Toelichting bij COM(2022)762 - Wijziging van de Verordeningen (EU) 2017/1129, (EU) nr. 596/2014 en (EU) nr. 600/2014 om publieke kapitaalmarkten in de Unie aantrekkelijker te maken voor ondernemingen en de toegang tot kapitaal voor kleine en middelgrote ondernemingen te vergemakkelijken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)762 - Wijziging van de Verordeningen (EU) 2017/1129, (EU) nr. 596/2014 en (EU) nr. 600/2014 om publieke kapitaalmarkten in de Unie ... |
|---|---|
| bron | COM(2022)762   |
| datum | 07-12-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
Inhoudsopgave
Dit voorstel maakt deel uit van het pakket wetgeving inzake beursnotering, een reeks maatregelen om de publieke markten aantrekkelijker te maken voor EU-ondernemingen en de toegang tot kapitaal voor kleine en middelgrote ondernemingen (mkb-ondernemingen) te vergemakkelijken. Het sluit aan bij de kerndoelstelling van de kapitaalmarktenunie (KMU) om de toegang tot marktgebaseerde financieringsbronnen voor EU-ondernemingen in elke fase van hun ontwikkeling te verbeteren, ook voor kleinere ondernemingen. Beursgenoteerde ondernemingen, ook die onlangs zijn genoteerd, presteren vaak beter dan particuliere ondernemingen wat betreft de jaarlijkse omzetgroei en het scheppen van werkgelegenheid 1 . Met een notering op de publieke markten kunnen ondernemingen hun beleggersbasis diversifiëren, hun afhankelijkheid van bankfinanciering verminderen, gemakkelijker en goedkoper toegang krijgen tot extra aandelenkapitaal en schuldfinanciering (via secundaire uitgiften), hun publieke profiel en hun naamsbekendheid vergroten.
Sinds de publicatie van het eerste KMU-actieplan in 2015 is er vooruitgang geboekt om het voor ondernemingen, met name mkb-ondernemingen, gemakkelijker en goedkoper te maken om toegang te krijgen tot publieke markten. In januari 2018 werd met richtlijn 2014/65/EU van het Europees Parlement en de Raad (richtlijn betreffende markten voor financiële instrumenten of “MiFID II”) 2 een nieuwe categorie multilaterale handelsfaciliteiten (MTF’s) geïntroduceerd, de mkb-groeimarkten 3 , om mkb-ondernemingen te stimuleren toegang te krijgen tot kapitaalmarkten. In 2019 werden nieuwe EU-regels voorgesteld in het kader van Verordening (EU) 2019/2115 van het Europees Parlement en de Raad 4 (wetgeving inzake beursnotering van kleine en middelgrote ondernemingen) om de bureaucratie en de regelgevingslast te verminderen voor ondernemingen met een beursnotering op mkb-groeimarkten, waarbij een hoog niveau van bescherming van de beleggers en marktintegriteit behouden blijft. Ondanks deze vooruitgang wijzen de belanghebbenden er echter op dat verdere regelgeving nodig is om het noteringsproces te stroomlijnen en flexibeler te maken voor uitgevende instellingen.
In het nieuwe KMU-actieplan, dat in september 2020 werd aangenomen, werd aangekondigd: “om de toegang van kleine en innovatieve ondernemingen tot financiering te bevorderen en te diversifiëren, zal de Commissie de regels voor notering op publieke markten trachten te vereenvoudigen”. Naar aanleiding hiervan en voortbouwend op wetgeving inzake beursnotering van kleine en middelgrote ondernemingen van 2019 heeft de Commissie een stakeholdergroep van technische deskundigen (Technical Expert Stakeholder Group (TESG)) inzake kleine en middelgrote ondernemingen opgericht, die de bezorgdheid van de belanghebbenden heeft bevestigd dat verdere wetgevingsmaatregelen nodig zijn om de beursnotering van ondernemingen, en met name van mkb-ondernemingen, te ondersteunen. In haar eindverslag van mei 2021 5 heeft de TESG twaalf aanbevelingen gedaan om het noteringskader op zowel gereglementeerde markten als de mkb-groeimarkten te wijzigen.
Op 15 september 2021 heeft voorzitter van de Europese Commissie Von der Leyen in haar intentieverklaring 6 aan het Parlement en het voorzitterschap van de Raad een wetgevingsvoorstel aangekondigd om de toegang van mkb-ondernemingen tot kapitaal te vergemakkelijken, dat is opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 2022 7 .
De beslissing van een onderneming om naar de beurs te gaan is complex en wordt beïnvloed door een groot aantal factoren, waarvan vele buiten het bereik van de regelgevers liggen en daarom niet rechtstreeks kunnen worden geregeld via wetgeving. Zo hebben bijvoorbeeld de kenmerken van het ecosysteem die bepalend zijn voor de kosten van diensten in verband met beursnotering, en meer in het algemeen de geopolitieke instabiliteit, Brexit, COVID-19 en de inflatie, allemaal invloed gehad (en zullen invloed blijven houden) voor de beslissing om naar de beurs te gaan, over de timing van de beursgang en over de vraag om de beursnotering in de EU te handhaven. Regelgeving en de daarmee samenhangende kosten en lasten zijn echter ook belangrijke factoren bij de beslissing van een onderneming om een beursnotering aan te vragen en beursgenoteerd te blijven. Het pakket wetgeving inzake beursnotering bestaat uit een reeks gerichte maatregelen die erop gericht zijn de regelgevingslast te verlichten waar deze buitensporig wordt geacht (d.w.z. waar regelgeving de bescherming van de beleggers en marktintegriteit op een voor de belanghebbenden kostenefficiëntere wijze zou kunnen waarborgen) en de flexibiliteit te vergroten die het vennootschapsrecht de oprichter(s) of meerderheidsaandeelhouder(s) van een onderneming biedt om te kiezen hoe de stemrechten worden verdeeld na de toelating van de aandelen tot de handel.
Het regelgevingskader dat van toepassing is op het noteringsproces is veelzijdig. Ondernemingen moeten voor, tijdens en na de beursgang (IPO) voldoen aan de wettelijke voorschriften. Dit voorstel is specifiek gericht op de regelgevingslast die op twee momenten ontstaat: de IPO-fase en de post-IPO-fase. Het pakt de regelgevingslast in de IPO-fase aan door gerichte wijzigingen aan te brengen in Verordening (EU) 2017/1129 van het Europees Parlement en de Raad 8 (de prospectusverordening) en het pakt de regelgevingslast in de post-IPO-fase aan door gerichte wijzigingen aan te brengen in Verordening nr. 596/2014 van het Europees Parlement en de Raad 9 (de verordening marktmisbruik). Het bevat ook beperkte technische wijzigingen van Verordening nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad (de verordening markten voor financiële instrumenten of “MiFIR”) 10 .
De voorgestelde verordening gaat vergezeld van twee andere wetgevingsvoorstellen:
·een voorstel voor een richtlijn tot wijziging van MiFID II en tot intrekking van Richtlijn 2001/34/EG van het Europees Parlement en de Raad 11 (de noteringsrichtlijn), die erop gericht is zowel i) de noteringsvereisten te stroomlijnen en te verduidelijken als ii) het onderzoek op beleggingsgebied naar mkb-ondernemingen te intensiveren;
·een voorstel voor een nieuwe richtlijn inzake de aandelenstructuur met meervoudig stemrecht, waarmee wordt beoogd regelgevingsbarrières aan te pakken die zich in de pre-IPO-fase voordoen, en met name de ongelijke kansen waarmee ondernemingen in de EU te maken krijgen bij het kiezen van de juiste governancestructuur wanneer zij naar de beurs gaan.
Motivering van het voorstel
Bij het nemen van een beslissing over het al dan niet naar de beurs gaan, wegen ondernemingen de verwachte voordelen af tegen de kosten. Als de kosten de overhand hebben, of als alternatieve financieringsbronnen een goedkopere en gemakkelijkere optie bieden, zullen ondernemingen niet naar de publieke markten gaan. Uit feedback van de markt blijkt dat de initiële en lopende kosten van een beursgang de afgelopen decennia aanzienlijk zijn gestegen, zowel in absolute termen als in verhouding tot private equity-financiering, met name voor mkb-ondernemingen. De regelgeving is van invloed op alle fasen van het noteringsproces en is een van de drijvende krachten achter de hoge kosten van een beursnotering en het aanhouden daarvan. Ondernemingen moeten voldoen aan diverse openbaarmakings- en rapportageverplichtingen uit hoofde van het EU-recht, met name de prospectusverordening en de verordening marktmisbruik.
Het doel van de prospectusverordening is de interne kapitaalmarkt te versterken door de bescherming van de beleggers en de marktefficiëntie te waarborgen en tegelijkertijd ondernemingen, waaronder mkb-ondernemingen, te helpen toegang te krijgen tot verschillende vormen van financiering in de EU 12 . De prospectusverordening bevat voorschriften voor het opstellen, goedkeuren en verspreiden van het prospectus dat moet worden gepubliceerd wanneer effecten aan het publiek worden aangeboden of tot de handel op een gereglementeerde markt worden toegelaten. Een prospectus is een document met informatie over een onderneming en de effecten die deze onderneming aan het publiek aanbiedt of tot de handel op een gereglementeerde markt wil toelaten. Deze informatie moet de basis vormen waarop beleggers kunnen beslissen of zij in door die onderneming uitgegeven effecten willen beleggen.
De prospectusverordening is onder bepaalde omstandigheden niet van toepassing, zoals voor effecten zonder aandelenkarakter uitgegeven door bepaalde soevereine of supranationale entiteiten, of voor aanbiedingen van effecten aan het publiek met een totale tegenwaarde in de Unie van minder dan 1 miljoen EUR over een periode van twaalf maanden. Zij bevat ook verschillende vrijstellingen van de prospectusplicht voor aanbiedingen van effecten aan het publiek of toelating tot de handel op een gereglementeerde markt. De lidstaten kunnen met name aanbiedingen van effecten aan het publiek tot een bedrag van 8 miljoen EUR over een periode van twaalf maanden vrijstellen van de prospectusplicht, mits zij niet behoeven te worden aangemeld (een “paspoort”). Voor aanbiedingen van minder dan 1 miljoen EUR of de desbetreffende op nationaal niveau vastgestelde drempel kunnen de lidstaten nationale openbaarmakingsdocumenten verlangen, mits deze geen onevenredige of onnodige belasting vormen. Uitgevende instellingen die grensoverschrijdende effecten willen aanbieden, moeten derhalve voldoen aan de door de betrokken lidstaten vastgestelde drempel- en openbaarmakingsvereisten, tenzij deze uitgevende instellingen op vrijwillige basis een prospectus opstellen om van het ene EU-paspoort te kunnen profiteren.
In het kader van het KMU-actieplan is reeds vooruitgang geboekt om het opstellen van een prospectus gemakkelijker en goedkoper te maken voor ondernemingen, met name voor kleinere ondernemingen. De prospectusverordening introduceerde het EU-groeiprospectus – een verlichte vorm van een standaardprospectus – voor mkb-ondernemingen die op mkb-groeimarkten zijn genoteerd. Ze was bedoeld om de kosten van het opstellen van een prospectus door kleinere uitgevende instellingen te verminderen en tegelijkertijd beleggers te voorzien van essentiële informatie om het aanbod te beoordelen en een geïnformeerde beleggingsbeslissing te nemen. Met de prospectusverordening is ook een vereenvoudigd prospectus ingevoerd voor ondernemingen waarvan de effecten gedurende ten minste de laatste achttien maanden onafgebroken tot de handel op een gereglementeerde markt of een mkb-groeimarkt zijn toegelaten en die extra aandelen willen uitgeven of leningen willen aangaan (vervolguitgiften of secundaire uitgiften). Uitgevende instellingen van wie de effecten tot de handel op een mkb-groeimarkt zijn toegelaten, kunnen dit vereenvoudigde prospectus ook gebruiken om vervolgens naar gereglementeerde markten over te stappen. Ten slotte is bij Verordening (EU) 2021/337 van het Europees Parlement en de Raad 13 in het kader van het herstelpakket voor de kapitaalmarkten een nieuw type kort prospectus ingevoerd (het “EU-herstelprospectus”). Het EU-herstelprospectus is beschikbaar voor uitgevende instellingen met aandelen die al minstens gedurende de afgelopen achttien maanden onafgebroken tot de handel op een gereglementeerde markt of een mkb-groeimarkt zijn toegelaten en die extra aandelen uitgeven om de negatieve gevolgen van de COVID-19-crisis te boven te komen en de buitensporige schuldenlast in te dammen. De regeling inzake het EU-herstelprospectus loopt echter af op 31 december 2022.
Ondanks de ingevoerde verlichtingen gaven de belanghebbenden aan dat de verplichting om een prospectus op te stellen nog steeds te belastend is. Dit heeft zowel betrekking op gevallen waarin ondernemingen voor het eerst om toegang tot publieke markten (IPO) verzoeken als op gevallen waarin zij toetreden tot publieke markten voor de opvolging van effecten met of zonder aandelenkarakter.
Met name de huidige regels dragen bij tot te lange prospectussen. Zo vereist de prospectusverordening in sommige gevallen informatie die voor beleggers wellicht niet onmisbaar is om een geïnformeerde beleggingsbeslissing te nemen (d.w.z. niet gerechtvaardigd vanuit het oogpunt van de bescherming van de belegger). Uit de feedback in het kader van de openbare raadpleging (die ook tijdens de bijeenkomsten van belanghebbenden is ontvangen) is gebleken dat noch met het standaardprospectus, noch met het EU-groeiprospectus een passend evenwicht is gevonden tussen een doeltreffende bescherming van de beleggers en de evenredige administratieve lasten voor uitgevende instellingen, met name mkb-ondernemingen. In andere gevallen is een prospectus vereist wanneer reeds veel informatie in het publieke domein beschikbaar is (met name bij vervolguitgiften). De buitensporige lengte van het prospectus kan sommige, met name kleinere, beleggers ook ontmoedigen om het te raadplegen en voor grotere beleggers tot hogere beleggingskosten leiden. Ook moet de nationale bevoegde autoriteit meer tijd krijgen om het prospectus te onderzoeken en goed te keuren.
De huidige regels dragen ook bij tot zeer uiteenlopende prospectussen in de EU. Uit gegevens van Oxera 14 en van de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) 15 blijkt dat de lengte van prospectussen in de lidstaten sterk uiteenloopt, hetgeen erop wijst dat prospectussen in de EU niet uniform zijn. Deze discrepantie vloeit ook voort uit het feit dat de huidige regels het toezicht door de nationale bevoegde autoriteiten onvoldoende omkaderen.
Uit de feedback van belanghebbenden is gebleken dat het EU-regelgevingskader ook aan beursgenoteerde uitgevende instellingen te zware eisen stelt, met name in het kader van de verordening marktmisbruik. Sinds de inwerkingtreding ervan op 1 juli 2016 is de verordening marktmisbruik uitgebreid tot MTF’s, met inbegrip van mkb-groeimarkten. Met de verordening marktmisbruik wordt beoogd de marktintegriteit en het beleggersvertrouwen te vergroten. Zij verbiedt: i) te handelen met voorwetenschap of trachten te handelen met voorwetenschap 16 ; ii) iemand anders aan te raden om te handelen met voorwetenschap of iemand anders ertoe aan te zetten om te handelen met voorwetenschap; iii) voorwetenschap wederrechtelijk mee te delen 17 ; en iv) marktmanipulatie of poging daartoe. Uitgevende instellingen zijn ook onderworpen aan diverse openbaarmakings- en registratieverplichtingen uit hoofde van de verordening marktmisbruik. Met name geldt voor uitgevende instellingen de algemene verplichting om alle voorwetenschap zo spoedig mogelijk openbaar te maken 18 .
Uit de feedback van belanghebbenden blijkt dat sommige aspecten van de openbaarmakingsregeling van de verordening marktmisbruik een onevenredig zware belasting voor uitgevende instellingen vormen. Met name de verplichting om zo snel mogelijk alle voorwetenschap openbaar te maken wordt door belanghebbenden als belastend ervaren. Dit is te wijten aan de ruime betekenis van het begrip voorwetenschap (hetgeen voor uitgevende instellingen problemen oplevert bij de afbakening tussen wat wel en wat niet voorwetenschap is), alsook aan het feit dat hetzelfde begrip zowel voor het verbod op handel met voorwetenschap als voor de openbaarmaking geldt. Hoewel de ruime betekenis van het begrip voorwetenschap het mogelijk maakt een breed en zeer vroeg verbod op handel met voorwetenschap in te stellen, impliceert het ook dat uitgevende instellingen informatie in een zeer vroeg stadium openbaar moeten maken, wanneer informatie over omstandigheden of gebeurtenissen nog geen hoge mate van zekerheid heeft bereikt.
Het begrip voorwetenschap omvat niet alleen gebeurtenissen die reeds hebben plaatsgevonden, maar ook gebeurtenissen die “redelijkerwijs te verwachten zijn” (d.w.z. waarvoor een realistisch vooruitzicht bestaat dat zij zullen plaatsvinden) en, in de context van in de tijd gespreide processen (zoals een fusie), de tussenstappen die verband houden met het tot stand brengen van een toekomstige gebeurtenis. Dit heeft tot gevolg dat uitgevende instellingen hoge nalevingskosten hebben om te begrijpen welke stappen van een in de tijd gespreid proces voorwetenschap kunnen inhouden en wanneer een bepaald stuk informatie rijp genoeg is om openbaar te worden gemaakt. Tegelijkertijd is de doeltreffendheid van openbaarmaking bij het verminderen van informatieasymmetrieën tussen uitgevende instellingen en beleggers beperkt indien de informatie te voorlopig en onvolledig is en mogelijk nog onderhevig is aan fundamentele wijzigingen. Een te vroege openbaarmaking van informatie kan beleggers misleiden en hen aanzetten tot actie die achteraf gezien suboptimaal kan blijken te zijn (bijv. het aandeel te vroeg of niet snel genoeg afstoten), waardoor de opportuniteitskosten voor beleggers toenemen.
Voorts hebben uitgevende instellingen te maken met een gebrek aan juridische duidelijkheid over de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om de openbaarmaking uit te stellen wanneer onmiddellijke openbaarmaking de rechtmatige belangen van de uitgevende instellingen zou kunnen schaden (bijv. doordat de succesvolle afronding van lopende onderhandelingen in gevaar wordt gebracht).
Enkele aanvullende verslaggevings- en openbaarmakingsvereisten uit hoofde van de verordening marktmisbruik leggen een onevenredig zware last op uitgevende instellingen, zoals de bepalingen inzake transacties van leidinggevenden, lijsten van insiders en marktpeiling. De huidige regels van de verordening marktmisbruik creëren ook een onevenredige sanctieregeling voor inbreuken op de openbaarmakingsregels, met name voor mkb-ondernemingen, die mogelijk dezelfde sancties opgelegd krijgen als grote ondernemingen.
De algemene doelstelling van dit initiatief is technische aanpassingen in de EU-regelgeving aan te brengen om de regelgevings- en nalevingskosten te verminderen voor beursgenoteerde ondernemingen en ondernemingen die om een beursnotering verzoeken, teneinde het noteringsproces te stroomlijnen en de juridische duidelijkheid te vergroten en tegelijkertijd een passend niveau van bescherming van de beleggers en marktintegriteit te waarborgen. Verwacht wordt dat dit op zijn beurt bijdraagt tot diversificatie van de financieringsbronnen voor ondernemingen in de EU en tot meer investeringen, economische groei, nieuwe banen en innovatie in de EU.
De voorgestelde gerichte wijzigingen van de prospectusverordening hebben met name tot doel het voor uitgevende instellingen gemakkelijker en goedkoper te maken om een prospectus op te stellen en tegelijkertijd beleggers in staat te stellen de juiste beleggingsbeslissing te nemen door begrijpelijke, gemakkelijk te analyseren en beknopte informatie te verstrekken. Zij beogen tevens aanzienlijke vereenvoudigingen of zelfs vrijstellingen van de prospectusplicht in te voeren in gevallen waarin de uitgevende instelling reeds bekend is bij de beleggers en er reeds veel informatie voor het publiek beschikbaar is (vervolguitgiften). Deze wijzigingen gaan gepaard met wijzigingen ter bevordering van de convergentie en stroomlijning van het controle- en goedkeuringsproces door de nationale bevoegde autoriteiten (bijvoorbeeld door de mogelijkheid van de nationale bevoegde autoriteiten om uitgevende instellingen te verzoeken aanvullende informatie in het prospectus op te nemen, in te perken).
In het geval van een aanbieding van effecten aan het publiek of de toelating van effecten tot de handel op een gereglementeerde markt stroomlijnt en standaardiseert het voorstel het standaardprospectus (waarmee een niet-verlicht prospectustype wordt bedoeld, ongeacht of het betrekking heeft op effecten met of zonder aandelenkarakter en of het als één enkel document is opgesteld of uit afzonderlijke documenten bestaat). Het voorstel stemt het niveau van informatievoorziening in het standaardprospectus af op het niveau van informatievoorziening dat momenteel krachtens de regeling voor EU-groeiprospectussen vereist is, voert een vaste volgorde van informatievoorziening in en maakt opneming door middel van verwijzing een wettelijke verplichting. Het voorstel voorziet ook in de mogelijkheid voor uitgevende instellingen om het prospectus uitsluitend in het Engels op te stellen, de taal die in internationale financiële kringen pleegt te worden gebruikt (met uitzondering van de samenvatting, die in de praktijk het enige document is dat de meeste retailbeleggers raadplegen), en het uitsluitend te publiceren in elektronisch formaat (d.w.z. geen papieren exemplaren op verzoek). Tegelijkertijd wordt, alleen voor aandelen of andere met aandelen gelijk te stellen verhandelbare effecten van ondernemingen, een maximumaantal pagina’s (300 pagina’s) ingevoerd om al te lange prospectussen te vermijden voor ondernemingen die geen complexe financiële geschiedenis hebben. Samen beogen deze wijzigingen een tastbare kosten- en lastenvermindering voor uitgevende instellingen en zorgen zij ervoor dat beleggers kunnen profiteren van een document dat gemakkelijker te lezen en overzichtelijker is en financiële instrumenten en uitgevende instellingen gemakkelijker kunnen vergelijken.
Het voorstel wil het voor mkb-ondernemingen ook gemakkelijker maken om middelen aan te trekken op publieke markten, met name op mkb-groeimarkten, door verdere kostenbesparingen voor mkb-ondernemingen te genereren en de informatieverstrekking beter af te stemmen op de behoeften van beleggers. Voor ondernemingen die effecten aan het publiek aanbieden en aan mkb-groeimarkten noteren (alsook voor aanbiedingen van effecten aan het publiek door kleinere ondernemingen) wordt het EU-groeiprospectus vervangen door een verplicht nieuw kort EU-groei-emissiedocument. Dit document bouwt voort op het niveau van informatievoorziening dat momenteel vereist is uit hoofde van de regeling voor de EU-herstelprospectus en de bestaande toelatingsdocumenten die vereist zijn voor mkb-groeimarkten (waar de verplichting om een prospectus te publiceren niet van toepassing is), volgt een vaste volgorde van openbaarmaking en is, in het geval van aandelen en andere gelijkwaardige verhandelbare effecten, gebonden aan een maximumaantal pagina’s.
Hoewel het voorstel onder bepaalde voorwaarden aanbiedingen van fungibele effecten met reeds tot de handel toegelaten effecten vrijstelt van de prospectusplicht (waarvoor de publicatie van een samenvattend document volstaat), onderwerpt het vervolguitgiften van niet-fungibele effecten aan de goedkeuring en publicatie van een nieuw verplicht EU-vervolgprospectus in verkorte vorm, dat grotendeels voortbouwt op de huidige regeling van de EU-herstelprospectus. Met deze wijzigingen wordt beoogd ervoor te zorgen dat ondernemingen ten volle kunnen profiteren van de voordelen van de toegang tot de publieke kapitaalmarkten, zoals een gemakkelijkere en snellere toegang tot extra aandelenkapitaal en schuldfinanciering via vervolgaanbiedingen. Tegelijkertijd waarborgen zij de bescherming van de beleggers, aangezien deze ondernemingen reeds onderworpen zijn aan periodieke en doorlopende openbaarmakings- en rapportageverplichtingen en uitgevende instellingen bovendien verplicht zullen zijn de meest relevante informatie voor beleggers te publiceren.
Ten slotte hebben de wijzigingen in de prospectusverordening ten doel grensoverschrijdende aanbiedingen te bevorderen door de drempel voor vrijstelling van de prospectusplicht voor kleine aanbiedingen van effecten aan het publiek te harmoniseren en te verhogen tot 12 miljoen EUR. Met deze wijziging wordt ook beoogd kleinere uitgevende instellingen, waaronder mkb-ondernemingen, te begunstigen, aangezien zij in bepaalde gevallen niet langer een prospectus hoeven op te stellen, waardoor hun regelgevingskosten aanzienlijk worden verlaagd en zij worden gestimuleerd om toegang te krijgen tot publieke kapitaalmarkten. Het voorstel brengt ook wijzigingen aan in de regels inzake de gelijkwaardigheid van prospectussen van derde landen om ze uitvoerbaar te maken.
De voorgestelde gerichte wijzigingen in de verordening marktmisbruik zijn bedoeld om de rechtsonzekerheid te verminderen over wat voorwetenschap is met het oog op openbaarmaking en over het tijdstip van openbaarmaking. Hoewel het voorstel de huidige ruime betekenis van het begrip voorwetenschap voor de toepassing van de verordening handel met voorwetenschap handhaaft, beperkt het de reikwijdte van de verplichting tot openbaarmaking. In het voorstel wordt met name verduidelijkt dat de verplichting tot openbaarmaking van alle voorwetenschap niet geldt voor de informatie betreffende de tussenstappen van een in de tijd gespreid proces, aangezien deze informatie te voorlopig is en dus niet rijp genoeg voor openbaarmaking. Tegelijkertijd voorziet het voorstel in een bevoegdheid voor de Commissie om door middel van een gedelegeerde handeling een niet-uitputtende lijst van de relevante informatie vast te stellen, alsmede, voor elke informatie, een indicatie van het tijdstip waarop uitgevende instellingen geacht worden deze openbaar te maken. Met deze wijzigingen wordt beoogd de openbaarmakingsregeling van de verordening marktmisbruik minder kostbaar te maken voor uitgevende instellingen, voorspelbaarder voor beleggers en bevorderlijker voor een doeltreffende prijsvorming.
De wijzigingen in de verplichting tot openbaarmaking gaan gepaard met verbeteringen in de regeling voor de uitwisseling van informatie tussen de nationale bevoegde autoriteiten om hen in staat te stellen gevallen van marktmanipulatie beter op te sporen door het opzetten van een mechanisme voor grensoverschrijdend orderboektoezicht, 19 waardoor de integriteit van de EU-markten wordt verhoogd en de aantrekkingskracht ervan voor beleggers wordt vergroot. In dezelfde geest introduceert het voorstel een mogelijkheid voor de ESMA om samenwerkingsplatformen op te richten, met name voor het monitoren van groothandelsmarkten voor grondstoffen, om de bezorgdheid over de marktintegriteit en de goede werking van financiële en met name spotmarkten aan te pakken.
Ten slotte wordt met het voorstel beoogd de sanctieregeling voor inbreuken op de regels van de verordening marktmisbruik inzake informatievoorziening evenrediger te maken voor mkb-ondernemingen om te voorkomen dat kleinere uitgevende instellingen worden ontmoedigd een beursnotering aan te vragen of beursgenoteerd te blijven.
Met het voorstel wordt tevens beoogd de wettelijke belemmeringen die voortvloeien uit de toepassing van de regelingen inzake transacties van leidinggevenden, lijsten van insiders en marktpeiling te verlichten en er tegelijkertijd voor te zorgen dat deze verlichtingen geen afbreuk doen aan de bescherming van de beleggers en marktintegriteit.
De invoering van een mechanisme voor grensoverschrijdend orderboektoezicht vereist ook gerichte wijzigingen in het MiFIR-kader om te specificeren dat een bevoegde autoriteit op permanente basis orderboekgegevens kan opvragen bij een handelsplatform dat onder haar toezicht staat, en om aan de ESMA de rol toe te kennen om het formaat van het sjabloon voor de opslag van dergelijke gegevens te harmoniseren.
De voorgestelde gerichte wijzigingen zijn bedoeld om de noodzakelijke voorwaarden te scheppen om mettertijd structurele verbeteringen op de publieke kapitaalmarkten van de EU tot stand te brengen. Een gunstiger regelgeving zou de ontwikkeling van een gunstiger ecosysteem in de hand werken en op verschillende manieren bijdragen tot de KMU-doelstelling om de toegang van ondernemingen tot financiering te verbeteren. Voorts moet dit voorstel worden geanalyseerd in samenhang met andere voorgestelde en komende initiatieven. De voorgestelde wijzigingen maken deel uit van een breder pakket maatregelen dat in het KMU-actieplan wordt geschetst en waarmee wordt beoogd andere problemen aan te pakken die ondernemingen er momenteel van weerhouden kapitaal op de publieke markten aan te trekken.
• Samenhang met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel sluit aan bij de overkoepelende doelstellingen van de prospectusverordening die ertoe strekken het aantrekken van middelen via de kapitaalmarkten te vergemakkelijken, de bescherming van de beleggers te waarborgen en de convergentie op het gebied van toezicht in de gehele EU te bevorderen. Het voorstel sluit ook aan bij de overkoepelende doelstellingen van de verordening marktmisbruik om de integriteit van de financiële markten in de Unie te waarborgen en de bescherming van de beleggers en het vertrouwen in die markten te vergroten, alsook bij de doelstelling van MiFIR om ervoor te zorgen dat de EU-markten voor financiële instrumenten transparant zijn en efficiënt werken.
Het voorstel is voorts in overeenstemming met de in Richtlijn 2004/109/EG van het Europees Parlement en de Raad 20 (transparantierichtlijn) neergelegde rapportageverplichtingen voor uitgevende instellingen op gereglementeerde markten. Het sluit ook aan bij de bepalingen van MiFID II en Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/565 van de Commissie 21 ter regulering van de mkb-groeimarkten.
• Samenhang met ander beleid van de Unie
Het voorstel sluit volledig aan bij de kerndoelstelling van de KMU om financiering toegankelijker te maken voor EU-ondernemingen en met name voor mkb-ondernemingen. Het is in overeenstemming met een aantal wetgevende en niet-wetgevende maatregelen van de Commissie in het kader van het KMU-actieplan 2015 22 , de tussentijdse evaluatie van het KMU-actieplan 2017 23 en het KMU-actieplan 2020.
Om de werkgelegenheid en de groei in de EU te ondersteunen, is het vergemakkelijken van de toegang tot financiering voor ondernemingen, met name voor mkb-ondernemingen, vanaf het begin een belangrijke doelstelling van het KMU geweest. Sinds de publicatie van het KMU-actieplan in 2015 zijn enkele gerichte acties ondernomen om adequate financieringsbronnen te ontwikkelen voor mkb-ondernemingen in al hun ontwikkelingsfasen. De Commissie heeft er in haar in juni 2017 gepubliceerde tussentijdse evaluatie van het KMU-actieplan voor gekozen haar ambitieniveau te verhogen en meer aandacht te besteden aan de toegang van mkb-ondernemingen tot publieke markten. In november 2019 hebben de medewetgevers een verordening aangenomen ter bevordering van het gebruik van mkb-groeimarkten 24 met als doel de administratieve lasten en de hoge nalevingskosten voor uitgevende instellingen voor de mkb-groeimarkt te beperken en tegelijkertijd een hoog niveau van marktintegriteit en bescherming van de beleggers te waarborgen; de liquiditeit van beursgenoteerde mkb-aandelen te bevorderen om deze markten aantrekkelijker te maken voor beleggers, uitgevende instellingen en tussenpersonen; en de registratie van MTF’s als mkb-groeimarkt te vergemakkelijken. Die verordening is in december 2019 in werking getreden, met uitzondering van de bepaling tot wijziging van de verordening marktmisbruik die in januari 2021 van toepassing is geworden.
Voorts heeft de Commissie na de COVID-19-crisis het herstelpakket voor de kapitaalmarkten aangenomen, dat gerichte wijzigingen van de regelgeving voor de kapitaalmarkten en banken omvat, met als overkoepelende doelstelling het voor de kapitaalmarkten gemakkelijker te maken om EU-bedrijven te helpen zich te herstellen van de COVID-19-crisis. De voorgestelde wijzigingen in de regels voor kapitaalmarkten zijn er met name op gericht de lasten en de complexiteit van de regelgeving te verlichten voor beleggingsondernemingen en uitgevende instellingen.
Dit voorstel sluit aan bij het KMU-actieplan 2020 en de doelstelling ervan om financiering toegankelijker te maken voor EU-ondernemingen (actie 2 “ondersteuning van de toegang tot de publieke markten”). Het voorstel is erop gericht de wettelijke vereisten te verminderen die een onderneming ervan kunnen weerhouden een beursnotering aan te vragen of beursgenoteerd te blijven (“aanbodkant”). Andere factoren die uitgevende instellingen ervan kunnen weerhouden een beursnotering aan te vragen, zoals een smalle beleggersbasis en een gunstiger fiscale behandeling van schuld dan van aandelen, komen aan bod in andere lopende en komende initiatieven van de KMU die de in dit voorstel voorgestelde wijzigingen aanvullen en in samenhang met dit initiatief moeten worden geanalyseerd. Deze initiatieven hebben bijvoorbeeld betrekking op i) de oprichting van een centraal Europees toegangspunt (ESAP), waarmee het gebrek aan toegankelijke en vergelijkbare gegevens voor beleggers wordt aangepakt en bedrijven zichtbaarder worden voor beleggers, ii) de centralisatie van handelsinformatie uit de EU in een consolidated tape voor een efficiënter openbaar handelslandschap en prijsvorming en iii) de invoering van een tegemoetkoming ter vermindering van de ongelijkheid tussen vreemd en eigen vermogen (Debt Equity Bias Reduction Allowance (DEBRA)) 25 om aandelenfinanciering aantrekkelijker (en minder duur) te maken voor ondernemingen.
Voorts zal een reeks initiatieven van de Commissie de beleggersbasis voor beursgenoteerde aandelen verder versterken. Het fonds voor beursintroducties van kmo’s van de EU (EU SME IPO Fund) speelt de rol van ankerinvesteerder om meer particuliere investeringen in publieke aandelen van mkb-ondernemingen aan te trekken door samen te werken met institutionele beleggers en te investeren in fondsen die gericht zijn op kleine en middelgrote uitgevende instellingen. De herzieningen van de verordening kapitaalvereisten en Solvabiliteit II zorgen voor een verbreding van de beleggersbasis voor uitgevende instellingen door investeringen van banken en verzekeringsmaatschappijen in openbaar langlopend aandelenkapitaal te vergemakkelijken.
Dit voorstel sluit aan bij actie 2 van de in 2022 gepubliceerde Nieuwe Europese innovatieagenda 26 , waarin de belangrijke rol van de wetgeving inzake beursnotering bij het vergemakkelijken van de toegang tot financiering voor deeptech-doorgroeibedrijven wordt erkend.
In het voorstel is ook rekening gehouden met het onderbouwde advies van het Fit for Future-platform over het vergemakkelijken van de toegang van mkb-ondernemingen tot kapitaal en met name over het vereenvoudigen van de procedures voor de toelating van effecten van mkb-ondernemingen tot de handel en andere noteringsverplichtingen.
Ten slotte zal dit voorstel vooral mkb-ondernemingen in de EU helpen te profiteren van een verlichte wettelijke regeling om toegang te krijgen tot publieke kapitaalmarkten en te voldoen aan de doorlopende transparantie- en rapportageverplichtingen. Dit sluit ook aan bij de doelstelling van het steunpakket voor het mkb dat voorzitter van de Europese Commissie Ursula von der Leyen op 19 september 2022 aankondigde in de Staat van de Unie-toespraak.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van de prospectusverordening, de verordening marktmisbruik en MiFIR is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het voorstel brengt gerichte wijzigingen in die verordeningen aan en is derhalve gebaseerd op dezelfde rechtsgrondslag.
Artikel 114 VWEU voorziet in het vaststellen van maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Een beroep op artikel 114 VWEU is met name mogelijk wanneer de verschillen tussen de nationale regels de fundamentele vrijheden belemmeren of concurrentieverstoringen veroorzaken en aldus rechtstreeks van invloed zijn op de werking van de interne markt.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Volgens artikel 4 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) moet EU-actie voor de voltooiing van de interne markt worden getoetst aan het in artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) neergelegde subsidiariteitsbeginsel. Volgens het subsidiariteitsbeginsel is een EU-optreden slechts toegestaan als de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt. Ook moet worden nagegaan of de doelstellingen beter kunnen worden bereikt door middel van EU-optreden (de zogenaamde “toets van Europese meerwaarde”).
De wetgeving voor uitgevende instellingen en handelsplatformen is grotendeels op EU-niveau geharmoniseerd, waardoor de lidstaten beschikken over slechts weinig speelruimte om dit rechtskader aan de plaatselijke omstandigheden aan te passen. Bijgevolg zijn wijzigingen van de EU-wetgeving noodzakelijk om de gewenste verbeteringen tot stand te brengen. Tegelijkertijd kunnen de doelstellingen van dit voorstel beter worden verwezenlijkt door een optreden op EU-niveau. Door haar omvang zou EU-actie de administratieve lasten voor uitgevende instellingen kunnen beperken en tegelijkertijd de marktintegriteit en de bescherming van de beleggers kunnen waarborgen, zodat een gelijk speelveld worden gegarandeerd. Bovendien is een EU-actie aangewezen omdat met het initiatief wordt beoogd de grensoverschrijdende notering en effectenhandel in de gehele EU te ondersteunen, met het oog op verdere integratie en schaalvergroting op de Europese kapitaalmarkten.
• Evenredigheid
De voorgestelde maatregelen ter vermindering van de regelgevingslast voor beursgenoteerde ondernemingen en ondernemingen die voor het eerst om een beursnotering verzoeken, zijn in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Zij zijn passend om de doelstellingen te bereiken en gaan niet verder dan nodig is.
De in de prospectusverordening voorgestelde verlichtingen van de regelgeving zijn erop gericht de kosten en lasten voor uitgevende instellingen te verminderen en tegelijkertijd het vertrouwen van de beleggers in de goede werking van de publieke markten te behouden en te versterken. De evenredigheid wordt met name gewaarborgd door alleen in gevallen waarin de uitgevende instelling reeds bekend is bij de beleggers en er reeds veel informatie voor het publiek beschikbaar is, aanzienlijke vereenvoudigingen of zelfs vrijstellingen van de prospectusplicht in te voeren. Voorts wordt de evenredigheid gewaarborgd door de openbaarmaking af te stemmen op de courante omvang van de onderneming op de markt. Het voorstel introduceert dus een EU-groei-emissiedocument, uitsluitend voor ondernemingen die op mkb-groeimarkten zijn genoteerd (d.w.z. voornamelijk, maar niet uitsluitend, mkb-ondernemingen).
Belangrijk is dat de voorgestelde wijzigingen ervoor zorgen dat het transparantieniveau voor beleggers niet negatief wordt beïnvloed. Geen van de voorgestelde maatregelen zal ertoe leiden dat beleggers extra onderzoek moeten verrichten; en een hoog niveau van bescherming van de beleggers is gewaarborgd. Tegenover de mogelijkheid om alleen het Engels (d.w.z. de gangbare en algemeen aanvaarde taal op financieel gebied) te gebruiken voor het opstellen van het prospectus staat bijvoorbeeld het vereiste dat de samenvatting moet zijn gesteld in de taal of talen van de lidstaat waar de publieke uitgifte plaatsvindt. In dezelfde geest moeten uitgevende instellingen in de gevallen waarin een vrijstelling van het prospectus wordt ingevoerd, een verklaring (maar geen prospectus) publiceren die de meest relevante informatie voor de belegger bevat.
De voorgestelde verlichtingen om de administratieve lasten voor beursgenoteerde uitgevende instellingen (verordening marktmisbruik) te beperken, zijn ook zorgvuldig gekalibreerd om nadelige gevolgen voor de marktintegriteit en de bescherming van de beleggers, de kerndoelstellingen van de verordening marktmisbruik, te voorkomen. Door de verplichting tot openbaarmaking te beperken tot alleen “rijpe” gebeurtenissen, zorgt het voorstel ervoor dat de markten en beleggers alleen zinvolle informatie ontvangen en wordt voorkomen dat onnauwkeurige of misleidende informatie wordt verspreid, waardoor beleggingsbeslissingen verkeerd kunnen worden beïnvloed. De voorgestelde wijzigingen van de openbaarmakingsregeling gaan voorts gepaard met een versterking van het toezichtsysteem voor ordergegevens, dat door de standaardisatie van de rapportageformaten voor ordergegevens en de vergemakkelijking van de uitwisseling van dergelijke gegevens tussen de nationale bevoegde autoriteiten het toezichtinstrumentarium voor marktmisbruik zal verrijken, waardoor een grotere marktintegriteit wordt gewaarborgd en het vertrouwen van de beleggers wordt versterkt. Ten slotte zullen de gerichte wijzigingen in andere openbaarmakings- en rapportageverplichtingen en in de sanctieregeling in het kader van de verordening marktmisbruik onnodige administratieve lasten wegnemen en een evenrediger niveau van sancties voor kleinere uitgevende instellingen (mkb-ondernemingen) tot stand brengen, waardoor een juist evenwicht wordt bereikt tussen kostenvermindering en de primaire noodzaak om de marktintegriteit en de bescherming van de beleggers te waarborgen.
• Keuze van het instrument
Het voorstel brengt gerichte wijzigingen aan in de prospectusverordening, de verordening marktmisbruik en MiFIR. De rechtsgrondslag van deze verordeningen is artikel 114, lid 1, VWEU. Elke wijzigingsverordening moet derhalve dezelfde rechtsgrondslag hebben. Voorts kunnen de voorgestelde wijzigingen, aangezien het om wijzigingen van bestaande wetteksten gaat, via een omnibusverordening worden ingevoerd.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Dit initiatief is erop gericht de regelgevingslast voor uitgevende instellingen tijdens het noteringsproces en daarna te verminderen. Daarom worden alleen die aspecten in de prospectusverordening en de verordening marktmisbruik behandeld die volgens belanghebbenden de toegang tot en het vermogen van ondernemingen om op de publieke markten te blijven, belemmeren.
Ter onderbouwing van dit initiatief hebben de diensten van de Commissie een aanzienlijke hoeveelheid gegevens rechtstreeks bij handelsplatformen en uitgevende instellingen (met inbegrip van mkb-verenigingen) verzameld. De TESG (van kracht tussen oktober 2020 en mei 2021) leverde enig bewijsmateriaal naast de input van marktdeelnemers. De Commissie heeft in november 2020 tevens opdracht gegeven aan Oxera voor een Study on Primary and Secondary Equity Markets in the EU, waarin een zeer gedetailleerd overzicht wordt gegeven van de EU-kapitaalmarkten. Andere bronnen die werden gebruikt waren uitgebreide academische literatuur en onderzoek.
Bijlage 6 bij de effectbeoordeling bevat een gedetailleerde beoordeling van de doeltreffendheid, doelmatigheid en samenhang van de voorschriften van de prospectusverordening, overeenkomstig de herzieningsclausule (zie artikel 48 van de prospectusverordening). De analyse van de prospectusverordening is voorts gebaseerd op gegevens die de ESMA voor het jaar 2021 bilateraal aan de diensten van de Commissie heeft verstrekt en op de door de ESMA gepubliceerde verslagen over in de EER goedgekeurde prospectussen voor de jaren 2019 en 2020. Bij de analyse is ook rekening gehouden met de belangrijkste bevindingen van het collegiale-toetsingsverslag van de ESMA van 21 juli 2022 over de controle en goedkeuring van prospectussen door bevoegde autoriteiten. In de analyse wordt benadrukt dat de huidige prospectusplicht een onnodige belasting legt op uitgevende instellingen en dat de beoogde doelstellingen van de prospectusverordening kunnen worden bereikt met minder kostbare vereisten voor uitgevende instellingen, terwijl een adequaat niveau van bescherming van de beleggers wordt gehandhaafd.
De ESMA heeft in 2019-2020 de verordening marktmisbruik geëvalueerd en in september 2020, na een formeel verzoek van de Commissie, haar technisch advies uitgebracht in haar evaluatieverslag verordening marktmisbruik 27 . Het ESMA-verslag is gebaseerd op uitgebreide feedback die in antwoord op een openbare raadpleging is ontvangen van vertegenwoordigers van marktdeelnemers, waaronder de Stakeholdersgroep effecten en markten. De openbare raadpleging is op 3 oktober 2019 gepubliceerd en liep tot november 2019 28 : er werden 97 reacties ontvangen van een breed scala van respondenten (d.w.z. kredietinstellingen, vermogensbeheerders, uitgevende instellingen, juridische en accountantskantoren en handelsplatformen). Samenvattend concludeert de ESMA dat het kader van de verordening marktmisbruik over het geheel genomen goed werkt en dat een ingrijpende herziening van het wetgevingskader niet nodig is, maar stelt zij wel een aantal technische aanpassingen en verduidelijkingen voor. In het verslag worden ook enkele gebieden genoemd waarvoor de ESMA aanvullende richtsnoeren nuttig of noodzakelijk acht.
Tegenover sommige conclusies van het verslag staan echter de conclusies van het Forum op hoog niveau over de KMU en van de TESG, alsmede de feedback die van belanghebbenden is ontvangen in het kader van de gerichte raadpleging over de wetgeving inzake beursnotering en tijdens de technische bijeenkomsten. Bijlage 8 bij de effectbeoordeling bevat een samenvatting van de door de diensten van de Commissie uitgevoerde beoordeling met betrekking tot de bepalingen van de verordening marktmisbruik waarvoor de conclusies van de ESMA niet stroken met de van deskundigen en belanghebbenden ontvangen feedback. Het gaat hierbij onder meer om: het begrip voorwetenschap en de verplichting van uitgevende instellingen om voorwetenschap openbaar te maken; de voorwaarden om de openbaarmaking uit te stellen; bepalingen inzake marktpeilingen, lijsten van insiders en administratieve sancties. De analyse heeft ook betrekking op het grensoverschrijdend orderboektoezicht.
• Raadpleging van belanghebbenden
Op 19 november 2021 lanceerde de Commissie een verzoek om input en een veertien weken durende openbare en gerichte raadpleging om de standpunten van belanghebbenden in te winnen over hoe de algemene aantrekkelijkheid van noteringen op publieke markten in de EU kan worden vergroot. In de raadpleging werd ook informatie gevraagd over eventuele tekortkomingen in het regelgevingskader die ondernemingen ervan weerhouden middelen aan te trekken via de publieke kapitaalmarkten. Daarnaast werden in de raadpleging specifieke vragen gesteld over de prospectusverordening en de verordening marktmisbruik.
In totaal werden 108 reacties ontvangen, afkomstig van belanghebbenden uit 22 lidstaten, de VS, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland 29 .
Een grote meerderheid van de respondenten (72 %) is van mening dat buitensporige nalevingskosten in verband met regelgeving in de post-IPO-fase tamelijk belangrijke of zeer belangrijke factoren zijn die het gebrek aan aantrekkelijkheid van de Europese publieke markten kunnen verklaren. Hieronder bevinden zich de overgrote meerderheid van uitgevende instellingen, beurzen, beleggers en een aantal nationale bevoegde autoriteiten. Verscheidene belanghebbenden stellen dat de lasten van de notering voor grote ondernemingen en mkb-ondernemingen vergelijkbaar zijn, wat de lasten voor een mkb-onderneming zeer onevenredig maakt. De meerderheid van de respondenten stelt dat zowel de regels voor de notering als die voor de periode na de notering een last met zich meebrengen die niet in verhouding staat tot de doelstellingen van de bescherming van de beleggers die met deze regels worden beoogd (respectievelijk 52 % en 57 %).
In het algemeen geven de respondenten toe dat de gemiddelde kosten van de verschillende soorten prospectussen moeilijk te ramen zijn en dat de kosten afhangen van diverse factoren, waaronder juridische kosten, controlekosten en de complexiteit van het bedrijf. De meeste respondenten (59 %) zijn van mening dat in het standaardprospectus in zijn huidige vorm geen passende evenwicht is gevonden tussen een doeltreffende bescherming van de beleggers en de evenredige administratieve lasten voor uitgevende instellingen, en dat het aanzienlijk moet worden verlicht. Hetzelfde standpunt wordt door 44 % van de respondenten geuit over het EU-groeiprospectus. Bijna de helft van de respondenten is van mening dat de prospectusregeling voor effecten zonder aandelenkarakter succesvol is in het vergemakkelijken van fondsenwerving via de kapitaalmarkten (48 %).
Over secundaire uitgiften zijn de meningen van de respondenten verdeeld. Een kleine meerderheid van de respondenten (51 %) vindt dat de prospectusplicht niet mag worden afgeschaft voor vervolguitgiften, doch een aanzienlijke minderheid (43 %) vindt dat uitgevende instellingen die gedurende ten minste achttien maanden ononderbroken op een gereglementeerde markt of een mkb-groeimarkt zijn genoteerd, geen prospectus hoeven te publiceren voor vervolguitgiften.
Ten slotte stellen de meeste respondenten (54 %) dat er volgens hen geen afstemming of convergentie bestaat in de wijze waarop de nationale bevoegde autoriteiten de volledigheid, begrijpelijkheid en consistentie van de ontwerp-prospectussen die hun ter goedkeuring worden voorgelegd, beoordelen.
In het algemeen vinden de respondenten de meeste aspecten van de huidige regels van de verordening marktmisbruik belastend. De meest belastende vereisten zijn die met betrekking tot het begrip voorwetenschap (64 % vindt dit zeer belastend of nogal belastend) en de voorwaarden voor uitstel van openbaarmaking (70 % van de respondenten vindt dit zeer belastend of nogal belastend). De respondenten zijn verdeeld over de vraag of de verduidelijkingen van de ESMA in de vorm van richtsnoeren over het begrip voorwetenschap volstaan. Bijna de helft van degenen die een mening gaven, vindt echter dat de ESMA-richtsnoeren niet volstaan om de nodige verduidelijkingen rond het begrip voorwetenschap te verschaffen (54 %). Die respondenten (waaronder vertegenwoordigers van banken, handelsplatformen, uitgevende instellingen, financiële tussenpersonen en nationale bevoegde autoriteiten) zijn bezorgd dat de ESMA-richtsnoeren niet doeltreffend zijn om de juridische onduidelijkheid weg te nemen. Zij stellen dat het begrip voorwetenschap te ruim is gedefinieerd en dat te veel informatie moet worden gepubliceerd. Volgens hen is een heroverweging van het begrip voorwetenschap nodig, die alleen in het kader van de niveau 1-verordening kan worden uitgevoerd.
De respondenten werd voorts gevraagd of de verordening marktmisbruik een onderscheid moet maken tussen het begrip voorwetenschap ter voorkoming van handel met voorwetenschap en het begrip voorwetenschap op grond waarvan de verplichting tot openbaarmaking geldt. Een meerderheid van de respondenten die hierover een mening gaven, vindt dat een onderscheid tussen beide begrippen op zijn plaats is. Bovendien merkt een meerderheid van de respondenten die een mening gaven op dat moet worden verduidelijkt dat voorwetenschap met betrekking tot een meerfasenproces pas openbaar hoeft te worden gemaakt wanneer de eindfase is bereikt, tenzij er een lek is opgetreden.
De overgrote meerderheid van de respondenten (72 %) is voorstander van een hogere drempel voor het melden van transacties van leidinggevenden op grond van artikel 19, lid 8, van de verordening marktmisbruik. Zij verklaren dat een dergelijke verhoging de marktintegriteit niet zou schaden. De respondenten zijn het er ook over eens dat de vereisten voor de lijst van insiders voor alle uitgevende instellingen moeten worden vereenvoudigd om ervoor te zorgen dat alleen de meest essentiële informatie voor identificatiedoeleinden wordt opgenomen. De meeste respondenten (62,2 %) zijn het oneens met de stelling dat de beperkte voorstellen van de ESMA tot wijziging van de procedure voor marktpeiling volstaan en een evenwichtige oplossing bieden voor de noodzaak om de lasten te vereenvoudigen en de marktintegriteit te handhaven.
Ten slotte verklaren de meeste respondenten (51 %) dat de huidige sanctieregeling in het kader van de verordening marktmisbruik niet in verhouding staat tot het met de wetgeving nagestreefde doel.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie heeft de afgelopen jaren de toegang van ondernemingen, en met name van mkb-ondernemingen, tot de publieke markten voortdurend geëvalueerd. In het kader van het Forum op hoog niveau over de KMU, de TESG en het KMU-actieplan 2020 werden kwesties in verband met de regelgevingslast voor ondernemingen bij toegang tot publieke markten aan de orde gesteld. De Commissie heeft ook rekening gehouden met uitgebreid onderzoek naar dit thema in het Oxera-onderzoek.
De Commissie heeft in april 2022 ook twee technische bijeenkomsten en workshops met belanghebbenden uit de sector georganiseerd met het oog op het verder verfijnen van de overwogen beleidsopties.
Voorts heeft de Commissie de doelstelling van het voorstel voorgelegd aan de deskundigengroep van het Europees Comité voor het effectenbedrijf en aan de coördinatoren van de Commissie economische en monetaire zaken (ECON) van het Europees Parlement.
Het Forum op hoog niveau over de KMU heeft in juni 2020 verschillende aanbevelingen gedaan om het ecosysteem van de publieke markt te verbeteren, doorgaans met als doel de regelgeving te verlichten. Vanuit het perspectief van de verordening marktmisbruik en de prospectusverordening hebben de aanbevelingen betrekking op respectievelijk het begrip voorwetenschap, de interactie tussen de verordening marktmisbruik en de transparantierichtlijn, de lijst van insiders, transacties van leidinggevenden en sancties, alsmede de drempel en de lengte van prospectussen, termijnen en de paspoortregeling.
In oktober 2020 heeft de Europese Commissie de TESG opgericht. De groep heeft tot taak de werking van mkb-groeimarkten te volgen en te beoordelen, alsmede deskundigheid en mogelijke input te leveren op andere relevante gebieden van de toegang van mkb-ondernemingen tot publieke markten. De TESG bevestigt de bezorgdheid van de belanghebbenden dat verdere wetgevende maatregelen nodig zijn om de beursnotering van ondernemingen en met name van mkb-ondernemingen te ondersteunen. In haar eindverslag , dat in mei 2021 is gepubliceerd, doet de TESG twaalf aanbevelingen, waaronder een aanbeveling om de verplichting tot openbaarmaking van de verordening marktmisbruik te verduidelijken en te beperken en een aanbeveling om de noteringsvereisten te verlichten. Wat de prospectusverordening betreft, stelt de TESG voor verlichtingen in te voeren met betrekking tot de maximumlengte van het prospectus (bijv. door een maximumaantal pagina’s voor IPO-prospectussen), de taal (toestaan dat prospectussen in het Engels worden opgesteld), secundaire uitgiften en overdrachten van noteringen (bijv. door op permanente basis een aanzienlijk gestroomlijnd prospectus in te voeren dat vergelijkbaar is met het EU-herstelprospectus) en de bepaling van “lidstaat van herkomst”. Wat de verordening marktmisbruik betreft, stelt de TESG voor om verlichtingen in te voeren met betrekking tot het toepassingsgebied, de definitie van voorwetenschap met het oog op openbaarmaking, marktpeilingen, de lijst van insiders, transacties van leidinggevenden en sancties.
De diensten van de Commissie hebben begin april 2022 ook twee virtuele technische workshops georganiseerd met vertegenwoordigers van beurzen, uitgevende instellingen en beleggers om de door de Commissie overwogen beleidsopties verder te verfijnen. Tijdens de voorbereiding van dit initiatief zijn talrijke bilaterale bijeenkomsten met belanghebbenden georganiseerd.
Voorts heeft de Commissie op 15 oktober 2021 en nogmaals op 17 en 30 mei 2022 de doelstelling van het voorstel voorgelegd aan de deskundigengroep van het Europees Comité voor het effectenbedrijf (EGESC). De delegaties die aan het debat deelnamen, steunen de doelstelling van de Commissie om de publieke markten van de EU aantrekkelijker te maken en tegelijkertijd de bescherming van de beleggers en marktintegriteit te waarborgen.
De EP-coördinatoren die aan de discussie deelnamen, verwelkomen de door de Commissie voorgestelde koers voor de wetgeving inzake beursnotering en erkennen het probleem met de publieke markten in de EU. Zij benadrukken dat de Commissie een juist evenwicht moet vinden om ervoor te zorgen dat alle ondernemingen, met name mkb-ondernemingen, toegang hebben tot de publieke markten voor financiering, en tegelijkertijd een adequate bescherming van de beleggers te waarborgen.
• Effectbeoordeling
Dit voorstel gaat vergezeld van een effectbeoordeling die op 10 juni 2022 is ingediend, op 6 juli 2022 is besproken en op 8 juli 2022 – onder voorbehoud – positief is beoordeeld door de Raad voor regelgevingstoetsing.
De Raad voor regelgevingstoetsing verzocht de Commissie om de ontwerp-effectbeoordeling aan te passen ter verduidelijking van: i) de afstemming en samenhang van het initiatief met betrekking tot de wetgeving inzake beursnotering met andere daarmee samenhangende initiatieven voor de kapitaalmarkten; ii) de risico’s en beperkingen van de analyse; iii) de verschillende meningen van verschillende categorieën belanghebbenden over de probleemstelling, de opties en de gevolgen daarvan. Met de door de Raad voor regelgevingstoetsing geformuleerde opmerkingen werd rekening gehouden en zij werden verwerkt in de definitieve versie van de effectbeoordeling.
De effectbeoordeling is gericht op het identificeren en aanpakken van specifieke regelgevingsbarrières in elke fase van het noteringsproces. Zij gaat in op belemmeringen in de pre-IPO-fase die voortvloeien uit het vennootschapsrecht, met name uit het feit dat een notering van aandelen met meervoudig stemrecht in sommige lidstaten niet mogelijk is. Vervolgens wordt ingegaan op belemmeringen in de IPO-fase die voortvloeien uit de prospectusverordening, met name de hoge kosten voor het opstellen van een prospectus. Ten slotte wordt ingegaan op de belemmeringen die zich voordoen in de post-IPO-fase als gevolg van de verordening marktmisbruik, met name de kosten als gevolg van de rechtsonzekerheid met betrekking tot de verplichting van uitgevende instellingen om voorwetenschap openbaar te maken. Voor elke fase van het noteringsproces worden in de effectbeoordeling twee alternatieve beleidsopties uiteengezet, na analyse van de beschikbare empirische gegevens en rekening houdend met de standpunten van de belanghebbenden.
In de effectbeoordeling worden de opties getoetst aan drie doelstellingen, namelijk of zij: i) de regelgevings- en nalevingskosten verminderen voor beursgenoteerde ondernemingen en ondernemingen die om een beursnotering verzoeken, ii) zorgen voor een voldoende niveau van bescherming van de beleggers en marktintegriteit en iii) uitgevende instellingen verder stimuleren om naar de beurs te gaan. De voorkeursoptie (voor elke fase van het noteringsproces) moet dus kostenefficiënt en doeltreffend zijn om de vastgestelde belemmering aan te pakken en tegelijkertijd een voldoende hoog niveau van bescherming van de beleggers en marktintegriteit waarborgen. De evenredigheid van de maatregelen voor kleinere ondernemingen is in overweging genomen bij het bepalen en beoordelen van de opties.
De wijzigingen in de regelgeving die in de opties worden voorgesteld, kunnen op zichzelf weliswaar niet alle uitdagingen voor de publieke markten in de EU aanpakken, maar samen met andere maatregelen die worden overwogen als onderdeel van een breder plan om de toegang van ondernemingen tot de publieke kapitaalmarkten te verbeteren, trachten zij bij te dragen tot het ombuigen van de huidige negatieve trend op de publieke markten in de EU. Zonder deze verbeteringen in de regelgeving zouden de publieke markten in de EU afhankelijk blijven van het suboptimale regelgevingskader voor noteringen, waardoor de publieke markten minder aantrekkelijk zouden worden, wat zou leiden tot economische kosten voor uitgevende instellingen, beleggers en de economie van de EU als geheel. In het basisscenario wordt dus niet beoogd het wetgevingskader betreffende de regels voor beursgenoteerde ondernemingen en ondernemingen die om een beursnotering verzoeken.
Wat de IPO-fase (d.w.z. de prospectusverordening) betreft, wordt in beleidsoptie 1 het volgende voorgesteld: 1) het toezicht op de noteringsdocumenten (met inbegrip van het prospectus) wordt overgedragen aan de beurzen, waarbij de inhoud alleen in specifieke gevallen kan worden verlicht (namelijk bij noteringen op mkb-groeimarkten en bij secundaire uitgiften). In beleidsoptie 2 wordt voorgesteld om in alle omstandigheden een korter prospectus (of toelatingsdocument) te gebruiken en het controle- en goedkeuringsproces door de nationale bevoegde autoriteiten meer te stroomlijnen. Uit de analyse is gebleken dat de invoering van kortere prospectussen in combinatie met een gestroomlijnd toezicht door de nationale bevoegde autoriteiten, zoals voorgesteld in optie 2, de meest geschikte manier is om de vastgestelde regelgevingsbarrières aan te pakken.
Voor uitgevende instellingen zouden de geraamde kostenbesparingen ongeveer 67 miljoen EUR per jaar bedragen. Dit cijfer omvat 56 miljoen EUR voor primaire uitgiften op gereglementeerde markten, 2,7 miljoen EUR voor primaire uitgiften op mkb-groeimarkten, 7 miljoen EUR voor secundaire uitgiften van fungibele effecten en 1 miljoen EUR voor secundaire uitgiften van niet-fungibele effecten.
Beleggers zouden baat hebben bij een lichter en gestroomlijnder document, dat gemakkelijker te lezen en overzichtelijker is. De meer gestandaardiseerde vorm (d.w.z. vaste volgorde van openbaarmaking van de afdelingen van het prospectus) zou de begrijpelijkheid van de prospectussen en de vergelijkbaarheid ervan in de gehele EU ten goede komen. Voorts zou de mogelijkheid om het prospectus uitsluitend in elektronisch formaat te publiceren de toegang tot en het navigeren door het prospectus mogelijk maken via een elektronisch hulpmiddel, dat tegenwoordig vaker door beleggers wordt gebruikt.
Het controle- en goedkeuringsproces van de nationale bevoegde autoriteiten zou efficiënter, convergenter en gestroomlijnder worden. Extra kostenbesparingen zouden voortvloeien uit het feit dat de nationale bevoegde autoriteiten niet langer prospectussen voor secundaire uitgiften van fungibele effecten zouden hoeven te onderzoeken en goed te keuren; deze zouden nu onder bepaalde voorwaarden worden vrijgesteld.
Wat de post-IPO-fase betreft, wordt met beleidsoptie 1 beoogd de verplichting tot openbaarmaking in het kader van de verordening marktmisbruik te verduidelijken en te beperken, onder meer door de voorwaarden voor het uitstellen van deze openbaarmaking te herzien, en de sanctieregeling evenrediger te maken voor mkb-ondernemingen, terwijl in beleidsoptie 2 wordt voorgesteld de openbaarmaking van voorwetenschap in het kader van de verordening marktmisbruik te beperken tot een gesloten, vooraf bepaalde lijst van gebeurtenissen. Optie 1 is aangewezen als de voorkeursoptie.
Maatregelen in het kader van deze voorkeursoptie zouden meer juridische duidelijkheid verschaffen over wat wel en wat niet openbaar moet worden gemaakt, waardoor te voorlopige informatie niet langer wordt openbaargemaakt. Dit brengt dan een lastenverlichting voor beursgenoteerde ondernemingen met zich mee doordat de hoeveelheid tijd en kosten, met inbegrip van de honoraria van externe adviseurs, die momenteel worden besteed om de naleving van de verplichting tot openbaarmaking te waarborgen, worden beperkt. Dit kan ook het beroep van uitgevende instellingen op uitstel van openbaarmaking beperken. Voor uitgevende instellingen is de daling van de directe en indirecte kosten te danken aan de extra duidelijkheid bij de beoordeling of een bepaalde informatie in een specifiek geval of specifieke gebeurtenis moet worden aangemerkt als voorwetenschap. De geschatte vermindering van de jaarlijkse nalevingskosten bedraagt ongeveer 89 miljoen EUR, uitgesplitst in 24,6 miljoen EUR voor mkb-ondernemingen en 64,6 miljoen EUR voor niet-mkb-ondernemingen. De gerichte wijzigingen in de regels inzake uitstel van openbaarmaking kunnen de kosten voor ondernemingen bovendien met 11 miljoen EUR verminderen, waarvan 1 miljoen EUR voor mkb-ondernemingen en 10 miljoen EUR voor niet-mkb-ondernemingen.
Beleggers zouden baat hebben bij het schrappen van onnodige (of zelfs misleidende) openbaarmakingen en bij meer rechtszekerheid met betrekking tot de informatie die uitgevende instellingen geacht worden openbaar te maken. Dit zou voorkomen dat er kosten (waaronder opportuniteitskosten) ontstaan doordat beleggers suboptimale beslissingen nemen op basis van voortijdig openbaargemaakte informatie.
De nationale bevoegde autoriteiten zouden baat hebben bij het gestroomlijnde toezicht op de naleving van de verplichtingen tot openbaarmaking, hetgeen zou leiden tot een beperking van de administratieve lasten. Deze optie zou ook de administratieve kosten verlagen die de nationale bevoegde autoriteiten moeten maken bij de beoordeling van de kennisgevingen van uitstel die zij van uitgevende instellingen ontvangen, aangezien deze laatste minder behoefte zouden hebben om de openbaarmaking uit te stellen.
Ten slotte wordt aangenomen dat de effecten op de beurzen in beide voorkeursopties beperkt zijn. De beurzen zouden echter mettertijd baat hebben bij een geleidelijke toename van het aantal ondernemingen dat om toelating tot de handel verzoekt, vanwege de verlichting van de regelgeving en de grotere aantrekkelijkheid van een beursnotering.
Dit voorstel zal bijdragen tot de KMU-agenda en de doelstelling ervan om de financiering van EU-ondernemingen te diversifiëren en de ontwikkeling en verdere integratie van de kapitaalmarkten in de EU te waarborgen. De in dit initiatief voorgestelde regelgevingsmaatregelen zullen naar verwachting gevolgen hebben voor alle ondernemingen in de EU, en met name voor mkb-ondernemingen, die meer blootstaan aan de regelgevingslast dan grotere ondernemingen met een groter kostenabsorptievermogen.
Wat de ruimere gevolgen betreft, wordt niet verwacht dat het voorstel rechtstreekse sociale gevolgen zal hebben. Er kan echter sprake zijn van een positief indirect effect op de werkgelegenheid als gevolg van een betere toegang van ondernemingen tot financiering, waardoor ondernemingen sneller kunnen innoveren en groeien en personeel in dienst kunnen nemen om die doelstellingen te verwezenlijken. Aangezien het initiatief met name gericht is op mkb-ondernemingen (en sommige maatregelen rechtstreeks op mkb-ondernemingen gericht zijn), is het (indirecte) effect op de werkgelegenheid waarschijnlijk bijzonder relevant. Mkb-ondernemingen in de EU bieden momenteel werk aan ongeveer 100 miljoen mensen, zijn goed voor meer dan de helft van het bbp van de EU en spelen een sleutelrol bij het toevoegen van waarde in elke sector van de economie 30 . Belangrijk is dat zij samen goed zijn voor 99,8 % van de EU-ondernemingen 31 .
Er worden geen directe milieueffecten en geen ernstige directe of indirecte schade verwacht van de uitvoering van dit voorstel. Een aantal ondernemingen die op de publieke markten zijn genoteerd, kan zich echter bezighouden met onderzoek naar en ontwikkeling van nieuwe milieuvriendelijke technologieën. Met verbeterde toegang tot financiering kunnen deze ondernemingen sneller groeien en meer financiële middelen uittrekken voor O&O-programma’s die kunnen bijdragen aan de Europese Green Deal-doelstellingen.
Het voorstel kan ook positieve, zij het marginale, gevolgen hebben voor de verwezenlijking van de doelstellingen voor duurzame ontwikkeling, en met name de doelstellingen nr. 8 (waardig werk en economische groei) en nr. 9 (industrie, innovatie en infrastructuur).
Ten slotte wordt niet verwacht dat dit voorstel in het algemeen ernstige gevolgen zal hebben voor de digitalisering. De in de prospectusverordening opgenomen mogelijkheid om prospectussen in papieren vorm aan te vragen, wordt met dit voorstel echter geschrapt, waardoor de digitalisering van het noteringsproces wordt bevorderd. Bovendien zal het grensoverschrijdend orderboektoezicht een automatische uitwisseling van orderboekgegevens tussen nationale bevoegde autoriteiten mogelijk maken, waardoor de samenwerking voor toezichtdoeleinden via digitale middelen wordt verbeterd.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Verwacht wordt dat het totale pakket wetgeving inzake beursnotering een jaarlijkse administratieve kostenbesparing van ongeveer 167 miljoen EUR oplevert voor uitgevende instellingen, waaronder mkb-ondernemingen. Verwacht wordt dat de nationale bevoegde autoriteiten hun kosten kunnen verminderen omdat zij hun toezichthoudende activiteiten efficiënter kunnen uitoefenen dankzij eenvoudigere en duidelijkere voorschriften. Beleggers hebben eveneens baat bij de beoogde wijzigingen in de regelgeving, aangezien de bedrijfsinformatie (op het moment van de beursnotering en daarna) korter, actueler en overzichtelijker wordt. Verwacht wordt dat de uitvoering van het voorstel voor uitgevende instellingen en nationale bevoegde autoriteiten slechts geringe aanpassingskosten met zich meebrengt.
• Grondrechten
Het voorstel handhaaft de grondrechten en de in het Handvest van de grondrechten van de EU erkende beginselen, met name de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16) en het beginsel van consumentenbescherming (artikel 38). Aangezien dit initiatief beoogt de administratieve lasten voor uitgevende instellingen te beperken, draagt het bij tot verbetering van het recht van vrij ondernemerschap. De voorgenomen wijzigingen van de prospectusverordening en de verordening marktmisbruik zullen geen negatieve gevolgen hebben voor de consumentenbescherming, aangezien deze gerichte wijzigingen op zodanige wijze zijn geformuleerd dat een hoog niveau van marktintegriteit en bescherming van de beleggers gewaarborgd blijft.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Er wordt niet verwacht dat dit initiatief noemenswaardige gevolgen heeft voor de EU-begroting. De ICT-infrastructuur om de uitwisseling tussen nationale bevoegde autoriteiten van gegevens over grensoverschrijdend orderboektoezicht ten behoeve van het markttoezicht in het kader van de verordening marktmisbruik te vergemakkelijken, zal naar verwachting ongeveer 400 000 EUR aan eenmalige kosten met zich meebrengen, en 200 000 EUR aan jaarlijkse exploitatiekosten. Dit instrument voor grensoverschrijdende orderboektoezicht zou door de nationale bevoegde autoriteiten worden ontwikkeld, mogelijk in de vorm van een delegatieovereenkomst zoals toegestaan bij artikel 28 van Verordening (EU) nr. 1095/2010, die tussen de nationale bevoegde autoriteiten en de ESMA kan worden gesloten. Daarom zou het niet uit de EU-begroting worden gefinancierd, maar door de nationale bevoegde autoriteiten, voortbouwend op het bestaande Transaction Reporting Exchange Mechanism dat is ingesteld ingevolge Richtlijn 2004/39/EG van het Europees Parlement en de Raad 32 (MiFID I) via een gedelegeerd project.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Het effect van de gewijzigde prospectusverordening wordt in samenwerking met de ESMA en de nationale bevoegde autoriteiten gemonitord in het kader van de jaarverslagen over de in de EU goedgekeurde prospectussen 33 , die de ESMA jaarlijks mag opstellen. Bovendien zal de Commissie over vijf jaar de toepassing van de prospectusverordening beoordelen en nagaan of de verschillende prospectussen nog steeds geschikt zijn om de doelstellingen van de verordening te verwezenlijken. Bij haar beoordeling zal de Commissie een passend evenwicht vinden tussen de bescherming van de beleggers en een zo gering mogelijke regelgevingslast voor ondernemingen.
De Commissie zal over vijf jaar ook de toepassing van de verordening marktmisbruik evalueren en verslag uitbrengen over de gevolgen van deze hervorming, met name voor de openbaarmaking van voorwetenschap en het mechanisme voor het uitwisselen van orderboekgegevens.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 – Wijzigingen van de prospectusverordening
Vrijstellingen voor secundaire uitgiften van effecten die fungibel zijn met effecten die tot de handel op een gereglementeerde markt of op een mkb-groeimarkt zijn toegelaten.
Artikel 1, lid 5, punt a), van de prospectusverordening voorziet in een vrijstelling van de prospectusplicht voor de toelating tot de handel op een gereglementeerde markt van effecten die fungibel zijn met effecten die reeds tot de handel op dezelfde gereglementeerde markt zijn toegelaten, mits de nieuw toegelaten effecten over een periode van twaalf maanden minder dan 20 % vertegenwoordigen van het aantal effecten dat reeds tot de handel op dezelfde gereglementeerde markt is toegelaten. Het voorstel wijzigt artikel 1, leden 4 en 5, om aan te geven dat deze vrijstelling van toepassing is op zowel de aanbieding van effecten aan het publiek als de toelating van de betrokken effecten tot de handel. Het voorstel breidt deze vrijstelling ook uit tot ondernemingen waarvan de effecten gedurende ten minste de laatste achttien maanden vóór de aanbieding of toelating tot de handel van de betrokken effecten ononderbroken op een mkb-groeimarkt zijn verhandeld, en verhoogt de drempel van 20 % tot 40 %.
Daarnaast wijzigt het voorstel artikel 1, leden 4 en 5, om een nieuwe vrijstelling van de prospectusplicht in te voeren. Krachtens deze nieuwe vrijstelling hoeven ondernemingen die effecten uitgeven die fungibel zijn met effecten die reeds zijn toegelaten tot de handel op een gereglementeerde markt of een mkb-groeimarkt, met inbegrip van ondernemingen die van een mkb-groeimarkt naar een gereglementeerde markt overstappen, geen prospectus op te stellen en te publiceren. In plaats daarvan moeten deze ondernemingen een kort samenvattend document publiceren en bij de nationale bevoegde autoriteit indienen met een verklaring dat zij voldoen aan de doorlopende en periodieke rapportage- en transparantieverplichtingen en met nadere informatie over de aanwending van de opbrengsten en andere relevante informatie die nog niet openbaar is gemaakt. In de prospectusverordening wordt een nieuwe bijlage IX ingevoegd om te verduidelijken welke informatie in het samenvattend document moet worden opgenomen.
De nieuwe vrijstelling geldt echter niet voor secundaire uitgiften van effecten die niet fungibel zijn met reeds tot de handel toegelaten effecten en voor secundaire uitgiften door ondernemingen die in financiële moeilijkheden verkeren of een belangrijke transformatie ondergaan, zoals een wijziging in de zeggenschap ten gevolge van een overname, een fusie of een splitsing. In dergelijke gevallen zijn uitgevende instellingen verplicht een nieuw kort prospectus op te stellen en te publiceren: het EU-vervolgprospectus (zie punt hieronder).
In vergelijking met de huidige vrijstelling van artikel 1, lid 5, punt a), heeft de nieuwe vrijstelling een ruimer toepassingsgebied (bijvoorbeeld geen maximumpercentage, geen vereiste dat de nieuwe effecten tot de handel op dezelfde markt worden toegelaten) en is zij onderworpen aan specifieke waarborgen ter bescherming van de beleggers (bijvoorbeeld het vereiste om een samenvattend document te publiceren).
Bepalingen betreffende bestaande prospectusvrijstellingen die overbodig worden, worden geschrapt.
Geharmoniseerde drempel om kleine aanbiedingen van effecten aan het publiek vrij te stellen van de prospectusplicht.
Artikel 1, lid 3, van de prospectusverordening, waarin een drempel van 1 miljoen EUR is vastgesteld waaronder de verordening niet van toepassing is, wordt geschrapt.
Artikel 3, lid 2, van de prospectusverordening wordt gewijzigd om een unieke geharmoniseerde drempel van 12 miljoen EUR vast te stellen waaronder aanbiedingen van effecten aan het publiek waarvoor geen paspoort vereist is, van de prospectusplicht zijn vrijgesteld (drempel gebaseerd op de totale tegenwaarde van de geaggregeerde aanbiedingen van dezelfde uitgevende instelling in de Unie over een periode van twaalf maanden). Uitgevende instellingen mogen echter op vrijwillige basis een prospectus opstellen. Voorts is bepaald dat de lidstaten nationale openbaarmakingsdocumenten mogen verlangen voor aanbiedingen van effecten aan het publiek voor een bedrag van minder dan 12 miljoen EUR, mits de nationale openbaarmaking geen onevenredige belasting vormt.
Meer gestandaardiseerd en gestroomlijnd prospectus voor primaire uitgiften van effecten die aan het publiek worden aangeboden of tot de handel op een gereglementeerde markt worden toegelaten.
Het voorstel wijzigt artikel 6, lid 2, en artikel 7 om een gestandaardiseerde vorm en volgorde van het prospectus en van de samenvatting van het prospectus in te voeren (d.w.z. een vaste volgorde van openbaarmaking van de daarin opgenomen informatie). Voorts wordt in het voorstel een maximumaantal pagina’s (300) voor IPO-prospectussen voor aandelen ingevoerd en wordt verduidelijkt welke in het prospectus te verstrekken informatie niet onder het maximumaantal pagina’s valt.
De bevoegdheid van de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen om de vorm en de inhoud van het prospectus te bepalen, wordt dienovereenkomstig gewijzigd (artikel 13, lid 1, en de bijlagen I tot en met III bij de prospectusverordening). Voorts wordt verduidelijkt dat die gedelegeerde handelingen ook rekening moeten houden met i) voor uitgevende instellingen van effecten met aandelenkarakter, de vraag of de uitgevende instelling onderworpen is aan de duurzaamheidsrapportering in het kader van de komende richtlijn betreffende de verslaglegging over de duurzaamheid van ondernemingen 34 , en ii) voor uitgevende instellingen van effecten zonder aandelenkarakter, de vraag of die effecten zonder aandelenkarakter in de handel worden gebracht als effecten die rekening houden met ESG-factoren of die ESG-doelstellingen nastreven.
De efficiëntie en doeltreffendheid van de prospectusplicht worden verder verbeterd door wijzigingen in artikel 16 (stroomlijnen van risicofactoren), artikel 19 (verplicht stellen van opneming door middel van verwijzing), artikel 21 (afschaffen van de mogelijkheid voor beleggers om papieren exemplaren van het prospectus aan te vragen) en artikel 27 (ervoor zorgen dat uitgevende instellingen het prospectus alleen in het Engels kunnen opstellen, met uitzondering van de samenvatting).
Vervangen van de vereenvoudigde openbaarmakingsregeling voor secundaire uitgiften en het (binnenkort aflopende) EU-herstelprospectus door een nieuw EU-vervolgprospectus.
Het voorstel introduceert een nieuw EU-vervolgprospectus, dat op permanente basis (voor effecten met en zonder aandelenkarakter) het vereenvoudigd prospectus voor secundaire uitgiften vervangt. De vereenvoudigde openbaarmakingsregeling voor secundaire uitgiften (artikel 14 van de prospectusverordening) wordt derhalve ingetrokken. Uitzonderingsbepalingen ingevoerd voor vereenvoudigde prospectussen voor secundaire uitgiften die vóór de intrekking zijn goedgekeurd (nieuw artikel 50, lid 1, van de prospectusverordening). De regeling voor het EU-herstelprospectus (artikel 7, lid 12 bis, artikel 14 bis, artikel 20, lid 6 bis, artikel 47 bis en bijlage V bis bij de prospectusverordening) loopt af op 31 december 2022.
De regeling voor het EU-vervolgprospectus is vastgelegd in het nieuwe artikel 7, lid 12 ter, artikel 14 ter, artikel 20, lid 6 ter, artikel 21, lid 5 ter, en de bijlagen IV en V bij de prospectusverordening. Deze regeling geldt voor secundaire uitgiften die niet onder een vrijstelling vallen (bijvoorbeeld wanneer niet aan het fungibiliteitscriterium is voldaan). Uitgevende instellingen kunnen echter op vrijwillige basis een EU-vervolgprospectus opstellen en publiceren, ook in het geval van secundaire uitgiften die onder een van de vrijstellingen vallen. Het is uitgevende instellingen ook toegestaan om andere prospectustypen op te stellen voor secundaire uitgiften (zo kunnen frequent uitgevende instellingen gebruikmaken van een standaardprospectus met een DGV 35 of, voor effecten zonder aandelenkarakter, van een basisprospectus 36 ).
Het EU-vervolgprospectus wordt volgens een gestandaardiseerde vorm en volgorde opgesteld, is gebonden aan een maximumaantal pagina’s in het geval van secundaire uitgiften van aandelen en kan worden opgesteld in een taal die in internationale financiële kringen pleegt te worden gebruikt (met uitzondering van de samenvatting).
Vervangen van het EU-groeiprospectus door een nieuw EU-groei-emissiedocument.
Het voorstel introduceert een nieuw EU-groei-emissiedocument, dat het EU-groeiprospectus permanent vervangt. De in artikel 15 van de prospectusverordening neergelegde regeling voor de EU-groeiprospectus wordt derhalve ingetrokken. Uitzonderingsbepalingen worden ingevoerd voor EU-groeiprospectussen die vóór de intrekking zijn goedgekeurd (nieuw artikel 50, lid 2, van de prospectusverordening).
De nieuwe regeling voor het EU-groei-emissiedocument is vastgelegd in het nieuwe artikel 7, lid 12 ter, artikel 15 bis, artikel 21, lid 5 quater, en de bijlagen VII en VIII bij de prospectusverordening. Krachtens de voorgestelde wijzigingen is het opstellen en publiceren van een EU-groei-emissiedocument verplicht, tenzij een vrijstelling van de prospectusplicht van toepassing is, voor aanbiedingen van effecten aan het publiek door bepaalde geïdentificeerde categorieën aanbieders, waaronder mkb-ondernemingen en uitgevende instellingen waarvan effecten zijn of zullen worden toegelaten tot de handel op een mkb-groeimarkt, mits zij niet reeds beschikken over effecten die tot de handel op een gereglementeerde markt zijn toegelaten. In het geval van secundaire uitgiften kunnen mkb-ondernemingen en uitgevende instellingen op mkb-groeimarkten er echter nog steeds voor kiezen een EU-vervolgprospectus op te stellen voor een aanbieding van effecten aan het publiek, mits zij reeds gedurende ten minste de laatste achttien maanden ononderbroken effecten tot de handel op een mkb-groeimarkt hebben toegelaten en zij geen effecten hebben die tot de handel op een gereglementeerde markt zijn toegelaten.
Het EU-groei-emissiedocument wordt volgens een gestandaardiseerde vorm en volgorde opgesteld, is gebonden aan een maximumaantal pagina’s 37 in het geval van aanbiedingen van aandelen aan het publiek en kan worden opgesteld in een taal die in internationale financiële kringen pleegt te worden gebruikt (met uitzondering van de samenvatting).
Stroomlijnen en verbeteren van de convergentie van de controle en goedkeuring van het prospectus door de nationale bevoegde autoriteiten.
Het voorstel wijzigt artikel 20, lid 11, om de Commissie de bevoegdheid toe te kennen om in gedelegeerde handelingen te specificeren: i) wanneer een bevoegde autoriteit aanvullende criteria voor de controle van het prospectus mag hanteren en het soort aanvullende informatie dat in die omstandigheden kan worden verlangd; ii) de maximumtermijn voor een bevoegde autoriteit om de controle van het prospectus af te ronden en tot een besluit te komen over de goedkeuring van het prospectus of de weigering van goedkeuring en de beëindiging van het toetsingsproces; iii) de gevolgen voor een bevoegde autoriteit die geen besluit over het prospectus neemt binnen de in de prospectusverordening vastgestelde termijnen.
Voorts wijzigt het voorstel artikel 20, lid 13, in die zin dat de ESMA ten minste om de drie jaar een collegiale toetsing van de controle- en goedkeuringsprocedures voor prospectussen moet uitvoeren.
Permanent maken van de door het herstelpakket voor de kapitaalmarkten ingevoerde wijzigingen en verduidelijken van de regels inzake aanvullingen.
Artikel 23 wordt gewijzigd om de door het herstelpakket voor de kapitaalmarkten 38 ingevoerde wijzigingen permanent te maken. Voorts wordt artikel 23 gewijzigd om te verduidelijken dat de financiële tussenpersoon in geval van publicatie van een document ter aanvulling van het prospectus alleen de beleggers moet informeren die cliënt zijn bij die financiële tussenpersoon en die ermee hebben ingestemd dat er langs elektronische weg met hen contact wordt opgenomen (ten minste om de informatie over de publicatie van een aanvulling te ontvangen).
Herzien van de gelijkwaardigheidsregeling van de artikelen 29 en 30 voor prospectussen van derde landen om haar uitvoerbaar te maken.
In artikel 29 zijn aanvullende voorwaarden opgenomen om de gelijkwaardigheidsregeling uitvoerbaar te maken 39 . Voorts wordt de goedkeuring door de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst van een volgens het recht van een derde land opgesteld prospectus vervangen door de loutere indiening bij die bevoegde autoriteit. Ten slotte worden algemene gelijkwaardigheidscriteria vastgesteld en wordt de Commissie de bevoegdheid toegekend gedelegeerde handelingen vast te stellen om deze criteria nader te specificeren.
Artikel 30 wordt ook gewijzigd om de ESMA de taak toe te kennen samenwerkingsovereenkomsten met de toezichthoudende autoriteit van het betrokken derde land te sluiten en de Commissie wordt de bevoegdheid toegekend de minimuminhoud van die samenwerkingsovereenkomsten te bepalen.
Aanvullende wijzigingen.
De door het herstelpakket voor de kapitaalmarkten in artikel 1, lid 4, punt j), en artikel 1, lid 5, eerste alinea, punt i), ingevoerde drempel van 150 miljoen EUR voor vrijgestelde aanbiedingen van doorlopend en periodiek door kredietinstellingen uitgegeven effecten zonder aandelenkarakter wordt permanent gemaakt.
Voorts vereenvoudigt en verlicht het voorstel de DGV-regeling door het mogelijk te maken het document alleen in het Engels op te stellen en de status van frequent uitgevende instelling toe te kennen na één jaar goedkeuring in plaats van twee jaar (zie wijzigingen in artikel 9, lid 2, tweede alinea).
Het voorstel verkort ook de minimumtermijn tussen de publicatie van een prospectus en het einde van een aanbieding van aandelen van zes tot drie dagen om een snelle book-building te vergemakkelijken (vooral op snel evoluerende markten) en de opname van retailbeleggers in de IPO’s aantrekkelijker te maken 40 .
Ten slotte wijzigt het voorstel artikel 47 (jaarlijks verslag van de ESMA over prospectussen) om er het nieuwe EU-vervolgprospectus en het EU-groei-emissiedocument in op te nemen, alsook de nieuwe vrijstelling voor secundaire uitgiften van effecten die fungibel zijn met effecten die reeds tot de handel op een gereglementeerde markt of op een mkb-groeimarkt zijn toegelaten.
Nieuwe tijdschema’s worden vastgesteld voor de herziening van de prospectusverordening (artikel 48) en wijzigingen worden ingevoerd voor de belangrijkste gebieden die de Commissie moet beoordelen (rekening houdend met de bij deze verordening ingevoerde wijzigingen).
Artikel 2 – Wijzigingen van de verordening marktmisbruik
Beperken van het toepassingsgebied van de verplichting tot openbaarmaking van voorwetenschap en verschaffen van meer juridische duidelijkheid over welke informatie wanneer openbaar moet worden gemaakt.
Het voorstel beperkt de reikwijdte van de in artikel 17, lid 1, vastgestelde verplichting tot openbaarmaking in het geval van het zogenoemde “in de tijd gespreid proces” (d.w.z. gebeurtenissen in verschillende fasen, zoals een fusie) door te bepalen dat de verplichting tot openbaarmaking niet geldt voor de tussenstappen van dat proces. Met name uitgevende instellingen zijn verplicht om alleen die informatie bekend te maken die betrekking heeft op de gebeurtenis die bedoeld is om een in de tijd gespreid proces te voltooien.
Aangezien het voorstel het in artikel 7 vastgelegde begrip voorwetenschap niet wijzigt, blijft het verbod op handel met voorwetenschap ook gelden voor een tussenstap van een in de tijd gespreid proces dat als voorwetenschap kan worden aangemerkt. Tegelijkertijd introduceert het voorstel een verplichting voor uitgevende instellingen om de vertrouwelijkheid van voorwetenschap te waarborgen (met inachtneming van het verbod op handel met voorwetenschap) tot het moment van openbaarmaking en om dergelijke voorwetenschap onmiddellijk openbaar te maken in geval van uitlekken.
Ten slotte vergroot het voorstel de juridische duidelijkheid over welke informatie onder de verplichting tot openbaarmaking valt en over het tijdstip van openbaarmaking, door de Commissie de bevoegdheid toe te kennen een gedelegeerde handeling vast te stellen om een niet-uitputtende lijst van relevante informatie op te stellen, samen met de vermelding (voor elke informatie) van het moment waarop openbaarmaking wordt verwacht.
Verduidelijken van de voorwaarden waaronder uitgevende instellingen de openbaarmaking van voorwetenschap mogen uitstellen en wijzigen van het tijdschema voor de kennisgeving van het uitstel aan de nationale bevoegde autoriteit
Het voorstel wijzigt artikel 17, lid 4, om de algemene voorwaarde dat het uitstel het publiek niet mag misleiden, te vervangen door een lijst van specifieke voorwaarden die de voorwetenschap die de uitgevende instelling voornemens is uit te stellen, moet vervullen. Bovendien wordt het tijdstip van de kennisgeving van het uitstel aan de nationale bevoegde autoriteit vervroegd tot het moment onmiddellijk nadat de uitgevende instelling heeft besloten de openbaarmaking uit te stellen (in plaats van het moment onmiddellijk nadat de informatie aan het publiek is bekendgemaakt). Het voorstel verplicht de nationale bevoegde autoriteiten echter niet om uitstel toe te staan.
Verduidelijken van het “veilige haven”-karakter van de marktpeilingprocedure.
Artikel 11 regelt de interacties tussen een verkoper van financiële instrumenten en een of meer potentiële beleggers, voorafgaand aan de aankondiging van een transactie, die plaatsvinden om de belangstelling van potentiële beleggers voor een mogelijke transactie en de prijsstelling, omvang en structurering ervan te peilen (het zogenaamde “marktpeiling”). Het voorstel wijzigt artikel 11 om te verduidelijken dat de marktpeilingsregeling en de desbetreffende voorschriften slechts een mogelijkheid zijn voor openbaar makende marktdeelnemers om in aanmerking te komen voor de bescherming tegen de aantijging van wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap (“veilige haven”). Hieruit volgt dat openbaar makende marktdeelnemers die ervoor kiezen om marktpeilingen te verrichten overeenkomstig bepaalde informatie- en registratievereisten, volledige bescherming genieten tegen de beschuldiging van onrechtmatige bekendmaking van voorwetenschap. Openbaar makende marktdeelnemers die ervoor kiezen marktpeilingen te verrichten zonder aan de genoemde vereisten te voldoen, kunnen niet profiteren van de bescherming die wordt geboden aan degenen die wel aan de vereisten voldoen. In geval van niet-naleving bestaat er echter geen vermoeden dat de openbaar makende marktdeelnemers voorwetenschap op onrechtmatige wijze hebben openbaargemaakt.
Tezelfdertijd wordt, om de nationale bevoegde autoriteiten de mogelijkheid te bieden een controlespoor te verkrijgen van een proces dat de openbaarmaking van voorwetenschap aan derden kan inhouden, in het voorstel gespecificeerd dat alle openbaar makende marktdeelnemers (ongeacht of zij al dan niet voornemens zijn gebruik te maken van de “veilige haven”) vóór het uitvoeren van marktpeiling en gedurende het gehele proces wanneer zij informatie openbaar maken, moeten nagaan of dit proces voorwetenschap inhoudt. Zij moeten de conclusies en redenen ook schriftelijk vastleggen en op verzoek aan de nationale bevoegde autoriteit verstrekken.
Ten slotte wordt de definitie van marktpeiling uitgebreid tot gevallen waarin een transactie uiteindelijk niet wordt aangekondigd.
Vereenvoudigen van de regeling inzake lijsten van insiders voor alle uitgevende instellingen, voortbouwend op de bij Verordening (EU) 2019/2115 ingevoerde verlichtingen.
Het voorstel wijzigt artikel 18 om de verlichtingen die bij Verordening (EU) 2019/2115 voor uitgevende instellingen op mkb-groeimarkten in de regeling inzake lijsten van insiders zijn ingevoerd, uit te breiden tot alle uitgevende instellingen (met inbegrip van die op gereglementeerde markten). Het voorstel vereist met name dat uitgevende instellingen een minder belastende lijst van “permanente insiders” opstellen en bijhouden. Deze lijst omvat alle personen die uit hoofde van hun functie of positie bij de uitgevende instelling regelmatig toegang hebben tot voorwetenschap over deze uitgevende instelling (zoals leden van bestuurs-, leidinggevende en toezichthoudende organen, leidinggevenden die managementbeslissingen nemen die gevolgen hebben voor de toekomstige ontwikkelingen en bedrijfsvooruitzichten van de uitgevende instellingen en administratief personeel dat regelmatig toegang heeft tot voorwetenschap). Een dergelijke lijst is voor uitgevende instellingen gemakkelijker te produceren en toch zinvol voor het onderzoek van nationale bevoegde autoriteiten naar gevallen van handel met voorwetenschap.
Deze verlichting wordt alleen verleend aan uitgevende instellingen en laat de verplichting van personen die namens hen of voor hun rekening optreden (zoals accountants, advocaten, ratingbureaus) onverlet om hun eigen lijst van lijst van insiders op te stellen, bij te werken en op verzoek aan de nationale bevoegde autoriteit te verstrekken. Tegelijkertijd biedt het voorstel de lidstaten de mogelijkheid om voor uitgevende instellingen waarvan de effecten gedurende ten minste de laatste vijf jaar zijn toegelaten tot de handel op een gereglementeerde markt, een uitzondering te maken en het opstellen en bijhouden van een “volledige lijst van insiders” verplicht te stellen wanneer zulks om redenen van marktintegriteit gerechtvaardigd is. Deze lijst omvat alle personen die toegang hebben tot voorwetenschap, zoals thans het geval is.
Ten slotte brengt het voorstel nog andere kleine technische wijzigingen aan om de verplichting van de uitgevende instelling en de personen die namens haar of voor haar rekening optreden om de in de lijst van insiders opgenomen personen te verzoeken hun wettelijke en regelgevende taken te erkennen, los te koppelen van de plicht van deze personen om deze plichten te erkennen. Ook wordt verduidelijkt dat de bevestiging op een duurzame drager (in plaats van schriftelijk) moet plaatsvinden.
Verhogen van de drempel waarboven beheerders hun transacties moeten melden en uitbreiden van het toepassingsgebied van vrijgestelde transacties tijdens de gesloten periode.
Het voorstel wijzigt artikel 19 om de drempel waarboven transacties die door personen met leidinggevende verantwoordelijkheid en nauw met hen verbonden personen voor eigen rekening worden verricht en die betrekking hebben op aandelen of schuldinstrumenten van die uitgevende instelling of op derivaten of andere daaraan verbonden financiële instrumenten, moeten worden gemeld aan de uitgevende instelling en de nationale bevoegde autoriteit, te verhogen van 5 000 tot 20 000 EUR. De huidige drempel van 5 000 EUR is te laag en ligt ten grondslag aan de openbaarmaking van niet-significante transacties. In het voorstel wordt ook de waarde waartoe de nationale bevoegde autoriteiten kunnen besluiten om de op nationaal niveau geldende drempel te verhogen, opgetrokken van 20 000 tot 50 000 EUR.
Bovendien zijn in het voorstel bepaalde andere transacties opgenomen in het toepassingsgebied van de vrijstellingen van het verbod voor personen met leidinggevende verantwoordelijkheid om transacties te sluiten in de gesloten periode (d.w.z. in de dertig kalenderdagen vóór de bekendmaking van een tussentijds financieel verslag of een verslag aan het eind van het boekjaar dat de uitgevende instelling verplicht is openbaar te maken). Dit zijn met name werknemersregelingen die betrekking hebben op andere financiële instrumenten dan aandelen, alsmede kwalificatie of aanspraak op andere financiële instrumenten dan aandelen, en transacties waarbij de persoon met leidinggevende verantwoordelijkheid geen beleggingsbeslissing neemt (zoals de automatische omzetting van financiële instrumenten).
Evenrediger maken van de bestuursrechtelijke geldboeten voor inbreuken op de openbaarmakingsvereisten, met name voor mkb-ondernemingen.
Het voorstel wijzigt artikel 30, lid 2, punt i), en lid 4, om de administratieve sancties voor inbreuken op de openbaarmakingsvereisten evenrediger te maken met de omvang van de uitgevende instelling.
Het voorstel bepaalt dat geldboeten voor dit soort inbreuken standaard worden berekend als een percentage van de totale jaaromzet van de uitgevende instelling. De bevoegde autoriteiten kunnen echter in uitzonderlijke gevallen en alleen wanneer het onmogelijk zou zijn alle omstandigheden van een inbreuk in aanmerking te nemen, sancties op basis van absolute bedragen berekenen, zoals bepaald in artikel 31, waarbij de berekening van geldboeten geschiedt op basis van de totale jaaromzet van de uitgevende instelling. Voor die gevallen voert het voorstel lagere absolute bedragen van het minimum van de maximale geldboeten voor mkb-ondernemingen in. Bijgevolg zouden de lidstaten de mogelijkheid hebben om in hun nationaal recht de bovengrens voor geldboeten voor mkb-ondernemingen voor inbreuken in verband met openbaarmaking te verlagen. Het voorstel wijzigt geen bepalingen inzake sancties in verband met andere soorten inbreuken.
Het voorstel wijzigt ook artikel 31 om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten bij het bepalen van de soort en de hoogte van de administratieve sancties onder meer rekening houden met het feit dat voor dezelfde inbreuk meerdere strafrechtelijke en administratieve procedures en sancties zijn ingesteld.
Opzetten van een mechanisme voor grensoverschrijdend orderboektoezicht.
Het voorstel voert een nieuw artikel 25 bis in om een mechanisme voor grensoverschrijdend orderboektoezicht op te zetten dat de nationale bevoegde autoriteiten in staat stelt om van beurzen verzamelde orderboekgegevens uit te wisselen om marktmisbruik in een grensoverschrijdende context op te sporen.
Overige wijzigingen.
De artikelen 14 en 15 verbieden handel met voorwetenschap, wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap en marktmanipulatie. Artikel 5 bevat echter een uitzondering op deze verbodsbepalingen voor terugkoopprogramma’s en stabilisatie. Het voorstel wijzigt artikel 5 ter vereenvoudiging van het rapporteringsmechanisme dat een uitgevende instelling moet volgen om haar terugkoopprogramma in aanmerking te laten komen, alsook van de informatie die openbaar moet worden gemaakt. Op grond van de voorgestelde wijzigingen rapporteren uitgevende instellingen de informatie alleen aan de nationale bevoegde autoriteit van de meest relevante markt wat de liquiditeit van hun aandelen betreft en maken zij alleen geaggregeerde informatie openbaar.
De definitie van voorwetenschap met betrekking tot “front-running”-gedrag (artikel 7, lid 1, punt d)) wordt gewijzigd om ervoor te zorgen dat zij niet alleen betrekking heeft op personen die belast zijn met de uitvoering van orders betreffende financiële instrumenten, maar ook op andere categorieën van personen die op de hoogte kunnen zijn van een toekomstige relevante order. De wijzigingen zijn ook bedoeld om ervoor te zorgen dat de definitie ook betrekking heeft op informatie over orders die door andere personen dan cliënten worden doorgegeven, zoals orders die bekend zijn uit hoofde van het beheer van een eigen rekening of een fonds.
Aangezien de exploitant van een mkb-groeimarkt geen partij is bij een liquiditeitscontract, wordt met het voorstel artikel 13, lid 12, gewijzigd in die zin dat het vereiste dat een dergelijke exploitant de voorwaarden van liquiditeitscontracten moet goedkeuren, wordt geschrapt en vervangen door een verplichting om aan de uitgevende instelling alleen schriftelijk te bevestigen dat hij een dergelijk contract heeft ontvangen.
Artikel 17, lid 5, staat een uitgevende instelling die een kredietinstelling of een financiële instelling is toe de openbaarmaking van voorwetenschap uit te stellen teneinde de stabiliteit van het financiële stelsel te bewaren, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Het voorstel wijzigt artikel 17, lid 5, zodat het ook van toepassing is op een uitgevende instelling die een moederonderneming of een verbonden onderneming is van een al dan niet beursgenoteerde kredietinstelling of financiële instelling.
Het voorstel voegt een artikel 25, punt b), toe om de ESMA in staat te stellen samenwerkingsplatformen op te richten, zowel met nationale bevoegde autoriteiten als met overheidsinstanties die toezicht houden op spotmarkten, om de uitwisseling van informatie te versterken in geval van bezorgdheid over de marktintegriteit of de goede werking van de markten. Het voorstel wijzigt ook artikel 25 om de ESMA in staat te stellen het initiatief tot samenwerking te nemen.
Ten slotte brengt het voorstel benchmarkbeheerders en contribuanten uitdrukkelijk onder het toepassingsgebied van de administratieve sanctieregeling van de verordening marktmisbruik door artikel 30, lid 2, punten e) tot en met g), te wijzigen.
Artikel 3 – Wijzigingen van MiFIR
In verband met de invoering van het mechanisme voor grensoverschrijdend orderboektoezicht wordt met het voorstel de MiFIR gewijzigd om te specificeren dat een bevoegde autoriteit een handelsplatform onder haar toezicht doorlopend om orderboekgegevens kan verzoeken en om de ESMA de bevoegdheid toe te kennen het formaat van het sjabloon voor de opslag van die gegevens te harmoniseren.
Artikel 4 – Inwerkingtreding en toepassing
Artikel 4 stelt de datum van inwerkingtreding en toepassing van deze verordening vast.