Toelichting bij COM(2025)101 - Gemeenschappelijk systeem voor de terugkeer van illegaal in de Unie verblijvende onderdanen van derde landen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2025)101 - Gemeenschappelijk systeem voor de terugkeer van illegaal in de Unie verblijvende onderdanen van derde landen. |
|---|---|
| bron | COM(2025)101   |
| datum | 11-03-2025 |
•
Motivering en doel van het voorstel
De Europese Unie is bezig met het invoeren van een geïntegreerd, duurzaam en alomvattend EU-migratiebeleid dat blijkt geeft van zowel billijkheid als daadkracht. Het migratie- en asielpact 1 (“het pact”) waarover het Europees Parlement en de Raad in 2024 overeenstemming hebben bereikt, voorziet de EU van het rechtskader en de instrumenten om het doeltreffende beheer van haar buitengrenzen verder te verbeteren en snelle en efficiënte asielprocedures in te stellen. Momenteel worden alle zeilen bijgezet voor de volledige uitvoering van het pact tegen medio 2026.
De totstandbrenging van een doeltreffend en gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer is een centrale pijler van het migratie- en asielpact. Een systeem voor migratiebeheer kan alleen functioneren als het samengaat met een geloofwaardig en doeltreffend terugkeerbeleid. Wanneer mensen zonder verblijfsrecht toch in de EU blijven, ondermijnt dat het hele migratie- en asielstelsel. Het is oneerlijk voor degenen die zich wel aan de regels houden, ondergraaft het streven van Europa om talent aan te trekken en te behouden, en gaat uiteindelijk ten koste van het maatschappelijk draagvlak voor open en tolerante samenlevingen. Ook stimuleert het illegale binnenkomsten en stelt het illegaal verblijvende personen bloot aan precaire omstandigheden en uitbuiting door criminele netwerken. Momenteel is het zo dat van alle onderdanen van derde landen die het bevel hebben gekregen de Unie te verlaten, slechts ca. 20 % dat ook daadwerkelijk doet. Vaak raken de autoriteiten het spoor van personen tegen wie een terugkeerbevel is uitgevaardigd, kwijt, onder meer omdat ze naar een andere lidstaat zijn vertrokken. Bovendien wordt de doeltreffendheid van terugkeer op het niveau van de Unie ondermijnd doordat er momenteel 27 verschillende nationale terugkeersystemen van kracht zijn, elk met zijn eigen aanpak en procedures. Het is dan ook tijd voor een grondige herziening van de manier waarop het terugkeerbeleid in de EU wordt vastgesteld.
In de politieke beleidslijnen voor de periode 2024-2029 2 kondigde voorzitter Von der Leyen het voornemen aan om een nieuwe gemeenschappelijke aanpak inzake terugkeer te presenteren, met een nieuw rechtskader om de terugkeerprocedure te versnellen en te vereenvoudigen.
De Europese Raad heeft de noodzaak van een eensgezind, alomvattend en doeltreffend beleid inzake terugkeer en overname consequent benadrukt 3 . In oktober 2024 heeft hij de Commissie verzocht met spoed een nieuw wetgevingsvoorstel inzake terugkeer in te dienen 4 . In het kader van het pact zullen asielverzoeken sneller en efficiënter worden behandeld. Om dit op een duurzame manier te laten verlopen, moet de terugkeer snel volgen, willen we overbelasting van onze systemen voorkomen, mensen niet langer in onzekerheid laten en pogingen om naar andere lidstaten te vertrekken, verijdelen.
Op EU-niveau zijn de regels inzake terugkeerbeleid vastgesteld bij Richtlijn 2008/115/EG 5 (“de terugkeerrichtlijn”). Verschillende problemen ondermijnen momenteel de efficiëntie en doeltreffendheid van terugkeer, gaande van inefficiënte procedures op nationaal niveau tot onvoldoende medewerking van derde landen bij de overname van hun onderdanen. De terugkeerprocedure, waarbij vaak tal van autoriteiten en actoren betrokken zijn, is in een groot aantal lidstaten zeer complex geworden. De huidige terugkeerrichtlijn biedt veel ruimte voor uitvoering van de EU-regels krachtens nationale wetgeving en voor uitlegging van deze regels door de nationale rechtbanken. De lidstaten maken melding van problemen als gevolg van onvoldoende duidelijke regels en langdurige administratieve procedures, die een eerlijke rechtsbedeling ondermijnen. Dit leidt tot dubbelzinnigheid en onzekerheid bij de betrokken onderdanen van derde landen en bij de autoriteiten die de terugkeer beheren. De uitvoering van terugkeerbesluiten wordt bemoeilijkt doordat onderdanen van derde landen onvoldoende meewerken en zich verzetten, op de vlucht gaan of de terugkeerinspanningen op een andere manier dwarsbomen. Het is lastig voor de lidstaten om onderdanen van derde landen tijdens de verschillende fasen van de terugkeerprocedure op het spoor te blijven, waardoor de procedure traag verloopt of stokt.
Wat de gebruikmaking van vrijwillige terugkeer betreft, is er weliswaar vooruitgang geboekt, maar de inspanningen op dat vlak verlopen moeizaam omdat er geen geloofwaardig beleid inzake gedwongen terugkeer wordt gevoerd. Bovendien zijn er maar weinig consequenties voor onderdanen van derde landen die het bevel hebben gekregen om een lidstaat te verlaten en naar een andere lidstaat vluchten: in de meeste lidstaten begint de terugkeerprocedure immers opnieuw met een nieuw terugkeerbesluit. Dit ondermijnt besluiten die in de eerste lidstaat volgens een eerlijke rechtsbedeling zijn vastgesteld, en komt in de praktijk neer op omzeiling van het terugkeersysteem.
De nationale systemen en praktijken zijn niet coherent en er bestaat momenteel geen systematische, gestructureerde procedure om onderdanen van derde landen die een veiligheidsrisico vormen, te identificeren en sneller te repatriëren.
De lidstaten houden er onderling erg verschillende praktijken op na, onder meer wat de aanpak van de overnameprocedure betreft. Dit heeft rechtstreekse gevolgen voor de samenhang in de manier waarop de EU en de lidstaten overname benaderen ten aanzien van derde landen.
De hervorming van de terugkeerregels van de EU is een essentieel onderdeel van de lopende inspanningen van de Unie om de regels voor migratiebeheer te hervormen. Bovendien zijn doeltreffende, moderne procedures voor de terugkeer van afgewezen asielzoekers en personen die de geldigheidsduur van hun visum hebben overschreden, van fundamenteel belang voor de goede werking van de EU-ruimte van vrij verkeer zonder binnengrenzen.
Sinds de vaststelling van de terugkeerrichtlijn in 2008 is zowel de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht als het migratiebeleid van de Unie ingrijpend hervormd. Wat het EU-recht op het gebied van migratie betreft, heeft zich een verschuiving voorgedaan van het vaststellen van wetgeving met minimumnormen naar het dichter bij elkaar brengen van de praktijken van de lidstaten, onder meer via de ontwikkeling van operationele en praktische acties en concrete steun voor een meer coherente aanpak op EU-niveau. De Commissie heeft proactief getracht de praktijken te stroomlijnen om de doeltreffendheid van terugkeer te verbeteren, onder meer door middel van de aanbevelingen van 2017 6 en 2023 7 en de EU-strategie inzake vrijwillige terugkeer en re-integratie van 2021 8 . De Commissie heeft een terugkeercoördinator aangesteld, die wordt ondersteund door een netwerk op hoog niveau voor terugkeer.
De hervorming van de terugkeerregels is een politieke prioriteit en doelstelling sinds 2018, toen de Commissie haar voorstel tot herschikking van de huidige terugkeerrichtlijn 9 presenteerde. De nieuwe verordening terugkeergrensprocedure 10 is weliswaar al in werking getreden als onderdeel van de wetgeving van het pact, maar de algemene terugkeerregels vallen nog steeds onder de terugkeerrichtlijn van 2008, hoewel deze niet langer geschikt is voor het beoogde doel. Dit voorstel vervangt het voorstel van de Commissie voor een richtlijn over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (COM(2018) 634 final, 2018/0329 (COD), zoals goedgekeurd door de Commissie op 12 september 2018). Dat voorstel wordt ingetrokken. De overige onderdelen van het initiatief van 2018 kregen onvoldoende steun om kans op slagen te maken in de onderhandelingen met de medewetgevers, en moeten daarom worden ingetrokken.
Dit voorstel heeft tot doel de terugkeerprocedure efficiënter te maken door de lidstaten te voorzien van duidelijke, moderne, vereenvoudigde en gemeenschappelijke regels voor een doeltreffend terugkeerbeheer. Door middel van een combinatie van verplichtingen, stimulansen en consequenties vanwege niet-medewerking moet het voorstel ervoor zorgen dat onderdanen van derde landen meewerken met de autoriteiten. Het voorstel heeft ook tot doel omzeiling van de regels te voorkomen en niet-toegestane verdere verplaatsingen binnen het Schengengebied tegen te gaan. Het voorstel moet ervoor zorgen dat personen die het bevel krijgen de EU te verlaten, dat ook daadwerkelijk doen, onder dwang of vrijwillig indien dit gezien de omstandigheden mogelijk is, en met inachtneming van de grondrechten. Daarnaast beoogt het voorstel de lidstaten gemeenschappelijke regels ter hand te stellen waarmee ze onderdanen van derde landen die een veiligheidsrisico vormen, kunnen identificeren en de terugkeer van deze personen kunnen versnellen. In dit voorstel is overname voor het eerst opgenomen als onderdeel van de terugkeerprocedure. Voorts bevat het voorstel duidelijke procedurele waarborgen voor de inachtneming van de grondrechten van terugkeerders. Die waarborgen, waaronder het recht op beroep en het verbod op refoulement, moeten ervoor zorgen dat terugkeerbesluiten kunnen worden getoetst en dat de nodige aandacht wordt besteed aan kwetsbare personen en het belang van het kind. Door mazen in het net van de procedure te dichten, zal het voorstel beletten dat een onderdaan van een derde land een in een lidstaat uitgevaardigd terugkeerbesluit kan omzeilen of aanzienlijk traineren door zich naar een andere lidstaat te verplaatsen. Het voorstel bevat een mechanisme voor de erkenning van terugkeerbesluiten dat deze doelstelling zal ondersteunen.
Een robuust en modern rechtskader dat blijk geeft van daadkracht maar ook van billijkheid, dat de grondrechten eerbiedigt en dat de Unie en de lidstaten de nodige instrumenten geeft om onderdanen van derde landen zonder verblijfsrecht doeltreffend te repatriëren, is een noodzakelijk onderdeel van een echt Europees migratiestelsel.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel maakt deel uit van de alomvattende aanpak van migratiebeheer, zoals uiteengezet in de verordening asiel- en migratiebeheer 11 , en vormt een aanvulling op het wetgevingskader van het pact dat in mei 2024 is aangenomen. Het dichter bij elkaar brengen van de asiel- en terugkeerprocedures – door middel van de asielprocedureverordening en de verordening terugkeergrensprocedure – is een belangrijk aspect van de wetgeving van het pact. Dit voorstel voegt gemeenschappelijke regels voor de terugkeer van onderdanen van derde landen zonder verblijfsrecht toe aan het wetgevingskader van de Unie, en vormt aldus een aanvulling op de hervorming.
Het voorstel is in overeenstemming met een aantal belangrijke nieuwe aspecten die zijn opgenomen in de rechtshandelingen van het pact. Dit moet zorgen voor een eerlijk en transparant verloop van de procedure, zowel voor de onderdanen van derde landen als voor de nationale autoriteiten. Zo komt de leeftijdsbeoordeling van minderjarigen in dit voorstel overeen met de oplossing die is vastgesteld in de asielprocedureverordening. Krachtens het voorstel moet ook een vertegenwoordiger voor niet-begeleide minderjarigen worden aangewezen, zodat minderjarigen gedurende het hele migratieproces op passende wijze worden behandeld en passende ondersteuning krijgen. Bovendien wordt de verplichting tot medewerking die onderdanen van derde landen wordt opgelegd – en de consequenties vanwege niet-medewerking – in evenwicht gehouden door het recht van de betrokkenen om over deze verplichtingen te worden geïnformeerd. Dit levert een procedure op die duidelijk en billijk is voor de onderdanen van derde landen en voor de nationale autoriteiten.
Het voorstel is ook in overeenstemming met de aangescherpte regels die in de rechtshandelingen van het pact zijn vastgesteld met betrekking tot onderdanen van derde landen zonder verblijfsrecht die een veiligheidsrisico vormen. Zo wordt gewaarborgd dat alle instrumenten op het niveau van de Unie optimaal worden gebruikt om dergelijke personen correct te identificeren en snel en doeltreffend te repatriëren.
Wat onderduiken betreft, zijn in dit voorstel een aantal wetgevingsoplossingen uit de nieuwe richtlijn opvangvoorzieningen 12 overgenomen die, aangepast aan de terugkeercontext, moeten zorgen voor een coherentere aanpak bij de bestrijding van het onderduikprobleem.
Het voorstel biedt de lidstaten meer mogelijkheden om irreguliere verplaatsingen tussen lidstaten gezamenlijk te beheren teneinde de ruimte zonder controles aan de binnengrenzen te beschermen.
Dit voorstel heeft tot doel de terugkeerregels net zo ambitieus te maken als de rest van het rechtskader voor migratie- en grensbeheer en een naadloze koppeling en continuïteit tussen de verschillende fasen van het migratiebeheerproces in de Unie tot stand te brengen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Met dit voorstel wordt ook uitvoering gegeven aan de op 12 december 2024 door de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken aangenomen strategische richtsnoeren voor de wetgevende en operationele programmering in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Overeenkomstig de strategische richtsnoeren moeten de Europese Unie en haar lidstaten ervoor zorgen dat personen zonder verblijfsrecht doeltreffend worden gerepatrieerd. Daartoe wordt in de strategische richtsnoeren opgeroepen tot de ontwikkeling en uitvoering van een kordatere en bredere aanpak van terugkeer, door middel van de spoedige verbetering van ons huidige rechtskader en de vergroting van onze capaciteiten, in combinatie met het gebruik van de interne en externe instrumenten waarover wij beschikken. Tot slot wordt er in de strategische richtsnoeren nogmaals op gewezen dat een succesvol terugkeerbeleid een fundamentele pijler van een alomvattend en geloofwaardig EU-asiel- en migratiestelsel is. Het doel van deze verordening bestaat erin uitvoering te geven aan een dergelijk systeem.
Dit voorstel is ook in overeenstemming met het optreden van de Unie om illegale immigratie te voorkomen en tegen te gaan, de buitengrenzen van de Unie te beheren en het Schengengebied zonder controles aan de binnengrenzen te beschermen.
Het voorstel stemt overeen met de EU-aanpak om evenwichtige en alomvattende partnerschappen met derde landen tot stand te brengen waarin migratie centraal moet staan, en om nauw samen te werken met derde landen op het gebied van terugkeer, overname en re-integratie. Door de doeltreffendheid van haar terugkeersysteem te verhogen, zal de EU de verbeterde samenwerking op het gebied van overname beter kunnen inzetten, met gebruikmaking van alle relevante beleidsmaatregelen en instrumenten, waaronder visumbeleid, handel, ontwikkeling en diplomatie.
Inhoudsopgave
, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
•
Rechtsgrondslag
Gezien de inhoud van het voorstel is de rechtsgrondslag artikel 79, lid 2, punt c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Wat de variabele geometrie betreft, volgt dit voorstel een vergelijkbare regeling als de huidige terugkeerrichtlijn.
Overeenkomstig artikel 4 van Protocol nr. 22 bij de Verdragen, betreffende de positie van Denemarken, beslist Denemarken binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad over de voorgestelde verordening heeft beslist of het dit voorstel, dat voortbouwt op het Schengenacquis, in zijn nationale wetgeving opneemt.
Wat Ierland betreft, heeft de huidige terugkeerrichtlijn een hybride karakter, zoals weergegeven in de overwegingen van de richtlijn. Aangezien voor dit voorstel dezelfde aanpak is gevolgd, is zowel Protocol nr. 19 bij de Verdragen, betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie, als Protocol nr. 21 bij de Verdragen, betreffende de positie van Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, van toepassing op dit voorstel.
Voor zover de voorgestelde verordening een ontwikkeling van het Schengenacquis vormt, zijn de bepalingen ervan van toepassing op IJsland, Noorwegen, Zwitserland en Liechtenstein, overeenkomstig de respectieve overeenkomsten waardoor deze landen bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis worden betrokken.
•
Subsidiariteit
Dit voorstel heeft tot doel een gemeenschappelijke terugkeerprocedure in te voeren en belangrijke tekortkomingen en problemen aan te pakken waarmee de lidstaten worden geconfronteerd bij het repatriëren van onderdanen van derde landen die geen recht op verblijf in de Unie hebben. De preventie en bestrijding van illegale immigratie, en de terugkeer van personen zonder wettelijk verblijfsrecht zijn van gemeenschappelijk belang voor alle lidstaten en kunnen niet door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt. Veel tekortkomingen bij de uitvoering van het terugkeerbeleid zijn het gevolg van een gebrek aan interactie tussen de nationale systemen en dat probleem kan alleen op EU-niveau doeltreffend worden aangepakt.
Het voorstel moet alle lidstaten de beschikking geven over een naadloze en efficiënte procedure, en moet beletten dat er verplaatsingen tussen lidstaten plaatsvinden die de terugkeerprocedure dwarsbomen.
Om te waarborgen dat onderdanen van derde landen zonder verblijfsrecht billijk en gelijk worden behandeld en op duidelijkheid en rechtszekerheid kunnen rekenen, moet de nieuwe procedure volgens dezelfde regels worden toegepast, ongeacht in welke lidstaat dat gebeurt.
Bovendien zou het geen efficiënte oplossing zijn regels op nationaal niveau vast te stellen om het voor mensen minder aantrekkelijk te maken niet-toegestane verplaatsingen tussen lidstaten te doen met als doel hun terugkeer te dwarsbomen. De doelstellingen van dit voorstel kunnen derhalve niet voldoende door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt en kunnen vanwege de omvang en de gevolgen van deze verordening beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt. Daarom moet de Unie optreden en kan zij maatregelen nemen, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel.
•
Evenredigheid
Overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken.
Wat betreft de doelstelling een gemeenschappelijke terugkeerprocedure vast te stellen, met inbegrip van een mechanisme voor de erkenning en uitvoering van terugkeerbesluiten, aangescherpte regels voor personen die een veiligheidsrisico vormen, en duidelijke procedurele waarborgen, zijn alle elementen van het voorstel beperkt tot wat nodig is om een dergelijke gemeenschappelijke procedure op te zetten, in te voeren, te stroomlijnen en te vereenvoudigen, om een gelijke behandeling van onderdanen van derde landen op het gebied van rechten en waarborgen overeenkomstig het EU- en het internationale recht te garanderen, en om te voorkomen dat er in de nationale procedures discrepanties optreden, die als ongewenst gevolg hebben dat niet-toegestane verplaatsingen worden aangemoedigd. Deze wijzigingen moeten zorgen voor de juiste balans, in de zin dat, enerzijds, onderdanen van derde landen billijk worden behandeld en, anderzijds, wordt gewaarborgd dat het systeem niet kan worden omzeild door onderdanen van derde landen die hun verwijdering uit de Unie willen voorkomen. Het voorstel biedt alle nodige waarborgen voor een humane en billijke behandeling van onderdanen van derde landen, met volledige inachtneming van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
•
Keuze van het instrument
De Commissie stelt een verordening voor. Ondanks de aanbevelingen van 2017 en 2023 en de periodieke Schengenevaluaties, waarin de lidstaten worden gestimuleerd ten volle gebruik te maken van de flexibiliteit die de terugkeerrichtlijn biedt, zijn er nog steeds belangrijke procedurele belemmeringen.
De inspanningen om de uitvoering doeltreffender te maken, zijn onvoldoende gebleken om de verschillen op het gebied van soorten procedures, rechten en procedurele waarborgen voor onderdanen van derde landen aan te pakken en een coherente aanpak tussen de lidstaten te waarborgen.
Een verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijk terugkeersysteem in de Unie, waarvan de bepalingen rechtstreeks toepasselijk zijn, zorgt voor de mate van uniformiteit en doeltreffendheid die nodig is voor een nieuwe gemeenschappelijke aanpak inzake terugkeer. Een verordening zorgt ervoor dat belangrijke nieuwe elementen die worden ingevoerd om de doeltreffendheid te vergroten, zoals procedureregels, verplichtingen voor onderdanen van derde landen en wederzijdse erkenning, in alle lidstaten op coherente wijze worden toegepast. Daardoor worden verstorende effecten en leemten in de werking van het EU-terugkeersysteem voorkomen. Een verordening zorgt er bovendien voor dat de regels inzake de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen in overeenstemming worden gebracht met de specifieke regels in de verordening terugkeergrensprocedure.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Sinds de terugkeerrichtlijn in werking is getreden, wordt de interpretatie van specifieke elementen van de richtlijn op deskundigenniveau geanalyseerd in de door de Commissie voorgezeten contactgroep inzake terugkeer, bestaande uit deskundigen uit de lidstaten, het Bureau voor de grondrechten en het Europees Grens- en kustwachtagentschap (“Frontex”). Daardoor heeft de Commissie in de loop der jaren een duidelijk overzicht gekregen van de moeilijkste aspecten op het vlak van interpretatie en toepassing van de terugkeerrichtlijn. De problemen met de overnameprocedure zijn regelmatig besproken en geanalyseerd in de deskundigengroep inzake overname en door Frontex georganiseerde specifieke landenwerkgroepen.
Het huidige terugkeersysteem is gedetailleerd in kaart gebracht naar aanleiding van periodieke Schengenevaluaties en de in 2024 uitgevoerde thematische Schengenevaluatie inzake terugkeer 13 . In het kader van een collegiale toetsing evalueert een team van deskundigen van de lidstaten en de Commissie, ondersteund door EU-agentschappen, ten minste om de zeven jaar alle lidstaten en geassocieerde Schengenlanden die het Schengenacquis volledig toepassen. Deze evaluaties hebben vaak de vinger gelegd op specifieke aspecten in de nationale wetgeving tot omzetting van de terugkeerrichtlijn, en hebben de Commissie een overzicht gegeven van de belangrijkste problemen bij de uitvoering van de huidige richtlijn.
Bij het opstellen van het voorstel is ook gebruikgemaakt van de voorlopige resultaten van de in opdracht van het directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken uitgevoerde studie over wat het EU-recht inzake terugkeer mist en nodig heeft (“Gaps and needs of EU law in the area of return”). In het kader van de studie – onder leiding van een consortium van ICF, in samenwerking met het Migration Policy Institute (MPI Europe), het European Policy Centre (EPC) en het Odysseus-netwerk – zijn op basis van grondige raadplegingen via enquêtes, workshops en interviews met belangrijke belanghebbenden hoogwaardige analyses verricht van mogelijke opties voor het nieuwe wetgevingskader inzake terugkeer. Hoewel de studie pas later in 2025 wordt afgerond, hebben de raadplegingen die in het kader van de studie plaatsvinden, en de voorlopige resultaten zeer belangrijk materiaal voor dit voorstel opgeleverd.
De Commissie pleegt via de deskundigengroep inzake terugkeer van het Europees migratienetwerk (EMN-REG) regelmatig overleg met praktijkdeskundigen van de lidstaten, internationale organisaties en niet-gouvernementele organisaties. De werkzaamheden van EMN-REG hebben een waardevolle praktische empirische basis opgeleverd en zorgen ervoor dat het voorstel gebaseerd is op praktijkervaring. EMN-REG speelt een cruciale rol door voortdurende samenwerking te faciliteren en beste praktijken op het gebied van terugkeer en re-integratie te delen. Op regelmatig gehouden workshops en seminars behandelt EMN-REG belangrijke onderwerpen zoals advisering bij terugkeer, vrijwillige terugkeer en re-integratie, terugkeer van kwetsbare groepen en alternatieven voor bewaring. De voortdurende feedback van EMN-REG is verwerkt in de beleidsopties voor dit voorstel.
Andere input voor het voorstel kwam uit door de EU gefinancierde (lopende) onderzoeksprojecten op het gebied van terugkeer en irreguliere migratie, met name MIrreM (inzake het meten van irreguliere migratie en aanverwant beleid), GAPS (inzake het decentraliseren van de studie van het terugkeer- en overnamebeleid in Europa en daarbuiten), MORE (inzake motivering, ervaringen en consequenties in verband met terugkeer- en overnamebeleid – bepalen en ontwikkelen van doeltreffende alternatieven) en FAIR (inzake het bereiken van overeenstemming over terugkeer, re-integratie en overname). Deze onderzoeksprojecten brengen academici, het maatschappelijk middenveld, overheden en internationale organisaties samen rond thema’s als regularisatie, remmende/stimulerende factoren voor internationale samenwerking op het gebied van terugkeer, motivering, ervaringen en consequenties in verband met terugkeer- en overnamebeleid en mensenrechten bij vrijwillige en gedwongen terugkeer.
Bij het opstellen van het voorstel is ook zorgvuldig rekening gehouden met de door het Europees Parlement uitgevoerde alternatieve effectbeoordeling van het voorstel tot herschikking van de terugkeerrichtlijn 14 en met het verslag van het Europees Parlement over de tenuitvoerlegging van de terugkeerrichtlijn 15 .
In een werkdocument van de diensten van de Commissie dat binnenkort zal worden gepubliceerd, wordt uitvoerig ingegaan op het raadplegingsproces en het materiaal dat in dit voorstel is verwerkt.
•
Raadpleging van belanghebbenden
Voor het opstellen van het voorstel is overleg gepleegd met uiteenlopende belanghebbenden, waaronder de lidstaten, Europese instellingen, internationale organisaties, niet-gouvernementele organisaties (ngo’s), het maatschappelijk middenveld, onderzoeksinstellingen en derde landen.
In de periode van oktober 2024 tot februari 2025 heeft de Commissie het al nauwe overleg met belangrijke belanghebbenden, gaande van lidstaten, experts en praktijkdeskundigen op het gebied van terugkeer, en het maatschappelijk middenveld, nog verder opgevoerd. Het overleg vond plaats op politiek, strategisch en technisch niveau, zodat de concrete situaties en behoeften van alle betrokken partijen aan bod konden komen. De belanghebbende partijen hebben in dat verband ter zake doende middelen en gerichte input gedeeld met de Commissie.
De werkzaamheden van EMN-REG hebben een waardevolle praktische empirische basis opgeleverd en zorgen ervoor dat het voorstel gebaseerd is op concrete ervaringen en praktijken. Op regelmatig gehouden workshops en seminars heeft EMN-REG het afgelopen jaar onderwerpen behandeld als wederzijdse erkenning, advisering bij terugkeer, vrijwillige terugkeer en re-integratie, terugkeer van kwetsbare groepen en alternatieven voor bewaring. Sinds november 2024 is ook doelgericht gebruikgemaakt van EMN-REG om te peilen naar de standpunten van de groep, met name ten aanzien van kwetsbare personen in de terugkeerprocedure.
Het door de EU-terugkeercoördinator voorgezeten netwerk op hoog niveau voor terugkeer heeft in september 2024 en in januari 2025 gerichte besprekingen gevoerd, met name over verschillende beleidsopties en overwegingen voor het voorstel.
De Commissie heeft tijdens het Europees Migratieforum in november 2024 verschillende speciale sessies over de toekomstige wetgeving op het gebied van terugkeer georganiseerd, waarop de standpunten en ideeën, met name van het maatschappelijk middenveld, verder konden worden uitgediept.
De deskundigengroep migranten van de Commissie heeft op 15 januari 2025 een specifieke bespreking gehouden over de toekomstige terugkeerwetgeving.
Het afgelopen jaar heeft de Raad onder leiding van de roulerende voorzitterschappen een groot aantal besprekingen over de toekomstige wetgeving op het gebied van terugkeer georganiseerd op technisch, strategisch en ministerieel niveau.
Van november 2024 tot februari 2025 vond een intensief raadplegingsproces plaats in het kader van de in opdracht van het directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken uitgevoerde studie “Gaps and needs of EU law in the area of return”. Naar aanleiding van de studie – onder leiding van een consortium van ICF, in samenwerking met het Migration Policy Institute (MPI Europe), het European Policy Centre (EPC) en het Odysseus-netwerk – hebben grondige raadplegingen plaatsgevonden in het kader van enquêtes, workshops en interviews met belangrijke belanghebbenden.
Tot slot heeft de Commissie, naarmate het werk aan het voorstel intenser werd, een groot aantal nota’s, standpuntnota’s en analyses over uitdagingen, problemen en oplossingen ontvangen. Al dit materiaal is zorgvuldig in overweging en in aanmerking genomen bij de voorbereiding van het voorstel.
In een werkdocument van de diensten van de Commissie dat binnenkort zal worden gepubliceerd, wordt uitvoerig ingegaan op het raadplegingsproces en het materiaal dat in dit voorstel is verwerkt.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie heeft gebruikgemaakt van de expertise van de vele netwerken en deskundigengroepen die actief zijn op het gebied van terugkeer, waaronder de deskundigengroep inzake terugkeer van het Europees migratienetwerk (EMN-REG), de contactgroep inzake terugkeer, de deskundigengroep inzake overname, het door de EU-terugkeercoördinator voorgezeten netwerk op hoog niveau voor terugkeer en de deskundigen die werken aan de studie “Gaps and needs of EU law in the area of return”.
Bovendien heeft de Commissie rekening gehouden met de vele nota’s, standpuntnota’s en onderzoeksgegevens die zij met name de afgelopen maanden, toen het werk aan het voorstel werd opgevoerd, heeft ontvangen.
•
Effectbeoordeling
Vanwege de urgente behoefte aan nieuwe regels op het gebied van terugkeer is er weliswaar geen effectbeoordeling uitgevoerd, maar het voorstel is, zoals hierboven reeds uiteengezet, opgesteld aan de hand van brede raadplegingen, studies en evaluaties.
Binnenkort zal een werkdocument van de diensten van de Commissie worden gepubliceerd, met een uiteenzetting over het raadplegingsproces dat in de aanloop naar het voorstel heeft plaatsgevonden, en een analyse van een aantal van de belangrijkste beleidsopties die in overweging zijn genomen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het voorstel is gericht op vereenvoudiging en stroomlijning van het huidige rechtskader. Dat rechtskader is verder ontwikkeld op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de nationale rechtbanken, en daardoor is de uitvoering van de regels uitermate complex geworden.
Op grond van het voorstel worden onderdanen van derde landen verplicht actief aan de terugkeerprocedure mee te werken door alle nodige informatie te verstrekken en voortdurend aanwezig en beschikbaar te zijn. Hierdoor zullen de administratieve lasten voor de lidstaten worden verminderd. Een mechanisme voor de erkenning en uitvoering van terugkeerbesluiten zal voorkomen dat een lidstaat het werk van een andere lidstaat overdoet en een onderdaan van een derde land meermaals beoordeeld wordt. Voorts zal het EU-terugkeerbevel het gemakkelijker maken om de informatie uit te wisselen die nodig is om terugkeerbesluiten van andere lidstaten te erkennen.
• Grondrechten
Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die zijn erkend in, met name, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 16 , alsook de verplichtingen die voortvloeien uit het internationale recht, met name het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen 17 , het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden 18 , het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, het Verdrag van de Verenigde Naties tegen foltering 19 en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van het kind 20 .
Dit voorstel zorgt ervoor dat de terugkeer plaatsvindt met eerbiediging van de menselijke waardigheid, het recht op leven, het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, het recht op vrijheid en veiligheid, het recht op de eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, met inbegrip van de bescherming van persoonsgegevens, bescherming in geval van verwijdering en uitzetting, met name het beginsel van non-refoulement en bescherming tegen collectieve uitzetting, het non-discriminatiebeginsel en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
Het recht op vrijheid wordt beschermd door middel van een strikte afbakening van de mogelijkheid tot bewaring: bewaring is alleen gerechtvaardigd als daar specifieke, in de verordening duidelijk omschreven gronden voor bestaan, als ze noodzakelijk en evenredig is, en als ze gebaseerd is op een rechterlijk toetsbare, individuele beoordeling van elk geval. De verordening bevat ook een kader voor het inzetten van alternatieven voor bewaring, aangezien dergelijke alternatieven, ook al zijn ze minder ingrijpend dan bewaring, toch beperkingen van de vrijheid met zich meebrengen. Het voorstel waarborgt dat bij de toepassing van deze verordening het belang van het kind vooropstaat. Voor minderjarigen die de terugkeerprocedure doorlopen, gelden speciale regels, met name wat de omstandigheden van bewaring betreft. Bovendien wordt een aantal nieuwe aspecten uit de wetgeving die in het kader van het pact is vastgesteld, op grond van deze verordening ingevoerd in de terugkeerprocedure. Het gaat dan met name om de beoordeling van de leeftijd van minderjarigen en de praktijk om een vertegenwoordiger aan te wijzen voor niet-begeleide minderjarige. Het voorstel sluit niet-begeleide minderjarigen en gezinnen met minderjarigen uit van terugkeer naar landen waarmee een overeenkomst of een regeling is getroffen. Het voorstel scherpt de regels voor onderdanen van derde landen die een veiligheidsrisico vormen, aan en bevordert daardoor ook het recht op veiligheid.
De investeringen die op het niveau van de EU en van de lidstaten moeten worden gedaan, zijn, zoals in het financieel en digitaal memorandum wordt uiteengezet, verenigbaar met het meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027 en kunnen tijdens de looptijd van het MFK 2021-2027 voor de fondsen voor binnenlandse zaken worden gefinancierd via het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF) 21 . De financiering voor de periode na 2027 zal onderwerp vormen van de onderhandelingen over het volgende MFK. Voorgesteld wordt om de Frontex-begroting voor terugkeer zo nodig in 2025, 2026 en 2027 te versterken door intern binnen de Frontex-begroting middelen in te zetten afhankelijk van de concrete benuttingsgraad.
De lidstaten zullen de middelen die in het kader van het AMIF aan hun nationale programma’s zijn toegewezen, kunnen aanwenden ter ondersteuning van investeringen in de voor de uitvoering van deze verordening vereiste infrastructuur en procedures. Frontex kan de lidstaten binnen zijn mandaat ondersteuning bieden door personeel beschikbaar te stellen en bepaalde werkzaamheden uit te voeren, zoals het coördineren van terugkeeroperaties, onder meer door kosten in verband met terugkeeroperaties ten laste te nemen, vliegtuigen voor terugkeer te charteren of tickets voor terugkeer met commerciële vluchten te boeken.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal de toepassing van de verordening regelmatig controleren, onder meer via het Schengenevaluatiemechanisme. De Commissie moet vijf jaar na de inwerkingtreding van de verordening verslag uitbrengen over de uitvoering van de verordening.
•
Artikelsgewijze toelichting
Het voorstel heeft voornamelijk tot doel de terugkeerprocedure eenvoudiger en duidelijker te maken, zowel voor de nationale autoriteiten als voor de betrokken onderdanen van derde landen.
Door te opteren voor een verordening wordt ervoor gezorgd dat de regels rechtstreeks toepasselijk zijn in de lidstaten en dat terugkeer in de hele Unie op uniforme wijze wordt beheerd. Deze aanpak zorgt voor duidelijkheid en voorspelbaarheid, en beperkt de mogelijkheden om het terugkeersysteem in de ene lidstaat te omzeilen door zich naar een andere lidstaat te verplaatsen.
Gemeenschappelijke procedureregels voor de uitvaardiging van terugkeergerelateerde besluiten: het voorstel bevat gemeenschappelijke regels voor het uitvaardigen van terugkeerbesluiten en het opleggen van inreisverboden. Dit zorgt ervoor dat onderdanen van derde landen in alle lidstaten gelijk worden behandeld en helpt te voorkomen dat kan worden geprofiteerd van de verschillen tussen de lidstaten. De definities zijn bijgewerkt in het licht van de ervaring die sinds de vaststelling van de terugkeerrichtlijn is opgedaan en zijn, in voorkomend geval, afgestemd op de definities in de recent vastgestelde rechtshandelingen van het pact. Dit zorgt voor uniformiteit, duidelijkheid en voorspelbaarheid in het hele migratieproces. Het voorstel bevat duidelijke procedurele waarborgen voor de inachtneming van de grondrechten van terugkeerders. Die waarborgen, waaronder het recht op beroep en het verbod op refoulement, moeten ervoor zorgen dat terugkeerbesluiten toetsbaar zijn, de nodige aandacht wordt besteed aan niet-begeleide minderjarigen en terdege rekening wordt gehouden met het belang van het kind.
Versterking van gedwongen terugkeer en bevordering van vrijwillige terugkeer: het voorstel geeft een definitie van vrijwillige terugkeer en verduidelijkt wanneer het terugkeerbesluit moet worden uitgevoerd door middel van verwijdering. Dit maakt de situatie duidelijk en voorspelbaar, zowel voor de bevoegde autoriteiten als voor de onderdanen van derde landen. Door van gedwongen terugkeer een duidelijk en geloofwaardig instrument te maken, wordt vrijwillige terugkeer bovendien bevorderd. De bepalingen over toezicht op gedwongen terugkeer worden verduidelijkt.
Procedurele waarborgen: de voorgestelde regels zullen te allen tijde worden uitgevoerd met volledige inachtneming van het Handvest van de grondrechten, onder meer wat betreft de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement, het recht op vrijheid, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en het belang van het kind. De termijnen voor het instellen van beroep tegen terugkeerbesluiten verschillen sterk van lidstaat tot lidstaat en variëren van enkele dagen tot één maand of langer. In overeenstemming met de grondrechten moet de termijn voldoende zijn om een doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen, zonder de terugkeerprocedures te vertragen. Het voorstel zorgt ook voor harmonisering van de regels inzake het op verzoek kosteloos ter beschikking stellen van rechtsbijstand en/of vertegenwoordiging, overeenkomstig de recent vastgestelde regels van het pact. Tot slot is het voorstel in overeenstemming met de regels van het asielacquis inzake de beoordeling van de leeftijd van minderjarigen en inzake de aanwijzing van een vertegenwoordiger die niet-begeleide minderjarigen moet begeleiden bij de terugkeerprocedure. Het verband met de asielprocedure zorgt ervoor dat het volledige kader van Unieregels voor migratiebeheer voorziet in een passende en coherente behandeling van minderjarigen. Dit zorgt voor duidelijkheid, vereenvoudiging en voorspelbaarheid.
Verplichting tot medewerking en recht op informatie: een van de belangrijke belemmeringen voor terugkeer is het gebrek aan medewerking van onderdanen van derde landen tijdens de terugkeerprocedure. Daarom wordt hier voorgesteld onderdanen van derde landen uitdrukkelijk te verplichten om in alle fasen van de terugkeerprocedure hun medewerking te verlenen aan de nationale autoriteiten, met name bij het vaststellen en verifiëren van hun identiteit voor het verkrijgen van een geldig reisdocument, en bij het verstrekken van persoonlijke, biometrische en reisgegevens. In de voorgestelde regels wordt uiteengezet wat de medewerking inhoudt en wat de consequenties zijn bij niet-samenwerking. Het voorstel bevat ook stimulansen om de betrokkene tot medewerking aan te zetten, onder meer in de vorm van advisering bij terugkeer en ondersteuning bij vrijwillige terugkeer. Om ervoor te zorgen dat onderdanen van derde landen naar behoren worden geïnformeerd over wat tijdens de terugkeerprocedure van hen wordt verwacht, voorziet het voorstel in het recht op informatie. Dit is gemodelleerd op een aantal praktijken in de lidstaten, en op soortgelijke bepalingen die bij de asielprocedureverordening zijn ingevoerd. Het systeem voorziet in de mogelijkheid van beroep tegen bepaalde besluiten en in toegang tot rechtsmiddelen.
Beheer en voorkoming van onderduiken en niet-toegestane verplaatsingen tussen lidstaten: door een systeem in te voeren waarmee het onderduikrisico beter kan worden beoordeeld en beheerd, stelt het voorstel de lidstaten strengere regels ter hand om de beschikbaarheid van onderdanen van derde landen die moeten terugkeren, te waarborgen. Het voorstel bevat een uitputtende lijst voor het beoordelen van het onderduikrisico – ter waarborging van een coherente en uniforme aanpak door alle lidstaten – en een uitputtende lijst van bewaringsgronden. De regels ter aanvulling van de verplichting tot medewerking, die ervoor moeten zorgen dat de terugkeerder gedurende de hele terugkeerprocedure beschikbaar is, zijn gedeeltelijk vergelijkbaar met de oplossingen die op het gebied van asiel zijn overeengekomen en zijn vastgesteld in de rechtshandelingen van het pact, onder meer wat betreft de mogelijkheid om onderdanen van derde landen te verplichten in een specifieke geografische locatie, bv. een regio, te blijven.
Terugkeer van onderdanen van derde landen die een veiligheidsrisico vormen: onderdanen van derde landen die geen recht op verblijf in de Unie hebben en een veiligheidsrisico vormen, moeten snel worden geïdentificeerd en gerepatrieerd. Daarom legt het voorstel de bevoegde autoriteiten de algemene verplichting op om in een vroege fase van de terugkeerprocedure de nodige verificaties uit te voeren teneinde de identificatie te ondersteunen en mogelijke veiligheidsrisico’s te verifiëren. In het voorstel worden bepaalde categorieën onderdanen van derde landen gedefinieerd die vallen onder de bijzondere procedureregels voor personen die een veiligheidsrisico vormen, bijvoorbeeld wanneer een misdrijf van een bepaalde ernst is gepleegd. Deze onderdanen van derde landen zullen te maken krijgen met gedwongen terugkeer, langere inreisverboden en een afzonderlijke bewaringsgrond. Deze regels voor terugkeer zijn gemodelleerd op de regels van de recent in het kader van het pact aangenomen wetgeving en die van de Schengengrenscode. Ook die regels voorzien in een specifieke aanpak van migranten die een veiligheidsrisico vormen. Het voorstel biedt ook duidelijke waarborgen voor de bescherming van de grondrechten.
Een Europees terugkeerbevel: de lidstaten zullen nog steeds hun eigen terugkeerbesluiten uitvaardigen. Het Europees terugkeerbevel, dat bij het voorstel wordt ingevoerd, zal de terugkeerbesluiten van de lidstaten aanvullen zodat de situatie voor alle lidstaten duidelijk is. Het Europees terugkeerbevel is een gemeenschappelijk formulier waarin de belangrijkste elementen van het terugkeerbesluit worden opgenomen. Het zal beschikbaar zijn via het Schengeninformatiesysteem. Alle technische aanpassingen die nodig zijn voor snelle toegang tot het Europees terugkeerbevel, zullen worden behandeld in het kader van eventuele toekomstige wijzigingen van Verordening (EU) 2018/1860 betreffende het gebruik van het Schengeninformatiesysteem voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. Het Europees terugkeerbevel zal worden vastgesteld door middel van een uitvoeringshandeling.
Een mechanisme voor de erkenning en uitvoering van door een andere lidstaat uitgevaardigde besluiten: dit voorstel voorziet in een mechanisme voor directe uitvoering van een door een andere lidstaat uitgevaardigd terugkeerbesluit. Hierdoor wordt de procedure aanzienlijk vereenvoudigd. Op grond van de huidige regels moeten de meeste lidstaten een nieuw terugkeerbesluit tegen de betrokkene uitvaardigen, zelfs als er tegen die persoon al een terugkeerbesluit is uitgevaardigd door een andere lidstaat. Dit voorstel geeft de lidstaten het instrument om het terugkeerbesluit dat eerder door de andere lidstaat is uitgevaardigd, uit te voeren. Hierdoor wordt de procedure een stap korter en wordt dubbel werk voorkomen. Uiterlijk op 1 juli 2027 zal de Commissie nagaan of de lidstaten wettelijke en technische maatregelen hebben getroffen om Europese terugkeerbevelen doeltreffend te kunnen verwerken via het Schengeninformatiesysteem. Ook zal zij tegen die termijn een uitvoeringsbesluit vaststellen op grond waarvan het verplicht wordt om een door een andere lidstaat uitgevaardigd terugkeerbesluit te erkennen en uit te voeren. Het voorstel wordt aangevuld met beperkte afwijkingen. De lidstaat die een terugkeerbesluit uitvaardigt, is verantwoordelijk voor de uitvoering ervan en moet alle passende middelen aanwenden om een doeltreffende terugkeer te waarborgen. Het hierboven beschreven Europees terugkeerbevel vormt de basis voor het mechanisme voor de erkenning van door andere lidstaten uitgevaardigde terugkeerbesluiten, en faciliteert de toepassing ervan. Het voorstel verschaft ook duidelijkheid over de procedure en de betrokken procedurele waarborgen en rechtsmiddelen, op basis van de lessen die zijn getrokken uit de uitvoering van de aanbeveling van de Commissie van 2023 betreffende de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten.
Terugkeer naar een land waarmee een terugkeerovereenkomst of -regeling is getroffen: het voorstel voorziet in de mogelijkheid om onderdanen van derde landen tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, te repatriëren naar een derde land waarmee een terugkeerovereenkomst of -regeling is getroffen (“terugkeerhubs”). Om te waarborgen dat de grondrechten van de betrokken irreguliere migranten in acht worden genomen, moet de mogelijkheid om hen naar die landen te repatriëren, gekoppeld zijn aan specifieke voorwaarden. Dergelijke overeenkomsten of regelingen kunnen alleen worden getroffen met derde landen waar de internationale mensenrechtennormen en -beginselen overeenkomstig het internationale recht in acht worden genomen, met inbegrip van het beginsel van non-refoulement. In de overeenkomst of regeling moeten de voorwaarden voor de overdracht worden vastgesteld, alsook de voorwaarden voor de (korte of langere) periode waarin de onderdaan van het derde land in het land verblijft. De overeenkomst of regeling moet vergezeld gaan van een monitoringmechanisme, zodat de uitvoering kan worden beoordeeld en rekening kan worden gehouden met een eventuele verandering van de omstandigheden in het derde land. Niet-begeleide minderjarigen en gezinnen met minderjarigen worden uitgesloten van terugkeer naar een land waarmee een terugkeerovereenkomst of -regeling is getroffen.
Overname als integrerend onderdeel van de terugkeerprocedure: het voorstel maakt overname tot integrerend onderdeel van de terugkeerprocedure. Het voorziet in een gemeenschappelijke procedurele aanpak voor de indiening van overnameverzoeken, onder meer door middel van een standaardformulier voor overnameverzoeken en systematische follow-up van terugkeerbesluiten met overnameverzoeken. Het zorgt voor meer transparantie en coördinatie in de aanpak op het gebied van overname ten aanzien van derde landen, terwijl de flexibiliteit voor de lidstaten behouden blijft. Het voorstel bevat elementen om tot een meer samenhangende aanpak ten aanzien van derde landen te komen, en voorziet in een duidelijke rechtsgrondslag voor de doorgifte van gegevens aan derde landen met het oog op overname. Tot slot wordt in het voorstel verduidelijkt dat, wanneer voor de uitvoering van de overnameprocedure communicatie plaatsvindt met niet-erkende entiteiten uit derde landen, dit niet als een erkenning kan worden beschouwd.