Toelichting bij COM(2024)447 - Wijziging van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/593 waarbij Italië wordt gemachtigd af te wijken van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)447 - Wijziging van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/593 waarbij Italië wordt gemachtigd af te wijken van de artikelen 218 en 232 van ... |
|---|---|
| bron | COM(2024)447   |
| datum | 10-10-2024 |
Bij brief, ingekomen bij de Commissie op 11 april 2024, heeft de Italiaanse Republiek verzocht om te mogen blijven afwijken van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn, teneinde verplichte elektronische facturering te kunnen blijven toepassen. De huidige derogatie verstrijkt op 31 december 2024. Overeenkomstig artikel 395, lid 2, van de btw-richtlijn heeft de Commissie de overige lidstaten bij brief van 12 september 2024 van het verzoek van de Italiaanse Republiek in kennis gesteld. Bij brief van 13 september 2024 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek meegedeeld dat zij over alle gegevens beschikte die zij nodig achtte voor de beoordeling van het verzoek.
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
• Motivering en doel van het voorstel
Op grond van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/593 2 heeft de Italiaanse Republiek een algemeen systeem van verplichte elektronische facturering (het Sistema di Interscambio, kortweg SdI), ingevoerd, ook in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad van 11 juli 2017 over het nationale hervormingsprogramma 2017 van Italië en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2017 van Italië 3 . Deze maatregel werd verlengd bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2021/2251 4 , dat de werkingssfeer ervan uitbreidde tot belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine ondernemingen als bedoeld in artikel 282 van de btw-richtlijn.
Italië voert aan dat de doelstellingen van de maatregel, namelijk belastingfraude en -ontduiking bestrijden, de fiscale naleving vereenvoudigen, de btw-inkomsten efficiënter innen en de Italiaanse maakindustrie moderniseren, en op die manier de administratieve lasten voor bedrijven verlichten, ten volle zijn verwezenlijkt.
Wat de bestrijding van btw-fraude en -ontduiking betreft, heeft de maatregel de capaciteit van de belastingdienst versterkt, waardoor btw-fraude en -ontduiking sneller konden worden opgespoord en aangepakt, en de mogelijkheden voor risicoanalyse zijn verbeterd. Bovendien is gebleken dat de maatregel goed preventief werkt, omdat hij ontwijkend en frauduleus gedrag van belastingplichtigen heeft ontmoedigd.
Hoewel niet precies kan worden becijferd hoeveel inkomsten rechtstreeks kunnen worden teruggevoerd op de implementatie van de verplichte e-facturering, heeft Italië enkele ramingen verstrekt. Om na te gaan of de niet-conjunctuurgebonden residuele inkomsten specifiek waren toe te schrijven aan de invoering van e-facturering, heeft Italië een soort microanalyse uitgevoerd. De analyse werd beperkt tot enkele economische sectoren die van bijzonder belang zijn, en er werd een panel van belastingplichtigen samengesteld, van wie het rapportagegedrag vóór en na de invoering van e-facturering werd vergeleken. Met een econometrische benadering, waarbij gebruik is gemaakt van de b2c-component van feitelijke transacties als speculatieve aanname, kon een oorzakelijk verband worden vastgesteld tussen de stijging van de btw-inkomsten en de invoering van verplichte e-facturering. De extrapolatie van de resultaten van de “wat-als”-analyse naar de volledige populatie van belastingplichtigen leidde tot conclusies die niet significant verschillen van die welke via tabelopstelling zijn verkregen. De positieve residuele inkomsten uit de btw die niet-conjunctuurgebonden zijn, worden op 1,7 tot 2,0 miljard EUR geraamd.
Daarnaast heeft het Agenzia delle Entrate in 2019, het eerste jaar waarin de maatregel werd toegepast, dankzij tijdige controles van factuurgegevens bijna 1 miljard EUR aan fraude en valse btw-teruggaven ontdekt en geblokkeerd - een bedrag dat in 2022 al tot 9 miljard EUR was gestegen.
Wat de vereenvoudiging van de fiscale naleving betreft, heeft de invoering van verplichte e-facturering de belastingautoriteit in staat gesteld het volgende beschikbaar te stellen voor belastingplichtigen: vooraf ingevulde aankoop- en verkoopregisters, de planning van de periodieke btw-afrekening, vooraf ingevulde jaarlijkse btw-aangiften en vooraf ingevulde betalingsformulieren, met inbegrip van de belastingen die moeten worden betaald, verrekend of worden teruggevraagd (waarbij voorrang wordt gegeven aan personen die gebruikmaken van e-facturering). Dankzij e-facturering kon een aantal verplichtingen worden geschrapt, zoals het rapporteren van factuurgegevens van binnenlandse transacties, het indienen van Intrastat-aangiften over aankopen, het verstrekken van gegevens over contracten die zijn gesloten door lease- en verhuurbedrijven en het melden van transacties die betrekking hebben op leveringen van goederen vanuit de Republiek San Marino naar Italië.
Per 10 februari 2023 heeft het Agenzia delle Entrate de eerste vooraf ingevulde jaarlijkse btw-aangifte, die betrekking had op de in 2022 verrichte transacties, ter beschikking gesteld van alle belastingplichtigen die onder de regeling vallen (ongeveer 2,3 miljoen); zo konden zij niet alleen de aangifte bekijken, wijzigen, aanvullen en verzenden via speciale applicatiesoftware en de verschuldigde btw betalen, maar ook de gegevens ervan downloaden en vergelijken met die in hun eigen applicatiesoftware.
Onlangs zijn er andere functionaliteiten beschikbaar gesteld die interactie mogelijk maken met de beheersystemen van marktdeelnemers of hun tussenpersonen, waardoor op onmiddellijke en grootschalige wijze vooraf ingevulde gegevens kunnen worden gedownload en informatie kan worden uitgewisseld die nuttig is om de boekingen in de registers en de op de aangifteformulieren in te vullen gegevens aan te vullen.
Tegelijkertijd biedt het Agenzia delle Entrate een webdienst aan die btw-plichtigen in staat stelt het zegelrecht op verkoopfacturen waarover een dergelijk recht verschuldigd is, te controleren, zo nodig te wijzigen en automatisch te betalen.
Volgens Italië heeft de invoering van verplichte e-facturering ook andere voordelen opgeleverd, omdat het factureringsproces voor zowel verstrekkers als ontvangers is vereenvoudigd en aanverwante diensten zijn ontwikkeld, waardoor bedrijfsresultaten in realtime, inclusief bijvoorbeeld het kasstroombeheer, kunnen worden gemonitord. Daarnaast zijn de gegevens uit de verplichte elektronische facturering in het kader van de COVID-19-pandemie uitermate nuttig gebleken bij het analyseren van de veranderingen in de economie door de gezondheidscrisis, en bij het invoeren van de meest geschikte steunmaatregelen.
Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/593 is van toepassing tot en met 31 december 2024 en daarom heeft Italië verzocht om te mogen blijven afwijken van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn, teneinde elektronische facturering verplicht te kunnen blijven stellen.
In de Raad ligt er momenteel evenwel een voorstel ter discussie voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG wat betreft de btw-regels voor het digitale tijdperk 5 (voorstel betreffende de btw in het digitale tijdperk). Met deze richtlijn zal artikel 218 van de btw-richtlijn worden gewijzigd en artikel 232 worden geschrapt. Na deze hervorming zullen de lidstaten e-facturering kunnen verplichten en geen btw-derogatieverzoeken meer hoeven in te dienen om dergelijke systemen te implementeren. Daarom moet de machtiging op grond waarvan Italië van de artikelen 218 en 232 mag blijven afwijken, slechts worden verlengd voor de periode die nodig is om de hervorming in kwestie in werking te laten treden.
Er wordt bijgevolg voorgesteld om de machtiging tot en met 31 december 2025 te verlengen. Gezien de korte periode waarvoor deze verlenging wordt verleend, hoeft Italië geen verslag voor te leggen indien het deze machtiging nog eens zou moeten verlengen.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Artikel 218 van de btw-richtlijn plaatst papieren en elektronische facturen op gelijke voet door te bepalen dat de lidstaten ieder document of bericht op papier of in elektronisch formaat als factuur dienen te aanvaarden. Overeenkomstig artikel 232 van de btw-richtlijn wordt elektronische facturering toegepast behoudens aanvaarding door de ontvanger. De verplichting tot elektronische facturering zoals ingevoerd door Italië, wijkt dus af van deze twee bepalingen.
De derogatie kan worden toegestaan op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn teneinde de belastinginning te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen. Aangezien de derogatiemaatregel, uitgaande van de door Italië verstrekte elementen, heeft bijgedragen tot zowel de bestrijding van belastingfraude en -ontduiking als de vereenvoudiging van de belastinginning, is de derogatie in overeenstemming met de bestaande beleidsbepalingen.
De derogatie voor verplichte elektronische facturering is tevens in overeenstemming met de aanbeveling 6 van de Raad over het nationale hervormingsprogramma 2017 van Italië, waarin de Raad aanbeveelt “dat Italië in 2017 en 2018 [onder meer] de volgende actie onderneemt: het verplichte gebruik van elektronische facturatie en betalingen uitbreiden”.
Aan Frankijk, Polen, Duitsland en Roemenië zijn bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/133 7 van de Raad, Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/1003 8 van de Raad, Uitvoeringsbesluit (EU) 2023/1551 9 van de Raad en Uitvoeringsbesluit (EU) 2023/1553 10 van de Raad soortgelijke machtigingen verleend om af te wijken van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn en elektronische facturering te verplichten.
De Commissie heeft in 2020 de “mededeling [...] aan het Europees Parlement en de Raad – Actieplan voor billijke en eenvoudige belastingheffing ter ondersteuning van de herstelstrategie” 11 aangenomen. Een van de in dit actieplan beoogde maatregelen is dat de Commissie een wetgevingsvoorstel aanneemt om de btw-rapportageverplichtingen te moderniseren. Zoals ook in het actieplan is vermeld, moet dit voorstel onder andere de rapportagemechanismen die voor binnenlandse transacties kunnen worden toegepast, helpen stroomlijnen. In dit verband is ook onderzocht of e-facturering verder moet worden uitgebreid.
Naar aanleiding van dit actieplan heeft de Commissie op 8 december 2022 het voorstel betreffende btw in het digitale tijdperk aangenomen, dat nu in de Raad ter discussie ligt. Met deze richtlijn zal artikel 218 van de btw-richtlijn worden gewijzigd en artikel 232 worden geschrapt. Na deze hervorming zullen de lidstaten e-facturering kunnen verplichten en geen btw-derogatieverzoeken meer hoeven in te dienen om dergelijke systemen te implementeren. Om die reden zal voorliggend besluit van de Raad zijn werking verliezen zodra het richtlijnvoorstel door de lidstaten is omgezet.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 395 van de btw-richtlijn.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Gelet op de bepaling in de btw-richtlijn die de grondslag voor het voorstel vormt, is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Dit besluit betreft een machtiging die wordt verleend aan een lidstaat op diens eigen verzoek, en houdt geen enkele verplichting in.
De invoering van verplichte elektronische facturering is vlot verlopen en heeft geen specifieke problemen opgeleverd. Volgens de door Italië verstrekte informatie heeft de invoering bijgedragen aan de doelstellingen inzake de bestrijding van btw-fraude en -ontduiking en tegelijkertijd de belastinginning vereenvoudigd.
De maatregel ziet op alle transacties die op het Italiaanse grondgebied tussen in Italië gevestigde belastingplichtigen worden verricht. Intracommunautaire transacties zijn dus uitgesloten van het toepassingsgebied van de maatregel, zoals vermeld in overweging 7 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/593. Ook belastingplichtigen die in Italië geregistreerd zijn maar niet op het grondgebied van Italië gevestigd zijn, zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van de maatregel, zodat de transacties waarbij zij betrokken zijn, niet onderworpen zijn aan verplichte elektronische facturering.
Italië is van mening dat de uitbreiding van het toepassingsgebied tot belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine en middelgrote ondernemingen, een aanvulling op het systeem heeft gevormd waarmee inconsistenties en informatielacunes worden voorkomen, en ook de dialoog van kleine ondernemingen met belastingautoriteiten, hun digitale mogelijkheden en hun concurrentievermogen heeft verbeterd. De lasten die gepaard gingen met de invoering van de verplichting, werden verlicht door de steun van het Agenzia delle Entrate in de vorm van gratis diensten om elektronische facturen te genereren, te verzenden, te ontvangen en digitaal op te slaan.
Het Agenzia delle Entrate heeft namelijk gratis verschillende oplossingen ter beschikking gesteld, zoals de installatie van een softwarepakket op computers of een applicatie voor mobiele apparaten, waarmee belastingplichtigen gemakkelijk elektronische facturen kunnen opstellen en doorsturen. Door deze maatregelen hebben bedrijven minder kosten om facturen uit te reiken of te verwerken, zoals druk- of archiveringskosten, en neemt de kans op fouten af.
Bovendien kon het Agenzia delle Entrate door de verplichte elektronische facturering verschillende onlinediensten aan belastingplichtigen aanbieden. Dankzij de invoering van verplichte elektronische facturering zijn tevens verschillende rapportageverplichtingen afgeschaft.
De derogatie is ook beperkt in de tijd totdat de lidstaten op grond van geharmoniseerde regels verplichte e-facturering kunnen invoeren.
De bijzondere maatregel staat derhalve in verhouding tot het beoogde doel, namelijk belastingontduiking bestrijden en de belastinginning vereenvoudigen.
• Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: uitvoeringsbesluit van de Raad.
Overeenkomstig artikel 395 van de btw-richtlijn kan slechts van de normale btw-regels worden afgeweken indien de Raad een lidstaat daartoe op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen machtigt. Een uitvoeringsbesluit van de Raad is het aangewezen instrument, omdat het tot een individuele lidstaat kan worden gericht.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Effectbeoordeling
Italië heeft gevraagd om elektronische facturering verplicht te mogen blijven stellen voor alle facturen die door belastingplichtigen die op het Italiaanse grondgebied zijn gevestigd, aan andere belastingplichtigen of aan eindgebruikers worden afgegeven. Ook vereenvoudigde facturen, documenten uitgereikt op basis van artikel 219 van de btw-richtlijn en facturen die betrekking hebben op vrijgestelde transacties, zouden onder de verplichting tot elektronische facturering vallen. Niet-gevestigde belastingplichtigen kunnen kiezen voor de doorzending van hun facturen via het SdI.
Belastingplichtigen hebben hun systemen al aangepast om aan de vereisten van verplichte elektronische facturering te voldoen. Als de machtiging niet zou worden verlengd, zou dat betekenen dat de gemaakte kosten voor een dergelijke aanpassing nutteloos zijn geweest voor belastingplichtigen. Zij zouden waarschijnlijk ook extra kosten moeten maken in verband met de aanpassing aan een nieuw rapportagesysteem dat ter vervanging van de verplichte e-facturering zou kunnen worden ingevoerd.
Volgens Italië zijn met e-facturering doeltreffende resultaten geboekt in de strijd tegen belastingfraude dankzij het uitgebreidere karakter, de snellere beschikbaarheid en de grotere traceerbaarheid van de informatie. Bovendien was de maatregel ook een preventieve maatregel, met de bedoeling ontwijkend en frauduleus gedrag van belastingplichtigen af te schrikken. Dankzij de verzending van facturen via het SdI verkreeg het Agenzia delle Entrate een vroegtijdige en geautomatiseerde toegang tot alle factuurgegevens die voor belastingdoeleinden van belang zijn. De uitbreiding van de maatregel tot belastingplichtigen die gebruikmaken van de vrijstelling voor kleine en middelgrote ondernemingen, vormde een aanvulling op het systeem waarmee inconsistenties en informatielacunes worden voorkomen. Daardoor kunnen de belastingautoriteiten vroegtijdig en automatisch controleren of de aangegeven en betaalde btw-bedragen met elkaar overeenstemmen.
Op basis van de door Italië ingediende gegevens kunnen de positieve residuele inkomsten uit de btw die niet-conjunctuurgebonden zijn, op 1,7 tot 2,0 miljard EUR worden geraamd. Daarnaast heeft het Agenzia delle Entrate in 2019, het eerste jaar waarin de maatregel werd toegepast, dankzij tijdige controles van factuurgegevens bijna 1 miljard EUR aan fraude en valse btw-teruggaven ontdekt en geblokkeerd - een bedrag dat in 2022 al tot 9 miljard EUR was gestegen.
Op basis van de e-factureringsgegevens verleent het Agenzia delle Entrate verschillende diensten aan belastingplichtigen, zoals vooraf ingevulde aankoop- en verkoopregisters, een mededeling van vooraf ingevulde periodieke btw-afrekeningen, vooraf ingevulde jaarlijkse btw-aangiften met het desbetreffende schema van de verrichte berekeningen en vooraf ingevulde betalingsformulieren, met inbegrip van de te betalen, verrekende of teruggevraagde belastingen.
Dankzij e-facturering kon ook een aantal verplichtingen worden geschrapt, waaronder enkele die strikt genomen niet beperkt zijn tot de btw, zoals het rapporteren van factuurgegevens van binnenlandse transacties, het indienen van Intrastat-aangiften over aankopen, het verstrekken van gegevens over contracten die zijn gesloten door lease- en verhuurbedrijven en het melden van transacties die betrekking hebben op leveringen van goederen vanuit de Republiek San Marino naar Italië.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De maatregel zal geen negatieve gevolgen hebben voor de eigen middelen van de Unie uit de btw.