Het onderhavige besluit van de Commissie betreft een voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het door de Unie in het ACS-EU-Comité van Ambassadeurs in te nemen standpunt inzake een wijziging van zijn Besluit nr. 3/2019 tot vaststelling van overgangsmaatregelen op grond van artikel 95, lid 4, van de Partnerschapsovereenkomst tussen de EU en de staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS) 1 , die op 23 juni 2000 te Cotonou werd ondertekend (hierna “de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou” of “de Overeenkomst” genoemd) (hierna “het besluit over overgangsmaatregelen” genoemd) 2 . Laatstgenoemd besluit werd gewijzigd bij Besluit nr. 2/2020 van het ACS-EU-Comité van Ambassadeurs van 4 december 2020 3 , Besluit nr. 3/2021 4 van 26 november 2021 en Besluit nr. 1/2022 5 van 21 juni 2022 tot verlenging van de toepassing van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou tot respectievelijk 30 november 2021, 30 juni 2022 en 30 juni 2023. De Commissie stelt voor de toepassing van alle bepalingen van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou verder te verlengen tot en met 30 september 2023, of tot de inwerkingtreding of de voorlopige toepassing van de nieuwe partnerschapsovereenkomst tussen de Unie en de ACS-staten, als dat eerder is.
Sinds 2000 vormt de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou het kader voor de betrekkingen van de EU met 79 ACS-landen. De overeenkomst werd gesloten voor een periode van 20 jaar, van 1 maart 2000 tot en met 29 februari 2020, en werd vervolgens in 2005 en 2010 herzien.
Op 17 december 2019 werd de toepassing van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou bij Besluit nr. 3/2019 van het ACS-EU-Comité van Ambassadeurs verlengd tot en met 31 december 2020 of tot de inwerkingtreding van de nieuwe partnerschapsovereenkomst tussen de Unie en de ACS-staten, als dat eerder is. Laatstgenoemd besluit werd gewijzigd bij Besluit nr. 2/2020 van het ACS-EU-Comité van Ambassadeurs van 4 december 2020 6 , Besluit nr. 3/2021 van 26 november 2021 7 en Besluit nr. 1/2022 van 21 juni 2022 8 tot verlenging van de toepassing van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou tot respectievelijk 30 november 2021, 30 juni 2022 en 30 juni 2023.
De onderhandelingen over een nieuwe ACS-EU-partnerschapsovereenkomst zijn in september 2018 van start gegaan. Op 15 april 2021 werd de tekst van een nieuwe partnerschapsovereenkomst tussen de Unie en de leden van de Organisatie van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (OACPS) door de hoofdonderhandelaars geparafeerd. De Commissie zond haar voorstel in juni 2021 voor ondertekening toe aan de Raad. De Raad heeft de aard van de partnerschapsovereenkomst gewijzigd van een uitsluitend de EU betreffende overeenkomst naar een gemengde overeenkomst. Deze wijziging werd uiteindelijk door de Commissie aanvaard ter wille van een compromis en vanwege de noodzaak om de partnerschapsovereenkomst zo spoedig mogelijk te laten ondertekenen. Deze gewijzigde tekst is echter op het niveau van het Coreper geblokkeerd. Het is duidelijk geworden dat de besprekingen op het niveau van de Raad van de EU niet vóór de huidige vervaldatum van de toepassing van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou op 30 juni 2023 zullen uitmonden in een nieuwe overeenkomst. Daardoor zou een juridisch vacuüm ontstaan in de EU-ACS-betrekkingen, wat moet worden voorkomen en ingevuld.
3.
2.2.De ACS-EU-Raad van Ministers
De ACS-EU-Raad van Ministers is een orgaan op ministerieel niveau dat bij de Overeenkomst is opgericht (artikel 15 van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou). De Raad van Ministers bestaat uit leden van de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie enerzijds en een lid van de regering van elke ACS-staat anderzijds. De Raad van Ministers heeft onder meer de taak om de noodzakelijke besluiten te nemen voor de tenuitvoerlegging van de bepalingen van de Overeenkomst. De Raad van Ministers neemt zijn besluiten bij overeenstemming tussen de partijen. Besluiten van de Raad van Ministers zijn slechts geldig indien i) ten minste de helft van de leden van de Raad van de Europese Unie (d.w.z. 14 ministers van de EU-lidstaten), ii) één lid van de Commissie en iii) twee derde van de leden die de regeringen van de ACS-staten vertegenwoordigen (d.w.z. regeringsleden uit 55 verschillende ACS-staten), aanwezig zijn.
4.
2.3.Overgangsmaatregelen
In artikel 95, lid 4, tweede alinea, van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou staat: “De Raad van Ministers stelt eventueel de overgangsmaatregelen vast die met betrekking tot de gewijzigde bepalingen nodig zijn totdat deze in werking treden.” Krachtens artikel 95, lid 4, tweede alinea, van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou kunnen overgangsmaatregelen worden gebruikt om de Partnerschapsovereenkomst geheel of gedeeltelijk te verlengen tot de datum van toepassing van de nieuwe overeenkomst (voorlopige toepassing of inwerkingtreding). Aangezien de nieuwe partnerschapsovereenkomst niet in werking zal treden vóór het verstrijken van het bestaande wettelijke kader, moeten de vastgestelde overgangsmaatregelen met het oog op de juridische, politieke en institutionele continuïteit worden verlengd om de toepassing van de huidige overeenkomst te blijven voortzetten.
5.
2.4.De wijziging van overgangsmaatregelen door het ACS-EU-Comité van Ambassadeurs
Overeenkomstig artikel 95, lid 4, van de Overeenkomst moet het besluit over overgangsmaatregelen worden genomen door de ACS-EU-Raad van Ministers. De Raad van Ministers kan op grond van artikel 15, lid 4, van de Overeenkomst evenwel bevoegdheden delegeren aan het Comité van Ambassadeurs. Op 23 mei 2019 heeft de Raad van Ministers de bevoegdheid tot het nemen van een besluit over overgangsmaatregelen overgedragen aan het Comité van Ambassadeurs 9 . Krachtens artikel 16, lid 2, van de Overeenkomst kan het Comité van Ambassadeurs besluiten nemen of wijzigen die bindend zijn voor de partijen binnen het mandaat dat door de Raad van Ministers aan het Comité is gegeven.
Overeenkomstig artikel 1 van zijn reglement van orde komt het Comité van Ambassadeurs 10 regelmatig bijeen, met name om de zittingen van de Raad van Ministers voor te bereiden, en bij elke andere noodzakelijk geachte gelegenheid, op verzoek van een van de partijen. Dankzij deze flexibiliteit kan het Comité van Ambassadeurs ervoor zorgen dat de wijziging van het besluit over de overgangsmaatregelen tijdig – uiterlijk midden juni 2023 – wordt vastgesteld.
Het ACS-EU-Comité van Ambassadeurs moet dus tijdens een van zijn vergaderingen de wijziging van het besluit over overgangsmaatregelen goedkeuren (hierna “de beoogde handeling” genoemd). De beoogde handeling strekt tot verdere verlenging van de toepassing van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou, in haar geheel, tot en met 30 september 2023 of tot de inwerkingtreding of voorlopige toepassing van de nieuwe partnerschapsovereenkomst tussen de Unie en de ACS-staten, als dat eerder is.
6.
3.Namens de Unie in te nemen standpunt
De Commissie stelt een wijziging voor van het huidige besluit over overgangsmaatregelen van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou met het oog op de verlenging van de toepassing van de Overeenkomst tot en met 30 september 2023, tenzij de nieuwe overeenkomst voor die datum in werking treedt of voorlopig wordt toegepast.
In het licht van het voorgaande moet het voorgestelde standpunt van de Unie tijdens een vergadering van het ACS-EU-Comité van Ambassadeurs worden goedgekeurd.
Rechtsgrondslag
7.
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
8.
4.1.1.Beginselen
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van de “standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 11 .
9.
4.1.2.Toepassing op het onderhavige geval
In artikel 95, lid 4, tweede alinea, van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou die op 23 juni 2000 is ondertekend, is bepaald dat overgangsmaatregelen kunnen worden toegepast om de Overeenkomst geheel of gedeeltelijk te verlengen tot aan de toepassing van de nieuwe overeenkomst (voorlopige toepassing of inwerkingtreding na bekrachtiging door alle partijen). Met name stelt “de Raad van Ministers [...] eventueel de overgangsmaatregelen vast die met betrekking tot de gewijzigde bepalingen nodig zijn totdat deze in werking treden.”
De handeling die het ACS-EU-Comité van Ambassadeurs dient vast te stellen, is dus duidelijk een handeling met rechtsgevolgen. Het beoogde besluit van het Comité van Ambassadeurs zal overeenkomstig de artikelen 15 en 16 van de Overeenkomst uit hoofde van het volkenrecht bindend zijn.
Het Comité van Ambassadeurs is een orgaan dat is ingesteld bij artikel 16 van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou.
De Europese Unie is samen met de lidstaten een overeenkomstsluitende partij bij de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou en zal daarom gebonden zijn aan het beoogde besluit van het Comité van Ambassadeurs.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
10.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
11.
4.2.1.Beginselen
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
12.
4.2.2.Toepassing op het onderhavige geval
De voornaamste doelstelling en inhoud van de beoogde handeling hebben betrekking op de werking van de Partnerschapsovereenkomst als geheel, met name de verlenging van de toepassing ervan tot na de voorziene vervaldatum. De materiële rechtsgrondslag van het besluit van de Raad moet derhalve worden bepaald in het licht van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou als geheel 12 .
De Partnerschapsovereenkomst van Cotonou werd gesloten als een associatieovereenkomst en was derhalve gebaseerd op artikel 310 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het equivalent van het huidige artikel 217, VWEU. De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 217, VWEU.
13.
4.3. Conclusie
De voornaamste doelstelling en inhoud van de beoogde handeling hebben betrekking op de werking van de Partnerschapsovereenkomst als geheel, met name de verlenging van de toepassing ervan tot na de voorziene vervaldatum. De materiële rechtsgrondslag van het besluit van de Raad moet derhalve worden bepaald in het licht van de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou als geheel 13 .
De Partnerschapsovereenkomst van Cotonou werd gesloten als een associatieovereenkomst en was derhalve gebaseerd op artikel 310 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het equivalent van het huidige artikel 217, VWEU. De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 217, VWEU.
