Toelichting bij COM(2024)95 - Sluiting van een overeenkomst tussen Canada en de EU inzake de doorgifte en verwerking van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2024)95 - Sluiting van een overeenkomst tussen Canada en de EU inzake de doorgifte en verwerking van persoonsgegevens van passagiers ...
bron COM(2024)95
datum 04-03-2024
Dit voorstel betreft de sluiting van een overeenkomst tussen Canada en de Europese Unie inzake de doorgifte en verwerking van persoonsgegevens van passagiers (Passenger Name Record – PNR) (hierna “de overeenkomst” genoemd).

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

PNR-gegevens omvatten informatie die door passagiers wordt verstrekt en door de vervoerders voor hun eigen commerciële doeleinden wordt verzameld en bewaard in boekings- en vertrekcontrolesystemen. De inhoud van de PNR-gegevens varieert afhankelijk van de informatie die bij het boeken en inchecken wordt verstrekt en kan bijvoorbeeld de reisdata en de volledige reisroute van de passagier of groep samen reizende passagiers omvatten, alsook contactgegevens als adres en telefoonnummer, betalingsgegevens, stoelnummer en bagage-informatie.

Dankzij de verzameling en de analyse van PNR-gegevens kunnen de autoriteiten belangrijke aanknopingspunten vinden voor het opsporen van verdachte reispatronen en het identificeren van medeplichtigen van criminelen en terroristen, met name personen die nog niet bekend waren bij rechtshandhavingsinstanties. De verwerking van PNR-gegevens is dan ook een rechtshandhavingsinstrument dat zowel in de EU als daarbuiten inmiddels veel wordt gebruikt voor het opsporen en voorkomen van terrorisme en andere vormen van ernstige criminaliteit, zoals drugsgerelateerde misdrijven, mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen. Het is ook een belangrijke bron van informatie gebleken ter ondersteuning van het onderzoek naar en de vervolging van dergelijke illegale activiteiten1.

Krachtens de Canadese wetgeving moeten luchtvaartmaatschappijen die passagiersvluchten naar Canada uitvoeren, PNR-gegevens doorgeven aan het Canada Border Services Agency (CBSA) voordat de passagiers in Canada aankomen, voor zover de luchtvaartmaatschappijen deze gegevens in het kader van de normale bedrijfsvoering verzamelen en bewaren in hun geautomatiseerde boekings- en vertrekcontrolesystemen. Deze wetgeving moet zorgen voor een aanzienlijke versterking van het vermogen van het CBSA om vooraf efficiënte en doeltreffende risicobeoordelingen van passagiers uit te voeren en bonafide reizen te vergemakkelijken, en zo de veiligheid van Canada te versterken in het kader van de strijd tegen terrorisme en andere ernstige grensoverschrijdende criminaliteit.

De EU werkt met Canada samen in de strijd tegen terrorisme en andere ernstige grensoverschrijdende criminaliteit en beschouwt de doorgifte van PNR-gegevens naar Canada als een middel om de internationale samenwerking op het gebied van rechtshandhaving te bevorderen.

Daartoe heeft de Europese Gemeenschap in 2005 met Canada een overeenkomst inzake de doorgifte en verwerking van PNR-gegevens ondertekend2. De overeenkomst is op 22 maart 2006 in werking getreden en was gebaseerd op i) een reeks verbintenissen die het CBSA was aangegaan met betrekking tot de wijze waarop zij PNR-gegevens zou verwerken, en ii) een adequaatheidsbesluit waarbij de Europese Commissie vaststelde dat de verbintenissen van het CBSA een passende bescherming van persoonsgegevens waarborgden3. De verbintenissen van het CBSA en het adequaatheidsbesluit zijn op 22 september 2009 verstreken.

Sindsdien hebben de lidstaten de verantwoordelijkheid op zich genomen om ervoor te zorgen dat de doorgifte van PNR-gegevens aan Canada tijdens deze overgangsperiode wordt voortgezet, terwijl het CBSA aan de lidstaten, het voorzitterschap van de Raad en de Commissie heeft meegedeeld dat het zijn verbintenissen zal blijven uitvoeren gedurende de overgangsperiode die nodig is om een langetermijnovereenkomst tussen de EU en Canada uit te onderhandelen en te sluiten.

In 2010 opende de EU onderhandelingen met Canada over de sluiting van een nieuwe overeenkomst tot vaststelling van de voorwaarden waaronder en het kader waarin luchtvaartmaatschappijen de PNR-gegevens van passagiers die tussen de EU en Canada vliegen, aan het CBSA zouden kunnen doorgeven. De nieuwe ontwerpovereenkomst met Canada werd op 25 juni 2014 ondertekend en in juli 2014 door de Raad ter goedkeuring aan het Europees Parlement voorgelegd. Op 30 januari 2015 verzocht het Europees Parlement het Hof van Justitie om advies over de verenigbaarheid van de voorgenomen PNR-overeenkomst met Canada met de Verdragen en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Op 26 juli 2017 bracht het Hof van Justitie advies 1/154 uit en verklaarde dat de voorgenomen PNR-overeenkomst tussen Canada en de EU niet in haar toenmalige vorm kon worden gesloten omdat verschillende bepalingen ervan onverenigbaar waren met de door de EU erkende grondrechten, met name het recht op gegevensbescherming en de eerbiediging van het privéleven. Het Hof oordeelde ook dat de rechtsgrondslag van een dergelijke overeenkomst de combinatie van artikel 87, lid 2, punt a), VWEU en artikel 16, lid 2, VWEU zou moeten zijn.

Nadat dit advies was uitgebracht, openden de EU en Canada nieuwe onderhandelingen met als doel de ondertekening van een nieuwe overeenkomst op een wijze die strookt met de vereisten van het Hof. De onderhandelingen met Canada gingen op 20 juni 2018 van start en spitsten zich, overeenkomstig de onderhandelingsrichtsnoeren, toe op de aspecten waarvoor voornoemd advies consequenties inhield.

Na een zevende en laatste ronde, die plaatsvond op 4 juli 2023, bereikten de onderhandelaars op 11 oktober 2023 een voorlopig akkoord. Op 27 november 2023 parafeerden de hoofdonderhandelaars de ontwerptekst van de overeenkomst.

De medewetgevers zijn in alle stadia van de onderhandelingen regelmatig geïnformeerd en geraadpleegd, met name via de bevoegde werkgroep van de Raad en de Commissie LIBE van het Europees Parlement. Vóór de parafering is ook de definitieve ontwerptekst van de overeenkomst gedeeld.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

De Commissie heeft eerst de grote lijnen van het externe PNR-beleid van de EU uiteengezet in een mededeling uit 2003 over de EU-aanpak van de doorgifte van PNR-gegevens vanuit de EU aan derde landen5; deze werden in een mededeling van 2010 herzien6.

Er zijn momenteel drie internationale overeenkomsten van kracht tussen de EU en derde landen, namelijk Australië7, de Verenigde Staten (2012)8 en het Verenigd Koninkrijk (2020)9, die betrekking hebben op de doorgifte en verwerking van PNR-gegevens vanuit de EU. Naast de onderhandelingen met Canada is de Commissie gemachtigd om over PNR-overeenkomsten te onderhandelen met Mexico en Japan en heeft zij in september 2023 ook aanbevolen onderhandelingen te openen met Noorwegen10, IJsland11 en Zwitserland12.

In 2016 hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie Richtlijn (EU) 2016/681 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit vastgesteld (hierna “de PNR-richtlijn” genoemd)13. Deze richtlijn schrijft voor onder welke voorwaarden in de Europese Unie PNR-gegevens mogen worden doorgegeven en verwerkt, en bevat belangrijke waarborgen voor de bescherming van de grondrechten, in het bijzonder het recht op eerbiediging van het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens. In juni 2022 heeft het Hof van Justitie van de EU in zijn arrest in zaak C-817/19 de geldigheid van deze richtlijn bevestigd, met name in het licht van het Handvest van de grondrechten van de EU en de Verdragen van de Unie14.

Op internationaal niveau is een toenemend aantal derde landen begonnen capaciteit te ontwikkelen voor het verzamelen van PNR-gegevens van luchtvaartmaatschappijen. Deze trend wordt verder bevorderd door resoluties die door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (in 2017 en 2019) zijn aangenomen, krachtens welke alle staten de capaciteit moeten ontwikkelen om PNR-gegevens te verzamelen en te gebruiken15, en op basis waarvan de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) in 2020 normen en aanbevolen praktijken inzake PNR-gegevens (SARP’s) heeft vastgesteld, door middel van amendement 28 op bijlage 9 bij het Verdrag van Chicago, dat in februari 2021 van toepassing is geworden16.

Het standpunt van de Unie, zoals vastgesteld bij Besluit (EU) 2021/121 van de Raad, verwelkomt de SARP’s van de ICAO inzake PNR-gegevens, die ambitieuze waarborgen inzake gegevensbescherming bevatten en daarmee aanzienlijke vooruitgang op internationaal niveau mogelijk maken. Tegelijkertijd werd in dit besluit van de Raad, door de lidstaten te verplichten kennis te geven van een verschil, geoordeeld dat de vereisten die voortvloeien uit het recht van de Unie (met inbegrip van de relevante jurisprudentie), strenger zijn dan bepaalde ICAO-normen, en dat doorgiften van de EU naar derde landen een rechtsgrondslag vereisen met duidelijke en nauwkeurige regels en waarborgen met betrekking tot het gebruik van PNR-gegevens door bevoegde autoriteiten van een derde land17. In het licht van het bovenstaande is de Commissie, naar aanleiding van een oproep van de Raad18, inmiddels van mening dat het aantonen van naleving van de PNR-normen van de ICAO een belangrijk element is, waarmee rekening moet worden gehouden bij het aangaan van een PNR-dialoog met een derde land.

2. RECHTSGRONDSLAG EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Artikel 218, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in besluiten “tot sluiting van de overeenkomst”. Aangezien het voorstel betrekking heeft op gebieden waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is, is de goedkeuring van het Europees Parlement vereist en is de procedurele rechtsgrondslag derhalve artikel 218, lid 6, punt a), v), VWEU.

Het voorstel heeft twee hoofddoelstellingen en componenten, één met betrekking tot de noodzaak om de openbare veiligheid te waarborgen door de doorgifte van PNR-gegevens aan Canada, en de andere met betrekking tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en andere fundamentele rechten en vrijheden van personen. De materiële rechtsgrondslag moet dus artikel 16, lid 2, en artikel 87, lid 2, punt a), VWEU zijn.

• Evenredigheid

De hierboven uiteengezette doelstellingen van de Unie met betrekking tot dit voorstel kunnen alleen worden verwezenlijkt door op het niveau van de Unie een geldige rechtsgrondslag vast te stellen om ervoor te zorgen dat de grondrechten bij doorgiften van persoonsgegevens vanuit de Unie op passende wijze worden beschermd. De bepalingen van de overeenkomst blijven beperkt tot hetgeen nodig is voor de verwezenlijking van de belangrijkste doelstellingen en vormen een goede balans tussen de legitieme doelstelling van handhaving van de openbare veiligheid en het recht van eenieder op bescherming van zijn persoonsgegevens en zijn privéleven.

• Keuze van het instrument

Hoofdstuk V van Verordening (EU) 2016/67919 (AVG) schrijft voor dat elke doorgifte van persoonsgegevens vanuit de Unie naar derde landen gebaseerd moet zijn op een geldig instrument dat passende waarborgen bevat. Deze overeenkomst is een van die instrumenten, d.w.z. een juridisch bindend en afdwingbaar instrument tussen overheidsinstanties als bedoeld in artikel 46, lid 2, punt a), van die verordening.

• Grondrechten

De uitwisseling van PNR-gegevens en de verwerking daarvan door de autoriteiten van een derde land vormt een inmenging in het grondrecht op bescherming van het privéleven en gegevensbescherming. De overeenkomst waarborgt echter dat een dergelijke inmenging alleen plaatsvindt indien zulks noodzakelijk en evenredig is in het licht van de legitieme doeleinden van de verwerking van persoonsgegevens, namelijk het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van ernstige criminaliteit en terrorisme. Dit wordt gewaarborgd door de toepassing van passende waarborgen inzake gegevensbescherming op de doorgegeven en verwerkte persoonsgegevens, conform het EU-recht, met name de artikelen 7, 8, 47 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de EU.

3. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.

4. OVERIGE ELEMENTEN

• Artikelsgewijze toelichting

De uit de onderhandelingen voortvloeiende overeenkomst, die aan het voorgestelde besluit is gehecht, bevat een aantal belangrijke waarborgen voor de personen van wie de gegevens zullen worden doorgegeven aan Canada en daar zullen worden verwerkt. Geheel overeenkomstig de vereisten van het genoemde advies van het Hof en de onderhandelingsrichtsnoeren waren de bepalingen van de overeenkomst waarover wordt onderhandeld met name:

Artikel 3: de doeleinden waarvoor PNR-gegevens worden verwerkt, worden duidelijk en nauwkeurig omschreven;

Artikel 8: de verwerking van gevoelige gegevens door Canada is krachtens de overeenkomst verboden en indien Canada dergelijke gegevens ontvangt als onderdeel van de PNR-gegevens uit hoofde van de overeenkomst, is verwijdering vereist;

Artikel 10: het toezicht op de naleving door Canada van deze regels moet worden uitgeoefend door onafhankelijke overheidsinstanties;

Artikel 11: personen moeten in kennis worden gesteld van het gebruik van hun PNR-gegevens;

Artikel 12: personen hebben (alleen) toegang tot hun eigen PNR-gegevens en hebben recht op correctie, beroep en informatie;

Artikel 15: geautomatiseerde verwerking van PNR-gegevens wordt uitsluitend gebaseerd op niet-discriminerende en betrouwbare criteria;

Artikel 16: de maximale bewaringstermijn van vijf jaar zal worden gecombineerd met de verplichting om de gegevens na de datum van vertrek van de passagiers te wissen, tenzij een risicobeoordeling uitwijst dat er een op objectieve gegevens gebaseerd verband bestaat waaruit kan worden afgeleid dat de PNR-gegevens een effectieve bijdrage kunnen leveren aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de overeenkomst, naast de verplichting voor Canada, om zijn beoordeling elke twee jaar te evalueren;

Artikel 17: elk gebruik van PNR-gegevens voor andere doeleinden dan veiligheids- en grenscontroles wordt vooraf getoetst door een rechtbank of een onafhankelijke autoriteit;

Artikel 20: voor de verdere doorgifte van PNR-gegevens aan andere overheidsinstanties gelden passende waarborgen en blijft deze doorgifte in geval van openbaarmaking buiten Canada beperkt tot landen die een vergelijkbare overeenkomst met de EU hebben gesloten of ten aanzien waarvan de Commissie een adequaatheidsbesluit heeft genomen;

Bijlage: de PNR-gegevens die aan Canada moeten worden doorgegeven, worden op duidelijke en nauwkeurige wijze vastgesteld.