Toelichting bij COM(2023)568 - Opschorting van een aantal bepalingen van Verordening 810/2009 ten aanzien van Ethiopië - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)568 - Opschorting van een aantal bepalingen van Verordening 810/2009 ten aanzien van Ethiopië. |
|---|---|
| bron | COM(2023)568 |
| datum | 27-09-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
Krachtens artikel 25 bis, lid 2, van de Visumcode1 dient de Commissie regelmatig, ten minste eens per jaar, de door een derde land verleende medewerking op het gebied van overname te beoordelen en verslag van haar beoordeling te doen aan de Raad.
Op basis van deze beoordelingen en rekening houdend met de stappen die de Commissie heeft ondernomen om het niveau van de medewerking op het gebied van overname te verbeteren, alsook met de algemene betrekkingen van de Unie met het betrokken derde land, kan de Commissie concluderen dat het betrokken derde land onvoldoende medewerking verleent en dat derhalve maatregelen noodzakelijk zijn. Indien dit het geval is, moet de Commissie overeenkomstig artikel 25 bis, lid 5, punt a), van de Visumcode bij de Raad een voorstel indienen voor een uitvoeringsbesluit tot opschorting van de toepassing van een aantal bepalingen van de Visumcode voor onderdanen van dat derde land. De Commissie dient te allen tijde inspanningen te blijven leveren om de samenwerking met het betrokken derde land te verbeteren.
• Ethiopië
In februari 2018 sloot de EU een niet-bindende overnameovereenkomst met Ethiopië (“Overnameprocedure voor de terugkeer van Ethiopiërs uit de lidstaten van de Europese Unie”). Sindsdien heeft de gezamenlijke werkgroep tweemaal vergaderd, op 13 mei 2019 en op 28 november 2019, om toezicht te houden op de uitvoering van de overnameovereenkomst. Inspanningen op het gebied van overname, ook met betrekking tot de resultaten van de jaarlijkse beoordeling uit hoofde van artikel 25 bis van de Visumcode, zijn op lokaal niveau voortgezet, ook tijdens de nationale noodtoestand die in november 2021 werd afgekondigd naar aanleiding van het conflict in Noord-Ethiopië en die in februari 2022 werd beëindigd.
Ondanks de bestaande overnameregeling, de inspanningen om de inzet op het gebied van overname te intensiveren en de verlening van technische bijstand door de EU, is de samenwerking met Ethiopië op het gebied van overname niet verbeterd. De EU heeft Ethiopië duidelijk te verstaan gegeven dat de samenwerking moet verbeteren bij de overname van Ethiopische onderdanen die geen recht hebben om in de EU-lidstaten te verblijven en dat de overnameovereenkomst volledig moet worden uitgevoerd, onder meer door de snelle identificatie van Ethiopiërs die geen recht hebben op verblijf in de EU en de afgifte van nood-reisdocumenten bij alle gevallen van terugkeer, met inbegrip van gedwongen terugkeer. Noch deze boodschappen, die tijdens technische vergaderingen en bilaterale bijeenkomsten met de lidstaten en aan Ethiopische ambassadeur bij de EU in april 2023 zijn overgebracht, noch de contacten met de Ethiopische autoriteiten hebben de verwachte resultaten opgeleverd of geleid tot een verbetering van de samenwerking.
De samenwerking met Ethiopië op het gebied van de overname van Ethiopische onderdanen die illegaal op het grondgebied van de EU-lidstaten verblijven, blijft ontoereikend, zoals blijkt uit het lage terugkeerpercentage (het aantal uitgevoerde terugkeerbesluiten afgezet tegen het aantal uitgevaardigde terugkeerbesluiten), dat 10 % bedroeg in 2021 en 2022, en uit het dalende algemene afgiftepercentage (d.w.z. de verhouding tussen het aantal door derde landen afgegeven reisdocumenten en het aantal door de lidstaten ingediende overnameverzoeken). De lidstaten staan voor aanhoudende uitdagingen bij het aangaan van een zinvolle dialoog en overleg over overnames met Ethiopië, met name wat betreft gedwongen terugkeer.
In het kader van permanente beoordelingen door de Commissie op basis van gegevens en informatie die verstrekt zijn door de lidstaten en door de instellingen, organen en instanties van de Unie dan wel tijdens besprekingen in de relevante werkgroepen van de Raad en vergaderingen van deskundigengroepen, hebben de lidstaten melding gemaakt van een aantal struikelblokken bij de verschillende stappen in het overnameproces, zoals de identificatie van Ethiopische onderdanen, de afgifte van reisdocumenten en de organisatie van terugkeeroperaties. Het uitblijven van een respons van de Ethiopische autoriteiten op verzoeken van de lidstaten om identificatie leidt er in de praktijk toe dat personen zonder papieren niet kunnen worden gerepatrieerd. De afgifte van reisdocumenten aan personen van wie de Ethiopische nationaliteit is bevestigd, bijvoorbeeld door middel van de identificatiemissies die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd, blijft problematisch. In 2022 was het aantal terugkeerders zeer gering en vond er geen terugkeer via chartervluchten plaats.
Gezien het bovenstaande, het uitblijven van verbetering ondanks de stappen die de Commissie tot dusver continu heeft ondernomen om de samenwerking op het gebied van overname te verbeteren en de algemene betrekkingen met Ethiopië, wordt geoordeeld dat Ethiopië de EU nog steeds onvoldoende medewerking verleent op het gebied van overname en er bijgevolg nadere maatregelen moeten worden getroffen.
• De algemene betrekkingen van de EU met Ethiopië
Ethiopië is een belangrijk land voor de stabiliteit in de Hoorn van Afrika. Het is het op één na meest bevolkte land in Afrika (110 miljoen inwoners) en het heeft bijna 900 000 vluchtelingen uit de regio opgevangen. Er woedt sinds november 2020 een intern conflict in Ethiopië, naar aanleiding waarvan een akkoord over een permanent staakt-het-vuren is ondertekend. De situatie is nog steeds fragiel en de interne spanningen houden aan. Er wordt toezicht gehouden op overgangsjustitie en rehabilitatieprocessen. Er wordt gewerkt aan de normalisering van de betrekkingen met Ethiopië en de herstart van een zinvolle politieke dialoog met de autoriteiten. In de kritieke fase van het conflict in Sudan hebben de Ethiopische autoriteiten tijdens de evacuatie van EU-onderdanen uit Sudan aanzienlijke bijstand verleend bij de afgifte van visa en faciliteiten aan de grens.
Ethiopië geniet in het kader van de “alles behalve wapens”-regeling rechten- en quotavrije toegang tot de Europese markt.
Ethiopië is lid van zowel de Intergouvernementele Ontwikkelingsautoriteit als de stuurgroep van het proces van Khartoem. Het land is partij bij de Overeenkomst van Cotonou. Ethiopië is een belangrijke partner voor de Europese Unie, met een langdurig partnerschap van meer dan 40 jaar. In 2016 ondertekenden de EU en Ethiopië een “strategisch engagement”, waarin beide partijen zich ertoe verbonden nauw samen te werken op gebieden variërend van regionale vrede en veiligheid tot handel en investeringen, met inbegrip van migratie en gedwongen ontheemding. De EU stelt voor Ethiopië via het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking – Europa in de wereld bij te staan met een nationaal indicatief meerjarenprogramma voor de periode 2024-2027 (goedkeuring gepland voor eind september). Het zal betrekking hebben op drie prioritaire gebieden: de Green Deal, menselijke ontwikkeling (met inbegrip van migratie en gedwongen ontheemding) en governance/vredesopbouw.
• De visummaatregelen
Reikwijdte van de maatregelen
Het uitvoeringsbesluit van de Raad dient de toepassing van een aantal bepalingen van de Visumcode tijdelijk op te schorten voor Ethiopische onderdanen. De opschorting mag echter niet gelden voor de Ethiopische familieleden van (mobiele) EU-burgers die onder Richtlijn 2004/38/EG2 vallen en voor de Ethiopische familieleden van onderdanen van derde landen die krachtens een overeenkomst tussen de Unie en haar lidstaten enerzijds en het betrokken derde land anderzijds een recht van vrij verkeer genieten dat gelijkwaardig is aan het recht van burgers van de Unie.
Inhoud van de visummaatregelen
Dat Ethiopië onvoldoende medewerking verleent aan overname, rechtvaardigt de tijdelijke opschorting van alle artikelen die worden genoemd in artikel 25 bis, lid 5, punt a), van de Visumcode: opschorting van de in artikel 14, lid 6, van de Visumcode bedoelde mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van de vereisten met betrekking tot de bewijsstukken die visumaanvragers moeten overleggen; opschorting van de in artikel 23, lid 1, bedoelde algemene verwerkingstermijn van 15 kalenderdagen (waardoor ook de regel dat deze termijn alleen in individuele gevallen tot maximaal 45 dagen mag worden verlengd, niet meer kan worden toegepast; dit betekent dat 45 dagen de standaardverwerkingstermijn wordt); opschorting van de afgifte van meervoudige inreisvisa overeenkomstig artikel 24, leden 2 en 2 quater; en opschorting van de facultatieve vrijstelling van de betaling van visumleges voor houders van een diplomatiek of dienstpaspoort overeenkomstig artikel 16, lid 5, punt b).
Toepassingstermijn van de visummaatregelen
De Visumcode bepaalt dat de visummaatregelen tijdelijk van toepassing moeten zijn, maar schrijft niet voor dat in het uitvoeringsbesluit een specifieke toepassingstermijn moet worden vermeld. Overeenkomstig artikel 25 bis, lid 6, van de Visumcode moet de Commissie de vooruitgang bij de samenwerking op het gebied van overname echter voortdurend beoordelen aan de hand van de in artikel 25 bis, lid 2, van de Visumcode opgenomen indicatoren, onder meer wat betreft de bijstand bij het identificeren van personen die illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven, de tijdige afgifte van reisdocumenten en de organisatie van terugkeeroperaties. De Commissie zal er verslag over uitbrengen of de door het betrokken derde land verleende medewerking op het gebied van overname aanzienlijk en duurzaam is verbeterd, en kan, mede in het licht van de algemene betrekkingen van de Unie met dat derde land, bij de Raad een voorstel indienen tot intrekking of wijziging van het uitvoeringsbesluit. Als de overeenkomstig het uitvoeringsbesluit toegepaste maatregelen daarentegen ondoeltreffend blijken te zijn, dient te worden overwogen om de tweede fase van het mechanisme te doen ingaan, zoals bepaald in artikel 25 bis, lid 5, punt b), van de Visumcode.
De Commissie brengt krachtens artikel 25 bis, lid 7, van de Visumcode uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van het uitvoeringsbesluit verslag uit aan het Europees Parlement en de Raad over de vorderingen in de door het betrokken derde land verleende medewerking op het gebied van overname.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorgestelde besluit is consistent met de Visumcode, die een reeks geharmoniseerde regels bevat van het gemeenschappelijk visumbeleid inzake de procedures en voorwaarden vastgesteld voor de afgifte van visa voor een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De EU streeft naar een brede aanpak van migratie en gedwongen ontheemding, die gebaseerd is op gemeenschappelijke waarden en verantwoordelijkheden. Het nieuwe migratie- en asielpact voorziet in de ontwikkeling en verdieping van brede en evenwichtige partnerschappen die op elke specifieke situatie zijn toegesneden en alle relevante aspecten van samenwerking bevorderen:
– bescherming bieden aan personen die deze nodig hebben en gastlanden en -gemeenschappen ondersteunen;
– economische kansen scheppen en de achterliggende oorzaken van irreguliere migratie en gedwongen ontheemding aanpakken;
– partners ondersteunen met het oog op de versterking van migratiegovernance en -beheer;
– samenwerking stimuleren op het gebied van terugkeer en overname;
– legale mogelijkheden ontwikkelen om naar Europa te komen.
De samenwerking tussen de lidstaten en derde landen op het gebied van overname van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen is een belangrijk element van dit beleid. Om dit soort brede partnerschappen te versterken en te waarborgen dat derde landen volledig meewerken, heeft de Europese Raad de EU opgeroepen alle beschikbare instrumenten aan te wenden, waaronder maatregelen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, handel en visumbeleid3.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode), artikel 25 bis, lid 5, punt a).
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
n.v.t.
• Evenredigheid
De voorgestelde maatregelen, die ten doel hebben Ethiopië ertoe te bewegen beter mee te werken aan de overname van zijn illegaal verblijvende onderdanen, staan in verhouding tot het daarmee nagestreefde doeleinde. De maatregelen hebben betrekking op bepaalde aspecten van de procedure voor de afgifte van visa, maar houden geen beperking in van de mogelijkheid van aanvragers om een visum aan te vragen of te krijgen. Voorts zijn bepaalde categorieën personen uitgesloten van het toepassingsgebied van dit besluit.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
n.v.t.
• Raadpleging van belanghebbenden
n.v.t.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
n.v.t.
• Effectbeoordeling
n.v.t.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
n.v.t.
• Grondrechten
De voorgestelde maatregelen houden geen beperking in van de mogelijkheid van de aanvrager om een visum aan te vragen of te krijgen en eerbiedigen diens grondrechten, met name dat van eerbiediging van het familie- en gezinsleven.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
n.v.t.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
n.v.t.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
n.v.t.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 stelt het toepassingsgebied van het voorgestelde uitvoeringsbesluit vast.
In de leden 1 en 2 wordt gespecificeerd dat het alleen van toepassing is op onderdanen van Ethiopië die visumplichtig zijn, en niet op onderdanen die op grond van artikel 4 of artikel 6 van Verordening (EU) 2018/1806 daarvan zijn vrijgesteld.
In lid 3 worden visumaanvragers die familielid zijn van een burger van de Unie op wie Richtlijn 2004/38/EG van toepassing is en familieleden van een onderdaan van een derde land die een recht van vrij verkeer geniet dat gelijkwaardig is aan dat van de burgers van de Unie op grond van een overeenkomst tussen de Unie en haar lidstaten, enerzijds, en een derde land, anderzijds, van het toepassingsgebied van het voorgestelde besluit uitgesloten.
Lid 4 bepaalt dat het voorgestelde besluit de internationale verplichtingen van de lidstaten onverlet laat.
Artikel 2 bepaalt dat de toepassing van de volgende elementen van de Visumcode tijdelijk wordt opgeschort voor onderdanen van Ethiopië die onder het toepassingsgebied van het voorgestelde besluit vallen:
- de mogelijkheid voor de lidstaten om vrijstelling te verlenen van het vereiste een volledige reeks bewijsstukken over te leggen. Dit betekent dat alle aanvragers bij elke aanvraag een volledige reeks bewijsstukken zullen moeten overleggen waaruit blijkt dat aan de inreisvoorwaarden van de Schengengrenscode is voldaan;
- de mogelijkheid voor de lidstaten om houders van een diplomatiek of dienstpaspoort vrij te stellen van betaling van visumleges. Op deze categorie aanvragers zullen de standaardvisumleges van 80 EUR van toepassing zijn;
- de standaardbehandelingstermijn van 15 dagen voor het nemen van een beslissing over een aanvraag. Dit betekent dat de lidstaten 45 dagen zullen hebben om over aanvragen te beslissen;
- de regels voor de afgifte van meervoudige visa. Dit betekent dat in beginsel alleen visa voor één binnenkomst zullen worden afgegeven.
Artikel 3 bevat de lijst van adressaten van het voorgestelde besluit, d.w.z. de betrokken lidstaten.