, autonoom en met kennis van zaken een beslissing te nemen of een keuze te maken, kunnen verstoren of beperken. Deze bepaling heeft tot doel zoveel mogelijk te voorkomen dat consumenten worden gestuurd op basis van gedragsneigingen en de mate van transparantie te verbeteren.

De overige artikelen van dit voorstel zijn standaardbepalingen betreffende respectievelijk de omzetting, de inwerkingtreding en de adressaten ervan.