Toelichting bij COM(2022)681 - Wijziging van Aanbeveling (EU) 2022/107 betreffende een gecoördineerde aanpak om veilig vrij verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)681 - Wijziging van Aanbeveling (EU) 2022/107 betreffende een gecoördineerde aanpak om veilig vrij verkeer tijdens de ... |
|---|---|
| bron | COM(2022)681   |
| datum | 14-10-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
Toen de Commissie op 25 november 2021 haar voorstel goedkeurde voor wat Aanbeveling (EU) 2022/107 van de Raad betreffende een gecoördineerde aanpak om veilig vrij verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken 1 , zou worden, verschilde de epidemiologische situatie met betrekking tot de COVID-19-pandemie aanzienlijk van die van vandaag. Op dat moment was de zorgwekkende deltavariant nog steeds overheersend in de Unie. Meer dan tien maanden later is de zeer overdraagbare omikronvariant – in de vorm van verschillende subvarianten – de dominante variant in de Unie geworden 2 .
Omikron is minder ernstig dan de eerder waargenomen deltavariant, wat ten minste gedeeltelijk kan worden toegeschreven aan het beschermende effect van vaccinatie en eerdere besmetting 3 . Als gevolg daarvan, en in combinatie met deze hogere beschermingsniveaus, blijft de druk op de gezondheidszorgstelsels momenteel beheersbaar, zelfs tijdens tijdelijke pieken van besmettingen zoals de golf veroorzaakt door de subvarianten omikron BA.4 en BA.5, die in de zomer van 2022 werd waargenomen.
Zoals de Commissie steeds heeft benadrukt, mogen beperkingen van het vrije verkeer die naar aanleiding van de COVID-19-pandemie worden ingevoerd, niet verder gaan dan wat strikt noodzakelijk is om de volksgezondheid te beschermen. Zoals opgemerkt in de punten 1 en 2 van Aanbeveling (EU) 2022/107 zouden dergelijke beperkingen overeenkomstig de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid weer moeten worden opgeheven zodra de epidemiologische situatie dat toelaat. In augustus 2022 hadden de lidstaten alle maatregelen die van invloed waren op het vrije verkeer van personen in de Unie opgeheven, waaronder de verplichting voor reizigers om in het bezit te zijn van een digitaal EU-covidcertificaat.
Om rekening te houden met de huidige situatie stelt de Commissie voor de in Aanbeveling (EU) 2022/107 uiteengezette aanpak aan te passen. In de aanbeveling moet met name worden benadrukt dat de lidstaten in dit stadium van de pandemie in beginsel geen pandemiegerelateerde beperkingen van het vrije verkeer van personen zouden mogen opleggen om redenen van volksgezondheid. De zomergolf van 2022 illustreert hoe een hoge viruscirculatie, na de opkomst van een nieuwe zorgwekkende variant, niet noodzakelijkerwijs leidt tot een aanzienlijke druk op de nationale gezondheidszorgstelsels. Dit onderstreept het belang om voorzichtig te werk te gaan wanneer wordt overwogen reisbeperkingen in te voeren op basis van het aantal gevallen of de aanwezigheid van een nieuwe variant.
Tegelijkertijd is de wereldwijde COVID-19-pandemie niet voorbij, zoals de Commissie in haar mededeling van 2 september 2022 4 heeft opgemerkt. Nieuwe besmettingsgolven die de epidemiologische situatie kunnen verergeren, onder meer als gevolg van de opkomst van een nieuwe zorgwekkende variant, kunnen niet worden uitgesloten. Zoals het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC) op 7 oktober 2022 heeft gemeld, wijst het epidemiologische beeld op een toename van de overdracht in de meeste lidstaten, echter zonder dat er een indicatie is voor veranderingen wat de verspreiding van de circulerende varianten betreft 5 . Daarom heeft de Commissie de lidstaten opgeroepen de inspanningen inzake paraatheid in de hele Unie te blijven coördineren. In het kader van deze inspanningen hebben het Europees Parlement en de Raad op 29 juni 2022 de toepassingsperiode van Verordening (EU) 2021/953 betreffende het digitale EU-covidcertificaat verlengd tot en met 30 juni 2023 6 .
De uitbreiding van het kader voor het digitale EU-covidcertificaat zorgt ervoor dat burgers van de Unie gebruik kunnen blijven maken van interoperabele en wederzijds aanvaarde vaccinatie-, test- en herstelcertificaten voor COVID-19 in situaties waarin de lidstaten het nodig zouden kunnen achten tijdelijk opnieuw bepaalde beperkingen van het vrije verkeer in te voeren om redenen van volksgezondheid. Tegelijkertijd is het belangrijk te benadrukken dat Verordening (EU) 2021/953 de lidstaten geenszins verplicht om in het kader van de uitoefening van het vrije verkeer een bewijs van vaccinatie-, test- of herstelstatus te verlangen 7 .
Wanneer een lidstaat, als gevolg van een ernstige verslechtering van de epidemiologische situatie, van mening is dat beperkingen van het vrije verkeer niettemin noodzakelijk zijn om de volksgezondheid te beschermen en ook evenredig zijn, moeten die beperkingen beperkt blijven tot de verplichting voor reizigers om in het bezit te zijn van een geldig digitaal EU-covidcertificaat. Om te bepalen of een situatie als een ernstige verslechtering van de epidemiologische situatie moet worden aangemerkt, moeten de lidstaten in het bijzonder rekening houden met de druk op hun gezondheidszorgstelsel als gevolg van COVID-19, met name wat betreft het aantal opnames in het ziekenhuis en het aantal patiënten op intensieve zorg. In dit verband publiceert het ECDC relevante gegevens over de ontwikkeling van de epidemiologische situatie 8 .
De lidstaten moeten ook beoordelen of dergelijke beperkingen naar verwachting een positief effect zullen hebben op de epidemiologische situatie, waaronder een aanzienlijke vermindering van de druk op de nationale gezondheidszorgstelsels, aangezien binnenlandse factoren doorgaans een sterkere drijvende kracht achter de epidemiologische situatie zijn dan grensoverschrijdend reizen. In dergelijke situaties kunnen binnenlandse niet-farmaceutische interventies, zoals mondkapjes dragen, ventileren en afstand houden, in plaats van reisbeperkingen, doeltreffend zijn om de verspreiding van COVID-19 af te remmen, mits zij in een vroeg stadium en op grote schaal worden toegepast en door de samenleving voldoende in praktijk worden gebracht 9 .
Wat betreft de eventuele verplichting om in het bezit te zijn van een geldig digitaal EU-covidcertificaat, moeten de bij Verordening (EU) 2022/1034 van het Europees Parlement en de Raad 10 ingevoerde wijzigingen tot uiting komen in Aanbeveling (EU) 2022/107. Allereerst moet worden verduidelijkt dat digitale EU-covidcertificaten die zijn afgegeven aan personen die deelnemen aan klinische proeven voor COVID-19-vaccins, door andere lidstaten kunnen worden aanvaard om vrijstelling te verlenen van beperkingen van het vrije verkeer. Ter vergemakkelijking van de uitoefening van het vrije verkeer van burgers van de Unie aan wie een COVID-19-vaccin is toegediend waarvoor de WHO-procedure voor noodtoelating is afgerond, moet de lidstaten ook worden aanbevolen digitale EU-covidcertificaten te aanvaarden die na de toediening van dergelijke vaccins zijn afgegeven. Bovendien kunnen er nu test- en herstelcertificaten worden afgegeven op basis van in een laboratoriumomgeving uitgevoerde antigeenassays.
Gezien hun specifieke situatie of essentiële functie moeten bepaalde categorieën reizigers worden vrijgesteld van een eventuele verplichting om in het bezit te zijn van een digitaal EU-covidcertificaat. In het licht van de huidige veiligheidssituatie is het belangrijk dat diplomaten, personeel van internationale organisaties, door internationale organisaties uitgenodigde personen van wie de fysieke aanwezigheid vereist is voor de goede werking van deze organisaties, militair personeel, humanitaire hulpverleners en civielebeschermingspersoneel uitdrukkelijk op deze lijst worden vermeld. De lijst moet ook personen omvatten die vallen onder artikel 2 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad 11 en in overeenstemming zijn met het voorstel van de Commissie voor een aanbeveling van de Raad betreffende een gecoördineerde aanpak van reizen naar de Unie tijdens de COVID-19-pandemie 12 . Tegelijkertijd mag dit de lidstaten niet beletten om deze categorieën personen vaccinatie en tests aan te bieden.
Om snel te kunnen reageren op nieuwe SARS-CoV-2-varianten, moet de “noodrem” worden behouden in het kader waarvan extra maatregelen kunnen worden genomen naast het digitale EU-covidcertificaat. Om de noodremprocedure af te stemmen op de hierboven uiteengezette wijzigingen, moet worden verduidelijkt dat zij kan worden gebruikt in reactie op de opkomst van een nieuwe zorgwekkende of belangwekkende SARS-CoV-2-variant, met als doel de verspreiding ervan af te remmen door middel van reisbeperkingen, tijd te winnen om extra ziekenhuiscapaciteit te mobiliseren en de ontwikkeling van vaccins op gang te brengen. De noodrem kan ook worden gebruikt in situaties waarin de epidemiologische situatie snel en ernstig verslechtert op een wijze die wijst op de opkomst van een nieuwe zorgwekkende of belangwekkende SARS-CoV-2-variant.
Wanneer een lidstaat de verplichting oplegt om een geldig digitaal EU-covidcertificaat over te leggen, of wanneer hij extra maatregelen neemt conform de noodremprocedure, moet hij de Commissie en de andere lidstaten daarvan onverwijld in kennis stellen via het netwerk voor de geïntegreerde politieke crisisrespons (“IPCR”), en moet hij informatie verstrekken over de motivering, de verwachte gevolgen, de inwerkingtreding en de duur van dergelijke reisbeperkingen. Deze gegevens moeten informatie omvatten over de redenen waarom de invoering van dergelijke reisbeperkingen voldoet aan de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid, bijvoorbeeld vanwege de specifieke geografische ligging van de betrokken lidstaat of de bijzondere kwetsbaarheid van zijn nationale gezondheidszorgstelsel.
Om tijdig relevante en representatieve informatie te verkrijgen over de opkomst en verspreiding van zorgwekkende of belangwekkende SARS-CoV-2-varianten, moeten de lidstaten de circulatie van verschillende SARS-CoV-2-varianten in de gemeenschap beoordelen door representatieve monsters te selecteren voor sequencing, genetische karakterisering uitvoeren en typeringsresultaten van varianten rapporteren in overeenstemming met de door het ECDC gepubliceerde richtsnoeren inzake sequencing 13 .
Het blijft ook belangrijk ervoor te zorgen dat informatie over eventuele nieuwe maatregelen zo spoedig mogelijk openbaar wordt gemaakt. Zoals de Commissie in haar mededeling van 2 september 2022 heeft uiteengezet, moeten de lidstaten alles in het werk stellen om ervoor te zorgen dat potentiële reizigers goed geïnformeerd zijn over mogelijke reisbeperkingen waarmee zij bij binnenkomst in een andere lidstaat te maken kunnen krijgen. Het Re-open EU-webplatform 14 blijft een belangrijk referentiepunt voor iedereen die binnen de Unie reist.
De Commissie stelt ook voor de kleurcodekaart 15 die sinds de vaststelling van Aanbeveling (EU) 2020/1475 in oktober 2020 16 door het ECDC wordt gepubliceerd, stop te zetten. In het licht van de epidemiologische ontwikkelingen is de methodologie van de kaart in februari 2021 17 , juni 2021 18 en januari 2022 19 aangepast. De laatste versie van de kaart, waarbij gebruik werd gemaakt van een meldingsratio over een periode van 14 dagen gewogen naar vaccinatiegraad, was gebaseerd op de ervaring met de deltavariant. De hoge besmettingscijfers als gevolg van de omikronvariant hebben er echter toe geleid dat grote delen van de kaart “donkerrood” zijn gekleurd, hoewel alle lidstaten hun beperkingen van het vrije verkeer hebben opgeheven. Aangezien de lidstaten hun testregelingen hebben aangepast, zijn er bovendien meerdere regio’s “donkergrijs” geworden als gevolg van het feit dat de gerapporteerde testpercentages onder de in Aanbeveling (EU) 2022/107 vastgestelde drempelwaarde lagen. Deze verschuiving van teststrategieën naar representatieve steekproeven van de bevolking zal in de nabije toekomst niet wijzigen. De kleurcodekaart geeft dus geen adequaat beeld meer van de epidemiologische situatie in de Unie. Na besprekingen met de lidstaten en de Commissie heeft het ECDC de publicatie van de kaart in juli 2022 al tijdelijk opgeschort.
Daarom stelt de Commissie ook voor om, naast de kleurcodekaart, ook de verwijzingen naar specifieke extra maatregelen voor personen die vanuit “donkerrode” gebieden reizen, te schrappen. Het ECDC zal in ieder geval gegevens blijven publiceren over relevante epidemiologische indicatoren 20 . Op die manier zal de epidemiologische situatie in verschillende regio’s nog steeds voortdurend vergeleken kunnen worden, met name in het geval zich een verslechtering van de epidemiologische situatie voordoet.
Tot slot is de verplichte indiening van traceringsformulieren voor passagiers (“PLF”) in het kader van reizen binnen de EU met het oog op contactopsporing een extra vereiste voor de uitoefening van het vrije verkeer. Een dergelijke verplichting is dus alleen gerechtvaardigd indien zij noodzakelijk en evenredig is. De lidstaten mogen met name niet verlangen dat reizigers die gebruikmaken van particuliere vervoermiddelen, zoals auto’s of fietsen, of die te voet reizen een PLF overleggen. Dergelijke reizigers lopen immers noodzakelijkerwijs minder risico dan gebruikers van collectieve vervoermiddelen en zullen doorgaans de identiteit van hun medereizigers kennen.
Wanneer lidstaten de opsporing van contacten van grensoverschrijdende passagiers toch zouden willen activeren, zijn er gemeenschappelijke instrumenten, zoals het digitale EU-traceringsformulier voor passagiers en het PLF-uitwisselingsplatform, beschikbaar voor de uitwisseling van passagiersgegevens, teneinde hun contactopsporingscapaciteit te vergroten en tegelijkertijd de lasten voor passagiers en vervoerders te beperken. Om te voorkomen dat PLF’s moeten worden ingediend, zouden de lidstaten ook kunnen overwegen bestaande passagiersgegevens te gebruiken voor de opsporing van contacten, voor zover dat mogelijk is op grond van de nationale wetgeving en met inachtneming van de gegevensbeschermingsregels.
De Commissie zal, met de steun van het ECDC, Aanbeveling (EU) 2022/107 regelmatig blijven evalueren. Zij zal indien nodig verdere wijzigingen voorstellen in het licht van nieuwe epidemiologische ontwikkelingen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Deze aanbeveling strekt tot uitvoering van de bestaande voorschriften met betrekking tot beperkingen van het vrije verkeer om redenen van volksgezondheid.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Deze aanbeveling is in overeenstemming met ander beleid van de Unie, onder meer op het gebied van volksgezondheid en controles aan de binnengrenzen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”), en met name artikel 21, lid 2, artikel 168, lid 6, en artikel 292.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Op grond van artikel 292 VWEU kan de Raad aanbevelingen vaststellen. Volgens deze bepaling besluit de Raad op voorstel van de Commissie in alle gevallen waarin in de Verdragen is bepaald dat hij handelingen op voorstel van de Commissie vaststelt.
Dit is van toepassing in de huidige situatie, aangezien een coherente benadering nodig is om verstoringen als gevolg van eenzijdige en onvoldoende gecoördineerde maatregelen die het vrije verkeer binnen de Unie beperken, te voorkomen. Artikel 21, lid 1, VWEU bepaalt dat iedere burger van de Unie het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Indien een optreden van de Unie noodzakelijk blijkt om deze doelstelling te verwezenlijken, kunnen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bepalingen vaststellen die de uitoefening van die rechten vergemakkelijken.
Overeenkomstig artikel 168, lid 6, VWEU kan de Raad, op voorstel van de Commissie, ook aanbevelingen aannemen om bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Unie een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te verzekeren.
• Evenredigheid
De vaststelling van eenzijdige of ongecoördineerde maatregelen leidt waarschijnlijk tot beperkingen van het vrije verkeer die incoherent en gefragmenteerd zijn, hetgeen voor Unieburgers leidt tot onzekerheid bij de uitoefening van hun Unierechten. Het voorstel gaat niet verder dan hetgeen nodig en evenredig is om de beoogde doelstelling te bereiken.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
• Raadpleging van belanghebbenden
In het voorstel wordt rekening gehouden met het overleg met de lidstaten dat op gezette tijdstippen heeft plaatsgevonden, de beschikbare informatie over de ontwikkeling van de epidemiologische situatie en de beschikbare wetenschappelijke gegevens ter zake.
• Effectbeoordeling
• Grondrechten
Het vrije verkeer is een grondrecht dat is vastgelegd in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld indien deze noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Artikel 21 van het Handvest verbiedt discriminatie op grond van nationaliteit binnen de werkingssfeer van de Verdragen.
Beperkingen van het vrije verkeer binnen de Unie die gerechtvaardigd worden uit hoofde van de volksgezondheid, moeten noodzakelijk en evenredig zijn en gebaseerd zijn op objectieve en niet-discriminerende criteria. Zij moeten geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, en mogen niet verder gaan dan hetgeen nodig is om dat doel te bereiken.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Inhoudsopgave
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Artikelsgewijze toelichting
–Het ontbreken van beperkingen van het vrije verkeer in verband met de pandemie, waaronder de verplichting om in het bezit te zijn van een digitaal EU-covidcertificaat, zou de norm moeten zijn.
–Indien, als gevolg van een ernstige verslechtering van de epidemiologische situatie, beperkingen van het vrije verkeer niettemin noodzakelijk zijn om de volksgezondheid te beschermen en deze ook evenredig zijn, zouden zij beperkt moeten blijven tot de verplichting om in het bezit te zijn van een digitaal EU-covidcertificaat en zouden essentiële reizigers, kinderen en grenswerkers moeten worden vrijgesteld. Indien een lidstaat dergelijke beperkingen invoert, zou hij de Commissie en de andere lidstaten snel informatie moeten verstrekken over de motivering, de verwachte gevolgen, de inwerkingtreding en de duur van deze beperkingen, en hij zou deze moeten opheffen zodra de epidemiologische situatie dit toelaat. Dergelijke beperkingen zouden besproken moeten worden in het kader van het netwerk voor de geïntegreerde politieke crisisrespons (“IPCR”), onder meer om ervoor te zorgen dat zij consistent zijn met de regels inzake reizen vanuit derde landen.
–De lidstaten zouden vaccinatiecertificaten moeten aanvaarden die overeenkomstig Verordening (EU) 2021/953 zijn afgegeven voor een COVID-19-vaccin waarvoor de WHO-procedure voor noodtoelating is afgerond. De lidstaten zouden ook vaccinatiecertificaten kunnen aanvaarden die zijn afgegeven aan deelnemers aan klinische proeven, krachtens artikel 5, lid 5, van Verordening (EU) 2021/953.
–Het punt dat betrekking heeft op testcertificaten omvat ook certificaten op basis van in een laboratoriumomgeving uitgevoerde antigeenassays die zijn opgenomen in de gemeenschappelijke EU-lijst van COVID-19-antigeentests als bedoeld in Verordening (EU) 2021/953.
–Het punt dat betrekking heeft op herstelcertificaten is beperkt tot een kruisverwijzing naar Verordening (EU) 2021/953, ook met het oog op de bij Gedelegeerde Verordening (EU) 2022/256 van de Commissie 21 ingevoerde mogelijkheid om dergelijke certificaten af te geven op basis van antigeentests.
–De lijst van essentiële reizigers zou ook diplomaten, personeel van internationale organisaties of door dergelijke organisaties uitgenodigde personen, militair personeel, humanitaire hulpverleners, civielebeschermingspersoneel en personen die onder artikel 2 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad vallen, moeten omvatten en in overeenstemming moeten zijn met de lijst als bedoeld in de aanbeveling van de Raad over reizen uit derde landen.
–Er zouden ook extra maatregelen kunnen worden genomen als een “noodrem” om een gecoördineerde aanpak te waarborgen wanneer er een nieuwe zorgwekkende of belangwekkende SARS-CoV-2-variant opduikt.
–De lidstaten zouden de circulatie van verschillende SARS-CoV-2-varianten in de gemeenschap moeten beoordelen door representatieve monsters te selecteren voor sequencing, genetische karakterisering moeten uitvoeren en typeringsresultaten van varianten moeten rapporteren in overeenstemming met de door het ECDC gepubliceerde richtsnoeren inzake sequencing.
–Wanneer een lidstaat de noodrem in werking stelt in reactie op de opkomst van een nieuwe zorgwekkende of belangwekkende SARS-CoV-2-variant, zou hij niet reizigers met een essentiële functie of behoefte of grenswerkers niet mogen verplichten in quarantaine of zelfisolatie te gaan.
–De in de bijlage bij de aanbeveling opgenomen EU-kleurcodekaart en de desbetreffende verwijzingen in de punten 17, 18 en 19 worden geschrapt, met inbegrip van de overeenkomstige verwijzingen naar “donkerrode” gebieden.
–Het punt over het PLF wordt aangepast om het in overeenstemming te brengen met de mededeling van de Commissie van 2 september 2022 en om de lidstaten aan te bevelen geen overlegging van een PLF te verlangen reizigers die gebruikmaken van particuliere vervoermiddelen of die te voet reizen.