Dit voorstel betreft het besluit betreffende het namens de Europese Unie (EU) op de zevenenzestigste zitting van de Commissie Verdovende Middelen (CND) van de Verenigde Naties (VN) in te nemen standpunt over het opnemen van stoffen op de lijsten die gehecht zijn aan het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961, zoals gewijzigd bij het Protocol van 1972, en aan het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971. De zevenenzestigste zitting van de CND zal volgens plan plaatsvinden van 14 tot en met 22 maart 2024.
2.1.Het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961, zoals gewijzigd bij het Protocol van 1972, en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971
Het Enkelvoudig Verdrag van de VN inzake verdovende middelen van 1961, zoals gewijzigd bij het Protocol van 1972 (hierna het “Verdrag inzake verdovende middelen” genoemd) 1 , is erop gericht drugsmisbruik te bestrijden met gecoördineerde internationale maatregelen. Er zijn twee vormen van interventie en controle, die in combinatie worden toegepast. In de eerste plaats wordt ernaar gestreefd het bezit en het gebruik van, de handel in, en de distributie, de invoer, de uitvoer, de vervaardiging en de productie van verdovende middelen te beperken tot uitsluitend medische en wetenschappelijke doeleinden. In de tweede plaats wordt de drugshandel bestreden door middel van internationale samenwerking om drugshandelaars af te schrikken en te ontmoedigen.
Bij het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971 (hierna het “Verdrag inzake psychotrope stoffen” genoemd) 2 is een internationaal controlesysteem voor psychotrope stoffen ingesteld. Het Verdrag is tot stand gekomen naar aanleiding van de toegenomen omvang en diversiteit van het drugsmisbruik. Het voert controles in op een aantal synthetische drugs op basis van enerzijds hun misbruikpotentieel en anderzijds hun therapeutische waarde.
Alle EU-lidstaten zijn partij bij de verdragen, maar de Unie is dat niet.
3.
2.2.Commissie Verdovende Middelen
De CND is een commissie van de Economische en Sociale Raad van de VN (Ecosoc) en haar taken en bevoegdheden zijn onder meer vastgelegd in de beide verdragen. Zij wordt gevormd door 53 lidstaten van de VN die door de Ecosoc zijn gekozen. 13 EU-lidstaten zullen in maart 2024 stemgerechtigd lid zijn van de CND 3 . De Unie heeft de status van waarnemer in de CND.
4.
2.3.Voorgenomen besluit van de Commissie Verdovende Middelen
De CND wijzigt regelmatig de lijst van stoffen die aan deze VN-verdragen is gehecht, op basis van aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), die wordt geadviseerd door haar deskundigencomité inzake drugsafhankelijkheid.
De WHO heeft op 15 november aan de secretaris-generaal van de VN 4 aanbevolen om vijf stoffen die kritisch zijn beoordeeld door het deskundigencomité inzake drugsafhankelijkheid, aan de lijsten bij de verdragen toe te voegen.
De CND wordt verzocht om tijdens haar zevenenzestigste zitting, die gepland staat van 14 tot en met 22 maart 2024 in Wenen, besluiten vast te stellen over de toevoeging van deze stoffen aan de lijsten bij de verdragen.
5.
3.Namens de Unie in te nemen standpunt
Wijzigingen van de aan de verdragen gehechte lijsten hebben voor alle lidstaten directe gevolgen wat betreft het toepassingsgebied van het Unierecht op het gebied van drugscontrole. Artikel 1, punt 1), van Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel (hierna “het Kaderbesluit” genoemd) 5 bepaalt dat voor de toepassing van het Kaderbesluit onder “drug” een stof wordt verstaan die onder het Verdrag inzake verdovende middelen of het Verdrag inzake psychotrope stoffen valt, alsook elke in de bijlage bij het Kaderbesluit opgenomen stof. Het Kaderbesluit is bijgevolg van toepassing op de stoffen die zijn opgenomen in de lijsten bij het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen. Iedere wijziging van de aan deze verdragen gehechte lijsten heeft dus rechtstreeks gevolgen voor de gemeenschappelijke regelgeving van de EU en wijzigt de strekking daarvan, in de zin van artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit geldt ongeacht of de betrokken stof in de EU aan controle is onderworpen 6 .
Het deskundigencomité inzake drugsafhankelijkheid heeft zes stoffen kritisch beoordeeld tijdens zijn zesenveertigste bijeenkomst, namelijk twee benzodiazepinen (bromazolam en flubromazepam), één nieuwe synthetische opioïde (butonitazeen), twee cathinonen/stimulerende middelen (3-chloormethcathinon (3-CMC) en dipentylon) en één stof van het dissociativum-type (2-fluordeschloorketamine (2-FDCK)).
Alle zes stoffen staan onder toezicht van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving. Daarnaast is één stof in de hele Unie reeds aan controlemaatregelen onderworpen: 3-CMC is in 2022 toegevoegd aan de in het Kaderbesluit opgenomen lijst van stoffen. Bovendien staan twee van deze stoffen – butonitazeen en 2-FDCK – onder intensief toezicht van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving. Het deskundigencomité inzake drugsafhankelijkheid heeft besloten vijf van deze stoffen aan te bevelen voor opname in de lijsten: bromazolam, butonitazeen, 3-CMC, dipentylon en 2-FDCK.
Het voorstel van de Commissie voor een standpunt van de Unie neemt de aanbevelingen van de WHO – d.w.z. dat de vijf hierboven genoemde stoffen aan controle worden onderworpen – over, aangezien deze aanbevelingen stroken met de huidige stand van de wetenschappelijke kennis. De toevoeging van deze nieuwe psychoactieve stoffen aan de lijsten bij de verdragen wordt ook ondersteund door informatie uit de Europese databank inzake nieuwe drugs van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving.
Het is noodzakelijk dat de Raad het standpunt van de Unie vaststelt voor de zitting van de CND, waar een besluit zal moeten worden genomen over de toevoeging van stoffen aan de lijsten bij de verdragen. Een dergelijk standpunt zou, gezien de beperkingen die inherent zijn aan de waarnemersstatus van de Unie, moeten worden ingenomen door de lidstaten die in maart 2024 lid van de CND zullen zijn, door daar gezamenlijk op te treden in het belang van de Unie. De Unie is geen partij bij deze verdragen, maar heeft op dit gebied exclusieve bevoegdheid.
Met het oog hierop dient de Commissie een voorstel in voor een standpunt van de Unie dat op de zevenenzestigste zitting van de CND namens de Europese Unie moet worden ingenomen door de lidstaten die in maart 2024 lid zullen zijn van de CND, betreffende het opnemen van stoffen aan de lijsten bij het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen. In het verleden stelde de Raad deze standpunten van de Unie vast, waardoor de EU op de vorige vergaderingen van de CND met één stem kon spreken over het toevoegen van stoffen aan de internationale lijsten. De lidstaten die in de CND zitting hebben, stemden namelijk overeenkomstig het vastgestelde standpunt van de Unie in met de toevoeging van de betrokken stoffen aan de lijsten 7 .
Rechtsgrondslag
6.
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
7.
4.1.1.Beginselen
Artikel 218, lid 9, VWEU voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Artikel 218, lid 9, VWEU, is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam dan wel partij is bij de betrokken overeenkomst 8 .
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke internationaalrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen ook instrumenten die internationaalrechtelijk niet bindend zijn, maar wel een “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 9 .
8.
4.1.2.Toepassing op het onderhavige geval
De CND is “een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam” in de zin van dit artikel, aangezien het om een lichaam gaat dat is ingesteld door de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (Ecosoc) en dat specifieke taken heeft gekregen op grond van het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen.
De besluiten van de CND over het toevoegen van stoffen aan de lijsten zijn “handelingen met rechtsgevolgen” in de zin van artikel 218, lid 9, VWEU. Volgens het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen zijn besluiten van de CND bindend. Als een partij een besluit van de CND binnen de voorgeschreven termijn ter beoordeling aan de Ecosoc voorlegt 10 , zijn de besluiten van de Ecosoc erover definitief. De besluiten van de CND over het toevoegen van stoffen aan de lijsten hebben ook rechtsgevolgen voor de rechtsorde van de EU uit hoofde van de Uniewetgeving, aangezien zij beslissende invloed kunnen uitoefenen op de inhoud van de EU-wetgeving, te weten Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad. Wijzigingen van de lijsten bij de verdragen hebben rechtstreekse gevolgen voor het toepassingsgebied van dit rechtsinstrument van de Unie.
De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
9.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
10.
4.2.1.Beginselen
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU, te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen.
11.
4.2.2.Toepassing op het onderhavige geval
De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking op illegale drugshandel.
De materiële rechtsgrondslag van het voorgestelde besluit is derhalve artikel 83, lid 1, VWEU, waarin illegale drugshandel vermeld wordt als een van de strafbare feiten met een grensoverschrijdende dimensie waarvoor het Europees Parlement en de Raad minimumvoorschriften kunnen vaststellen betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties.
12.
4.3.Variabele geometrie
Denemarken is gebonden door Kaderbesluit 2004/757/JBZ zoals van toepassing tot 21 november 2018, waarvan artikel 1 bepaalt dat onder “drugs” alle stoffen worden verstaan die onder het Verdrag inzake verdovende middelen of het Verdrag inzake psychotrope stoffen vallen. Aangezien besluiten van de CND over het toevoegen van stoffen aan de lijsten gevolgen hebben voor de gemeenschappelijke regels op het gebied van illegale drugshandel waardoor Denemarken is gebonden, neemt deze lidstaat deel aan de aanneming van een besluit van de Raad tot bepaling van het namens de Unie bij het aannemen van die besluiten in te nemen standpunt.
Ierland is gebonden door het Kaderbesluit en neemt bijgevolg deel aan de aanneming van een besluit van de Raad tot bepaling van het namens de Unie bij het aannemen van die besluiten over het toevoegen van stoffen aan de lijsten in te nemen standpunt.
13.
4.4.Conclusie
De rechtsgrondslag van het voorgestelde besluit is artikel 83 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.
