Toelichting bij COM(2022)361 - Gecoördineerde vraagreductiemaatregelen voor gas

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2022)361 - Gecoördineerde vraagreductiemaatregelen voor gas.
bron COM(2022)361 NLEN
datum 20-07-2022
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Het afgelopen jaar hebben de gasleveringen uit Rusland verstoringen doorgemaakt die alleen kunnen worden verklaard uit een opzettelijke poging om energie als politiek wapen te gebruiken. Rusland is al vele jaren de belangrijkste gasleverancier van de EU. Vorig jaar heeft de EU meer dan 40 % van zijn gasleveringen uit Rusland betrokken. De gasvoorziening is sinds het begin van de oorlog voortdurend afgenomen. De gaspijplijnstromen uit Rusland zijn minder dan 30 % van het gemiddelde van de voorgaande jaren. Twaalf lidstaten hebben het eerste of tweede crisisniveau conform de gemeenschappelijke EU-classificatie geactiveerd. Deze aanbodschok veroorzaakt al aanzienlijke gevolgen voor de gasprijs, de elektriciteitsprijs, de inflatie, de algemene financiële en macro-economische stabiliteit van de EU en alle burgers.

Er is geen reden om aan te nemen dat deze verslechtering van de gasvoorziening zal ophouden. De EU wordt momenteel geconfronteerd met het realistische vooruitzicht op een volledige en langdurige verstoring op enig moment van gas uit Rusland. Zij moet hierop voorbereid zijn en preventieve maatregelen nemen om de gevolgen van mogelijke grote voorzieningsverstoringen te beperken.

De EU heeft zich het afgelopen decennium voortdurend ingespannen om de algemene situatie van de voorzieningszekerheid in de Unie te verbeteren, met name door de nadruk te leggen op diversificatie door de ontwikkeling van infrastructuur en op versterking van het gasleveringszekerheidskader. Het huidige kader is ontworpen voor, en succesvol gebleken bij het aanpakken van verstoringen op korte termijn en extreme weersomstandigheden, maar het is nog niet toereikend om het hoofd te bieden aan zeer onzekere leveringsvooruitzichten en aanhoudende aanzienlijke leveringsonderbrekingen.

In reactie op het verhoogde risico voor de komende winter heeft de EU haar onmiddellijke paraatheid voor een dergelijke grote verstoring van de voorziening de afgelopen maanden aanzienlijk versterkt: zij heeft ten volle gebruik gemaakt van de mogelijkheden van het bestaande rechtskader, maatregelen ingevoerd om het aanvullen van opslagen te bevorderen, het EU-energieplatform opgericht ter ondersteuning van de diversificatie van de gasvoorziening, en in het kader van het REPowerEU-plan van 18 mei 2022 de doelstelling aangekondigd om zo spoedig mogelijk een einde te maken aan de afhankelijkheid van Russische fossiele brandstoffen. In zijn resolutie van 7 april 2022 roept het Europees Parlement op een plan voor te leggen om de continuïteit van de energievoorziening van de Unie op de korte termijn te blijven garanderen. De leiders van de EU in de Europese Raad hebben vervolgens op 31 mei en 23 juni 2022 verzocht de paraatheid ten aanzien van eventuele grootschalige voorzieningsverstoringen dringend te verbeteren om de energievoorziening tegen betaalbare prijzen veilig te stellen.

Met het oog op mogelijke verdere aanbodverstoringen door Rusland en omdat de EU deze nieuwe uitdagingen gezamenlijk moet aanpakken, is een verdere vermindering van de gasvraag van cruciaal belang om ernstige negatieve gevolgen voor de burgers en de economie van de EU te voorkomen. Bij de voorgestelde verordening wordt een beter coördinatiekader voor nationale maatregelen opgericht ter vermindering van de nationale vraag naar gas. Ook wordt de Commissie bevoegd om een nieuw crisisniveau van de Unie af te kondigen, een zogenaamd “Unie-alarm”, waarmee een verplichte Uniebrede vraagreductie wordt geactiveerd en wordt beoogd de gasleveringszekerheid veilig te stellen. De toezegging van alle lidstaten om de vraag naar gas te verminderen door middel van maatregelen naar eigen keus in geval van een verdere verslechtering van de leveringssituatie in de aanloop naar een Unie-alarm, is van cruciaal belang om uit verdere voorzieningsverstoring voortvloeiende ernstige nadelige gevolgen voor de economie te voorkomen. Een gezamenlijke en goed gecoördineerde vraagreductie kan het risico aanzienlijk verminderen dat sectoren die van cruciaal belang zijn voor de toeleveringsketens en het concurrentievermogen van de EU in geval van een ernstige voorzieningsverstoring moeten worden ingeperkt. Zoals uiteengezet in de mededeling “Gas besparen om de winter goed door te komen” van 20 juli 2022, is het voor burgers en het bedrijfsleven veel goedkoper om nu de vraag terug te dringen in plaats van later ongecoördineerde inperkingen het hoofd te moeten bieden.

Ter bepaling van de benodigde omvang van de vraagreductie waarbij de gevolgen van de voorzieningsverstoring worden beperkt maar niet alle negatieve gevolgen worden vermeden, moet rekening worden gehouden met de volumes van de gasvraag die in het geval van een volledige verstoring van de Russische gasvoorziening in gevaar zouden kunnen komen. Deze volumes kunnen over alle lidstaten worden verdeeld, op basis van een vergelijking van hun gemiddelde verbruik van de afgelopen vijf jaar.

Ter voorkoming van aanzienlijke verstoringen op de interne markt die zich waarschijnlijk zullen voordoen indien de lidstaten ongecoördineerd reageren op een mogelijke verdere Russische leveringsverstoring, is het van cruciaal belang dat alle lidstaten zo snel mogelijk gezamenlijk in een geest van solidariteit optreden. Ofschoon sommige lidstaten in grotere mate aan de gevolgen van een verstoring van Russische leveringen blootgesteld kunnen zijn, worden alle lidstaten getroffen, en zij kunnen alle de economische ontwrichting van die verstoring helpen beperken. Dit voorstel weerspiegelt derhalve het beginsel van energiesolidariteit, zoals recentelijk door het Hof van Justitie als een fundamenteel beginsel van Unierecht bevestigd 1 . De lidstaten die alles in het werk stellen om het gastekort op hun grondgebied aan te pakken, moeten het recht hebben ten volle van de energiesolidariteit van hun buurlanden gebruik te maken.

Aangezien bepaalde lidstaten vanwege hun specifieke geografische of fysieke situatie, zoals geen of een beperkte pijpleidinginterconnectie met andere lidstaten, evenwel geen significante volumes leidinggas ten behoeve van de Unie kunnen vrijmaken, voorziet het voorstel in de mogelijkheid voor die lidstaten om een beperking van hun verplichte verplichting tot vraagreductie aan te vragen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het voorgestelde instrument voorziet in tijdelijke, evenredige en buitengewone maatregelen. Het vormt een aanvulling op bestaande relevante EU-initiatieven en -wetgeving, zodat burgers van gasvoorziening verzekerd kunnen zijn en afnemers tegen ernstige voorzieningsverstoringen worden beschermd.

Het vloeit logisch voort uit bestaande initiatieven, zoals REPowerEU, het voorstel voor een pakket “Koolstofvrij maken van de waterstof- en gasmarkt” 2 en het initiatief “Gas besparen om de winter goed door te komen”. Het voorgestelde initiatief is volledig in overeenstemming met de EU-wetgeving inzake gasleveringszekerheid, waarin reeds uitgebreide regels zijn vastgesteld om burgers en bedrijven beter tegen voorzieningsverstoringen te beschermen. Bij Verordening (EU) 2017/1938 zijn onder meer noodplannen ingevoerd waarbij de lidstaten zich op verschillende crisisniveaus moeten voorbereiden en maatregelen moeten plannen die in geval van een nationaal alarm kunnen worden getroffen. Er bestaan ook solidariteitsmechanismen die waarborgen dat de lidstaten grensoverschrijdend samenwerken zodat energie in geval van voorzieningsverstoringen wordt geleverd aan die afnemers in een regio die daar het meest behoefte aan hebben. Het voorstel van de Commissie voor het pakket “Koolstofvrij maken van de waterstof- en gasmarkt” omvat verder maatregelen ter verhoging van de paraatheid bij voorzieningsverstoringen.

Naar aanleiding van de Russische invasie van Oekraïne heeft de Unie het REPowerEU-plan ontwikkeld om zo snel mogelijk, en uiterlijk 2027, een einde te maken aan de afhankelijkheid van de EU van Russische fossiele brandstoffen. Hiertoe omvat het REPowerEU-plan maatregelen inzake energiebesparing en energie-efficiëntie, en bevat het een voorstel om schone energie sneller te implementeren ter vervanging van fossiele brandstoffen in woningen, de industrie en bij de productie van energie. In dit verband bouwt het voorgestelde initiatief voort op de instrumenten waarover de EU reeds beschikt en is het volledig met de doelstellingen van REPowerEU in overeenstemming.

Het voorstel van de Commissie voor het pakket “Koolstofvrij maken van de waterstof- en gasmarkt” 3 omvat verder maatregelen ter verhoging van de paraatheid bij voorzieningsverstoringen, met name door een herziening van Verordening (EU) 2017/1938. Daarnaast zijn bij de onlangs vastgestelde opslagverordening (Verordening (EU) 2022/1032 4 ) opslagverplichtingen ingevoerd naar aanleiding van de Russische invasie van Oekraïne, waarbij leveringstekorten en prijspieken zich niet alleen door het uitvallen van infrastructuur of door extreme weersomstandigheden kunnen voordoen, maar ook het gevolg kunnen zijn van geopolitieke veranderingen en langdurigere of plotseling optredende leveringsverstoringen. De verplichtingen inzake het vullen van de opslagplaatsen overeenkomstig Verordening (EU) 2022/1032 dragen bij tot het veiligstellen van de gasleveringszekerheid in de winter van 2022-2023.

De bestaande voorschriften inzake gasleveringszekerheid zijn echter niet volledig aangepast aan de uitdagingen op het gebied van voorzieningszekerheid van de aard en omvang waarmee we momenteel worden geconfronteerd, waarbij onmiddellijke paraatheid essentieel wordt om ernstige economische en maatschappelijke gevolgen van grote voorzieningsverstoringen te voorkomen. Daarom heeft de Europese Raad op 31 mei en 23 juni 2022 in zijn conclusies verzocht om de paraatheid ten aanzien van verdere voorzieningsverstoringen dringend te verbeteren en met name om nauwer met en tussen de lidstaten te kunnen coördineren.

In de mededeling “Gas besparen om de winter goed door te komen”, die op 20 juli 2022 is goedgekeurd, worden de instrumenten uiteengezet waarover Europa reeds beschikt om de vraag gecoördineerd te verminderen, en wat er verder nog moet worden gedaan zodat Europa klaar is voor volledige of gedeeltelijke verstoringen. Het voorgestelde initiatief is een antwoord op de toegenomen risico’s als gevolg van de oorlog van Rusland tegen Oekraïne en is volledig in overeenstemming met de bestaande regels inzake voorzieningszekerheid. Het bevat nieuwe regels voor een gecoördineerde vraagreductie en voert een nieuw Unie-alarm in. De Commissie kan nu reeds op Unieniveau een noodsituatie afkondigen, maar er bestaat op grond van de bestaande wetgeving momenteel immers geen mogelijkheid om een Unie-alarm af te kondigen. Uit de huidige situatie blijkt echter dat een dergelijke waarschuwing nuttig kan zijn om te waarborgen dat alle lidstaten de nodige preventieve maatregelen treffen om een noodsituatie op energiegebied te voorkomen.

Dit voorstel voor een instrument dat een gecoördineerde crisisvoorbereiding mogelijk maakt door betere coördinatiervoorschriften voor vraagreductie in te voeren en door de mogelijkheid te creëren om Uniebreed verplichte verminderingen van de gasvraag in te voeren, vormt derhalve een aanvulling op de bestaande instrumenten, waarbij de gasleveringszekerheid en de coördinatie tussen de vraagreductiemaatregelen in de EU worden gewaarborgd.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het voorstel is een buitengewone maatregel, die voor een beperkte periode moet worden toegepast, in overeenstemming met een bredere reeks initiatieven om de veerkracht van de Unie op energiegebied te vergroten en ter voorbereiding op mogelijke noodsituaties. Het voorstel is ook volledig verenigbaar met mededingings- en marktregels, aangezien functionerende grensoverschrijdende energiemarkten van cruciaal belang zijn om de voorzieningszekerheid in geval van leveringstekorten te waarborgen. Passende regels in het voorstel waarborgen dat nationale maatregelen de mededinging niet belemmeren of de integriteit van de interne markt niet in gevaar brengen. Het zorgt voor een gecoördineerdere vraagreductie en is in overeenstemming met de doelstellingen van de Green Deal van de Commissie.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag van dit instrument is artikel 122, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Het huidige tekort aan gasleveringen vormt een ernstige moeilijkheid bij de voorziening van een energieproduct in de zin van artikel 122. De EU-leiders en de Commissie hebben gewezen op de dringende noodzaak van aanvullende maatregelen voor gecoördineerdere actie al tijdens de zomermaanden om beter voorbereid te zijn op mogelijke verdere verstoringen van de gasvoorziening in de komende winter. Via de maatregelen op grond van het instrument kunnen de lidstaten zich gecoördineerd op mogelijke verdere tekorten voorbereiden. Daarom is het gerechtvaardigd het voorgestelde instrument op artikel 122, lid 1, VWEU te baseren.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De in het kader van dit initiatief geplande maatregelen zijn volledig in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Gezien de omvang en de aanzienlijke gevolgen van een verdere vermindering van de gasvoorziening door Rusland is er behoefte aan optreden op EU-niveau. Een gecoördineerde aanpak door middel van een Uniebrede vraagreductie in een geest van solidariteit is noodzakelijk om het risico op mogelijke ernstige verstoringen tijdens de wintermaanden, als het gasverbruik hoger is en de lidstaten gedeeltelijk gebruik moeten kunnen maken van het gas dat tijdens het vulseizoen is opgeslagen, tot een minimum te beperken.

De ongekende aard van de gasvoorzieningscrisis en de grensoverschrijdende effecten ervan, en het integratieniveau van de interne energiemarkt van de EU, rechtvaardigen optreden op EU-niveau, aangezien de lidstaten alleen het risico van ernstige economische problemen als gevolg van prijsstijgingen of aanzienlijke verstoringen van de gasvoorziening niet afdoende en gecoördineerd kunnen aanpakken. Alleen EU-maatregelen die zijn ingegeven door een geest van solidariteit tussen de lidstaten kunnen waarborgen dat voorzieningsverstoringen niet tot blijvende schade voor de burgers en de economie leiden.

Vanwege de omvang en de gevolgen ervan kan de maatregel beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt, dus kan de Unie overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen.

• Evenredigheid

Het initiatief is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Het past binnen de werkingssfeer van artikel 122, lid 1, VWEU. De beleidsinterventie staat in verhouding tot de omvang en de aard van de vastgestelde problemen en de verwezenlijking van de gestelde doelen.

Gezien de unieke geopolitieke situatie en de aanzienlijke bedreiging voor de burgers en de economie van de EU is er duidelijk behoefte aan gecoördineerde actie. Het voorstel gaat dus niet verder dan wat nodig is om de reeds in het huidige instrument vastgelegde doelstellingen te verwezenlijken. De voorgestelde maatregelen worden evenredig geacht en bouwen voor zover mogelijk voort op bestaande benaderingen, zoals de bestaande crisisniveaus en noodplannen die zijn vastgesteld overeenkomstig Verordening (EU) 2017/1938.

Dit voorstel bepaalt het te bereiken eindresultaat, in de vorm van een proces voor de vaststelling van een juridisch bindende energiereductieverplichting voor de lidstaten, waarbij de lidstaten volledige autonomie wordt geboden bij de keuze van de doeltreffendste middelen om aan die verplichting te voldoen, overeenkomstig hun nationale specifieke omstandigheden en de maatregelen waarin reeds in de nationale noodplannen is voorzien.

• Keuze van het instrument

Met inachtneming van de omvang van de energiecrisis en de maatschappelijke, economische en financiële gevolgen ervan, acht de Commissie het passend te handelen door middel van een verordening van algemene strekking die rechtstreeks en onmiddellijk van toepassing is. Dit resulteert in een snel, uniform en Uniebreed samenwerkingsmechanisme.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

Vanwege het politiek gevoelige karakter van het voorstel en de urgentie om het voor te bereiden zodat het tijdig door de Raad kan worden vastgesteld, kon er geen raadpleging van belanghebbenden plaatsvinden.

• Grondrechten

Er zijn geen negatieve effecten op de grondrechten vastgesteld. De maatregelen op grond van dit instrument laten de rechten van afnemers die als beschermd zijn gekwalificeerd overeenkomstig Verordening (EU) 2017/1938, met inbegrip van alle huishoudelijke afnemers, onverlet. Het instrument laat toe de aan gastekorten verbonden risico’s te verminderen die anders grote gevolgen voor de economie en de samenleving zouden hebben.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit voorstel vergt geen extra middelen uit de EU-begroting.

5. OVERIGE ELEMENTEN

Niet van toepassing.