Toelichting bij COM(2022)495 - Aansprakelijkheid voor producten met gebreken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)495 - Aansprakelijkheid voor producten met gebreken. |
|---|---|
| bron | COM(2022)495   |
| datum | 28-09-2022 |
1.1. Motivering en doel van het voorstel
Deze toelichting vergezelt het voorstel voor een richtlijn betreffende de aansprakelijkheid voor producten met gebreken en tot intrekking van Richtlijn 85/374/EEG 1 (richtlijn productaansprakelijkheid).
De richtlijn productaansprakelijkheid heeft tot doel op EU-niveau te voorzien in een systeem voor het vergoeden van personen die door producten met gebreken lichamelijk letsel of materiële schade lijden. Sinds de richtlijn productaansprakelijkheid in 1985 is vastgesteld, is de manier waarop producten worden geproduceerd, gedistribueerd en geëxploiteerd sterk veranderd, onder meer door de modernisering van de regels inzake productveiligheid en markttoezicht. De groene en de digitale transitie zijn aan de gang en brengen voor de Europese samenleving en economie enorme voordelen mee, hetzij door het verlengen van de levensduur van materialen en producten, bijvoorbeeld door revisie en ombouw van producten, hetzij door het verhogen van de productiviteit en het gebruiksgemak dankzij slimme producten en artificiële intelligentie.
In de evaluatie van de richtlijn productaansprakelijkheid 2 in 2018, die werd uitgevoerd in het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving van de Commissie (Refit), werd geconcludeerd dat die richtlijn over het geheel genomen een doeltreffend en relevant instrument is. De richtlijn vertoont echter ook een aantal tekortkomingen:
·het is juridisch onduidelijk hoe de van tientallen jaren geleden daterende definities en concepten van de richtlijn productaansprakelijkheid moeten worden toegepast op producten in de moderne digitale economie en de circulaire economie (bv. software en producten die software of digitale diensten vergen om te kunnen functioneren, zoals slimme apparaten en autonome voertuigen);
·de bewijslast (d.w.z. de noodzaak om voor het verkrijgen van schadevergoeding te bewijzen dat het product gebreken vertoont en dat dit de geleden schade heeft veroorzaakt) vormt een uitdaging voor gelaedeerden in complexe zaken (bv. zaken met betrekking tot geneesmiddelen, slimme producten of op AI gebaseerde producten);
·de regels beperken te veel de mogelijkheid om schadevorderingen in te dienen (bv. voor materiële schade van minder dan 500 EUR kan op grond van de richtlijn productaansprakelijkheid eenvoudigweg geen vordering worden ingesteld).
De tekortkomingen van de richtlijn op het gebied van opkomende digitale technologieën zijn nader geanalyseerd in het Witboek over kunstmatige intelligentie 3 (AI), het begeleidende verslag over aansprakelijkheid voor AI, het internet der dingen en robotica 4 en het verslag van de deskundigengroep inzake aansprakelijkheid en nieuwe technologieën 5 . Ook het Europees Parlement heeft gewezen op de noodzaak van aansprakelijkheidsregels die zijn aangepast aan de digitale wereld, om te zorgen voor een hoog niveau van effectieve consumentenbescherming en een gelijk speelveld met rechtszekerheid voor alle bedrijven, waarbij hoge kosten en risico’s voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) en startende ondernemingen worden vermeden 6 .
De herziening van de richtlijn productaansprakelijkheid heeft tot doel de werking van de interne markt, het vrije verkeer van goederen, onvervalste mededinging tussen marktdeelnemers en een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en de eigendom van de consument te waarborgen. Dit voorstel heeft met name tot doel:
·ervoor te zorgen dat de aansprakelijkheidsregels rekening houden met de aard en de risico’s van producten in het digitale tijdperk en de circulaire economie;
·ervoor te zorgen dat er altijd een bedrijf in de EU is dat aansprakelijk kan worden gesteld voor producten met gebreken die rechtstreeks bij fabrikanten buiten de EU worden gekocht, gezien de toenemende trend dat consumenten producten rechtstreeks in derde landen kopen zonder dat er een in de EU gevestigde fabrikant of importeur is;
·de bewijslast in complexe zaken te verlichten en de beperkingen op het instellen van vorderingen te versoepelen, en tegelijkertijd een billijk evenwicht tussen de legitieme belangen van fabrikanten, gelaedeerden en consumenten in het algemeen te waarborgen; en
·te zorgen voor rechtszekerheid door de richtlijn productaansprakelijkheid beter af te stemmen op het nieuwe wetgevingskader dat tot stand is gebracht bij Besluit 768/2008/EG 7 en op de regels inzake productveiligheid, en door de rechtspraak betreffende de richtlijn productaansprakelijkheid te codificeren.
1.2. Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
In elke lidstaat bestaan er nationale aansprakelijkheidsregelingen die in meer situaties dan op grond van de richtlijn productaansprakelijkheid schadevorderingen toestaan: vorderingen kunnen worden ingesteld tegen een breder scala van aansprakelijke personen, en voor een breder scala van schade. Die regelingen hebben niet alleen betrekking op producten, maar ook op diensten, en laten vaak meer tijd om een vordering in te stellen. Gelaedeerden moeten echter de schuld van de schadeveroorzaker bewijzen 8 , hetgeen op grond van de richtlijn productaansprakelijkheid niet vereist is. De richtlijn productaansprakelijkheid doet als risicoaansprakelijkheidsregeling geen afbreuk aan deze rechten, zodat die richtlijn in overeenstemming is met de ruimere nationale regelingen. Daarnaast bestaan er op EU-niveau verschillende aanvullende instrumenten met betrekking tot aansprakelijkheid, die hieronder worden beschreven.
·De richtlijn betreffende de verkoop van goederen 9 en de richtlijn digitale inhoud en diensten 10 geven consumenten het recht op verhaal, d.w.z. vervanging, reparatie of terugbetaling, wanneer goederen, met inbegrip van digitale inhoud of een digitale dienst, niet beantwoorden aan de overeenkomst of niet naar behoren werken. Die wetgeving betreft de contractuele aansprakelijkheid, terwijl de richtlijn productaansprakelijkheid betrekking heeft op de niet-contractuele aansprakelijkheid van producenten voor letsels/schade veroorzaakt door een gebrek aan veiligheid.
·De algemene verordening gegevensbescherming (AVG) 11 heeft betrekking op de aansprakelijkheid van gegevensverwerkers en verwerkingsverantwoordelijken voor materiële of immateriële schade als gevolg van gegevensverwerking die in strijd is met de AVG, terwijl het voorstel voor een richtlijn productaansprakelijkheid alleen voorziet in schadevergoeding voor materiële verliezen als gevolg van overlijden, lichamelijk letsel, schade aan goederen en verlies of corruptie van gegevens.
·De milieuaansprakelijkheidsrichtlijn 12 biedt een kader om milieuschade te voorkomen en te herstellen. Zij heeft betrekking op milieuschade, zoals schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, en niet op schade aan particulier eigendom, die onder de richtlijn productaansprakelijkheid valt.
De EU-wetgeving inzake productveiligheid moet ervoor zorgen dat alleen veilige producten op de interne markt worden gebracht. Waar zij onder sectorale wetgeving vallen (bv. betreffende machines, farmaceutische producten, speelgoed, radioapparatuur), moeten zij voldoen aan de daarin vastgestelde essentiële veiligheids- en gezondheidseisen. Anders vallen zij onder de richtlijn inzake algemene productveiligheid 13 en moeten zij veilig zijn 14 . De veiligheidsvoorschriften worden gehandhaafd door middel van regels voor markttoezicht 15 , die de bescherming van de consument waarborgen door het in omloop zijn van niet-conforme producten te beëindigen of door ze conform te maken. De wetgeving inzake productveiligheid bevat geen specifieke bepalingen over de aansprakelijkheid van bedrijven, maar verwijst naar het feit dat de richtlijn productaansprakelijkheid van toepassing is wanneer een product met gebreken schade veroorzaakt. Productveiligheid en productaansprakelijkheid zijn dus complementaire mechanismen om een goed functionerende eengemaakte markt voor goederen tot stand te brengen die een hoog veiligheidsniveau waarborgt. Momenteel wordt onderhandeld over een aantal wetgevingsvoorstellen op het gebied van productveiligheid:
·De ontwerpverordening betreffende artificiële intelligentie 16 moet ervoor zorgen dat AI-systemen met een hoog risico voldoen aan de vereisten inzake veiligheid en grondrechten (bv. gegevensbeheer, transparantie, menselijk toezicht). Het voorstel voor een richtlijn productaansprakelijkheid zal ervoor zorgen dat wanneer AI-systemen defect zijn en lichamelijk letsel, materiële schade of gegevensverlies veroorzaken, schadevergoeding kan worden geëist van de aanbieder van de AI-systemen of van elke fabrikant die een AI-systeem in een ander product integreert.
·De voorgestelde machineproductenverordening 17 en de voorgestelde verordening inzake algemene productveiligheid 18 , die de bestaande machinerichtlijn en de richtlijn inzake algemene productveiligheid herzien, hebben tot doel op hun respectieve gebieden de risico’s van digitalisering op het gebied van productveiligheid, maar niet de aansprakelijkheid daarvoor, aan te pakken. De voorgestelde verordening inzake algemene productveiligheid legt aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten aanvullende verplichtingen op om de onlineverkoop van onveilige producten aan te pakken. De onlangs aangenomen digitaledienstenverordening 19 bevat horizontale regels voor aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten, met inbegrip van onlinemarktplaatsen. Wanneer onlineplatforms producten met gebreken vervaardigen, invoeren of distribueren, kunnen zij aansprakelijk worden gesteld onder dezelfde voorwaarden als dergelijke marktdeelnemers. Onlineplatforms die slechts een bemiddelende rol spelen bij de verkoop van producten tussen handelaren en consumenten, vallen onder een voorwaardelijke vrijstelling van aansprakelijkheid uit hoofde van de digitaledienstenverordening. Geen van deze maatregelen heeft betrekking op aansprakelijkheid voor producten met gebreken. De digitaledienstenverordening bepaalt onder welke voorwaarden platforms die als tussenpersoon optreden, van aansprakelijkheid kunnen worden vrijgesteld.
Op het gebied van cyberbeveiliging zijn de cyberbeveiligingsverordening 20 en de gedelegeerde handeling 21 in het kader van de richtlijn radioapparatuur 22 bedoeld om cyberbeveiligingsrisico’s te beperken, maar zij regelen niet de aansprakelijkheid van fabrikanten. Het recente voorstel voor een cyberveerkrachtverordening 23 bouwt voort op bestaande regels om fabrikanten en softwareontwikkelaars aan te moedigen cyberbeveiligingsrisico’s te beperken, maar heeft geen betrekking op aansprakelijkheid.
Wat de circulaire economie betreft, werd in het actieplan voor de circulaire economie van 2020 24 een beleid voor duurzame producten aangekondigd om hoogwaardige, functionele en veilige producten te leveren die zijn ontworpen voor hergebruik, reparatie, revisie en ombouw, en hoogwaardige recycling. Het actieplan voorziet niet in maatregelen inzake aansprakelijkheid voor producten met gebreken.
De ontwerprichtlijn betreffende de aanpassing van niet-contractuele civielrechtelijke schuldaansprakelijkheidsregels aan artificiële intelligentie, die samen met dit voorstel als pakket is aangenomen, heeft tot doel bij schadevorderingen in het kader van nationale schuldaansprakelijkheidsregelingen de toegang tot informatie te vergemakkelijken en de bewijslast te verlichten in gevallen waarin bepaalde AI-systemen betrokken zijn bij het veroorzaken van schade. Er is geen overlapping met vorderingen uit hoofde van de richtlijn productaansprakelijkheid.
1.3. Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel strookt met de prioriteiten van de Commissie om Europa klaar te maken voor het digitale tijdperk en een economie op te bouwen die klaar is voor de toekomst en die werkt voor de mensen 25 .
Om de risico’s in verband met digitale technologieën tot een minimum te beperken en de veiligheid van producten te verbeteren, moderniseert de EU de regels inzake machines, radioapparatuur en algemene productveiligheid, en creëert zij nieuwe regels voor veilige en betrouwbare AI-systemen 26 . Dit voorstel vormt een aanvulling op dit moderniseringsproces “standaard digitaal” door ervoor te zorgen dat wanneer producten schade veroorzaken, de gelaedeerden erop kunnen vertrouwen dat hun recht op schadevergoeding wordt geëerbiedigd en dat bedrijven rechtszekerheid hebben over de aansprakelijkheidsrisico’s die zij lopen wanneer zij zaken doen. Samen moeten deze moderniseringsinspanningen Europa beter in staat stellen een digitale transformatie te realiseren die ten goede komt aan de mensen. Deze inspanningen moeten bijdragen tot een eerlijke en concurrerende economie en tot een eengemaakte markt zonder belemmeringen. Bedrijven, ongeacht hun omvang en in elke sector, moeten op gelijke voet kunnen concurreren en digitale technologieën, producten en diensten kunnen ontwikkelen, op de markt brengen en gebruiken op een schaal die hun productiviteit en hun mondiale concurrentievermogen stimuleert.
In het bijzonder met betrekking tot AI bevestigt dit voorstel dat AI-systemen en op AI gebaseerde goederen “producten” zijn en dus binnen het toepassingsgebied van de richtlijn productaansprakelijkheid vallen, wat betekent dat wanneer defecte AI schade veroorzaakt, vergoeding mogelijk is zonder dat de gelaedeerde de schuld van de fabrikant hoeft aan te tonen, net als voor elk ander product. Ten tweede maakt het voorstel duidelijk dat niet alleen hardwarefabrikanten, maar ook softwareaanbieders en aanbieders van digitale diensten die van invloed zijn op de werking van het product (zoals een navigatiedienst in een autonoom voertuig) aansprakelijk kunnen worden gesteld. Ten derde zorgt het voorstel ervoor dat fabrikanten aansprakelijk kunnen worden gesteld voor wijzigingen die zij aanbrengen in producten die zij reeds op de markt hebben gebracht, ook wanneer deze veranderingen het gevolg zijn van software-updates of machinaal leren. Ten vierde verlicht de herziene richtlijn productaansprakelijkheid de bewijslast in complexe gevallen, waaronder bepaalde gevallen waarbij AI-systemen betrokken zijn, en wanneer producten niet aan de veiligheidseisen voldoen. Daarmee komt het voorstel grotendeels tegemoet aan de oproep van het Europees Parlement 27 om ervoor te zorgen dat de aansprakelijkheidsregels aan AI worden aangepast. Als aanvulling op deze wijzigingen heeft het parallelle voorstel voor een richtlijn inzake schuldaansprakelijkheid voor AI tot doel ervoor te zorgen dat wanneer een gelaedeerde, om op grond van het nationale recht schadevergoeding te verkrijgen, moet aantonen dat iemand er schuld aan had dat een AI-systeem schade heeft veroorzaakt, de bewijslast kan worden verlicht indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan.
Wat de circulaire economie betreft, komen bedrijfsmodellen waarin producten worden gewijzigd of gemoderniseerd steeds vaker voor en staan zij centraal in de inspanningen van de EU om de doelstellingen inzake duurzaamheid en afvalvermindering te verwezenlijken in overeenstemming met de Europese Green Deal en de Europese klimaatwetgeving 28 . Dit voorstel heeft tot doel de inspanningen zoals het initiatief inzake duurzame producten 29 te versterken door ervoor te zorgen dat consumenten een recht op vergoeding van schade als gevolg van ondeugdelijke gewijzigde producten hebben dat even duidelijk is als dat voor volledig nieuwe producten, en door de juridische duidelijkheid te scheppen die de industrie nodig heeft om circulaire bedrijfsmodellen te omarmen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is net als Richtlijn 85/374/EEG gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (oud artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, oud artikel 100 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap). De reden hiervoor is dat het voorstel beoogt de nationale regels te harmoniseren om het vrije verkeer van goederen te bevorderen en zo een gelijk speelveld voor bedrijven op de interne markt tot stand te brengen en de bescherming van de consument te waarborgen.
• Subsidiariteit
In de evaluatie werd geconcludeerd dat de toegevoegde waarde van EU-productaansprakelijkheidsregels ter aanvulling van de EU-regels inzake productveiligheid buiten kijf staat 30 . De regels voor schadeloosstelling van mensen die schade hebben geleden door producten met gebreken versterken immers de EU-regels inzake productveiligheid. Beide regelingen hebben hetzelfde beleidsdoel, namelijk een goed functionerende interne markt voor goederen die een hoog niveau van consumentenbescherming waarborgt, en beide moeten ook worden gemoderniseerd.
Dit voorstel zal zorgen voor rechtszekerheid over i) welke producten, bedrijven en soorten schade binnen het toepassingsgebied van de richtlijn productaansprakelijkheid vallen, en ii) een passend evenwicht tussen de belangen van fabrikanten en consumenten in de hele EU. Zonder uniforme regels voor de schadeloosstelling van personen die schade hebben geleden door producten met gebreken, zouden de fabrikanten te maken krijgen met 27 verschillende regelingen. Dit zou leiden tot verschillende niveaus van consumentenbescherming en tot concurrentievervalsing tussen bedrijven uit verschillende lidstaten.
• Evenredigheid
Dit voorstel zorgt voor een zorgvuldig evenwicht tussen de belangen van het bedrijfsleven en van de consument, zoals uiteengezet in punt 8 van de effectbeoordeling. Het biedt rechtszekerheid over welke producten en bedrijven onder de risicoaansprakelijkheid vallen. Ook zullen alle bedrijven, met inbegrip van fabrikanten buiten de EU, erdoor worden aangemoedigd om alleen veilige producten op de EU-markt te brengen om aansprakelijkheid te voorkomen. Dit zal op zijn beurt de productveiligheid ten goede komen.
Het voorstel zal er ook voor zorgen dat mensen dezelfde bescherming genieten, ongeacht of het product met gebreken dat hun schade berokkent tastbaar of digitaal is. Door de uitdrukkelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van de productaansprakelijkheidsregeling van de EU tot softwareaanbieders, bedrijven die producten ingrijpend wijzigen, gemachtigde vertegenwoordigers en fulfilmentdienstverleners, zullen gelaedeerden meer kans hebben op vergoeding voor geleden schade en zal tussen bedrijven een gelijk speelveld worden gecreëerd. Nu het materiële verliezen als gevolg van het verlies, de vernietiging of de corruptie van gegevens bestrijkt, erkent het voorstel het belang van gegevens in het digitale tijdperk. Het voorstel gaat echter niet verder dan wat nodig is en gaat derhalve niet in op andere soorten schade, zoals met betrekking tot privacy of in verband met discriminatie, die beter in andere wetgeving kunnen worden behandeld.
Het voorstel zal ook zorgen voor meer rechtszekerheid en een gelijker niveau van consumentenbescherming in de hele EU. De bewijslast zal in complexe zaken eerlijker worden verdeeld tussen gelaedeerden en fabrikanten, waardoor de kans groter wordt dat schadevorderingen succesvol zijn. De bewijslast wordt echter niet omgekeerd, aangezien dit de fabrikanten zou blootstellen aan aanzienlijk hogere aansprakelijkheidsrisico’s en innovatie zou kunnen belemmeren, hetgeen ook kan leiden tot mogelijk hogere productprijzen en een verminderde toegang tot innovatieve producten.
• Keuze van het instrument
Het voorstel heeft de vorm van een richtlijn die de lidstaten de flexibiliteit biedt om de regels ervan naadloos in de nationale stelsels op te nemen. Dit is belangrijk, aangezien de regels ervan nauw verweven zijn met de nationale burgerlijke wetboeken en sterk geïntegreerd zijn in de nationale rechtsstelsels. Dit voorstel beoogt de richtlijn productaansprakelijkheid volledig te vervangen. Het wijzigen van de richtlijn productaansprakelijkheid door een herschikking of wijzigingshandelingen werd niet passend geacht nu nagenoeg elk artikel moet worden gewijzigd.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In de evaluatie van de richtlijn productaansprakelijkheid 31 in 2018 werd geconcludeerd dat die richtlijn over het geheel genomen een doeltreffend en relevant instrument is, maar verschillende tekortkomingen vertoont (zie punt 1.1).
Met die bevindingen is bij de voorbereiding van de effectbeoordeling ter ondersteuning van dit voorstel rekening gehouden.
•
Raadpleging van belanghebbenden
Bij de voorbereiding van dit voorstel heeft de Commissie een breed scala aan belanghebbenden geraadpleegd, waaronder EU- en nationale consumentenverenigingen en maatschappelijke organisaties, brancheorganisaties, bedrijven, verzekeringsverenigingen, advocatenkantoren, academische deskundigen, het publiek en nationale autoriteiten. De raadpleging omvatte een aanvangseffectbeoordeling 32 , een openbare raadpleging van 12 weken waarbij 291 reacties werden ingediend, workshops voor belanghebbenden, een workshop met de lidstaten, en een gerichte raadpleging en interviews met belanghebbenden door een onafhankelijke consultant.
Hieronder volgt een samenvatting van de input van belanghebbenden over elke specifieke doelstelling van de herziening van de richtlijn productaansprakelijkheid.
·
Doel:
ervoor zorgen dat de aansprakelijkheidsregels rekening houden met de aard en de risico’s van producten in het digitale tijdperk en de circulaire economie
–De meeste belanghebbenden waren er voorstander van te verduidelijken dat software een product is dat binnen het toepassingsgebied van de richtlijn productaansprakelijkheid valt. Een meerderheid van de belanghebbenden uit het bedrijfsleven stelde echter voor dit te verduidelijken door middel van niet-bindende richtsnoeren, en niet door middel van de herziening van de richtlijn productaansprakelijkheid. Alle groepen belanghebbenden waren het er in ruime mate over eens dat een product kan worden geacht gebreken te vertonen als het kwetsbaar is op het gebied van cyberbeveiliging. 70 % van de respondenten in de openbare raadpleging was voorstander van de mogelijkheid om fabrikanten aansprakelijk te stellen voor het niet verstrekken van softwarebeveiligingsupdates die nodig zijn om dergelijke kwetsbaarheden aan te pakken.
–Belanghebbenden uit het bedrijfsleven waren tegen het opnemen van risicoaansprakelijkheid voor inbreuken op de gegevensbescherming in de richtlijn productaansprakelijkheid, deels omdat schadevergoeding voor dergelijke inbreuken reeds mogelijk is op grond van andere wetgeving, zoals de AVG. Consumentenorganisaties, overheidsinstanties en ngo’s stonden echter positiever tegen het opnemen hiervan.
–Er was brede steun bij alle groepen belanghebbenden om het mogelijk te maken marktdeelnemers die producten substantieel wijzigen, aansprakelijk te stellen wanneer die gewijzigde producten gebreken vertonen en schade veroorzaken.
·
Doel:
ervoor zorgen dat altijd een in de EU gevestigde persoon aansprakelijk is voor producten met gebreken die van producenten buiten de EU worden gekocht
In de openbare raadpleging was 64 % van alle respondenten het ermee eens of het er sterk mee eens dat de richtlijn productaansprakelijkheid moet zorgen voor consumentenbescherming als producten met gebreken die rechtstreeks in derde landen worden gekocht schade veroorzaken en er geen in de EU gevestigde fabrikant of importeur is. De meningen liepen uiteen over de vraag of het mogelijk moet zijn de gemachtigde vertegenwoordiger van een fabrikant van buiten de EU, de fulfilmentdienstverlener of een onlinemarktplaats aansprakelijk te stellen.
·
Doel:
de bewijslast in complexe zaken te verlichten en de beperkingen op het instellen van vorderingen te versoepelen, en tegelijkertijd een billijk evenwicht tussen fabrikanten en consumenten te waarborgen
–In de openbare raadpleging was 77 % van de respondenten van mening dat technisch complexe producten problemen opleveren met betrekking tot de bewijslast voor de gelaedeerde. Het percentage was aanzienlijk hoger bij consumentenverenigingen, ngo’s en burgers (95 %) dan bij bedrijfs- en ondernemersverenigingen (38 %). Belanghebbenden uit het bedrijfsleven stonden meer open voor informatieverplichtingen en het verlichten van de bewijslast in complexe zaken dan voor omkering van de bewijslast, wat volgens hen een radicale optie is die innovatie zou schaden. De meeste belanghebbenden van brancheorganisaties, consumentenverenigingen en juridische deskundigen waren sterke voorstanders van het behoud van de technologieneutrale aanpak van de richtlijn productaansprakelijkheid. Een meerderheid van de belanghebbenden was tegen het schrappen van het verweer inzake ontwikkelingsrisico’s.
–Consumentenverenigingen, ngo’s en burgers waren voorstander van het schrappen van de regel die de vergoeding van materiële schade van minder dan 500 EUR verhindert, en waren voorstander van verlenging van de periode van 10 jaar gedurende welke fabrikanten aansprakelijk blijven voor een product met gebreken nadat het in de handel is gebracht. Belanghebbenden uit het bedrijfsleven waren er voorstander van de beperkingen ongewijzigd te laten.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Bij de voorbereiding van het voorstel is met name gesteund op twee onafhankelijke studies: een in het kader van de evaluatie 33 en een andere in het kader van de effectbeoordeling 34 . De Commissie heeft ook deskundig advies ingewonnen van de academische wereld, consumentenverenigingen, het bedrijfsleven en nationale autoriteiten via de deskundigengroep inzake aansprakelijkheid en nieuwe technologieën 2018-2020.
De juridische analyse is gebaseerd op een omvangrijke verzameling rechtspraak sinds 1985, met name van het Hof van Justitie van de Europese Unie, en op talrijke publicaties 35 .
• Effectbeoordeling
Dit voorstel wordt geschraagd door een effectbeoordeling (SWD[xxxx]), die is opgesteld in overeenstemming met de richtsnoeren van de Commissie voor betere regelgeving. De effectbeoordeling is getoetst door de Raad voor regelgevingstoetsing, die een positief advies heeft uitgebracht. Het effectbeoordelingsverslag is herzien om rekening te houden met de opmerkingen van de Raad voor regelgevingstoetsing, met name door een betere toelichting van de omvang van de geconstateerde problemen, het effect van de productveiligheidsvoorschriften op productgerelateerde schade, de basisramingen van gevallen, de effecten van de voorkeursoptie van elke groep belanghebbenden en de relevantie van het initiatief voor kmo’s.
Naast het basisscenario waarin geen actie wordt ondernomen, werden in de effectbeoordeling drie opties in kaart gebracht voor het aanpakken van het eerste probleem in verband met het digitale tijdperk en de circulaire economie, en twee opties met betrekking tot het tweede probleem, namelijk belemmeringen voor het verkrijgen van schadevergoeding en het indienen van schadevorderingen.
–Optie 1a zou ervoor zorgen dat de fabrikanten van producten die alleen met behulp van software of digitale diensten kunnen functioneren, uit hoofde van de richtlijn aansprakelijk zijn. Net als bij de materiële componenten zouden de aanbieders van deze immateriële digitale elementen samen met de fabrikant hoofdelijk aansprakelijk zijn. Bij deze optie zouden producenten van op zichzelf staande software echter niet aansprakelijk zijn uit hoofde van de richtlijn productaansprakelijkheid.
–Optie 1b bouwt voort op optie 1a en omvat bovendien alle relevante software als afzonderlijk product, met inbegrip van software van derden die wordt toegevoegd aan een product of op zichzelf staande software en die zelf schade kan veroorzaken (zoals een smartphone-app voor medische apparatuur). Ook bedrijven die een product ingrijpend wijzigen en het weer in de handel brengen, zouden uit hoofde van de richtlijn aansprakelijk zijn. Bij deze optie zou het ook mogelijk zijn de gemachtigde vertegenwoordiger van een niet-EU-producent of een fulfilmentdienstverlener aansprakelijk te stellen wanneer in de EU geen importeur aanwezig is.
–Optie 1c zou de maatregelen van optie 1b omvatten en bovendien alle software die gevolgen heeft voor de grondrechten. Schade als gevolg van inbreuken op de grondrechten, zoals inbreuken op de gegevensbescherming, inbreuken op de privacy of discriminatie (bv. door aanwervingssoftware op basis van artificiële intelligentie) zou voor vergoeding in aanmerking kunnen komen.
–Optie 2a zou de bewijslast voor de consument verlichten door de harmonisatie van: i) de regels over het tijdstip waarop de producenten verplicht zijn de persoon die schade heeft geleden, in een gerechtelijke procedure de noodzakelijke technische informatie mee te delen; en ii) de voorwaarden waaronder de nationale rechter ervan kan uitgaan dat een product daadwerkelijk gebreken vertoonde of dat het gebrek daadwerkelijk de schade heeft veroorzaakt, met name in complexe gevallen waarin het zeer moeilijk is het bewijs van aansprakelijkheid te leveren. Optie 2a zou de voor het instellen van schadevorderingen geldende beperkingen verminderen (door de drempel voor materiële schade te schrappen en de aansprakelijkheidstermijn te verlengen).
–Optie 2b zou de bewijslast omkeren, zodat als een product schade veroorzaakt, de producent zou moeten bewijzen dat het product geen gebreken vertoonde en niet de schade heeft veroorzaakt. Het verweer inzake ontwikkelingsrisico’s, dat inhoudt dat de producenten van hun aansprakelijkheid zijn ontheven wanneer de gebreken van een product volgens de toenmalige kennis niet konden worden ontdekt, zou niet langer mogelijk zijn. Optie 2b zou de voor het instellen van schadevorderingen geldende beperkingen (drempels en termijnen) verder verminderen.
In de effectbeoordeling werden de opties 1b en 2a aangemerkt als de voorkeurscombinatie van opties.
Optie 1b zal rechtszekerheid bieden met betrekking tot de vraag voor welke producten en producenten risicoaansprakelijkheid geldt, en zal alle producenten, met inbegrip van producenten buiten de EU, aansporen om uitsluitend veilige producten in de EU op de markt te brengen om hun aansprakelijkheid uit te sluiten. Dit versterkt de productveiligheid en zal positieve economische en sociale gevolgen hebben. Dit zal er ook voor zorgen dat consumenten dezelfde bescherming genieten wanneer zij schade ondervinden van producten met gebreken, ongeacht of het gebrek de digitale of materiële componenten van het product betrof, en wanneer zij schade ondervinden van gebrekkige op zichzelf staande software zelf. Door softwareaanbieders, gemachtigde vertegenwoordigers en fulfilmentdienstverleners uitdrukkelijk in het toepassingsgebied van de richtlijn op te nemen, zullen de slachtoffers van schade een grotere kans op schadevergoeding hebben aangezien zij de schuld van de producent niet zullen hoeven aan te tonen (als gevolg van het beginsel van “risicoaansprakelijkheid” in de richtlijn). Duidelijkere aansprakelijkheidsregels met betrekking tot circulaire bedrijfsmodellen zullen rechtszekerheid bieden en derhalve bijdragen tot de bevordering van die bedrijfsmodellen, en zullen dus een positief milieueffect hebben. Al met al zal bij optie 1b naar verwachting jaarlijks voor 0,15 miljoen EUR tot 22,13 miljoen EUR meer aan vergoeding voor gelaedeerden worden uitgekeerd dan in het basisscenario. Dit zou voor de producenten leiden tot een kleine stijging van de jaarlijkse verzekeringspremies van naar schatting 4,35 tot 8,69 miljoen EUR ten opzichte van het basisscenario.
Optie 2a zal zorgen voor meer rechtszekerheid en een gelijker niveau van consumentenbescherming in de hele EU, wat een positief economisch en sociaal effect zal hebben. De bewijslast zal in complexere gevallen eerlijker worden verdeeld tussen gelaedeerden en producenten. Dit zal de kans vergroten om in dergelijke gevallen met succes een schadevordering in te stellen. Onevenredige hindernissen voor het instellen van schadevorderingen zullen worden geslecht. Al met al zal bij optie 2a naar verwachting jaarlijks voor 0,20 miljoen EUR tot 43,54 miljoen EUR meer aan vergoeding voor gelaedeerden worden uitgekeerd dan in het basisscenario. Dit zou voor de producenten leiden tot een kleine stijging van de jaarlijkse verzekeringspremies van naar schatting 14,35 tot 28,71 miljoen EUR ten opzichte van het basisscenario.
De voorkeursoptie zal bijdragen tot de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN, met name doelstelling 3 (goede gezondheid en welzijn) wegens de positieve sociale gevolgen ervan voor de gezondheid en het welzijn van slachtoffers, doelstelling 9 (stimuleren van innovatie) door bedrijven rechtszekerheid te bieden om te innoveren, en doelstelling 12 (verantwoorde consumptie en productie) door de productveiligheid te verbeteren wanneer ingrijpende wijzigingen worden aangebracht.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Uit de evaluatie van de richtlijn productaansprakelijkheid bleek dat de huidige administratieve lasten zeer laag zijn en dat er geen behoefte is aan vereenvoudiging. De aanpassing van de aansprakelijkheidsregels aan het digitale tijdperk en de circulaire economie zal voor bedrijven of consumenten geen nieuwe administratieve kosten meebrengen.
Met het voorstel wordt gestreefd naar een billijk evenwicht tussen de belangen van het bedrijfsleven en de consument, met name door maatregelen te vermijden die het voor kmo’s moeilijk kunnen maken te innoveren of die extra kosten meebrengen die kmo’s wellicht moeilijker kunnen absorberen. Het voorstel voorziet niet in een vrijstelling voor micro-ondernemingen noch in specifieke verzachtende maatregelen voor kmo’s; een passende vergoeding voor personen die schade hebben geleden door producten met gebreken kan immers niet afhankelijk worden gesteld van de omvang van de aansprakelijke onderneming. De concurrentie tussen marktdeelnemers zou worden verstoord indien ondernemingen die soortgelijke producten verkopen, te maken krijgen met verschillende aansprakelijkheidsregels.
• Grondrechten
Het verminderen van de beperkingen op het instellen van schadevorderingen en het verlichten van de bewijslast in complexe zaken zou het recht op een doeltreffende voorziening in rechte versterken, welk recht wordt gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De lidstaten moeten de richtlijn binnen 12 maanden na de inwerkingtreding ervan omzetten en de nationale uitvoeringsmaatregelen aan de Commissie meedelen. De Commissie is bereid de lidstaten technische ondersteuning te bieden bij de uitvoering van de richtlijn.
De Commissie zal de uitvoering en omzetting van de richtlijn zes jaar na de inwerkingtreding ervan evalueren en waar nodig wijzigingen van de wetgeving voorstellen.
• Toelichtende stukken
De voorgestelde richtlijn harmoniseert de civielrechtelijke aansprakelijkheid en bevat zowel materiële als procedurele regels. De lidstaten kunnen verschillende rechtsinstrumenten gebruiken om de richtlijn om te zetten. Daarom is het gerechtvaardigd dat de lidstaten de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld doen gaan van één of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van de richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht, overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van 28 september 2011 van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken 36 .
• Artikelsgewijze toelichting
Hoofdstuk I – Algemene bepalingen
Hoofdstuk I omschrijft het onderwerp en het toepassingsgebied van het voorstel en definieert de in het voorstel gebruikte termen. Het brengt de terminologie inzake productaansprakelijkheid in overeenstemming met het productveiligheidskader van de Unie door de definities van onder meer “fabrikant” en “in de handel brengen” te baseren op de definities in het nieuwe wetgevingskader dat is vastgesteld bij Besluit nr. 768/2008/EG 37 . Het beantwoordt ook aan de realiteit van producten in het digitale tijdperk, op technologisch neutrale wijze, door software en digitale productiebestanden in de definitie van product op te nemen en door te verduidelijken wanneer een gerelateerde dienst als component van een product moet worden behandeld. Ook wordt het begrip “vergoedbare schade” uitgebreid tot het verlies of de corruptie van gegevens.
Hoofdstuk II — Specifieke bepalingen inzake aansprakelijkheid voor producten met gebreken
Hoofdstuk II bevat de regels voor de aansprakelijkheid van marktdeelnemers voor schade die is veroorzaakt door producten met gebreken en de voorwaarden waaronder natuurlijke personen recht hebben op schadevergoeding:
–De toets om te bepalen of een product gebreken vertoont — d.w.z. of het product de veiligheid heeft geboden die het grote publiek mag verwachten — is inhoudelijk dezelfde als in de richtlijn productaansprakelijkheid. Om rekening te houden met de veranderende aard van producten in het digitale tijdperk en met de rechtspraak van het Hof van Justitie, zijn factoren zoals de interconnectiviteit of zelflerende functies van producten toegevoegd aan de niet-uitputtende lijst van factoren waarmee de rechter bij de beoordeling van gebreken rekening moet houden.
–De omvang van de groep marktdeelnemers die aansprakelijk kan worden gesteld voor producten met gebreken houdt rekening met het toenemende belang van buiten de Unie vervaardigde producten die in de Unie in de handel worden gebracht, en zorgt ervoor dat er altijd een marktdeelnemer in de Unie is tegen wie een schadevordering kan worden ingesteld. Het voorstel doet geen afbreuk aan de voorwaardelijke uitsluiting van aansprakelijkheid uit hoofde van de digitaledienstenverordening, aangezien het alleen aansprakelijkheidsvoorwaarden vaststelt in gevallen waarin een onlineplatform niet voor de uitsluiting in aanmerking komt. Bovendien is dit voorstel alleen gericht op het specifieke geval waarin een persoon schade ondervindt van een product met gebreken en schadevergoeding vordert, een scenario dat niet onder de digitaledienstenverordening valt. Ook wordt verduidelijkt wanneer marktdeelnemers die een product wijzigen, bijvoorbeeld in het kader van bedrijfsmodellen van de circulaire economie, aansprakelijk kunnen worden gesteld.
–De bewijslast rust op de gelaedeerden, die de door hen geleden schade, de gebreken van het product en het oorzakelijk verband tussen beide moeten aantonen. In het licht van de uitdagingen waarmee de gelaedeerden worden geconfronteerd, vooral in complexe zaken, wordt de bewijslast echter verlicht om een billijk evenwicht tussen de belangen van het bedrijfsleven en de consument te bereiken.
–Zoals in het kader van de richtlijn productaansprakelijkheid hebben marktdeelnemers recht op uitsluiting van aansprakelijkheid onder bepaalde voorwaarden waarvoor zij de bewijslast dragen. De uitsluitingen zijn aangepast om rekening te houden met het vermogen van producten in het digitale tijdperk om te veranderen of te worden gewijzigd nadat zij in de handel zijn gebracht. In het belang van een gelijk speelveld voor fabrikanten in de hele Unie en van uniforme consumentenbescherming, moet de uitsluiting van fabrikanten voor gebreken die wetenschappelijk en technisch niet konden worden ontdekt, in alle lidstaten gelden, en mag de mogelijkheid om in het kader van de richtlijn productaansprakelijkheid daarvan af te wijken niet worden gehandhaafd.
Hoofdstuk III – Algemene bepalingen inzake aansprakelijkheid
Hoofdstuk III bevat aansprakelijkheidsregels van meer algemene aard, die nauw aansluiten bij die van de huidige richtlijn productaansprakelijkheid. Het bepaalt dat, indien twee of meer personen aansprakelijk zijn, zij hoofdelijk aansprakelijk zijn. Het bepaalt ook dat indien een product met gebreken schade veroorzaakt, de daartoe bijdragende handelingen van derden de aansprakelijkheid van de fabrikant niet verminderen, terwijl de daartoe bijdragende handelingen van de gelaedeerde dat wel kunnen doen. Belangrijk voor de consumentenbescherming is dat aansprakelijkheid niet bij overeenkomst of andere wetgeving kan worden uitgesloten of beperkt. Daarom mogen ook geen maximale of minimale financiële grenzen voor schadevergoeding worden vastgesteld. De termijn van drie jaar voor het inleiden van een procedure blijft ongewijzigd ten opzichte van de richtlijn productaansprakelijkheid. Marktdeelnemers zijn gedurende een periode van tien jaar na het in de handel brengen van het product aansprakelijk voor producten met gebreken, maar de eisers krijgen een extra periode van vijf jaar in gevallen waarin de symptomen van lichamelijk letsel slechts met vertraging optreden, bijvoorbeeld na de inname van een chemische stof of levensmiddel met gebreken.
Hoofdstuk IV – Slotbepalingen
De lidstaten zullen rechterlijke uitspraken betreffende productaansprakelijkheid moeten publiceren, zodat, in het belang van een meer geharmoniseerde interpretatie van de regels inzake productaansprakelijkheid, andere nationale rechters met die uitspraken rekening kunnen houden. Deze transparantiemaatregelen zullen ook de evaluatie vergemakkelijken die de Commissie zes jaar na de inwerkingtreding zal verrichten. Naast standaardbepalingen inzake omzetting en inwerkingtreding voorziet hoofdstuk IV ook in de intrekking van de richtlijn productaansprakelijkheid en in overgangsmaatregelen.