Toelichting bij COM(2023)512 - Europese gehandicaptenkaart en de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)512 - Europese gehandicaptenkaart en de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap. |
|---|---|
| bron | COM(2023)512   |
| datum | 06-09-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Europese Unie (EU) is gegrondvest op de waarden van menselijke waardigheid, vrijheid en eerbiediging van de mensenrechten en zet zich in voor de bestrijding van discriminatie, onder meer op grond van een handicap, zoals vastgelegd in het Verdrag betreffende de Europese Unie, het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en het Handvest van de grondrechten (Handvest).
Het recht van EU-burgers op vrij verkeer en verblijf binnen de Europese Unie is een van de belangrijkste verworvenheden van de EU en een belangrijke factor voor de economie van de EU.
De EU en al haar lidstaten zijn partij bij het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (UNCRPD). Doel van het UNCRPD is het volledige genot door alle personen met een handicap van alle mensenrechten en fundamentele vrijheden op voet van gelijkheid te bevorderen, beschermen en waarborgen, en ook de eerbiediging van hun inherente waardigheid te bevorderen. Het UNCRPD bevat verplichtingen voor staten die partij zijn om het recht van personen met een handicap op vrijheid van verkeer op voet van gelijkheid met anderen te erkennen. De staten die partij zijn wordt ook verzocht doeltreffende maatregelen te nemen om de persoonlijke mobiliteit van personen met een handicap zo onafhankelijk mogelijk te maken, onder meer door de persoonlijke mobiliteit van personen met een handicap op de wijze en op het tijdstip van hun keuze en tegen betaalbare kosten te vergemakkelijken.
In de Europese pijler van sociale rechten, die op 17 november 2017 in Göteborg is afgekondigd door het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie 1 , wordt bepaald dat iedereen, ongeacht zijn handicap, recht heeft op gelijke behandeling en gelijke kansen bij de toegang tot goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn (beginsel 3). Daarnaast wordt in de Europese pijler van sociale rechten erkend dat personen met een handicap recht hebben op diensten die hen in staat stellen in de samenleving actief te zijn (beginsel 17). In het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten wordt verwezen naar aanzienlijke belemmeringen waarmee personen met een handicap nog steeds worden geconfronteerd en die verder worden aangepakt in de strategie inzake de rechten van personen met een handicap 2021-2030.
Personen met een handicap wier gehandicaptenstatus door de bevoegde autoriteiten in een lidstaat wordt beoordeeld en erkend, krijgen vaak bijzondere voorwaarden of een voorkeursbehandeling bij de toegang tot diverse diensten, activiteiten en faciliteiten, ook wanneer deze in die lidstaat niet tegen vergoeding worden verleend, en ongeacht of deze worden verstrekt door overheidsinstanties of particuliere marktdeelnemers, op basis van nationale of lokale regels/wettelijke verplichtingen, en vaak op vrijwillige basis (met name door particuliere marktdeelnemers).
De meest voorkomende bijzondere voorwaarden of voorkeursbehandelingen worden aangeboden of verleend met betrekking tot openbaar en particulier vervoer, parkeerplaatsen, culturele evenementen (bv. musea), vrijetijds- en sportcentra of -diensten, pretparken en toerisme. Deze kunnen bestaan uit gratis toegang, verlaagde tarieven, verlaagde tarieven of gebruiksrechten voor tolwegen/bruggen/tunnels, prioritaire toegang, persoonlijke assistentie, ondersteuning (zoals toegang tot braille, audiogidsen), het verstrekken van hulpmiddelen, ruimere of gereserveerde parkeerplaatsen 2 . Wat personenvervoersdiensten betreft, mogen persoonlijke assistenten of anderen die een persoon met een handicap begeleiden of bijstaan, wellicht kosteloos reizen of krijgen zij zo mogelijk een zitplaats naast de persoon met een handicap of de persoon met beperkte mobiliteit 3 . Ook worden voorkeursbehandelingen of bijzondere voorwaarden ook geboden bij de toegang tot activiteiten of faciliteiten die niet tegen vergoeding worden aangeboden.
Personen met een erkende gehandicaptenstatus in hun lidstaat van verblijf die naar een andere lidstaat reizen, kunnen echter moeilijkheden ondervinden bij de toegang tot bijzondere voorwaarden of een voorkeursbehandeling die wordt aangeboden in of voorzien in de lidstaat die zij bezoeken, vaak doordat de door de lidstaat van verblijf afgegeven gehandicaptenkaarten of -certificaten niet worden erkend.
Naast fysieke en andere belemmeringen voor de toegang tot openbare en particuliere ruimten zijn hoge reiskosten een belangrijke factor die veel personen met een handicap ervan weerhoudt te reizen 4 , omdat zij ook specifieke behoeften hebben waardoor hun reiskosten hoger zijn dan voor personen zonder handicap 5 . De Eurostat-enquête onder personen die niet aan het toerisme deelnemen, bevestigt voor de algemene bevolking dat financiële redenen een belangrijk argument zijn om niet te op reis te gaan; volgens deze enquête heeft 44,83 % van de totale bevolking in 2019 “om financiële redenen” niet aan toerisme deelgenomen. 6 Personen met een handicap lopen een hoger armoederisico dan personen zonder handicap. Op EU-niveau liep ongeveer 21,1 % van de personen met een handicap van 16 jaar en ouder in 2021 een armoederisico, tegenover 14,9 % van de personen zonder handicap. Het percentage voor alle personen van 16 jaar en ouder bedroeg 16,4 %.
Het omgaan met rechtsonzekerheid en mogelijke extra kosten kan de mogelijkheden van personen met een handicap om hun recht van vrij verkeer volledig en doeltreffend uit te oefenen, aantasten.
Voor veel mensen met een handicap is hun eigen auto de beste of enige mogelijkheid om zich zelfstandig te verplaatsen. De mogelijkheid om zo dicht mogelijk bij hun bestemming te parkeren en de beschikbaarheid van gereserveerde of uitgebreide parkeerfaciliteiten voor personen met een handicap zijn essentieel om hun autonomie te ondersteunen en vergemakkelijkt de uitoefening van het recht op vrij verkeer. De EU-parkeerkaart voor personen met een handicap is gecreëerd door middel van een aanbeveling van de Raad tot vaststelling van een gestandaardiseerd, gemeenschappelijk EU-model/standaardformaat in 1998 7 en is een van de meest zichtbare en belangrijkste verwezenlijkingen van het gehandicaptenbeleid van de EU. Het wordt door alle lidstaten op grote schaal gebruikt. Desondanks ondervinden kaarthouders moeilijkheden bij het gebruik van de gestandaardiseerde EU-modelparkeerkaart voor personen met een handicap, zoals onzekerheid over de toegekende rechten en de beperkte erkenning van de kaart wanneer zij naar andere lidstaten reizen, en boetes die worden opgelegd, zelfs wanneer de EU-parkeerkaart wordt getoond of zichtbaar in het voertuig wordt achtergelaten. Bovendien belemmeren nationale verschillen in het formaat, het ontwerp en de uitvoering van de EU-parkeerkaart voor personen met een handicap het gebruik ervan, vergroten zij de (juridische) onzekerheid en leiden tot vervalsingsrisico’s of frauduleuze handelingen, alsook handhavingsproblemen 8 .
Daarom worden in dit initiatief het kader, de regels en de gemeenschappelijke voorwaarden vastgesteld, waaronder een gemeenschappelijk gestandaardiseerd model, voor een Europese gehandicaptenkaart als bewijs van een erkende gehandicaptenstatus en de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap als bewijs van hun erkende recht op parkeervoorwaarden en -faciliteiten voor personen met een handicap (“parkeerrechten”). Het doel van het initiatief is het ondersteunen van de toegang onder gelijke voorwaarden in alle lidstaten voor houders van de Europese gehandicaptenkaart of de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap tot bijzondere voorwaarden of een voorkeursbehandeling met betrekking tot diensten, activiteiten en faciliteiten, ook wanneer deze niet tegen vergoeding worden verstrekt, en respectievelijk parkeervoorwaarden en -faciliteiten.
De wederzijdse erkenning van de Europese gehandicaptenkaart en de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap moet het voor personen met een handicap bij hun reis of bezoek in een andere lidstaat gemakkelijker maken om gebruik te maken van rechten op bijzondere voorwaarden en/of voorkeursbehandeling die door particuliere exploitanten of overheidsinstanties worden aangeboden om toegang te krijgen tot diensten, activiteiten en faciliteiten, ook indien deze niet tegen vergoeding worden verstrekt, alsmede toegang tot parkeervoorwaarden en -faciliteiten voor personen met een handicap, zonder discriminatie op grond van nationaliteit of verblijfplaats, op gelijke voorwaarden als die welke worden aangeboden op basis van nationale attesten, gehandicaptenkaarten of andere formele documenten die hun gehandicaptenstatus erkennen en die door de bevoegde autoriteiten van het gastland zijn afgegeven.
De vaststelling van een kader van regels en gemeenschappelijke voorwaarden voor zowel de Europese gehandicaptenkaart als de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap zal bijdragen tot een effectievere en inclusievere participatie en inclusie in de samenleving van personen met een handicap.
Het voorstel voor een Europese gehandicaptenkaart is een van de vlaggenschipinitiatieven van de strategie inzake de rechten van personen met een handicap 2021-2030 9 :
“De Commissie zal voorstellen uiterlijk eind 2023 een Europese gehandicaptenkaart in te voeren, zodat deze in alle lidstaten kan worden erkend. Daarbij wordt voortgebouwd op de ervaringen van het lopende proefproject met de Europese gehandicaptenkaart in acht lidstaten en op de EU -parkeerkaart voor gehandicapten.”
Het voornemen om een voorstel in te dienen over de Europese gehandicaptenkaart is ook uiteengezet in de mededeling over de Conferentie over de toekomst van Europa — Visie naar concrete actie 10 , waarnaar Commissievoorzitter Von der Leyen verwijst in haar toespraak over de Staat van de Unie van 2022 11 . Het initiatief maakt deel uit van het werkprogramma van de Commissie voor 2023 — Een standvastige en verenigde Unie 12 .
Het Europees Parlement heeft in drie resoluties om de kaart verzocht. In zijn resolutie van 18 juni 2020 over de Europese strategie inzake handicaps na 2020 13 heeft het de Commissie verzocht het bestaande proefproject voor de EU-gehandicaptenkaart uit te breiden en ervoor te zorgen dat de EU-parkeerkaart voor personen met een handicap in alle lidstaten volledig in acht wordt genomen. Het Europees Parlement was ingenomen met het plan om een initiatief in te dienen inzake de Europese gehandicaptenkaart die in alle lidstaten moet worden erkend, met het oog op de opschaling van de proefprojecten voor de EU-gehandicaptenkaart en de EU-modelparkeerkaart voor personen met een handicap in zijn resolutie van 7 oktober 2021 over de bescherming van personen met een handicap door middel van verzoekschriften 14 . In zijn resolutie van 13 december 2022 over gelijke rechten voor personen met een handicap 15 pleitte het voor een juridisch bindend en ambitieus initiatief dat een reeks verschillende gebieden bestrijkt die verder gaan dan cultuur, vrije tijd en sport.
Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft ook een ondersteunend verkennend advies uitgebracht 16 over de Europese gehandicaptenkaart, waarin het met betrekking tot de EU-parkeerkaart erkent dat het belangrijk is de wetgeving te actualiseren die de kenmerken, de afgifteprocedures en de werking ervan harmoniseert.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit initiatief bouwt voort op twee bestaande instrumenten.
Wat de Europese gehandicaptenkaart betreft, bouwt het voorstel voort op het bijbehorende proefproject waarbij het toepassingsgebied ervan wordt uitgebreid tot alle lidstaten en een breder scala van verschillende beleidsterreinen bestrijkt, niet alleen diensten, maar ook activiteiten en faciliteiten, ook wanneer deze niet tegen vergoeding worden verstrekt. Het proefproject is in 2016-2018 op vrijwillige basis uitgevoerd in acht lidstaten (België, Cyprus, Estland, Finland, Italië, Malta, Roemenië en Slovenië) en is na afloop van het project in werking gebleven. Het proefproject voorzag in een gemeenschappelijk formaat voor een kaart voor wederzijdse erkenning op vrijwillige basis door de acht deelnemende lidstaten van de gehandicaptenstatus (vastgesteld overeenkomstig hun respectieve nationale criteria, regels, praktijken en procedures), voor toegang tot uitkeringen en diensten op het gebied van cultuur, vrijetijdsbesteding, sport en – in sommige landen – vervoer 17 , wanneer zij naar een van de deelnemende landen reizen. Nationale dienstverleners in deze sectoren kunnen zich vrijwillig aansluiten bij de regeling van de gehandicaptenkaart. Het pakket aan voordelen dat in elke lidstaat werd verstrekt, was afhankelijk van het aantal en de soort deelnemende dienstverleners. Als zij zich bij het regeling van de gehandicaptenkaart hadden aangesloten, moesten dienstverleners dezelfde voordelen die zij personen met een handicap uit eigen land aanbieden, ook aanbieden aan kaarthouders uit andere deelnemende lidstaten. De lidstaten moesten een register bijhouden van de diensten die zich aan het systeem deelnamen en het regelmatig bijwerken.
De EU Pilot heeft duidelijk de voordelen aangetoond voor personen met een handicap bij de toegang tot diensten op het gebied van cultuur, vrije tijd, sport en, in sommige gevallen, vervoer, en bij het ondersteunen van hun grensoverschrijdend verkeer in de EU voor een korte periode. Daarnaast werd in de studie van 2021 ter beoordeling van de uitvoering van de proefactie inzake de EU-gehandicaptenkaart en de daaraan verbonden voordelen 18 de meerwaarde van de kaart voor de EU bevestigd en werd geconcludeerd dat er potentieel is voor grootschaliger maatregelen.
In vergelijking met het proefproject (waarin de vier betrokken sectoren zijn opgenomen en (nationaal) uitgewerkte lijsten van “deelnemende aanbieders” in een openbare databank zijn opgenomen) is de achterliggende reden/logica van dit wetgevingsvoorstel verschillend. Door te voorzien in de wederzijdse erkenning van de Europese gehandicaptenkaart in alle lidstaten, beoogt dit wetgevingsvoorstel kaarthouders die op reis of op bezoek zijn in een andere lidstaat, onder gelijke voorwaarden toegang te verlenen tot bestaande bijzondere voorwaarden of een voorkeursbehandeling met betrekking tot een grote verscheidenheid aan diensten, activiteiten en faciliteiten, ook wanneer zij niet tegen vergoeding worden aangeboden. Deze aanpak moet de administratieve lasten in het proefproject voor de lidstaten aanzienlijk verminderen in verband met de noodzaak databanken bij te houden en bij te werken van dienstverleners die de Europese gehandicaptenkaart aanvaarden.
Wat de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap betreft, zal het initiatief in de plaats komen van het systeem dat is ingevoerd bij Aanbeveling 98/376/EG van de Raad 19 , die voorziet in een vrijwillig Europees model van een parkeerkaart voor personen met een handicap en de erkenning van de parkeerkaart in alle lidstaten heeft vergemakkelijkt. Specifieke nationale toevoegingen of afwijkingen van het aanbevolen model hebben geleid tot een wildgroei aan verschillende kaarten 20 , waardoor de grensoverschrijdende erkenning ervan en de toegang van personen met een handicap tot speciale parkeervoorwaarden en -faciliteiten voor personen met een handicap die over een “lokale” parkeerkaart beschikken, wordt belemmerd. Bovendien was er geen sprake van actualisering van de aanbeveling van de Raad om rekening te houden met de ontwikkelingen op het gebied van technologie en digitalisering, of om lidstaten te helpen om problemen met fraude en vervalsing van de kaarten aan te pakken.
Het voorstel voorziet in de gemeenschappelijke regels en voorwaarden voor de afgifte van de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap en het gemeenschappelijke model ervan, dat door alle lidstaten moet worden toegepast ter vervanging van alle verschillende bestaande nationale parkeerkaarten.
Om de gelijke behandeling met EU-burgers te waarborgen, is de Commissie voorts voornemens een afzonderlijke rechtshandeling voor te stellen waarbij het toepassingsgebied van dit voorstel wordt uitgebreid tot onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven of wonen en die overeenkomstig het Unierecht naar andere lidstaten mogen reizen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit initiatief heeft tot doel het voor personen met een handicap gemakkelijker te maken om onder gelijke voorwaarden voor personen met een handicap die op reis of op bezoek zijn in een andere lidstaat, te profiteren van de beschikbare bijzondere voorwaarden en/of een voorkeursbehandeling wanneer zij toegang krijgen tot diensten, activiteiten en faciliteiten, ook wanneer deze niet tegen betaling worden aangeboden, onder gelijke voorwaarden voor inwoners met een handicap, en zo de uitoefening van hun recht op vrij verkeer binnen de EU te vergemakkelijken.
Wat betreft diensten die gewoonlijk tegen vergoeding op de interne markt worden verricht, vormt dit voorstel een aanvulling op Richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt 21 . Voorts vormt het een aanvulling op de Europese toegankelijkheidswet (Richtlijn 2019/882) 22 en de richtlijn webtoegankelijkheid (Richtlijn (EU) 2016/2102) 23 , die tot doel hebben belemmeringen als gevolg van uiteenlopende toegankelijkheidseisen in de lidstaten weg te nemen en te voorkomen.
Het voorstel vormt een aanvulling op EU-wetgeving inzake passagiersrechten die tussen 2004 en 2021 is aangenomen en kan de toepassing ervan vergemakkelijken met betrekking tot vier vervoerswijzen: vliegtuig, trein, schip en autobus/touringcar 24 . Deze wetgeving garandeert passagiers met een handicap en beperkte mobiliteit het recht op non-discriminatie bij de toegang tot vervoer en op kosteloze bijstand en, indien nodig, aanpassing van de vervoersdiensten aan hun bijzondere behoeften, zodat zij net als elke andere burger gebruik kunnen maken van de vier vervoerswijzen.
Het initiatief is ook in overeenstemming met de recente Richtlijn (EU) 2022/362 25 , die de lidstaten de mogelijkheid biedt te voorzien in lagere heffingen of gebruiksrechten voor tolwegen/bruggen/tunnels, alsook in vrijstellingen van de verplichting om dergelijke heffingen of gebruiksrechten te betalen voor voertuigen die worden gebruikt door of eigendom zijn van personen met een handicap voor wegen waarop wegenheffingen van toepassing zijn.
Het voorstel zal ook bijdragen tot een effectievere en inclusievere deelname van personen met een handicap aan de samenleving, zoals voorzien in het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, en bijdragen tot de uitvoering van de Agenda 2030 van de Verenigde Naties voor duurzame ontwikkeling, aangezien doelstelling 8 beleid aanmoedigt dat duurzaam toerisme en lokale cultuur bevordert; doelstelling 10 is gericht op het verminderen van ongelijkheden; en doelstelling 11 is erop gericht iedereen toegang te bieden tot veilige, betaalbare, toegankelijke en duurzame vervoerssystemen.
Bovendien biedt het voorstel een nieuwe bouwsteen voor een bredere Europese digitale certificeringsinfrastructuur, die voortbouwt op de ervaring met het digitale EU-COVID-certificaat, en zal na de vaststelling van de voorgestelde herziene verordening worden gekoppeld aan de Europese portemonnee voor digitale identiteit.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel heeft meerdere, onderling verbonden doelstellingen op verschillende beleidsterreinen, zoals diensten, vervoer en rechten op vrij verkeer. Daarom is het gebruik van verschillende rechtsgrondslagen het meest adequaat en passend om de verschillende doelstellingen van dit initiatief te bestrijken.
De artikelen 53, lid 1, en artikel 62 VWEU (betreffende diensten die gewoonlijk tegen vergoeding worden verricht op de interne markt) zijn relevant, aangezien het voorstel de kaarthouders het recht geeft om in aanmerking te komen voor preferentiële voorwaarden/behandeling bij de toegang tot diensten op voet van gelijkheid met personen met een handicap in de bezochte lidstaat.
Wat de bijzondere voorwaarden en voorkeursbehandeling voor de toegang tot diensten op het gebied van vervoer – met inbegrip van parkeerfaciliteiten – betreft, biedt artikel 91 VWEU de noodzakelijke rechtsgrondslag. Daarnaast is dit artikel ook relevant omdat het de goedkeuring mogelijk maakte van de aanbeveling van de Raad in 1998 26 , waarbij het bestaande vrijwillige EU-parkeerkaartsysteem werd ingevoerd, dat door het huidige initiatief zal worden vervangen.
Om rekening te houden met deze bijzondere voorwaarden of een voorkeursbehandeling voor de toegang tot activiteiten en faciliteiten die geen “diensten” zijn en die onder de andere bovengenoemde rechtsgrondslagen vallen, met name de activiteiten en faciliteiten die niet tegen vergoeding worden verschaft,voorziet artikel 21, lid 2, VWEU, als aanvullende rechtsgrondslag voor de Europese Unie in de mogelijkheid om op te treden en bepalingen vast te stellen die de uitoefening door EU-burgers van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten vergemakkelijken. Bovendien worden familieleden, ongeacht hun nationaliteit, van een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer overeenkomstig de regels van de Unie uitoefent, gelijkgesteld met burgers van de Unie.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. De doelstellingen van dit voorstel kunnen derhalve niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kunnen vanwege de omvang en de gevolgen van deze voorgestelde verordening beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt. Er moeten dus maatregelen op EU-niveau worden genomen.
De geconstateerde problemen hebben een grensoverschrijdende dimensie die niet door de lidstaten alleen kan worden opgelost. De noodzaak van EU-maatregelen houdt rechtstreeks verband met grensoverschrijdend reizen en de daarmee samenhangende uitdagingen waarmee personen met een handicap in de EU worden geconfronteerd. Daarom moet worden gezorgd voor een gecoördineerde aanpak tussen de lidstaten om hun toegang tot bijzondere voorwaarden of preferentiële behandeling op gelijke voorwaarden te vergemakkelijken als houders van een gehandicaptenkaart of -certificaat die is afgegeven door het bezochte land.
Het ontbreken van maatregelen op EU-niveau zou er waarschijnlijk toe leiden dat de lidstaten verschillende systemen invoeren, wat zou leiden tot aanhoudende problemen met de grensoverschrijdende erkenning van gehandicaptenkaarten en -certificaten en van de EU-parkeerkaart. Als de EU niet tussenbeide komt, zouden de huidige verschillen in nationale gehandicaptenkaarten en -certificaten waarschijnlijk ook toenemen en zouden de verschillen in behandeling van personen met een handicap tussen de lidstaten blijven bestaan of verder toenemen, met nadelige gevolgen voor hun toegang tot bijzondere voorwaarden of een voorkeursbehandeling met betrekking tot diensten, activiteiten en faciliteiten, ook wanneer deze niet tegen vergoeding worden verstrekt, wat negatieve gevolgen kan hebben voor de uitoefening van hun recht op vrij verkeer.
Het initiatief is niet gericht op het harmoniseren van de criteria, voorwaarden of beoordelingsprocedures voor het verkrijgen van een gehandicaptenstatus in een lidstaat, waarvoor de lidstaten bevoegd blijven. Dit voorstel doet derhalve geen afbreuk aan de bevoegdheden van de lidstaten om de voorwaarden en procedures vast te stellen bij de beoordeling van de gehandicaptenstatus met het oog op de toekenning van een Europese gehandicaptenkaart en bij de erkenning van het recht op parkeervoorwaarden en -faciliteiten die voorbehouden zijn aan personen met een handicap en de afgifte van een certificaat, handicap of parkeerkaart voor personen met een handicap, of enig ander formeel document, op lokaal, regionaal of nationaal niveau.
Voorts doet het voorstel geen afbreuk aan de nationale bevoegdheden om te bepalen of bijzondere voordelen of preferentiële voorwaarden moeten worden toegekend, zoals vrije toegang, verlaagde tarieven of preferentiële behandeling voor personen met een handicap en, in voorkomend geval, personen die hen begeleiden of bijstaan. Het voorstel legt evenmin verplichtingen op aan particuliere exploitanten of overheidsinstanties met betrekking tot het al dan niet toekennen van preferentiële voorwaarden. Het zorgt er alleen voor dat wanneer dergelijke bijzondere voorwaarden of voorkeursbehandeling worden toegekend, deze onder gelijke voorwaarden beschikbaar moeten zijn voor alle personen met een handicap die houder zijn van een Europese gehandicaptenkaart of een Europese parkeerkaart voor personen met een handicap en dat de informatie in dat verband beschikbaar wordt gesteld in toegankelijke formaten met gebruikmaking van de relevante toegankelijkheidseisen voor diensten die zijn vastgesteld in bijlage I bij Richtlijn 2019/882.
• Evenredigheid
Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, gaan de vorm en de inhoud van het voorstel niet verder dan wat noodzakelijk en evenredig is om de verschillende, onderling verbonden doelstellingen te verwezenlijken.
Er zijn algemene, gemeenschappelijke regels en een gemeenschappelijk gestandaardiseerd formaat/model voor beide kaarten vastgesteld. Rekening houdend met nationale verschillen, omstandigheden en praktijken worden de beoordeling van de gehandicaptenstatus zelf, de vaststelling van de nodige procedures voor de afgifte van de kaarten en de vaststelling van de bijzondere voorwaarden of voorkeursbehandeling van personen met een handicap bij de toegang tot diensten, activiteiten en faciliteiten, ook wanneer deze niet tegen vergoeding worden verstrekt, echter aan de lidstaten overgelaten, tenzij in het Unierecht anders is bepaald.
• Keuze van het instrument
Overeenkomstig de vastgestelde rechtsgrondslagen, met name de artikelen 53, lid 1, en 62, in combinatie met artikel 91 VWEU en artikel 21, lid 2, VWEU, wordt een richtlijn beschouwd als het geschikte, evenredige en doeltreffende instrument om de verschillende, onderling verbonden doelstellingen van het initiatief te verwezenlijken.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
In juli 2022 is een interdepartementale stuurgroep voor de Europese gehandicaptenkaart opgericht, die actief betrokken was bij de voorbereiding van het initiatief, met inbegrip van de effectbeoordeling ervan.
In overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving is een breed scala van internationale, EU- en nationale belanghebbenden geraadpleegd, namelijk i) degenen die belang hebben bij de kwestie (bv. nationale overheidsinstanties, dienstverleners, ngo’s; ii) potentiële begunstigden van de Europese gehandicaptenkaart of de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap (bv. personen met een handicap, persoonlijke assistenten); en iii) deskundigen (bv. onderzoekers, adviesbureaus en adviseurs, internationale organisaties).
De raadpleging van belanghebbenden omvatte: a) een openbare raadpleging, b) strategische en c) gerichte interviews, d) gerichte online-enquêtes, e) drie onlineworkshops, f) zes focusgroepen met dienstverleners uit geselecteerde lidstaten en g) zes casestudy’s. Belanghebbenden kunnen ook opmerkingen indienen over h) het verzoek om input van de Commissie 27 .
De meeste raadplegingsactiviteiten werden georganiseerd door een externe contractant in het kader van een studie om de voorbereiding van de effectbeoordeling te ondersteunen. De Commissie heeft ook de autoriteiten van de lidstaten en maatschappelijke organisaties die personen met een handicap vertegenwoordigen, geraadpleegd, die lid zijn van het platform voor personen met een handicap. De besprekingen tijdens de vergaderingen van het platform en de specifieke subgroep over de Europese gehandicaptenkaart waren van cruciaal belang om feedback te krijgen over de verfijning van het voorstel.
• Effectbeoordeling
Het voorstel voor een initiatief van de Commissie tot vaststelling van het kader, de regels en de voorwaarden voor de afgifte en het gebruik van de Europese gehandicaptenkaart en de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap gaat vergezeld van een effectbeoordelingsverslag 28 , waarvan het ontwerp op 21 juni 2023 aan de Raad voor regelgevingstoetsing is voorgelegd. De RRT heeft op 19 juli 2023 een positief advies met voorbehoud uitgebracht. Het effectbeoordelingsverslag is herzien in overeenstemming met de bevindingen en aanbevelingen van de raad. Ook de meer gedetailleerde technische opmerkingen van de Raad voor regelgevingstoetsing zijn hierbij verwerkt.
Het ontwerp van opties en het besluit om bepaalde opties buiten beschouwing te laten, is sterk gebaseerd op de ervaring die is opgedaan in het kader van het proefproject voor de Europese gehandicaptenkaart en op de ervaring met Aanbeveling 98/376/EG van de Raad van 4 juni 1998 inzake een parkeerkaart voor personen met een handicap, samen met feedback van belanghebbenden en lidstaten.
De optie om de Europese gehandicaptenkaart en de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap samen te voegen tot één enkele kaart is overwogen en vervolgens verworpen omdat dit praktisch en technisch niet haalbaar was. 29 De toelatingscriteria, uitgifteprocedures, het toepassingsgebied en het gebruik van de twee kaarten zijn verschillend. Niet alle houders van een Europese gehandicaptenkaart zouden houder zijn van een Europese parkeerkaart voor personen met een handicap. De geraadpleegde belanghebbenden wezen erop dat het samenvoegen van de twee kaarten de mogelijkheid voor personen met een handicap om beide kaarten tegelijkertijd te gebruiken, zou beperken. In de praktijk zal de Europese parkeerkaart doorgaans in het voertuig worden achtergelaten en zichtbaar worden gemaakt, terwijl de Europese gehandicaptenkaart bij de kaarthouder moet blijven. De belanghebbenden waren daarom van mening dat zij als twee afzonderlijke kaarten moeten worden bewaard.
Bij de beoordeling werden beleidsopties onderzocht die erop gericht zijn de wederzijdse erkenning van de gehandicaptenstatus in de EU met betrekking tot de toegang tot diensten bij bezoeken aan een andere lidstaat te vergemakkelijken (A) en het gebruik en de rechtszekerheid bij het gebruik van de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap te vergemakkelijken (B), die samen de vastgestelde uitdagingen aanpakt.
Verscheidene andere opties, zoals vrijwillige regelingen 30 , die alleen betrekking hebben op een selectie van diensten 31 , het harmoniseren van de definities en criteria om in aanmerking te komen voor de beoordeling van de gehandicaptenstatus 32 of het harmoniseren van de procedures voor de afgifte van de desbetreffende kaarten op EU-niveau 33 , werden eveneens verworpen.
De voorkeursoptie is een combinatie van beleidsoptie A2 (verplicht model van een Europese gehandicaptenkaart in alle lidstaten voor reizen in alle dienstensectoren) en optie B2 (verplicht model van de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap).
Beleidsoptie A2 is de meest doeltreffende manier om de wederzijdse erkenning van de gehandicaptenstatus met betrekking tot de toegang tot diensten bij een bezoek aan een andere lidstaat te vergemakkelijken, aangezien zij voorziet in de invoering van de Europese gehandicaptenkaart, die specifiek voor dat doel moet worden gebruikt en die gemakkelijk in alle lidstaten kan worden erkend. De kaart zou de onzekerheid wegnemen, zowel voor dienstverleners die momenteel de gehandicaptenstatus van klanten moeten controleren als voor personen met een handicap die op reis zijn in andere lidstaten.
Beleidsoptie B2 is de meest doeltreffende manier om de erkenning van de EU-parkeerkaart te vergemakkelijken. Als bindend wetgevingsinstrument worden de minimumeisen van het gemeenschappelijke EU-model voor parkeerkaarten en het beveiligingsformaat en de beveiligingskenmerken ervan verplicht gesteld. Een meer homogeen en uniform model voor nationale parkeerkaarten zou de onzekerheid over hun erkenning voor personen met een handicap verminderen, waardoor hun leven gemakkelijker wordt wanneer zij met de auto in de EU onderweg zijn. Hierdoor zouden kaarthouders met de auto kunnen reizen, zonder onzekerheid over de vraag of hun parkeerkaart in het buitenland wordt erkend. Dit zou ook kostenbesparingen voor de betrokken personen opleveren, aangezien zij openbare parkeerplaatsen voor personen met een handicap zouden kunnen gebruiken.
De voorkeurscombinatie van beleidsopties zal naar verwachting positieve sociale effecten en sterke positieve effecten hebben op het waarborgen van de grondrechten binnen de EU (met name het recht op vrij verkeer, non-discriminatie en integratie van personen met een handicap). Het milieueffect van de gecombineerde beleidsopties zal waarschijnlijk klein en onbeduidend zijn, terwijl dit beperkte positieve digitale effecten met zich mee zou brengen. De voorkeursbeleidsopties zullen naar verwachting geen significante gevolgen hebben voor het concurrentievermogen en het mkb en de verwachte administratieve kosten voor bedrijven zullen marginaal zijn 34 .
• Grondrechten
Het onderstaande voorstel zou een positief effect 35 hebben op een aantal rechten dat in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt erkend.
Doordat het de onzekerheid over de erkenning van gehandicaptenkaarten en parkeerkaarten in de hele EU vermindert, zou het de doeltreffende uitoefening van het recht van vrij verkeer door personen met een handicap vergemakkelijken wanneer zij die op reis of op bezoek zijn in een andere lidstaat dan die waar zij verblijven (artikel 45 van het Handvest).
Het hebben van toegang, onder gelijke voorwaarden, tot bijzondere voorwaarden of een voorkeursbehandeling voor personen met een handicap tot diensten, activiteiten en faciliteiten, ook indien deze niet tegen vergoeding worden verstrekt, alsook parkeervoorwaarden en -faciliteiten die zijn voorbehouden aan personen met een handicap tijdens een reis of een kort bezoek in een andere lidstaat, moet personen met een handicap ten goede komen, waarbij hun onafhankelijkheid, sociale integratie en deelname aan het sociale leven worden gewaarborgd (artikel 26 van het Handvest).
Het voorstel zou bijdragen tot de beginselen van non-discriminatie en gelijkheid bij de toegang tot diensten (artikel 21 van het Handvest). Het feit dat zij in alle lidstaten op voet van gelijkheid met ingezetenen met een handicap in aanmerking kunnen komen voor bijzondere voorwaarden of een voorkeursbehandeling of parkeerfaciliteiten die zijn voorbehouden aan personen met een handicap die in dat land zijn erkend, zonder discriminatie op grond van nationaliteit of verblijfplaats, zijn belangrijke factoren die bepalend zijn voor hun keuze om van dergelijke diensten gebruik te maken.
De vaststelling van een kader van regels en gemeenschappelijke voorwaarden voor zowel de Europese gehandicaptenkaart als de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap zal ook helpen om het volledige en gelijke genot van alle mensenrechten en fundamentele vrijheden door alle personen met een handicap te bevorderen, te beschermen en te waarborgen, en om de eerbiediging van hun inherente waardigheid te bevorderen. Dit zal op zijn beurt zorgen voor een effectievere en inclusievere deelname aan de samenleving van personen met een handicap, zoals voorzien in het UNCRPD.
Dit voorstel impliceert de verwerking van persoonsgegevens, met name de gegevens betreffende de gehandicaptenstatus van de kaarthouder. De verwerking van persoonsgegevens van natuurlijke personen, met inbegrip van de verzameling van, de toegang tot en het gebruik van die persoonsgegevens, heeft gevolgen voor het recht op privacy en het recht op bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van de artikelen 7 en 8 van het Handvest. Aantasting van deze grondrechten is noodzakelijk en beantwoordt daadwerkelijk aan de in het Unierecht erkende doelstelling van algemeen belang.
Wat het recht op bescherming van persoonsgegevens betreft, zullen de autoriteiten van de lidstaten die de kaarten afgeven, de verwerkingsverantwoordelijken van de gegevens zijn. De lidstaten moeten er bij de uitvoering van deze richtlijn voor zorgen dat hun nationale wetgeving voorziet in passende waarborgen voor de verwerking van persoonsgegevens, met name persoonsgegevens betreffende de gehandicaptenstatus van een kaarthouder, in overeenstemming met Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad 36 . De lidstaten moeten ook zorgen voor de beveiliging, de authenticiteit en de vertrouwelijkheid van de voor de toepassing van deze richtlijn verzamelde en opgeslagen persoonsgegevens. Verdere beveiligingsmaatregelen voor persoonsgegevens kunnen worden vastgesteld door middel van een uitvoeringshandeling, wanneer de digitale kenmerken en het digitale formaat zullen worden opgezet. Voor de toepassing van de voorgestelde richtlijn hoeven persoonsgegevens alleen te worden verstrekt op de fysieke kaart en, zodra het formaat en de specificaties ervan zijn vastgesteld, opgenomen in de afgegeven digitale kaart.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting. De enige operationele kosten hebben betrekking op de organisatie van vergaderingen van comités en deskundigengroepen, en op steun voor de controles van nationale omzettingsmaatregelen, d.w.z. 0,62 miljoen EUR aan operationele kredieten in het kader van de bestaande begrotingslijn, en administratieve uitgaven van ongeveer 0,342 miljoen EUR per jaar. Deze uitgaven zullen leiden tot een interne herschikking van middelen zonder verhoging van het bedrag.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Indien het voorstel wordt goedgekeurd, moeten de lidstaten de Commissie binnen zes maanden na de inwerkingtreding ervan in kennis stellen van de instantie(s) die is/zijn aangewezen om de Europese gehandicaptenkaart en de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap af te geven, te verlengen en in te trekken, alsmede van de voorwaarden voor het afgeven van dergelijke kaarten of het ongeldig verklaren van de kaarten.
De lidstaten moeten de Commissie alle informatie verstrekken die zij nodig heeft om regelmatig verslag uit te brengen aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over de toepassing van de richtlijn.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Het voorstel vereist geen toelichtende stukken voor de omzetting ervan in nationaal recht.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 geeft het onderwerp weer.
Artikel 2 (“Toepassingsgebied”) betreft het materiële toepassingsgebied en beschrijft welke diensten, activiteiten en faciliteiten – ook als deze niet tegen een vergoeding worden aangeboden – onder de richtlijn vallen. Het artikel herhaalt dat de lidstaten bevoegd blijven om de gehandicaptenstatus te beoordelen en de Europese gehandicaptenkaart en de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap af te geven, om de procedures vast te stellen voor de afgifte ervan, met inachtneming van de gemeenschappelijke elementen van de artikelen 6 en 7, en om te besluiten al dan niet bijzondere voordelen of specifieke, bijzondere voorwaarden of voorkeursbehandeling toe te kennen aan personen met een handicap en, indien van toepassing, personen die hen begeleiden of bijstaan. Ook wordt het onderwerp duidelijk afgegrensd door socialezekerheidsuitkeringen uit te sluiten.
Artikel 3 bevat definities.
In artikel 4 worden de begunstigden op een rij gezet, terwijl artikel 5 voorziet in gelijke toegang tot bijzondere voorwaarden of voorkeursbehandelingen voor houders van de Europese gehandicaptenkaart en de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap en personen die hen begeleiden of bijstaan, met inbegrip van personen die overeenkomstig de nationale wetgeving of praktijken als persoonlijke assistent(en) zijn erkend.
De artikelen 6 en 7 bepalen het formaat, de procedures en de administratieve formaliteiten voor respectievelijk de Europese gehandicaptenkaart en de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap. Zij betreffen de invoering en geldigheid van de kaarten en bevatten de respectieve formaten die in de bijlagen zijn opgenomen. Beide artikelen verlenen de Commissie de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen met gedetailleerde bepalingen over de digitalisering van de kaarten.
Artikel 8 voorziet in de mogelijkheid om gemeenschappelijke technische specificaties vast te stellen om het formaat van de kaarten en het formaat van toekomstige digitale elementen verder te specificeren.
Artikel 9 bevat de relevante bepalingen inzake toezicht, naleving en toegankelijkheid van informatie en voorlichting met betrekking tot het gebruik van de kaart, ook in geval van vervalsing of fraude.
Artikel 10 verplicht de lidstaten aan te geven welke bevoegde autoriteiten de kaarten zullen afgeven.
De artikelen 11 en 12 bevatten de regels en procedures voor de uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie door de Commissie en de uitvoeringshandelingen als bedoeld in de artikelen 6, 7 en 8.
De artikelen 13 en 14 betreffen handhaving en sancties, waardoor organisaties die personen met een handicap vertegenwoordigen en andere overheidsinstanties met legitieme belangen ook maatregelen kunnen nemen om de naleving van de richtlijn te waarborgen. Sancties moeten vergezeld gaan van corrigerende maatregelen, aangezien het belangrijk is problemen bij het gebruik van de kaarten te verhelpen en stappen te ondernemen voor toekomstige verbeteringen.
Artikel 15 bevat begeleidende maatregelen voor toegang tot informatie en bewustmaking, met inbegrip van de toegankelijkheid van de informatie.
Artikel 16 heeft betrekking op rapportage en evaluatie en verplichtingen voor de eerste en volgende verslagen over de toepassing van de richtlijn.
Artikel 17 bepaalt dat de huidige aanbeveling betreffende de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap is achterhaald en niet langer van toepassing is.
De artikelen 18 en 19 voorzien in omzetting en inwerkingtreding.
De bijlagen I en II beschrijven respectievelijk de Europese gehandicaptenkaart en de Europese parkeerkaart voor personen met een handicap, en zetten het formaat en het ontwerp ervan uiteen.