Toelichting bij COM(2023)441 - Broeikasgasemissieboekhouding voor vervoersdiensten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)441 - Broeikasgasemissieboekhouding voor vervoersdiensten. |
|---|---|
| bron | COM(2023)441   |
| datum | 11-07-2023 |
Boekhouding van broeikasgasemissies is een maatregel die in verschillende economische sectoren wordt gebruikt voor het genereren van de broeikasgasemissiegegevens van specifieke activiteiten van bedrijven en particulieren. In de vervoerssector stelt transparante informatie over emissies van vervoersdiensten klanten in staat weloverwogen keuzes te maken, en kunnen entiteiten die deze diensten op de markt organiseren en aanbieden op basis van deze informatie zakelijke beslissingen nemen. Het beschikbaar stellen van betrouwbare emissiegegevens kan duurzaamheid, innovatie en gedragsverandering ten behoeve van duurzame vervoersopties stimuleren. De voordelen en toegevoegde waarde van emissieboekhouding worden aangetoond door de resultaten van bestaande regelingen voor monitoring en rapportage van emissies in de EU en daarbuiten 1 .
Om het potentieel van broeikasgasemissieboekhouding in het vervoer te ontsluiten, moeten de onderliggende berekeningen vergelijkbaar en nauwkeurig zijn en gericht zijn op de specifieke kenmerken van een bepaalde vervoersdienst. De emissies moeten derhalve worden gekwantificeerd op basis van een wetenschappelijk verantwoorde, gedetailleerde en geharmoniseerde methodologische benadering.
Er bestaat momenteel echter geen universeel aanvaard kader voor broeikasgasemissieboekhouding voor vervoersdiensten 2 . Om die emissies te kwantificeren, kunnen belanghebbenden in de vervoerssector kiezen uit verschillende normen, methodologieën en berekeningsinstrumenten, alsook diverse databanken en datasets met standaard emissiewaarden. Dit leidt vaak tot een aanzienlijke discrepantie in de resultaten, die de vergelijkbaarheid van de broeikasgasemissiecijfers op de markt in het gedrang brengt en tot onjuiste en misleidende informatie over de prestaties van een vervoersdienst leidt. Daarnaast bestaat het risico dat wordt gekozen voor juist die emissieberekeningsmethode en standaardgegevens die de gunstigste optie voor een individuele entiteit vormen. Dit creëert ruimte voor greenwashing 3 en kan gebruikers verkeerde prikkels geven. Het ontbreken van een standaardkader wordt algemeen erkend en heeft geleid tot verschillende pogingen van de industrie of de nationale regeringen 4 om een dergelijk kader tot stand te brengen. Geen van deze inspanningen heeft echter geleid tot harmonisatie van de boekhoudmethoden voor broeikasgasemissies of tot een consistent gebruik van broeikasgasgegevens op het niveau van de Unie.
Ook de vervoerssector ziet het gebrek aan betrouwbare en vergelijkbare informatie over de broeikasgasemissies van vervoersdiensten als een probleem. 80 % van de respondenten die deelnamen aan de openbare raadpleging erkende dat dit probleem zich voordoet, en wel in significante of zeer significante mate. Vergelijkbare standpunten kwamen naar voren bij de analyse van de antwoorden op het verzoek om input, de gerichte enquête onder belanghebbenden en de discussies tijdens de workshop in het kader van dit initiatief.
Daarnaast wordt over het algemeen nog in slechts zeer beperkte mate met een broeikasgasemissieboekhouding voor vervoersdiensten gewerkt — ondanks de toenemende belangstelling van belanghebbenden in de vervoerssector waar het prestatiegegevens inzake de broeikasgasemissies in de vervoerssector betreft. Gebruikers van vervoersdiensten verkrijgen doorgaans geen nauwkeurige informatie over de prestaties van vervoersdiensten, en organisatoren van vervoersdiensten, met inbegrip van exploitanten, voeren geen systematische berekeningen voor hun broeikasgasemissies uit. De meeste partijen die de emissies wél berekenen, doen dit veelal op bedrijfs- of voertuigniveau en zijn niet in staat gegevens te genereren over de broeikasgasemissies van een vervoersdienst 5 . Alleen dit laatste soort informatie is echter relevant om de beslissingen van gebruikers van vervoersdiensten doeltreffend te ondersteunen en te beïnvloeden. Geschat wordt dat bijna 600 000 entiteiten in de vervoerssector in de EU hun broeikasgasemissies meten (2020), maar dat slechts 21 660 daarvan dit op het uitgesplitste niveau doen dat nodig is om de broeikasgasemissiegegevens van vervoersdiensten te produceren. Dit is slechts 1,2 % van de ongeveer 1,8 miljoen entiteiten die zelfstandig vervoer verrichten 6 . Vooral bij micro-, kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) 7 — die de overgrote meerderheid vertegenwoordigen van de entiteiten die actief zijn op de vervoersmarkt van de EU — is sprake van een gering gebruik van een broeikasgasemissieboekhouding.
Het geringe gebruik van een broeikasgasemissieboekhouding voor vervoersdiensten werd ook in verschillende raadplegingsactiviteiten als probleem benoemd. In de openbare raadpleging gaven 45 van de 56 organisaties (80 %), 61 van de 70 personen (87 %) en 60 van de 65 onlineklanten (92 %) aan dat zij onvoldoende informatie krijgen bij het plannen/organiseren van een reis, bij verzendingen of bij het kiezen van de levering van een pakket. Daarnaast waren 26 van de 31 (84 %) respondenten van de gerichte enquête van mening dat de huidige mate van gebruik laag of zeer laag is. Wat broeikasgasemissieboekhouding betreft, bleek uit de gerichte enquête dat 78 % van de respondenten (29 van de 37) hun emissies al op een of andere manier meet, maar dat slechts 35 % (9 van de 26) van de respondenten dat doet op het niveau van de vervoersdiensten. Deze bevinding is echter mogelijk niet volledig representatief voor alle betrokken entiteiten, aangezien het daadwerkelijke aantal ondernemingen dat de broeikasgasemissies van vervoersdiensten berekent, aanzienlijk lager lijkt te zijn.
De EU erkent dat er behoefte is aan een geharmoniseerd methodologisch kader voor de berekening van de emissies van vervoersdiensten. Tussen 2011 en 2019 zijn er twee opeenvolgende door de EU gefinancierde projecten uitgevoerd: het project “Carbon Footprint of Freight Transport (COFRET)” 8 in het kader van het zevende kaderprogramma (KP7), en het project “Logistics Emissions Accounting & Reduction Network (LEARN)” 9 in het kader van Horizon 2020. Deze projecten waren gericht op het berekenen, rapporteren en verifiëren van broeikasgasemissies van vervoersdiensten, met als doel een mondiale methodologie te ontwikkelen. Deze inspanningen hebben geleid tot de oprichting en ontwikkeling van een door de industrie geleid kader in de vorm van de “Global Logistics Emissions Council” 10 , en tot een gecoördineerde actie voor de opstelling van een alomvattende en op maat gesneden norm van de Internationale Organisatie voor normalisatie (ISO) 11 . ISO heeft deze nieuwe norm ISO 14083:2023 in maart 2023 gepubliceerd. Vervolgens heeft CEN de norm omgezet in de gelijkwaardige Europese norm EN ISO 14083:2023.
Dit initiatief heeft tot doel de belemmeringen weg te nemen die de harmonisatie van de meting en berekening van broeikasgasemissies in de weg staan, en het gebruik ervan in de vervoerssector te vergemakkelijken. Het initiatief voorziet in een gemeenschappelijk regelgevingskader voor de boekhouding van broeikasgasemissies van vervoersdiensten in de gehele multimodale vervoersketen, waardoor een gelijk speelveld wordt gecreëerd tussen vervoerswijzen en -segmenten en de nationale netwerken van de Unie. De grotere transparantie over de prestaties van verschillende diensten moet marktspelers stimuleren om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen en het vervoer efficiënter en duurzamer te maken.
Deze verordening stelt de rapportage van broeikasgasemissies niet verplicht. De verordening dient ter ondersteuning van andere specifieke maatregelen van de industrie en de overheid gericht op het vergemakkelijken van de groene transitie. Deze maatregelen omvatten het vaststellen van transparantiebepalingen betreffende broeikasgasemissies in vervoerscontracten, het aan passagiers verstrekken van informatie over de broeikasgasemissies van een bepaalde dienst, of het vaststellen van klimaatgerelateerde criteria voor groene aanbestedingsprocedures en programma’s voor groen vervoer. Zij kunnen worden uitgevoerd door middel van afzonderlijke, individuele regelingen, met name in het kader van de relatie tussen overheidsinstanties en bedrijven en tussen bedrijven onderling, maar moeten altijd voldoen aan de specifieke regels voor de berekening, onderbouwing en bekendmaking van broeikasgasemissies van vervoersdiensten, zoals vastgelegd in dit initiatief.
In dit kader moet ook worden opgemerkt dat deze verordening weliswaar betrekking heeft op broeikasgasemissies van bron tot wiel als gevolg van zowel het gebruik van voertuigen als de energievoorziening van voertuigen 12 , maar dat de vervoerssector ook andere negatieve gevolgen creëert, zoals emissies van luchtverontreinigende stoffen en geluidsemissies, alsook de daaruit voortvloeiende gevolgen voor de gezondheid en het milieu. Deze gevolgen vallen buiten het toepassingsgebied van het voorgestelde initiatief.
Om de doelstellingen van het initiatief naar behoren te kunnen verwezenlijken, is het initiatief onderverdeeld in zeven belangrijke beleidsterreinen, die hieronder worden beschreven:
–Methodologie — de vaststelling van een gemeenschappelijke referentiemethode om ervoor te zorgen dat de berekening van de broeikasgasemissies van vervoersdiensten op gestandaardiseerde wijze wordt uitgevoerd in de hele vervoerssector.
De referentiemethode is een essentieel onderdeel van het initiatief en heeft daarom bijzondere aandacht gekregen bij de voorbereidende werkzaamheden. Er werden een aantal benaderingen geanalyseerd, die uiteenliepen wat betreft het toepassingsgebied, de methode voor de berekening van broeikasgasemissies en de toewijzing van emissies aan vervoersdiensten. Als gevolg daarvan werd de nieuwe ISO-norm 14083:2023 13 gekozen als de op dit moment meest relevante en evenredige optie om de vastgestelde doelstellingen te bereiken. ISO 14083:2023 is een stap voorwaarts richting de vaststelling van een gemeenschappelijke reeks regels en beginselen voor de berekening van broeikasgasemissies van vervoersactiviteiten, waarbij de kwantificering van bron tot wiel wordt uitgevoerd. Aangezien deze norm wereldwijd wordt erkend, kan zij worden gebruikt om broeikasgasemissiegegevens voor internationale vervoersketens te genereren, waardoor de kans wordt gecreëerd om maatregelen wereldwijd op elkaar af te stemmen.
Anderzijds moet de verordening rekening houden met de mogelijke toekomstige ontwikkeling van de norm en kunnen worden afgestemd op de flexibiliteit die in bepaalde onderdelen ervan is ingebed. Toekomstige herzieningen en wijzigingen van de norm moeten dan ook nauwlettend worden gemonitord, onderzocht en, in gerechtvaardigde gevallen, van het toepassingsgebied van dit initiatief worden uitgesloten, om ervoor te zorgen dat de referentiemethode consistent is met de doelstellingen van deze verordening en ander toepasselijk Unierecht. Voorts moet worden nagedacht over de noodzaak van aanvullende aanpassingen en verduidelijkingen, met name als het gebruik van deze norm een risico inhoudt op buitensporige onevenwichtigheden als gevolg van de berekening van broeikasgasemissies van vervoersdiensten in specifieke vervoerssegmenten.
–Inputgegevens en -bronnen — de totstandbrenging van een geharmoniseerde aanpak met betrekking tot inputgegevens, door stimulansen te creëren voor het gebruik van primaire gegevens, door het gebruik van gemodelleerde gegevens toe te staan, door de betrouwbaarheid, toegankelijkheid en geschiktheid van standaardwaarden te vergroten en door discrepanties tussen nationale, regionale en sectorale datasets te verkleinen.
Zonder een gemeenschappelijke aanpak voor inputgegevens zullen de resultaten van de berekening van broeikasgasemissies onsamenhangend en onvergelijkbaar blijven, zelfs wanneer dezelfde referentiemethode wordt gebruikt. Deze kwestie kwam in alle raadplegingsactiviteiten van belanghebbenden zeer duidelijk naar voren. Verschillende soorten inputgegevens, waaronder primaire en secundaire gegevens, zijn vereist of worden gebruikt voor de berekening van de broeikasgasemissies van vervoersdiensten. Het gebruik van primaire gegevens leidt tot de meest betrouwbare berekeningsresultaten. Dit soort gegevens is echter vaak niet beschikbaar of voor bepaalde belanghebbenden onbetaalbaar — met name voor kmo’s — zodat ook het gebruik van secundaire gegevens moet worden overwogen. Om vergelijkbare en nauwkeurige resultaten van de berekening van broeikasgasemissies te waarborgen, moet het gebruik van primaire gegevens dan ook worden erkend en geprioriteerd, en moeten secundaire gegevens gebaseerd zijn op geloofwaardige ramingen en wetenschappelijk bewezen en betrouwbare databanken en datasets. De secundaire gegevens kunnen worden bepaald aan de hand van standaardwaarden of -modellen.
Het gebruik van standaardwaarden moet resulteren in nauwkeurige en betrouwbare informatie over de broeikasgasemissies van een specifieke vervoersdienst. Deze waarden moeten derhalve op neutrale en objectieve wijze worden ontwikkeld en afkomstig zijn van betrouwbare bronnen. Standaardwaarden zijn ontleend aan de literatuur en andere publicaties, en omvatten de broeikasgasemissie-intensiteitswaarden en de broeikasgasemissiefactoren (afhankelijk van de bron ook wel energie- of brandstofemissiefactoren genoemd).
De standaardwaarden voor broeikasgasemissie-intensiteit voorzien in een koppeling tussen gespecificeerde gegevens over vervoersprestaties (activiteiten) en de broeikasgasemissies, en worden gebruikt om informatie te genereren over de emissies van een bepaalde vervoersdienst. Deze waarden moeten dan ook gebaseerd zijn op parameters die sterk overeenkomen met die van een bepaalde dienst. Om vergelijkbare berekeningsresultaten van de emissiegegevens te waarborgen, moet een EU-basisdatabank van deze waarden worden opgezet. Gezien hun grote sectorale, nationale en regionale specificiteit moeten echter ook andere relevante, door derden beheerde databanken en datasets worden toegestaan, op voorwaarde dat deze aan een specifieke kwaliteitscontrole op EU-niveau worden onderworpen.
Broeikasgasemissiefactoren hebben betrekking op de hoeveelheid energie die bij het verrichten van een activiteit wordt gebruikt, op basis van de broeikasgasemissies van bron tot wiel. Deze factoren vormen noodzakelijke input voor de berekening van de broeikasgasemissie-intensiteit van bron tot wiel van een bepaalde vervoersdienst. Het bepalen van broeikasgasemissiefactoren op basis van een uniforme methode en betrouwbare bronnen leidt tot aanvaardbare variabiliteitsniveaus. Er moet dan ook een centrale EU-databank van broeikasgasemissiefactoren worden ontwikkeld, waarbij terdege rekening wordt gehouden met relevante regelgevingsinitiatieven van de Unie en andere betrouwbare bronnen, waaronder de herziene richtlijn hernieuwbare energie (RED II) 14 (zodra deze is aangenomen), en een specifiek thema in het programma Horizon Europa 15 .
De EU-databanken met standaardwaarden voor broeikasgasintensiteit en broeikasgasemissiefactoren moeten worden ontwikkeld en onderhouden door een neutraal en bevoegd EU-orgaan. Dit orgaan moet ook technische kwaliteitscontroles op externe databanken en datasets uitvoeren. Het Europees Milieuagentschap (EEA) wordt als het meest geschikte orgaan beschouwd voor het verlenen van de nodige bijstand bij de correcte uitvoering van dit deel van de verordening. In voorkomend geval kunnen de werkzaamheden van het Agentschap gebaseerd zijn op en worden ondersteund door andere sectorale EU-organen, zoals het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA), dat zal worden belast met de uitvoering van het milieukeurmerk voor vluchten in het kader van het initiatief ReFuelEU Luchtvaart 16 .
In gemodelleerde gegevens worden primaire gegevens gecombineerd met bepaalde voor broeikasgasemissies relevante parameters voor een specifieke vervoers- of hubactiviteit. Deze parameters moeten representatief en nauwkeurig zijn en strikt gebaseerd zijn op de vereisten uit hoofde van de referentiemethode. Dit zal leiden tot een zo goed mogelijk beeld van de daadwerkelijke broeikasgasemissies van een vervoersdienst.
–Toepasbaarheid — de vaststelling van het juiste beleidsinstrument (uiteenlopend van verplicht tot vrijwillig) om het initiatief op doeltreffende wijze toe te passen op de markt van de Unie.
Bij het afwegen van de doeltreffendheid van het instrument ten opzichte van de mogelijke administratieve lasten en kosten voor de vervoerssector, kwam een bindende opt-in-benadering als meest geschikte optie naar voren. Hieruit volgt de vereiste dat het gemeenschappelijk kader alleen mag worden gebruikt wanneer een entiteit die een vervoersdienst aanbiedt of organiseert, ervoor kiest of op een andere manier verplicht is 17 om de broeikasgasemissiegegevens voor deze dienst zowel te berekenen als openbaar te maken. Deze benadering is van bijzonder belang voor kmo’s, die de overgrote meerderheid van de ondernemingen in de vervoerssector vertegenwoordigen en heel vaak niet over voldoende capaciteit beschikken om de broeikasgasemissies van hun vervoersactiviteiten te meten en te berekenen. Deze benadering waarborgt echter dat degenen die informatie over emissies publiceren of delen, kunnen profiteren van de voorspelbaarheid van de regelgeving en van een gelijk speelveld voor de broeikasgasemissieboekhouding. Mettertijd zou dit moeten leiden tot een geleidelijke marktimpuls in de richting van een intensiever gebruik van het kader door de vervoerssector.
–Outputgegevens en transparantie inzake broeikasgasemissies — de vaststelling van passende maatstaven voor het genereren en delen van broeikasgasemissiegegevens, alsook van gemeenschappelijke regels inzake communicatie en transparantie van de resultaten van emissieboekhouding.
Er zijn geharmoniseerde maatstaven voor emissieoutputgegevens nodig om te voorzien in consistente meeteenheden bij de openbaarmaking van de broeikasgasemissiegegevens van vervoersdiensten van alle partijen in de vervoersketen en daarbuiten. Gemeenschappelijke maatstaven maken duidelijke communicatie door gegevensverstrekkers mogelijk, alsook duidelijk inzicht voor de ontvangers van gegevens. Dit is van essentieel belang om een goede vergelijking van de gegevens over broeikasgasemissies op de markt mogelijk te maken, en voor het ondersteunen van de keuzes van vervoersgebruikers. Daarnaast moeten entiteiten die broeikasgasemissiegegevens berekenen en openbaar maken, bewijs van de uitgevoerde berekeningen staven en bijhouden. Dergelijk bewijs moet op verzoek van een bevoegde autoriteit of een andere derde beschikbaar worden gesteld op basis van afzonderlijke, individuele regelingen, zoals die welke voortvloeien uit specifieke wettelijke vereisten of contractuele clausules tussen bedrijven. Deze bepalingen zijn in de eerste plaats bedoeld om het vertrouwen in de betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van de openbaar gemaakte gegevens te waarborgen.
–Uitvoeringsondersteuning — het waarborgen van een geharmoniseerde uitvoering van dit initiatief in verschillende vervoerssegmenten.
Met uitvoeringsondersteuning wordt gewaarborgd dat instanties die actief zijn in verschillende segmenten van de vervoersketen in de hele EU, de regels van de verordening op dezelfde wijze interpreteren en toepassen. Deze ondersteuning omvat met name algemene richtsnoeren om bepaalde onderdelen van het initiatief aan de verschillende belanghebbenden te verduidelijken en uit te leggen. Dit zal hen helpen de regels in hun gebruikelijke bedrijfspraktijk toe te passen. De richtsnoeren kunnen gegevensvereisten, -beheer en -deling betreffen, alsook procedures voor emissieberekening en het controleren van de conformiteit. De Commissie behoudt zich het exclusieve recht voor deze algemene richtsnoeren op te stellen op basis van haar beoordeling van de behoeften van de vervoerssector en de toegevoegde waarde die deze richtsnoeren voor de markt zouden opleveren.
–Conformiteit — het waarborgen van een gemeenschappelijk, evenredig en betrouwbaar verificatiesysteem voor de broeikasgasemissiegegevens van vervoersdiensten en voor de onderliggende berekeningsprocessen.
Ook de behoefte aan een verificatiesysteem voor zowel de broeikasgasemissiegegevens als de onderliggende berekeningsprocessen kwam tijdens de raadplegingen van belanghebbenden sterk naar voren. De effectbeoordeling heeft deze noodzaak bevestigd en aangetoond dat een zorgvuldig ontworpen verificatiesysteem het vertrouwen van de vervoerssector in de broeikasgasemissiegegevens aanzienlijk kan vergroten en het werken met een broeikasgasemissieboekhouding in het algemeen kan doen toenemen. De vereisten in verband met verificatieprocessen brengen echter vaak extra kosten en administratieve lasten voor de sector met zich mee. Er moet dan ook op worden toegezien dat er niet meer administratieve rompslomp ontstaat die contraproductief zou zijn in dat die het gebruik van het gemeenschappelijk kader voor broeikasgasemissieboekhouding in de bredere bedrijfsvoering zou belemmeren. Dit is de reden waarom dit voorstel alleen grote entiteiten verplicht te verifiëren of zij voldoen aan de regels uit hoofde van deze verordening, terwijl kmo’s de mogelijkheid wordt geboden vrijwillig gebruik te maken van de verificatie.
–Aanvullende maatregelen — de ontwikkeling en het gebruik van technische berekeningsinstrumenten.
De beschikbaarheid van technische berekeningsinstrumenten (zoals webtoepassingen, modellen en software) bevordert de toepassing van de gemeenschappelijke methodologie voor emissieboekhouding in de vervoerssector. Externe commerciële en niet-commerciële berekeningsinstrumenten die worden aangeboden voor een breder gebruik op de markt, kunnen de doelstelling van dit initiatief doeltreffend ondersteunen. Zij voorzien in geschikte functies voor de automatische berekening van emissies en bieden zo nodig voldoende flexibiliteit voor snelle aanpassingen van berekeningsformules en gegevens. Het gebruik van deze instrumenten moet echter voldoen aan de voorschriften van deze verordening, met name wat betreft het gebruik van de gemeenschappelijke referentiemethode, de modelleringsparameters en de passende reeks standaardwaarden. Het gebruik van externe berekeningsinstrumenten moet dan ook worden toegestaan, op voorwaarde dat ze formeel zijn gecertificeerd.
·Samenhang met bestaande beleidsbepalingen op het beleidsterrein
Het vervoer 18 was in 2020 verantwoordelijk voor 26 % van alle broeikasgasemissies in de EU, waarbij alleen al het wegvervoer goed was voor ongeveer 20 % van de totale emissies 19 . Dit initiatief moet derhalve worden gezien in de context van de Europese Green Deal 20 en de Europese klimaatwet 21 , waarin de stappen richting het uiterlijk in 2050 bereiken van klimaatneutraliteit uiteen zijn gezet.
De op 9 december 2020 gepubliceerde strategie voor duurzame en slimme mobiliteit 22 legt de basis voor de manier waarop het vervoerssysteem van de EU deze verandering kan bewerkstelligen (met inbegrip van een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen in de vervoerssector met 90 % tegen 2050) en hoe deze verandering kan worden verwezenlijkt door middel van een slim, concurrerend, veilig, toegankelijk en betaalbaar vervoerssysteem. Naast gerichte acties om individuele vervoerswijzen duurzamer te maken, wordt in de strategie ook verwezen naar stimulansen om de meest duurzame vervoersopties binnen en tussen de vervoerswijzen te kiezen. De stimulansen kunnen zowel van economische als niet-economische aard zijn, onder meer door het verstrekken van betere informatie aan de gebruikers en het vergroten van de transparantie van de broeikasgasprestaties van vervoersdiensten. Om deze reden is in de strategie aangekondigd dat het plan bestaat om 23 “op basis van mondiale normen een Europees kader voor de geharmoniseerde meting van broeikasgasemissies in het vervoer en de logistiek vast te stellen, dat kan worden gebruikt om bedrijven en eindgebruikers een schatting te geven van de koolstofvoetafdruk van hun keuzes; zo kan de vraag van eindgebruikers en consumenten naar duurzamere vervoers- en mobiliteitsoplossingen worden vergroot en greenwashing worden vermeden”. Deze verordening vormt derhalve een passende beleidsreactie.
Er is reeds sprake van bepaalde beleidsoverwegingen inzake emissieboekhouding voor vervoersdiensten. In het Witboek vervoer van 2011 24 presenteerde de Commissie een visie op de toekomst van het vervoerssysteem van de EU. Het witboek bevatte een beleidsagenda voor de aanpak van toekomstige uitdagingen, met name met betrekking tot de instandhouding en de ontwikkeling van het vervoer en het aanzienlijk verkleinen van de koolstofvoetafdruk van vervoer en logistieke activiteiten. Een van de specifieke initiatieven om deze doelstellingen te helpen verwezenlijken, was de ontwikkeling van gemeenschappelijke EU-normen om de koolstofvoetafdruk van personen- en goederenvervoer te ramen. Het doel was een instrument te bieden voor bedrijven die minder milieubelastende diensten willen aankopen en voor passagiers die op een ecologisch duurzamere manier willen reizen. Deze plannen hebben tot aanvullende maatregelen op dit beleidsterrein geleid, waaronder het bovengenoemde onderzoeksproject LEARN.
·Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Als horizontaal initiatief voor alle vervoerswijzen creëert deze verordening synergieën met en vormt zij een aanvulling op andere regelgevingsmaatregelen van de EU op het gebied van emissiereductiekaders, brandstof- en emissienormen, meer transparantie voor gebruikers en sterkere consumentenrechten. Deze verbanden met ander beleid hebben met name betrekking op het gebruik van inputgegevens en boekhoudmethoden voor broeikasgasemissies, alsook op de vereisten voor ondubbelzinnige communicatie over de broeikasgasemissies van vervoersdiensten.
Er is sprake van duidelijke onderlinge verbanden met regelgeving inzake het verzamelen van informatie over emissies en milieurapportage. Uit hoofde van het kader voor monitoring, rapportage en verificatie (MRV) 25 moeten schepen van 5 000 GT en meer die vanuit en naar havens in de EU varen, hun CO2-emissies monitoren, verifiëren en jaarlijks rapporteren op basis van de brandstof die tijdens hun activiteiten wordt verbrand 26 . In de luchtvaart verplicht het emissiehandelssysteem van de EU (EU-ETS) 27 luchtvaartmaatschappijen om de CO2-emissies per vlucht te berekenen en elk jaar een emissieverslag in te dienen. Hoewel EU-MRV en EU-ETS verschillende doelstellingen dienen en niet leiden tot de totstandbrenging van een broeikasgasemissieboekhouding voor specifieke diensten, kunnen zij worden beschouwd als een aanvulling op deze verordening, met name wat betreft het verzamelen van de feitelijke gegevens over het brandstofverbruik.
De consistentie van de inputgegevens voor het kwantificeren van broeikasgasemissies komt ook aan de orde in het kader van de opkomende EU-initiatieven inzake het gebruik van hernieuwbare koolstofarme en koolstofvrije brandstoffen. In dit initiatief is ook in hoge mate rekening gehouden met het pakket “Fit for 55” 28 , met een speciale verwijzing naar de voorstellen van de Commissie voor de herziene richtlijn hernieuwbare energie (RED II) en het nieuwe initiatief FuelEU Zeevaart 29 . De herziene RED II en het initiatief FuelEU Zeevaart zullen met name voorzien in reeksen standaardwaarden voor broeikasgasemissiefactoren (energie). Dit zijn ramingen van broeikasgasemissies op basis van de hoeveelheid energie die wordt gebruikt bij toepassing van de “van bron tot wiel”-benadering 30 . Al deze aspecten zijn van groot belang voor de uniforme uitvoering van dit initiatief op de markt van de Unie. Bij deze uitvoering zal echter ook rekening worden gehouden met andere wetgevingskaders, zoals CO2-prestatienormen voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen 31 en lichte bedrijfsvoertuigen 32 , statistische richtsnoeren van Eurostat voor milieu-economische rekeningen 33 , en een geplande EU-actie inzake de toegang tot voertuiggegevens 34 . In dit verband kunnen mogelijke synergieën bijvoorbeeld verband houden met het verzamelen van gegevens over brandstofverbruik en de vaststelling van een gemeenschappelijke omgeving van standaardwaarden.
Informatie over broeikasgasemissies die wordt berekend en verzameld bij de toepassing van de regels van deze verordening, kan worden gebruikt voor bedrijfsrapportage, bijvoorbeeld in het kader van de richtlijn duurzaamheidsrapportage door bedrijven 35 en de daarmee verband houdende Europese standaarden voor duurzaamheidsrapportage die momenteel in voorbereiding zijn 36 . De richtlijn duurzaamheidsrapportage door bedrijven en dit initiatief zijn consistent in hun aanpak, waarbij rekening wordt gehouden met CO2-equivalente emissies van groep 1 (directe emissies uit eigen activiteiten), van groep 2 (indirecte emissies bij de opwekking van door de rapporterende onderneming verbruikte gekochte of verworven elektriciteit, stoom, warmte of koeling) en van groep 3 (indirecte emissies die zich voordoen in de waardeketen) 37 . Deze kaders verschillen qua onderwerp en mate van nauwkeurigheid (de richtlijn duurzaamheidsrapportage door bedrijven heeft betrekking op emissies van een hele onderneming, waar deze verordening betrekking heeft op de emissies van vervoersdiensten). De uit dit initiatief voortvloeiende informatie kan echter bijdragen tot de algemene duurzaamheidsverslagen van ondernemingen, hetgeen de uitvoering van de richtlijn duurzaamheidsrapportage door bedrijven zou vergemakkelijken.
Het initiatief ReFuelEU Luchtvaart, dat deel uitmaakt van het “Fit for 55”-pakket, bevat bepalingen voor een specifiek milieukeurmerk voor vluchten 38 om consumenten te helpen weloverwogen keuzes te maken en groener reizen te bevorderen. De Commissie zal ervoor zorgen dat de ontwikkeling van de regeling voor milieukeurmerken voor vluchten naar behoren wordt afgestemd op de uitvoering van dit initiatief, teneinde de consistentie en betrouwbaarheid van alle gegenereerde gegevens over broeikasgasemissies van het vervoer te waarborgen.
Verordening (EU) 2020/1056 inzake elektronische informatie over goederenvervoer (eFTI) 39 heeft betrekking op de elektronische uitwisseling van wettelijk verplichte informatie over het goederenvervoer over de weg, per spoor, door de lucht en over de binnenwateren. Hiermee kunnen marktdeelnemers aantonen dat zij voldoen aan een groot aantal EU- en nationale rapporteringsformaliteiten die van toepassing zijn op het vervoer van goederen. Doordat een volledig gedecentraliseerd maar geharmoniseerd en betrouwbaar netwerk voor gegevensuitwisseling wordt opgezet, zal eFTI naar verwachting het delen van broeikasgasemissiegegevens tussen verschillende instanties en individuele gebruikers ondersteunen, wat de uitvoering van dit initiatief ten goede zal komen.
Deze verordening is ook bedoeld als aanvulling op het actieplan voor de circulaire economie 40 en, in het kader van de overkoepelende doelstelling van het plan, op specifieke initiatieven om consumenten te voorzien van de juiste informatie. Er is met name sprake van mogelijke koppelingen met het initiatief inzake de milieuvoetafdruk van producten (PEF) 41 in verband met de methodologische vereisten voor het kwantificeren van emissies. PEF is oorspronkelijk ontwikkeld als onderdeel van het initiatief voor een eengemaakte markt voor groene producten 42 , en voorziet in een algemene sectoroverschrijdende methode voor het meten van de milieuprestaties van een goed of dienst gedurende de gehele levenscyclus ervan. Het algemene PEF-kader heeft echter niet specifiek betrekking op vervoersdiensten, en de toepassing ervan voor het benchmarken van emissies zou nog altijd de vaststelling van gedetailleerde categorieregels vereisen 43 .
Er werden ook synergieën vastgesteld met: i) Richtlijn 2005/29/EG betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt, die van toepassing is op misleidende milieuclaims; en ii) het voorstel voor een richtlijn betreffende het versterken van de positie van de consument voor de groene transitie (tot wijziging van Richtlijn 2005/29/EG), dat een aantal specifieke voorschriften voor milieuclaims bevat en een verbod inhoudt op het gebruik van generieke milieuclaims die niet zijn gebaseerd op erkende en relevante milieuprestaties 44 . Deze synergieën betreffen in de eerste plaats de behoefte aan betere en betrouwbare informatie over de duurzaamheid van diensten. Dit betreft onder meer het beschermen van consumenten tegen onjuiste of misleidende informatie die de indruk kan wekken dat een dienst milieuvriendelijker is dan in werkelijkheid het geval is. Dit initiatief zou specifieke aspecten van milieuclaims regelen door te voorzien in een geharmoniseerd en universeel toepasbaar kader. Hierdoor zouden de instanties die verantwoordelijk zijn voor de boekhouding van emissies van vervoersdiensten consumenten van nauwkeurige en vergelijkbare emissiegegevens kunnen voorzien.
Het voorstel van de Commissie voor een richtlijn betreffende de staving en het communiceren van uitdrukkelijke milieuclaims (richtlijn groene claims) 45 is ontworpen als lex specialis ten opzichte van Richtlijn 2005/29/EG. De richtlijn groene claims bevat gedetailleerde voorschriften voor de beoordeling van uitdrukkelijke milieuclaims, alsook specifieke regels voor regelingen voor milieukeurmerken, om het vertrouwen in de geloofwaardigheid van milieuclaims te vergroten en de wildgroei aan milieukeurmerken tegen te gaan. In deze verordening worden methodologische regels vastgesteld voor het staven van uitdrukkelijke milieuclaims betreffende de broeikasgasemissies van een bepaalde vervoersdienst van bron tot wiel, en waar het deze claims betreft heeft deze verordening derhalve voorrang op de regels inzake de staving, het communiceren en de verificatie van claims als vervat in de richtlijn groene claims.
Hoewel emissies van verontreinigende stoffen buiten het toepassingsgebied van het initiatief vallen, zal deze verordening naar verwachting bijkomende voordelen opleveren in de vorm van minder verontreiniging door het vervoer, in overeenstemming met de doelstellingen van het actieplan van de Commissie om de verontreiniging tot nul terug te brengen 46 .
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het initiatief zou worden voorgesteld op basis van artikel 91, lid 1, en artikel 100, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Overeenkomstig artikel 4, lid 2, van het Verdrag is een gedeelde bevoegdheid van de EU en de lidstaten van toepassing op het gebied van vervoer.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Door te voorzien in geharmoniseerde regels voor broeikasgasemissieboekhouding op het niveau van de vervoersdiensten, is dit initiatief van bijzonder belang voor grensoverschrijdende activiteiten tussen EU-lidstaten. Dit niveau van harmonisatie, dat voornamelijk betrekking heeft op de methodologische keuzes, inputgegevens en gemeenschappelijke verificatieregels, kan niet op doeltreffende wijze worden bereikt door enkel maatregelen door de afzonderlijke lidstaten. Tot dusver heeft alleen Frankrijk een specifiek geharmoniseerd methodologisch kader vastgesteld, met inbegrip van maatregelen om het gebruik ervan te stimuleren 47 . Indien echter nog andere lidstaten volgen, kan dit leiden tot zeer uiteenlopende berekenings- of openbaarmakingsvereisten voor organisatoren en gebruikers van vervoersdiensten, met extra kosten en administratieve lasten voor bedrijven die grensoverschrijdend actief zijn tot gevolg. Maatregelen op nationaal niveau kunnen ook de algemene doeltreffendheid van de broeikasgasemissieboekhouding doen afnemen, aangezien de outputgegevens inzake broeikasgasemissies van vervoersdiensten in verschillende landen niet vergelijkbaar zouden zijn, met een aanzienlijk risico op verwarring bij gebruikers tot gevolg, hetgeen tot uiteenlopende of zelfs negatieve stimulansen zou leiden voor entiteiten die vervoersdiensten op de markt aanbieden.
De EU-vervoerssector heeft een sterke grensoverschrijdende dimensie en speelt een belangrijke rol voor het vrije verkeer van personen en goederen op de interne markt van de EU. Efficiënte vervoersdiensten zijn van cruciaal belang om aan de vraag van vervoersgebruikers te voldoen, de groei van de EU-economie te ondersteunen en de levensstijl van de burgers in stand te houden. Tegelijkertijd moet aandacht worden besteed aan de uitdagingen in verband met de milieueffecten van het vervoer, die almaar toenemen, vooral als gevolg van de toename van het goederen- en passagiersverkeer binnen het Europese netwerk 48 . Dit initiatief is derhalve ontworpen als instrument voor de vervoersgemeenschap om de groene transitie te vergemakkelijken. Door te zorgen voor meer transparantie over de prestaties van vervoersdiensten zal het initiatief stimulansen voor duurzamere oplossingen en innovatie opleveren, waardoor klanten meer informatie krijgen waarop zij hun eigen keuzes kunnen baseren. Zoals hierboven uiteengezet, zouden nationale benaderingen zeer contraproductief zijn voor het bereiken van deze doelstellingen, met een aanzienlijk risico op tegenstrijdige vereisten en inconsistente methoden en gegevens.
• Evenredigheid
Bij de keuzes met betrekking tot de relevante beleidsmaatregelen en de beleidsoptie die ten grondslag liggen aan de structuur van dit initiatief, is terdege rekening gehouden met het evenredigheidsbeginsel, wat heeft geleid tot een zo evenwichtig mogelijke aanpak. Ten eerste voorziet de verordening in het gebruik van de bestaande en algemeen erkende norm ISO 14083:2023 — in de vorm van de Europese versie ervan, EN ISO 14083: 2023 — als referentiemethode voor de berekening van de broeikasgasemissies van vervoersdiensten. Deze maatregel kreeg aanzienlijke steun van de belanghebbenden die hebben deelgenomen aan de verschillende raadplegingsactiviteiten, en zal naar verwachting dan ook leiden tot een zeer hoge mate van acceptatie en toepasbaarheid op de vervoersmarkt. Ten tweede voorziet het initiatief in een gedecentraliseerde uitvoering van bepaalde componenten, met name door onder bepaalde voorwaarden het gebruik van externe databanken en datasets met standaardwaarden en emissiefactoren toe te staan, alsook door derden gebruikte berekeningsinstrumenten voor broeikasgasemissies. Ten derde voorziet het initiatief in weldoordachte eisen betreffende de verificatie van broeikasgasemissiegegevens en berekeningsprocessen, waarbij kmo’s worden vrijgesteld, tenzij zij de verificatie op vrijwillige basis wensen te ondergaan. Ten slotte zorgt de bindende opt-in-toepassing van het geharmoniseerde kader van het voorstel ervoor dat de vereisten alleen worden opgelegd aan entiteiten die ervoor kiezen broeikasgasemissiegegevens te berekenen en te delen, of hiertoe op andere wijze worden verplicht. Dit aspect is van belang voor belanghebbenden, met name kmo’s, die heel vaak niet in staat zijn om op korte termijn een wezenlijke start te maken met de invoering van een broeikasgasemissieboekhouding op het niveau van de vervoersdiensten, en daarom een meer geleidelijke aanpak verlangen die is toegespitst op hun specifieke situatie en hen in staat stelt het gemeenschappelijk kader geleidelijk aan toe te passen.
• Keuze van het instrument
Uit de effectbeoordeling is gebleken dat regelgevende maatregelen noodzakelijk zijn om de doelstellingen van het initiatief te verwezenlijken. Een verordening is het meest geschikte instrument om een gemeenschappelijke uitvoering van de beoogde maatregelen te waarborgen, en tegelijkertijd het risico te beperken van een mogelijke verstoring van de eengemaakte markt als gevolg van de verschillende wijzen waarop de lidstaten EU-voorschriften in nationaal recht omzetten. Bij de toepassing van een geharmoniseerde aanpak moeten homogene regels worden gehanteerd om vergelijkbaarheid en voldoende kwaliteit en gedetailleerdheid van de geproduceerde gegevens mogelijk te maken. Het is van essentieel belang de bestaande lappendeken van uiteenlopende oplossingen niet op nationaal of sectoraal niveau wordt aangepakt, hetgeen zou worden gerealiseerd bij toepassing van een sectoroverschrijdende richtlijn.
Het voorstel is uiterst technisch van aard en zal waarschijnlijk regelmatig moeten worden gewijzigd aan de hand van technische en juridische ontwikkelingen, met name wat betreft de gemeenschappelijke referentiemethode voor de berekening van emissies en de regels inzake inputgegevens, certificering en verificatie. Er zijn dan ook een aantal gedelegeerde en uitvoeringsmaatregelen gepland. Deze zullen met name gericht zijn op de technische specificaties voor de toepassing van de functionele eisen.
3. Resultaten van ex-postevaluaties, raadplegingen van belanghebbenden en effectbeoordelingen
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft gedurende het gehele effectbeoordelingsproces actief overlegd met belanghebbenden en uitgebreide raadplegingen gehouden.
De standpunten van de belanghebbenden werden verzameld naar aanleiding van de publicatie van het verzoek om input voor een effectbeoordeling (19 november tot en met 17 december 2021). Er werden in totaal 64 antwoorden ontvangen, wat heeft bijgedragen tot een verfijning van de aanpak en tot een betere identificatie van de belemmeringen voor de geharmoniseerde broeikasgasemissieboekhouding voor vervoersdiensten.
Andere raadplegingen ter voorbereiding van het voorstel:
–een door de Commissie georganiseerde openbare raadpleging van 25 juli tot en met 20 oktober 2022. Er werden in totaal 188 reacties ontvangen van diverse groepen belanghebbenden. Dit betrof reacties van bedrijven en ondernemingen (63), bedrijfsverenigingen (59), EU-burgers (26), overheidsinstanties (26), ngo’s (8), academische en onderzoeksinstellingen (4), consumentenorganisaties (3), vakbonden (2), milieuorganisaties (1) en anderen (10) 49 ;
–verkennende gesprekken in juli 2022, georganiseerd door de voor de ondersteunende studie voor de effectbeoordeling verantwoordelijke adviseur, met een vereniging voor personenvervoer, een vereniging van verladers, een milieuorganisatie zonder winstoogmerk en een programma voor groen vervoer;
–een gerichte raadpleging van belanghebbenden, georganiseerd door de voor de ondersteunende studie voor de effectbeoordeling verantwoordelijke adviseur, met inbegrip van een enquête en een reeks gesprekken. De enquête liep van augustus tot oktober 2022 en was gericht op individuele bedrijven (12), vervoersverenigingen (9), overheidsinstanties (4), consumenten- en passagiersverenigingen (2), de academische en onderzoekswereld (1) en andere soorten belanghebbenden (4); de gesprekken waren met vertegenwoordigers van individuele belanghebbenden (38), waaronder bedrijven (22), ondernemersverenigingen (7), consumentenorganisaties (1), overheidsinstanties (1) en andere soorten belanghebbenden (5);
–een workshop op 27 oktober 2022 voor belanghebbenden, gezamenlijk georganiseerd door de Commissie en de voor de ondersteunende studie voor de effectbeoordeling verantwoordelijke adviseur, met 43 deelnemers die 33 belanghebbenden vertegenwoordigden, waaronder bedrijven, bedrijfsorganisaties, overheidsinstanties en individuele deskundigen.
In de eerste plaats zij erop gewezen dat het concept en de doelstellingen van het initiatief in alle raadplegingsactiviteiten sterk werden gesteund. De belanghebbenden erkennen in het algemeen dat een geharmoniseerd meet- en berekeningskader nodig is nu broeikasgasemissieboekhouding steeds meer raakt ingebed in het bredere beleidsecosysteem en de besluitvormingsprocessen van gebruikers van vervoersdiensten. Zij zijn zich ervan bewust dat relevante informatie over broeikasgasemissies mettertijd steeds belangrijker zal zijn voor het behoud van hun concurrentievermogen (of hun betrekkingen met investeerders) en investeren daarom in systemen voor de berekening van emissies en doeltreffende communicatie. Een betere meting van emissies wordt door velen ook beschouwd als een manier om specifieke duurzaamheidsdoelstellingen voor het terugdringen van emissies en kosten vast te stellen en te monitoren.
De door de belanghebbenden verstrekte informatie was van cruciaal belang om de Commissie in staat te stellen de opzet van de probleemdefinitie aan te passen, om input te verkrijgen voor de ontwikkeling van beleidsopties, en om de beoordeling van de economische, sociale en milieueffecten te vergemakkelijken, met name om te bepalen welke optie de kosten-batenverhouding voor de samenleving naar waarschijnlijkheid zal maximaliseren.
Wat de probleemdefinitie betreft, bleek uit de raadpleging dat alle groepen belanghebbenden het eens waren over de relevantie van de specifieke problemen die vooraf in het effectbeoordelingsproces waren vastgesteld, namelijk “de beperkte vergelijkbaarheid van de resultaten van de broeikasgasemissieboekhouding in het vervoer en de logistiek” en “de beperkte toepassing van emissieboekhouding in de gebruikelijke bedrijfsvoering”. De bijdragende belanghebbenden bevestigden ook de algemene relevantie van de onderliggende probleemfactoren, maar wezen erop dat sommige elementen moeten worden aangepast, met name om het belang te onderstrepen van inputgegevens voor de berekening van de broeikasgasemissies, alsook om beter rekening te kunnen houden met de problemen in verband met het gebrek aan vertrouwen in de op de markt bekendgemaakte outputgegevens inzake broeikasgasemissies, en met de terughoudendheid van marktdeelnemers om gevoelige operationele gegevens te delen. De probleemstelling werd dienovereenkomstig bijgewerkt.
Op de vraag aan belanghebbenden naar mogelijke oplossingen, leverden zij een zeer waardevolle bijdrage ter ondersteuning van de ontwikkeling en beoordeling van de relevante beleidsmaatregelen en -opties. Wat het methodologisch kader betreft, pleitte de meerderheid voor de toepassing van bestaande of opkomende benaderingen voor de boekhouding van broeikasgassen, met een voorkeur voor benaderingen met een mondiale reikwijdte voor de berekening van emissies. De belanghebbenden stelden voorts voor dat de EU het gebruik van primaire gegevens moet bevorderen en een gemeenschappelijk systeem van standaardwaarden tot stand moet brengen voor gevallen waarin deze primaire gegevens niet beschikbaar zijn. Daarnaast wezen zij op de noodzaak van geharmoniseerde richtsnoeren betreffende de doeltreffende uitvoering van het kader in specifieke segmenten van de vervoerssector, teneinde een uniforme interpretatie en een uniform gebruik van het kader in verschillende delen van de vervoersketen te waarborgen. Voorts kwam uit de ontvangen bijdragen naar voren dat er behoefte is aan een specifiek systeem voor de verificatie van gegevens over broeikasgasemissies en berekeningsprocessen, ook al hadden de belanghebbenden hun bedenkingen over de daarmee gepaard gaande administratieve lasten en kosten, met name voor kmo’s. Wat de toepasbaarheid betreft, zagen sommige belanghebbenden een verplichte eis als het meest doeltreffende instrument voor de totstandbrenging van een gelijk speelveld op de vervoersmarkt, maar was men over het algemeen van mening dat de opt-in-benadering het meest haalbaar en efficiënt is, met name vanwege de onevenredige impact van het verplichte instrument op kmo’s, een opmerking die tijdens interviews en de workshop naar voren kwam.
• Bijeenbrengen van deskundigheid
Ter ondersteuning van de effectbeoordeling die aan het voorstel ten grondslag ligt, is er een studie uitgevoerd door een externe contractant. Deze studie is in maart 2022 van start gegaan en is in februari 2023 afgerond. De studie heeft de Commissie waardevolle inzichten verschaft, met name voor de opstelling van de beleidsopties, de beoordeling van de verwachte effecten en de verzameling van standpunten van rechtstreeks betrokken belanghebbenden.
•
Effectbeoordeling
De beleidsmaatregelen in dit voorstel zijn gebaseerd op de resultaten van de effectbeoordeling. Het effectbeoordelingsverslag [SWD(2023) XXXXX] kreeg een positief advies met voorbehoud van de Raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie [SEC(2023) XXX]. In zijn advies heeft de Raad een aantal aanbevelingen gedaan over het verstrekte bewijs, waar naar behoren gevolg aan is gegeven; in bijlage I bij het effectbeoordelingsverslag is kort uiteengezet op welke wijze met die aanbevelingen rekening is gehouden.
In het kader van de effectbeoordeling zijn zes beleidsopties bekeken voor het bereiken van de beoogde doelstellingen. Deze opties waren gebaseerd op de reeds hierboven genoemde zeven beleidsaspecten: “Methodologie”; “Inputgegevens en -bronnen”; “Toepasbaarheid”; “Outputgegevens en transparantie inzake broeikasgasemissies”; “Uitvoeringsondersteuning”; ‘Conformiteit”; “Aanvullende maatregelen”.
De beleidsopties boden alternatieve benaderingen voor het ontwerp van het geharmoniseerde kader, en verschilden in beginsel van elkaar wat betreft de keuze van een referentiemethode, het gebruik van inputgegevens, het toepasselijke verificatiesysteem voor broeikasgasemissiegegevens en berekeningsprocessen, het gebruik van instrumenten voor de berekening van broeikasgasemissies, alsook de wijze waarop de verordening moet worden uitgevoerd. Er zij op gewezen dat in de respectieve alternatieve beleidsmaatregelen en alle beleidsopties op dezelfde wijze rekening is gehouden met bepaalde elementen met betrekking tot inputgegevens, te weten het aanbevolen gebruik van primaire gegevens, de totstandbrenging van een centrale EU-databank voor broeikasgasemissiefactoren, en de regels voor gemodelleerde gegevens.
De volgende beleidsopties zijn in overweging genomen:
–Beleidsoptie 1 (BO1) voorzag in het hoogste niveau van centralisatie en harmonisatie voor broeikasgasemissieboekhouding voor vervoersdiensten, en het stimuleren van het gebruik ervan op de markt door middel van een volledig verplichte toepassing van deze verordening op alle entiteiten die vervoersdiensten aanbieden of organiseren. BO1 omvatte een alomvattende referentiemethode op basis van ISO-norm 14083, maar met een aantal aanvullende methodologische elementen die de nauwkeurigheid en vergelijkbaarheid van de resultaten van de berekening van broeikasgasemissies ten goede komen, en vastgestelde vereisten voor de verplichte verificatie van broeikasgasemissiegegevens en berekeningsprocessen voor alle betrokken entiteiten. Deze optie voorzag ook in standaardwaarden voor de broeikasgasemissie-intensiteit, uitsluitend op voorwaarde dat deze afkomstig zouden zijn van een op EU-niveau opgezette centrale databank. Tot slot voorzag BO1 in een door de EU vast te stellen gemeenschappelijk berekeningsinstrument voor het vergemakkelijken van de berekening van broeikasgasemissies van vervoersdiensten op de markt.
–Beleidsoptie 2 (BO2) ging in vergelijking met BO1 uit van een even hoog niveau van centralisatie waar het de behandeling van inputgegevens en het gebruik van het gemeenschappelijke berekeningsinstrument betreft, maar waarbij de uitvoering van het initiatief in aanzienlijk afgeslankte vorm plaatsvindt. Wat dit laatste betreft, voorzag deze optie in een volledig vrijwillige toepassing van deze verordening door belanghebbenden, in vrijwillige verificatie van broeikasgasemissiegegevens en berekeningsprocessen, en in een gunstigere referentiemethode op basis van de mondiaal erkende ISO-norm 14083.
–Beleidsoptie 3 (BO3) omvatte maatregelen die een quasi-vrijwillige en gedecentraliseerde aanpak met betrekking tot de broeikasgasemissieboekhouding mogelijk maken. In beginsel bood deze beleidsoptie een “bindende opt-in”-toepassing, waarbij de verplichting tot het gebruik van het gemeenschappelijk kader alleen wordt opgelegd aan entiteiten die ervoor kiezen (of die op andere wijze worden verplicht) om gegevens over de broeikasgasemissies in verband met vervoersdiensten te berekenen en openbaar te maken. Wat inputgegevens betreft, voorzag BO3 in een EU-basisdatabank met standaardwaarden voor broeikasgasemissie-intensiteit, maar in tegenstelling tot BO1 en BO2 omvatte deze optie ook het mogelijke gebruik van aanvullende nationale, regionale of sectorale datasets, afhankelijk van een specifiek kwaliteitsborgingsproces. Daarnaast schreef BO3 de verificatie van de naleving van het gemeenschappelijk kader voor broeikasgasboekhouding alleen voor aan entiteiten vanaf een bepaalde omvang, d.w.z. grote organisaties, en voorzag zij in het mogelijke gebruik van externe berekeningsinstrumenten die door de industrie en de overheid op de markt worden aangeboden, op voorwaarde dat deze instrumenten gecertificeerd zijn als zijnde in overeenstemming met de vereisten van het initiatief. Wat de methodologische aanpak betreft, werd in BO3 gekozen voor de alomvattende methode op basis van ISO-norm 14083 met aanvullende elementen, net als in BO1.
–Beleidsoptie 4 (BO4) kwam overeen met BO3 waar het de invulling van vrijwel alle beleidsmaatregelen betreft, met uitzondering van de berekeningsmethode. Wat dit laatste betreft, omvatte BO4 de mondiale norm ISO 14083, die ook deel uitmaakt van BO2 en BO6.
–Beleidsoptie 5 (BO5) verschilde van BO3 en BO4 op twee punten, namelijk de methodologische keuze, te weten de regels voor de milieuvoetafdruk van producten (“Product Environmental Footprint Category”, PEFCR) voor broeikasgasemissies van vervoersdiensten, en de volledig gecentraliseerde databank met standaardwaarden voor de broeikasgasemissie-intensiteit, vergelijkbaar met hetgeen in BO1 en BO2 wordt gebruikt.
–Beleidsoptie 6 (BO6) voorzag in een vrijwel aan BO4 identieke reeks beleidsmaatregelen, met één uitzondering: deze optie voorzag (net als BO1) in de verplichte toepassing van de verordening op alle entiteiten die betrokken zijn bij het aanbieden of organiseren van vervoersdiensten.
Twee beleidsmaatregelen die consequent van toepassing waren bij alle beleidsopties waren de vaststelling van geharmoniseerde maatstaven voor outputgegevens inzake broeikasgasemissies, in combinatie met gemeenschappelijke regels inzake communicatie en transparantie, en het verstrekken van horizontale richtsnoeren voor de uitvoering van het initiatief op de vervoersmarkt.
Op basis van de beoordeling is BO4 aangewezen als voorkeursoptie. Deze optie biedt een optimaal evenwicht tussen de doelstellingen van het initiatief en de totale uitvoeringskosten, met de beste kosten-batenverhouding tot gevolg.
BO4 zal zich vertalen in een verlaging van de broeikasgasemissies en andere daarmee samenhangende externe kosten die voortvloeien uit de verlening van vervoersdiensten op de EU-markt. Deze verlaging zal voornamelijk het gevolg zijn van de gedragseffecten die een intensiever gebruik van duurzamere vervoersopties en geoptimaliseerde reizen stimuleren. Ten opzichte van het referentiescenario en uitgedrukt als netto contante waarde voor de periode 2025-2050 in prijzen van 2022, worden de daarmee samenhangende besparingen op externe kosten geraamd op 674 miljoen EUR voor broeikasgasemissies, 163,5 miljoen EUR voor luchtverontreiniging, en 645 miljoen EUR voor ongevallen. Deze besparingen zijn met name toe te schrijven aan verschuivingen van activiteiten tussen vervoerswijzen, en de optimalisering van reizen voor zowel het passagiers- als het goederenvervoer als gevolg van betere kennis van de prestaties van vervoersdiensten en betere beschikbaarheid van gegevens. Exploitanten en passagiers zullen naar verwachting zorgen voor een besparing van 2,4 miljard EUR op het vermeden brandstofverbruik als gevolg van de verminderde activiteit van brandstof-/energie-intensieve vervoerswijzen. Ook de verbeterde vergelijkbaarheid van gegevens over broeikasgasemissies zal naar verwachting leiden tot meer transparantie en geloofwaardigheid, positieve effecten op de reputatie en het imago van organisatoren en aanbieders van vervoersdiensten, en meer vertrouwen tussen partners in de vervoersketen.
De belangrijkste kosten als gevolg van de voorgestelde maatregel komen ten laste van het bedrijfsleven. Dit betreft onder meer aanpassingskosten in verband met het gebruik (wijziging of aanvang) van een nieuw methodologisch kader voor broeikasgassen en de relevante verificatieactiviteiten (1,5 miljard EUR), alsook administratieve kosten die voortvloeien uit de certificering van berekeningsinstrumenten en de kwaliteitscontrole op externe databanken met standaardwaarden voor de broeikasgasemissie-intensiteit (0,5 miljoen EUR). Er zijn ook administratieve kosten voor nationale accreditatie-instanties die verantwoordelijk zouden zijn voor de accreditatie van conformiteitsbeoordelingsinstanties die belast zijn met verificatie- en certificeringsactiviteiten (0,1 miljoen EUR). Voorts is er sprake van extra aanpassingskosten voor de nationale bureaus voor de statistiek, met name voor de overgang naar een uniek formaat voor de outputwaarden van broeikasgasemissies (0,1 miljoen EUR), alsook voor het Europees Milieuagentschap in verband met het opzetten en onderhouden van EU-databanken voor inputgegevens en de kwaliteitscontrole op externe databanken waarin het initiatief voorziet (3,9 miljoen EUR).
Over de tijdshorizon van het initiatief bedragen de nettovoordelen van de voorkeursoptie daarmee 2,4 miljard EUR.
Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
Aangezien het om een nieuw voorstel gaat, zijn er geen evaluaties of geschiktheidscontroles uitgevoerd.
• Grondrechten
Het voorstel is in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel voorziet in een verhoging van de huidige nettokosten voor de begroting van de Unie met 0,6 miljoen EUR voor de periode 2025-2027, en 6,3 miljoen EUR aan extra middelen voor de periode 2028-2050. De gevolgen van het voorstel voor de begroting worden nader beschreven in het financieel memorandum dat ter informatie als bijlage bij dit voorstel is gevoegd.
Het overzicht van de budgettaire gevolgen na het huidig MFK is indicatief en heeft geen invloed op het toekomstige akkoord over het MFK.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal de uitvoering, de resultaten en de effecten van dit initiatief volgen via een reeks monitoring- en evaluatiemechanismen. De vooruitgang bij de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen van het voorstel zal met name worden gemeten aan de hand van de verzamelde gegevens over het aantal externe databanken met standaardwaarden die de kwaliteitscontrole hebben ondergaan, het aantal entiteiten dat de verificatie heeft ondergaan, het aantal conformiteitsbeoordelingsinstanties dat in het kader van deze verordening is geaccrediteerd, het aantal berekeningsinstrumenten dat is gecertificeerd en het aantal entiteiten dat een broeikasgasemissieboekhouding voor vervoersdiensten hanteert. Verzoeken om informatie (met inbegrip van verslagen, enquêtes en onderzoeken) zullen zorgvuldig worden afgewogen om de belanghebbenden niet extra te belasten.
Vijf jaar nadat de verordening volledig van toepassing is geworden, zal de Commissie de regels evalueren om na te gaan of de doelstellingen van het initiatief zijn bereikt.
• Artikelsgewijze toelichting op de specifieke bepalingen van het voorstel
In artikel 1 wordt het onderwerp van de voorgestelde verordening beschreven.
In artikel 2 wordt het toepassingsgebied van de verordening vastgesteld.
Artikel 3 bevat een aantal definities.
In artikel 4 wordt de methode vastgesteld voor de berekening van de broeikasgasemissies van vervoersdiensten.
Artikel 5 bevat de regels voor het gebruik van primaire en secundaire gegevens voor de berekening van de broeikasgasemissies van vervoersdiensten.
Artikel 6 voorziet in de vaststelling van een EU-basisdatabank met standaardwaarden.
Artikel 7 bevat de regels voor het gebruik van door derden beheerde databanken en datasets met standaardwaarden.
Artikel 8 voorziet in de vaststelling van een centrale EU-databank van standaard broeikasgasemissiefactoren.
Artikel 9 bevat de voorschriften inzake outputgegevens die voortvloeien uit de berekening van broeikasgasemissies van vervoersdiensten.
Artikel 10 bevat de regels inzake communicatie en transparantie van de resultaten van de berekening van broeikasgasemissies.
Artikel 11 stelt de algemene regels vast voor de certificering van externe berekeningsinstrumenten.
Artikel 12 stelt een algemene eis vast voor de verificatie van outputgegevens.
Artikel 13 bevat regels betreffende de verificatieactiviteiten en -processen.
Artikel 14 bevat de eisen voor de conformiteitsbeoordelingsinstanties.
Artikel 15 stelt procedures vast voor de accreditatie van conformiteitsbeoordelingsinstanties.
Artikel 16 stelt de voorwaarden vast voor de overdracht van gedelegeerde bevoegdheden aan de Commissie in het kader van deze verordening.
Artikel 17 stelt de comitéprocedure vast voor de uitoefening door de Commissie van de bevoegdheid om uitvoeringshandelingen vast te stellen.
Artikel 18 schrijft voor dat de Commissie een evaluatie van deze verordening moet uitvoeren.
Artikel 19 bevat bepalingen betreffende de datum van respectievelijk de inwerkingtreding en toepassing van deze verordening.