Toelichting bij COM(2025)236 - Wijziging van Verordening (EU) 2021/2115 wat betreft het conditionaliteitssysteem, interventietypes in de vorm van rechtstreekse betalingen, interventietypes in bepaalde sectoren en plattelandsontwikkeling, en jaarlijkse prestatieverslagen, en van Verordening (EU) 2021/2116 wat betreft de governance van gegevens en interoperabiliteit, opschorting van betalingen in verband met de jaarlijkse prestatiegoedkeuring en controles en sancties - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2025)236 - Wijziging van Verordening (EU) 2021/2115 wat betreft het conditionaliteitssysteem, interventietypes in de vorm van ... |
|---|---|
| bron | COM(2025)236   |
| datum | 14-05-2025 |
• Motivering en doel van het voorstel
Inhoudsopgave
De politieke beleidslijnen van voorzitter Von der Leyen voor de Commissie 2024-2029 1 bevatten een plan voor duurzame welvaart. In het plan wordt benadrukt dat het noodzakelijk is het concurrentievermogen te stimuleren om potentieel te ontsluiten, innovatie te bevorderen en groei te ondersteunen in de Europese Unie (EU).
In het verslag van Mario Draghi over de toekomst van het Europese concurrentievermogen 2 wordt gewezen op de regeldruk, die met name kmo’s op kosten jaagt door buitensporige rapportageverplichtingen, investeringskloven en ongunstige voorwaarden voor het mobiliseren van particuliere investeringen. Het verslag pleit voor gecoördineerde inspanningen om deze kostbare regeldruk te verlichten, of het nu is via kleinere, cumulatieve stappen, doortastende maatregelen op EU-niveau of meer subsidiariteit.
In het kompas voor concurrentievermogen van de Commissie 3 worden de aanbevelingen uit het verslag in een strategische routekaart vertaald en vijf horizontale stimuli geschetst die alle beleidslijnen en sectoren bestrijken. Hiertoe behoren systematische inspanningen inzake vereenvoudiging om de regeldruk te stroomlijnen, onder meer door de procedures voor de toegang tot EU-financiering eenvoudiger, sneller en minder belastend te maken. Het kompas brengt dit nauw in verband met digitalisering voor beter gegevensbeheer en het zoveel mogelijk beperken van nalevings- en administratieve kosten.
In de mededeling “Een eenvoudiger en sneller Europa” 4 wordt een nieuwe manier van werken tussen EU-instellingen, lidstaten en belanghebbenden in een geest van partnerschap en samenwerking voorgesteld, om de regels van de EU te vereenvoudigen, de regeldruk te verlichten en de wijze waarop de regels worden opgesteld en uitgevoerd, te verbeteren. De mededeling heeft als doelstelling de administratieve lasten die voortvloeien uit EU-regelgeving, tegen eind 2029 te verminderen met ten minste 25 % voor alle bedrijven en met 35 % voor kmo’s.
Zoals door de Commissie werd benadrukt in de Europese strategie voor een paraatheidsunie 5 van 26 maart 2025, hebben de COVID-19-pandemie en recente geopolitieke ontwikkelingen laten zien dat de economie van de Unie en de samenleving als geheel ernstig kunnen worden ontwricht door ingrijpende kritieke gebeurtenissen, zoals gewapende conflicten of hybride bedreigingen, en dat het noodzakelijk is de paraatheid te waarborgen teneinde dergelijke bedreigingen af te wenden en erop te reageren. In het bijzonder is de Commissie zich bewust van de serieuze uitdagingen die een gewapend conflict op het grondgebied van een lidstaat of een ernstige sabotage van infrastructuur voor het beheer van watervoorraden zouden kunnen vormen voor landbouwers die in het betrokken gebied werkzaam zijn. In verband hiermee herinnert de Commissie eraan dat, zoals toegelicht in de mededeling inzake overmacht en buitengewone omstandigheden in Verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van 30 mei 2024 6 , het begrip overmacht ook betrekking kan hebben op situaties die niet specifiek worden vermeld in artikel 3 van die verordening, zoals een gewapend conflict of sabotage van infrastructuur binnen het grondgebied van een lidstaat, op voorwaarde dat aan de desbetreffende voorwaarden wordt voldaan. Overmacht kan de landbouwers die werkzaam zijn in het door deze gebeurtenissen getroffen gebied, dan ook vrijwaren van de juridische gevolgen die, op grond van de toepasselijke regels, normaliter zouden voortvloeien uit de niet-nakoming van hun verplichtingen.
Nauwe betrokkenheid en dialoog tussen EU-instellingen, landbouwers en andere belanghebbenden op alle niveaus in de landbouw- en voedselsector is een kernbeginsel van de “visie voor landbouw en voedsel”6. De visie erkent de essentiële rol van landbouwers in de samenleving en wil het concurrentievermogen en de aantrekkelijkheid van de agrovoedingssector vergroten. Voortbouwend op de strategische dialoog over de toekomst van de landbouw in de EU7, schetst de visie de randvoorwaarden die ervoor kunnen zorgen dat de sector bloeit en op talloze wijzen ten goede blijft komen aan de samenleving vandaag, morgen en in 2040. Vereenvoudiging, onderzoek, innovatie en digitalisering worden aangemerkt als prioritaire gebieden om deze doelstellingen te verwezenlijken.
De visie benadrukt dat landbouwers ondernemers en aanbieders moeten zijn, die geen onnodige bureaucratische of regelgevende lasten dragen, om innovatieve en duurzame landbouwpraktijken te stimuleren. Deze visie evenals de diversiteit van de sector vragen om op maat gesneden benaderingen in plaats van uniforme oplossingen, maar ook om realitychecks van de wetgeving in de EU en vereenvoudigingen die worden gefaciliteerd door nieuwe technologieën, zoals geautomatiseerde verslaglegging om de administratieve lasten te verminderen. Het vinden van het juiste evenwicht tussen regelgevend en op stimulansen gebaseerd beleid is eveneens van belang. De visie erkent de specifieke behoeften van kleinere landbouwbedrijven en benadrukt de noodzaak van minimale administratieve lasten en eenvoudigere manieren om toegang te krijgen tot steun uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Deze en sommige andere landbouwbedrijven worden vaak benadeeld bij de toegang tot en het gebruik van financiering, hetgeen een negatieve invloed heeft op hun vermogen om te investeren, te innoveren en te groeien.
In de periode 2023-2027 ondersteunt het GLB landbouwers via nationale strategische GLB-plannen (de GLB-plannen, ofwel de plannen) die door de lidstaten worden opgesteld in een gemeenschappelijk EU-kader om economische, ecologische en maatschappelijke uitdagingen het hoofd te bieden. Deze benadering bevordert de subsidiariteit bij het beheer van het GLB evenals de prestatiegerichtheid van het beleid, hetgeen geïntegreerde en gerichtere antwoorden op landbouwuitdagingen mogelijk maakt. In deze benadering spelen de lidstaten een belangrijke rol bij het binnen de perken houden van de administratieve lasten voor landbouwers.
Na de goedkeuring ervan in 2022 worden de 28 GLB-plannen sinds 2023 uitgevoerd, die rechtstreekse inkomenssteun aan landbouwers, financiering voor milieuregelingen, steun voor investeringen, innovatie, specifieke behoeften van bepaalde landbouwsectoren, en plattelandsontwikkeling bieden. In de plannen worden een aantal vereisten, interventies en streefcijfers uiteengezet voor tien specifieke GLB-doelstellingen, waarvan de vooruitgang wordt gemeten door gemeenschappelijke indicatoren. De plannen spelen een belangrijke rol bij het op peil houden van de inkomens van landbouwers en faciliteren tevens de transitie van de landbouw in de EU naar een duurzaam landbouwmodel dat garant staat voor voedselzekerheid en de vitaliteit van plattelandsgebieden.
Het GLB wordt ondersteund door een vastomlijnd kader dat wordt gevormd door deskundigengroepen, ook wel aangeduid als burgerdialooggroepen, die feedback van belanghebbenden verzamelen en bespreken in transversale, thematische en sectorspecifieke fora. Het GLB-netwerk brengt organisaties van landbouwers en andere organisaties, overheden, onderzoekers, ondernemers en andere praktijkbeoefenaren bijeen om kennis en informatie uit te wisselen, intercollegiaal leren aan te moedigen en goede praktijken te delen. Het governancekader van de GLB-plannen, waaronder monitoringcomités, effent de weg voor de betrokkenheid van belanghebbenden op lidstaatniveau.
Het eerste jaar van de uitvoering van de plannen viel samen met het begin van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne, die sindsdien een aanzienlijke negatieve invloed op de markten heeft gehad en de bredere context van het EU-landbouwbeleid heeft veranderd. Tegelijkertijd heeft de productie van talloze landbouwers in de EU zwaar te lijden gehad onder natuurrampen, ongunstige klimaatgebeurtenissen en andere rampzalige gebeurtenissen.
Naar aanleiding van grootschalige protesten van landbouwers begin 2024 en overleg binnen de Europese Raad over de uitdagingen waarmee de landbouwsector wordt geconfronteerd, evenals de feedback van EU-instellingen en belanghebbenden in het eerste uitvoeringsjaar van de GLB-plannen, heeft de Commissie een aantal gerichte aanpassingen van het GLB-rechtskader voorgesteld 7 . Deze aanpassingen hadden tot doel het rechtskader van de Unie beter op de realiteit op het landbouwbedrijf af te stemmen, het beheer van de plannen door de lidstaten te verbeteren en landbouwers minder te belasten met controles.
Het debat over de vereenvoudiging van het GLB duurde in 2025 voort met gebruikmaking van de inzichten uit 2024, het tweede uitvoeringsjaar van de plannen. De EU-landbouwministers kwamen op 27 januari 2025 bijeen en riepen op tot verdere vereenvoudiging. Deze oproepen wezen over het algemeen op de noodzaak om het concurrentievermogen van landbouwbedrijven in de EU te verbeteren, de lasten voor zowel landbouwers als overheidsdiensten te verminderen, en de beperkte middelen doeltreffender aan te wenden om in te spelen op de veranderende behoeften. Uit de oproepen bleek tevens dat bepaalde kansen die uit het GLB voortvloeien, nog altijd onvoldoende benut worden vanwege complexiteiten bij de uitvoering en het beheer. De specifieke omstandigheden, praktijken en behoeften van bepaalde groepen landbouwers worden niet altijd goed onderkend, hetgeen kan leiden tot overlappende verplichtingen.
Met de voorgestelde aanpassingen in de GLB-wetgeving beoogt de Commissie de uitvoering ervan te verbeteren door snel en doeltreffend in te spelen op de gesignaleerde knelpunten en op de nieuwe uitdagingen. De respons moet de flexibiliteit van de lidstaten vergroten en de lasten voor landbouwers verminderen, zodat zij gebruikmaken van alle door het GLB geboden mogelijkheden, terwijl de rol van het GLB bij de ondersteuning van de transitie van de Europese landbouw behouden blijft.
De visie voor landbouw en voedsel heeft belangrijke aspecten van het huidige rechtskader voor de landbouw geschetst die moeten worden aangepast (terwijl andere, verderstrekkende kwesties zijn gereserveerd voor de beraadslagingen in het kader van het GLB na 2027). Met het huidige voorstel worden deze aspecten als volgt aangepakt:
·Vereenvoudiging en stroomlijning van vereisten op het landbouwbedrijf om beter in te spelen op verschillende situaties en uiteenlopende landbouwpraktijken. Dit zal onder meer worden uitgevoerd door het GLB-conditionaliteitskader aan de praktijken van biologische landbouwers aan te passen, betalingen per veehouderijbedrijf en bijenkast mogelijk te maken in het kader van milieu- en klimaatbeheerverbintenissen voor land- en bosbouw en ecoregelingen, specifiek rekening te houden met biologische landbouw en meer flexibiliteit in te bouwen bij de uitvoering van GLMC 1, 2 en 4, en tegelijkertijd hun bijdrage aan de doelstellingen te behouden en de mogelijkheid te introduceren om steun in geval van crisissituaties snel te betalen, door het risicobeheer flexibeler te maken voor bepaalde gewassen en soorten landbouwers;
·Stroomlijning van de steun voor kleinere en middelgrote landbouwbedrijven door lidstaten en landbouwers aan te moedigen meer gebruik te maken van vereenvoudigde betalingen. Dit zal onder meer worden uitgevoerd door de jaarlijkse limiet voor de betaling van een vast bedrag aan kleine landbouwers te verhogen of door hun bedrijfsontwikkeling te ondersteunen;
·Het concurrentievermogen stimuleren. Afgezien van de algemene vereenvoudiging zal dit worden uitgevoerd door vereenvoudiging van de regels inzake financieringsinstrumenten, standaard kostenopties voor investeringen en meer financiële bijstand voor de sector groenten en fruit;
·De lidstaten meer flexibiliteit bieden bij het beheer van strategische GLB-plannen. Dit zal worden uitgevoerd door afschaffing van de verplichting tot evaluatie van het GLB-plan die voortvloeit uit wijzigingen in bepaalde EU-wetgevingshandelingen, de stopzetting van het mechanisme voor de jaarlijkse prestatiegoedkeuring, vereenvoudiging van de kwaliteitsbeoordeling van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS), door meer flexibiliteit in te bouwen bij de methode voor het controleren van de conditionaliteit, door de regels voor wijzigingen beter af te stemmen tussen het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), door alleen wijzigingen van strategische aard afhankelijk te maken van de goedkeuring door de Commissie, en door de termijnen die van toepassing zijn op de jaarlijkse prestatie-evaluatie, te verlengen.
Inspanningen om de uitvoering van de wetgeving te vereenvoudigen, zullen niet beperkt blijven tot de strategische GLB-plannen.
Ook de cruciale rol die voor de lidstaten zal zijn weggelegd bij het waarborgen van een zinvolle vereenvoudiging op basis van het voorstel, moet worden benadrukt. Daarnaast moeten de lidstaten de inspanningen van de Commissie om meer keuze te bieden bij het verwezenlijken van haar beleidsdoelstellingen, aangrijpen om landbouwers optimaal te laten profiteren van de met het voorstel nagestreefde vereenvoudigingen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De voorgestelde wijzigingen stroken met de algemene filosofie van de GLB-basishandelingen die momenteel van kracht zijn, namelijk Verordening (EU) 2021/2115 en Verordening (EU) 2021/2116. Het voorstel stemt derhalve overeen met bestaand beleid.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel past een aantal bepalingen in de momenteel van kracht zijnde Verordeningen (EU) 2021/2115 en (EU) 2021/2116 aan, die werden geacht te stroken met andere EU-beleidsterreinen, en voegt nieuwe bepalingen toe die stroken met de algemene filosofie van de bestaande GLB-basishandelingen. Het voorstel stemt derhalve overeen met andere EU-beleidsterreinen, aangezien het geen wezenlijk nieuwe elementen toevoegt aan bestaande beleidsterreinen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag is artikel 43, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), aangezien het voorstel tot wijziging van zowel Verordening (EU) 2021/2115 als Verordening (EU) 2021/2116 strekt.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het VWEU stelt dat de bevoegdheid om het EU-landbouwbeleid vast te stellen, tussen de EU en de lidstaten wordt gedeeld. De EU oefent haar bevoegdheid uit door diverse wetgevingshandelingen vast te stellen en het GLB van de EU overeenkomstig de artikelen 38 tot en met 44 VWEU uit te voeren. Verordeningen (EU) 2021/2115 en (EU) 2021/2116 maken deel uit van het wetgevingskader van het GLB van de EU. Om bepaalde problemen te ondervangen, tot vereenvoudiging te komen en administratieve lasten te verminderen, moeten deze verordeningen worden gewijzigd, en dat kan alleen op EU-niveau worden gedaan.
• Evenredigheid
Het voorstel wijzigt de bestaande verordeningen alleen voor zover strikt noodzakelijk om de hierboven geschetste doelstellingen te bereiken. Het vermindert de administratieve lasten voor de lidstaten en landbouwers en voegt alleen nieuwe elementen toe voor zover strikt noodzakelijk om de bestaande verordeningen af te stemmen op de hierboven geschetste doelstellingen.
• Keuze van het instrument
Aangezien de oorspronkelijke wetgevingshandelingen verordeningen van het Europees Parlement en de Raad zijn, moeten de wijzigingen ook bij een verordening van het Europees Parlement en de Raad worden doorgevoerd, volgens de gewone wetgevingsprocedure.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Niet van toepassing.
• Raadpleging van belanghebbenden
Het voorstel beantwoordt aan de verwachtingen van de landbouwgemeenschap en aan de herhaalde oproepen van de Raad en de lidstaten om de administratieve rompslomp en knelpunten in het GLB-rechtskader zo snel mogelijk aan te pakken.
Bij de voorbereiding van dit voorstel heeft de Commissie een evaluatie uitgevoerd van de in 2024 door nationale overheden, de Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling van het Europees Parlement en vertegenwoordigers van landbouwers geleverde input, die ruim 500 individuele suggesties opleverde. Ook beoordeelde zij ruim 400 door lidstaten gedane suggesties naar aanleiding van het debat op 27 januari 2025 in de Raad Landbouw en Visserij (Agrifish). Deze suggesties hadden betrekking op een breed scala aan beleids-, uitvoerings-, organisatorische en economische aspecten van al dan niet met het GLB verband houdende wetgeving.
Daarnaast boog de Commissie zich over feedback naar aanleiding van beraadslagingen over de uitvoering van de strategische GLB-plannen in deskundigengroepen van de Commissie en het GLB-netwerk, en spontane bijdragen van diverse groepen belanghebbenden, waaronder organisaties van landbouwers en milieu-ngo’s.
Op 24 maart 2025 werd een bijeenkomst van een burgerdialooggroep over de strategische GLB-plannen en horizontale kwesties belegd om mogelijke vereenvoudigingsmaatregelen te bespreken. Tijdens deze bijeenkomst wisselden de deelnemers ideeën uit over de vereenvoudiging van GLB-wetgeving en in bredere zin EU-wetgeving op voor landbouwers relevante terreinen. Ook wisselden zij ideeën uit over de relevantie en het belang van nationale uitvoeringskeuzes bij het vereenvoudigen van het GLB-kader voor landbouwers en andere begunstigden. Tijdens deze bijeenkomsten en in diverse aan de Commissie gerichte brieven benadrukten sommige belanghebbenden de noodzaak om geen vereenvoudigingen door te voeren die nadelig zouden uitpakken voor beleidsdoelstellingen op milieugebied of eerlijke arbeidsvoorwaarden. Sommigen onderstreepten daarnaast ook het belang van rechtszekerheid voor landbouwers.
De themagroep vereenvoudiging van het GLB-netwerk van de EU kwam op 2 april 2025 bijeen om van gedachten te wisselen over uitvoeringsuitdagingen die kunnen worden aangepakt door vereenvoudiging en om voorbeelden te verzamelen van op lidstaatniveau reeds genomen maatregelen die zouden kunnen worden gerepliceerd als goede praktijken voor steunaanvragen, monitoring, verslaglegging en controles in het kader van het GLB.
Via een enquête onder landbouwers die in 2024 bijna 27 000 antwoorden opleverde, werden daarnaast getuigenissen verzameld over hun ervaringen met het aanvragen van GLB-steun en de daarmee verband houdende verplichtingen. Deze enquête en de daarop aansluitende diepte-interviews met een steekproef van respondenten, alsook enquêtes onder en interviews met andere GLB-begunstigden en belanghebbenden op EU- en lidstaatniveau, vormden de basis voor een studie naar de vereenvoudiging en naar de administratieve lasten voor landbouwers en andere begunstigden van het GLB.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
In het voorstel is rekening gehouden met de bevindingen en resultaten van de externe studie naar vereenvoudiging en administratieve lasten voor landbouwers en andere begunstigden in het kader van het GLB, die werd verricht in de periode 2024-2025 8 . Vanuit het perspectief van begunstigden en adviesdiensten worden in de studie de belangrijkste oorzaken van administratieve lasten en moeilijkheden in verband met de naleving van voorschriften voor de uitvoering van het GLB 2023-2027 vastgelegd en geanalyseerd; de lasten voor begunstigden beoordeeld, en in kaart gebracht welke lasten voortvloeien uit GLB-wetgeving op EU-niveau en welke lasten verband houden met de uitvoeringskeuzes van de lidstaten en mogelijke overregulering; en conclusies getrokken over de belangrijkste vereenvoudigingsmaatregelen/-terreinen vanuit het perspectief van de begunstigden van GLB-steun.
• Effectbeoordeling
Gezien de dringende noodzaak om maatregelen voor te stellen om de geconstateerde problemen aan te pakken, was het niet mogelijk om een volledige effectbeoordeling op te stellen. De Commissie heeft echter een werkdocument van haar diensten bij dit voorstel gevoegd, waarin de vermindering van de administratieve kosten wordt beoordeeld.
Het pakket loodst het GLB langs de route die is uitgestippeld in de visie voor landbouw en voedsel, hetgeen een evenwichtige transitie naar betere landbouwpraktijken mogelijk maakt en landbouwers grotere groeikansen biedt, met name voor jonge landbouwers. Het biedt meer flexibiliteit voor zowel lidstaten als landbouwers en creëert de voorwaarden om de door het GLB-rechtskader geboden mogelijkheden beter te benutten. Met de voorgestelde wijzigingen wordt daarnaast erkend dat het bieden van stimulansen aan landbouwers wellicht doeltreffender is dan het opleggen van veranderingen door verplichte vereisten, waardoor meer draagvlak voor duurzaamheidsverbeteringen ontstaat. Het voorstel tot vereenvoudiging handhaaft alle essentiële componenten van de groene architectuur van het GLB, waaronder alle GLMC-normen en GLB-steuninstrumenten die qua opzet nog altijd verder zullen gaan dan de dwingende normen.
Over het algemeen blijkt uit de beoordeling dat het pakket mogelijkheden biedt om de met het GLB verband houdende lasten met name voor landbouwers aanzienlijk te verminderen. In hoeverre dit zich zal vertalen in lagere kosten en voordelen en hoe deze verdeeld zullen zijn, hangt echter af van de door de lidstaten gemaakte keuzes. Voor de lidstaten is een cruciale rol weggelegd bij het benutten van de nieuwe kansen en het bewerkstelligen van tastbare vereenvoudiging voor landbouwers.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het voorstel is er specifiek op gericht om een belangrijke vereenvoudiging van het GLB-rechtskader van de EU in goede banen te leiden en de administratieve lasten voor landbouwers en nationale overheden te verminderen.
• Grondrechten
Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel zal gevolgen hebben voor de begroting vanwege de wijziging van artikel 52, lid 2, van Verordening (EU) 2021/2115, waardoor de Unie meer financiële steun kan verstrekken voor sectorale interventies in de sector groenten en fruit.
De financiële bijstand van de Unie aan producentenorganisaties (PO’s) in de sector groenten en fruit die door de lidstaten zijn erkend voor de uitvoering van operationele programma’s (OP’s), is beperkt tot een bepaald percentage (4,1 % tot 5,5 %, afhankelijk van het type begunstigden en de nagestreefde doelen) van de waarde van de afgezette productie van die producentenorganisaties. Door de voorgestelde wijziging van artikel 52, lid 2, van Verordening (EU) 2021/2115 worden deze maxima mogelijk met 0,5 procentpunten verhoogd voor interventies in het kader van de strategische GLB-plannen, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Afhankelijk van de keuze van de PO kan dit zich vertalen in hogere uitgaven. Aangezien alle OP’s met ingang van 2026 worden uitgevoerd in het kader van het strategische GLB-plan, gebaseerd op de uitvoering door de sector in begrotingsjaar 2024 (1,15 miljard EUR), bedragen de extra uitgaven naar schatting 5,75 miljoen EUR (1,15 miljard EUR x 0,05). Om een graantje mee te pikken van de mogelijke verhoging, zullen PO’s hun OP’s moeten wijzigen, en dus hebben de financiële gevolgen betrekking op 2026 en 2027. Eventuele daarmee verband houdende uitgaven blijven onder het subplafond van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF).
Verder heeft het voorstel niet-kwantificeerbare gevolgen voor de begroting die voortvloeien uit de wijziging van artikel 16, lid 1, van Verordening (EU) 2021/2116. Als gevolg van de voorgestelde wijziging van die bepaling worden de maatregelen die steun verlenen aan door natuurrampen, ongunstige klimaatgebeurtenissen of rampzalige gebeurtenissen getroffen landbouwers, uitgesloten van financiering in het kader van de landbouwreserve. Het voorstel brengt geen wijzigingen in het totaalbedrag van de reserve met zich mee. De bepaling kan echter leiden tot lagere uitgaven in het kader van de reserve, indien deze niet wordt gebruikt voor maatregelen ter bestrijding van marktverstoringen (artikel 219 van Verordening (EU) nr. 1308/2013), maatregelen in verband met dierziekten en plaagorganismen bij planten en het verlies van consumentenvertrouwen (artikel 220 van Verordening (EU) nr. 1308/2013), andere maatregelen om specifieke problemen op te lossen (artikel 221 van Verordening (EU) nr. 1308/2013) of overeenkomsten en besluiten gedurende periodes van ernstige marktverstoring (artikel 222 van Verordening (EU) nr. 1308/2013) (laatstgenoemde is onder voorbehoud van de aanneming door het Europees Parlement en de Raad en de inwerkingtreding van de desbetreffende bepaling in het Commissievoorstel tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1308/2013 (COM(2024) 577 final)). Aangezien niet kan worden voorspeld welke buitengewone omstandigheden zich zullen voordoen die mogelijk in aanmerking komen voor steun in de vorm van uitzonderlijke maatregelen, kunnen deze gevolgen voor de begroting niet worden gekwantificeerd. De voorgestelde wijziging zou op zijn vroegst vanaf 16 oktober 2025 gevolgen kunnen hebben (indien de voorgestelde wijzigingen alsdan in werking treden), ofwel in het begrotingsjaar 2026, aangezien in het kader van de reserve voor 2025 reeds middelen zijn toegewezen voor sectoren die zijn getroffen door ongunstige klimaatgebeurtenissen en natuurrampen 9 . Eventuele daarmee verband houdende uitgaven blijven onder het subplafond van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF).
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
Zoals bepaald in artikel 128 van Verordening (EU) 2021/2115 is een prestatiekader vastgesteld onder de gedeelde verantwoordelijkheid van de lidstaten en de Commissie. Aan de hand van het prestatiekader worden de prestaties van het strategisch GLB-plan tijdens de uitvoering ervan gemonitord, gerapporteerd en geëvalueerd. Dit kader wordt enigszins gewijzigd door het voorstel vanwege de aanpassing van outputindicatoren als gevolg van de vaststelling van crisismaatregelen. Een nieuwe rapportagevereiste voor lidstaten wordt toegevoegd in de vorm van een nieuw artikel 13 bis van Verordening (EU) 2021/2116.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing (de wetgevingstekst is een verordening).
• Artikelsgewijze toelichting van de specifieke bepalingen van het voorstel
Kaderdefinities: De ervaring met de toepassing van de definitie van blijvend grasland heeft geleerd dat de toepassing ervan moeilijk is voor landbouwsystemen met meerjarige teelten, met name om onkruid te bestrijden. De bepaling die betrekking heeft op deze definitie, wordt derhalve zo gewijzigd dat lidstaten de termijn voordat de definitie van blijvend grasland van kracht wordt voor een weidegebied, kunnen verlengen van vijf naar zeven jaar.
Conditionaliteitssysteem: De opgedane ervaring met de toepassing van het conditionaliteitssysteem in 2023-2024 heeft geleerd dat verdere aanpassingen nodig zijn. Het verband tussen nationale regels en vereisten in GLMC-normen moet worden verduidelijkt, zodat de lidstaten meer flexibiliteit krijgen om de verschillende vereisten op elkaar af te stemmen. Met het oog op de vereisten van Verordening (EU) 2018/848 10 en de in de biologische sector gehanteerde landbouwpraktijken moeten op grond van die verordening gecertificeerde landbouwers voldoen aan bepaalde GLMC-normen, afgezien van GLMC-norm 7. Volgens een recente meta-analyse door Alvarez 2021 11 zijn biologische systemen in hoge mate afhankelijk van praktijken zoals gewasrotaties, het telen van meerdere gewassen, behoud van gewasresten, geen of minimale grondbewerking, gebruik van dierlijke meststoffen en groenbemesting, groenafval buiten het landbouwbedrijf en aspecten van biologische plaagbestrijding om de productiviteit van de bodem op peil te houden, om planten van nutriënten te voorzien en om plagen te bestrijden. Deze praktijken zijn bevorderlijk voor zowel de bescherming en het behoud van de bodem als voor de bescherming van waterlopen tegen verontreiniging en afvloeiing. GLMC-norm 1, die tot doel heeft de verhouding blijvend grasland in stand te houden, moet flexibeler worden toegepast door de toegestane afname van blijvend grasland zonder dat arealen weer in blijvend grasland hoeven te worden omgezet, te verhogen van vijf naar tien procent om rekening te houden met structurele veranderingen in landbouwsystemen, met name in de veeteeltsector. Ook de toepassing van GLMC-norm 4, die tot doel heeft waterlopen te beschermen tegen verontreiniging en afvloeiing, moet worden verduidelijkt om de lidstaten in staat te stellen de definitie van waterlopen beter af te stemmen op de in de nationale wetgeving vastgelegde definitie van waterlopen, op voorwaarde dat die definitie strookt met de hoofddoelstelling van deze GLMC-norm, onder meer om te vermijden dat kleinere waterlopen die de verontreiniging stroomafwaarts zouden kunnen meevoeren, en mogelijk ook over grenzen heen naar andere lidstaten, van de definitie van waterlopen worden uitgesloten. Ook de methode voor het controleren van de naleving van conditionaliteitsvereisten wordt gestroomlijnd. Ten slotte, aangezien het landbouwareaal dat wordt beheerd door kleine landbouwers die overeenkomstig artikel 28 van Verordening (EU) 2021/2115 betalingen ontvangen, beperkt is, en ofschoon zij een aanzienlijk deel van de landbouwers in de Unie vertegenwoordigen, moeten de administratieve kosten voor zowel lidstaten als kleine landbouwers worden verminderd door hen vrij te stellen van de toepassing van het conditionaliteitssysteem.
Rechtstreekse betalingen: Uit de met de uitvoering opgedane ervaring blijkt dat veel lidstaten geen gebruik hadden gemaakt van de betaling voor kleine landbouwers (artikel 28 van Verordening (EU) 2021/2115), bestaande uit een vast bedrag en een eenvoudiger aanvraagproces. Het voorstel verhoogt derhalve het hoogst mogelijke vaste bedrag voor deelnemende landbouwers tot 2 500 EUR. Daarnaast wordt voorgesteld dat de lidstaten landbouwers die het vaste bedrag ontvangen, voortaan de mogelijkheid kunnen bieden steun aan te vragen in het kader van ecoregelingen.
Ecoregelingen en milieu- en klimaatbeheerverbintenissen voor land- en bosbouw: Ter dekking van de kosten die verband houden met de uitvoering van GLMC 2, die tot doel heeft veengebied en wetlands te behouden, hetgeen in het huidige voorstel onveranderd blijft, moeten de lidstaten de mogelijkheid hebben deze GLMC-norm uit te sluiten van de bestaande ecoregelingen en agromilieuklimaatverbintenissen. Tegelijkertijd kunnen ecoregelingen, indien de lidstaten zulks besluiten, steun blijven bieden voor beheerspraktijken inzake wetlands en veengebieden die verder gaan dan de bescherming ervan, waaronder het herstel ervan door vernatting of natte teelten, om met name het potentieel voor koolstofvastlegging van deze gebieden te verbeteren.
Om steun voor biologische veeteelt mogelijk te maken, moeten de lidstaten daarnaast de mogelijkheid krijgen steun te verlenen voor verbintenissen tot omschakeling naar of voortzetting van biologische landbouwpraktijken en -methoden in de vorm van een jaarlijkse betaling voor grootvee-eenheden. Het moet ook mogelijk zijn om steun te verlenen voor verbintenissen ter verbetering van landbouwpraktijken die verband houden met de bijenteelt in de vorm van jaarlijkse betalingen voor bijenkasten, aangezien duurzame praktijken door bijentelers moeten worden ondersteund en het gebruik van grootvee-eenheden daartoe niet passend is.
Sectorale interventietypes: Op basis van de ervaring die de lidstaten hebben opgedaan met de uitvoering van sectorale interventies in de sector groenten en fruit, moet de mogelijkheid van meer steun worden verruimd om de positie van landbouwers in de toeleveringsketen in die sectoren te versterken.
De ervaring met crisisbetalingen heeft aangetoond dat de landbouwreserve hoofdzakelijk wordt gebruikt voor de aanpak van natuurrampen en ongunstige klimaatgebeurtenissen, hoewel de hoofddoelstelling ervan is om landbouwers te helpen in geval van marktverstoringen. Daarom wordt voorgesteld om het gebruik ervan duidelijk te beperken tot dergelijke gebeurtenissen. Gezien de toenemende frequentie van dergelijke ongunstige klimaatgebeurtenissen en de aanzienlijke verliezen die zij teweegbrengen, wordt daarnaast voorgesteld om de regels inzake rechtstreekse betalingen en interventietypes voor plattelandsontwikkeling te wijzigen door twee aanvullende crisisbetalingen in te voeren die door de lidstaten beschikbaar kunnen worden gesteld in geval van natuurrampen en ongunstige klimaatgebeurtenissen. Om een onevenredig effect op andere interventies in het kader van de GLB-plannen te voorkomen, moeten de voor deze interventies uitgetrokken bedragen worden beperkt tot een maximumpercentage van de totale jaarlijkse toewijzingen voor rechtstreekse betalingen en plattelandsontwikkeling, en de betalingen mogen het handelsverkeer niet verstoren. Het voorstel sluit de nieuwe aanvullende crisisbetalingen in het kader van de rechtstreekse betalingen uit van de werkingssfeer van het conditionaliteitssysteem en het mechanisme voor sociale conditionaliteit, dat van toepassing is op areaal- en diergebonden betalingen, omdat deze aanvullende betalingen tot doel hebben de moeilijke situatie van landbouwers die zware verliezen lijden, te verlichten. Ten slotte, om het potentiële effect van dergelijke betalingen te vergroten, worden bepalingen opgenomen om nationale financiering mogelijk te maken.
Risicobeheer: Uit de ervaring met de uitvoering is gebleken dat weinig gebruik wordt gemaakt van artikel 19 van Verordening (EU) 2021/2115, die het mogelijk maakt een deel van de rechtstreekse betalingen aan landbouwers te gebruiken als bijdragen aan risicobeheersregelingen. Daarnaast bleken de regels voor de berekening van verliezen voor door het GLB gesteunde risicobeheersinterventies niet goed afgestemd op bepaalde soorten land en categorieën landbouwers. Daarom wordt voorgesteld de artikelen 19 en 76 van Verordening (EU) 2021/2115 te wijzigen om het gebruik van dergelijke regelingen te bevorderen.
Andere wijzigingen met betrekking tot interventietypes voor plattelandsontwikkeling:
·Om de berekeningsgrondslagen voor betalingen voor gebiedsspecifieke nadelen als gevolg van bepaalde verplichte vereisten af te stemmen op wijzigingen die zijn doorgevoerd in verband met GLMC-norm 2, en op de regels betreffende de berekening van betalingen voor ecoregelingen en agromilieuklimaatverbintenissen, moet het voor de lidstaten mogelijk zijn om in laatstgenoemde berekening nadelen op te nemen die voortvloeien uit de vereisten in GLMC-norm 2. Daarnaast moeten betalingen per grootvee-eenheid en betalingen per bijenkast mogelijk zijn voor agromilieuklimaatverbintenissen.
·De ontwikkeling van kleine landbouwbedrijven moet worden bevorderd om hun concurrentievermogen te vergroten, terwijl de betaling eenvoudig wordt gehouden. Derhalve wordt voorgesteld om voor dat doel een speciale betaling vast te stellen. Het gebruik van vereenvoudigde kostenopties, die in hoge mate kunnen bijdragen tot vereenvoudiging, moet worden bevorderd door de mogelijkheid te creëren gebruik te maken van de bij Verordening (EU) 2021/1060 vastgestelde vereenvoudigde kostenopties zonder de noodzaak van verdere motivering.
·Wat het gebruik van financieringsinstrumenten betreft, heeft de ervaring met de uitvoering geleerd dat bij de uitvoering en controle synergieën kunnen worden benut tussen GLB-financieringsinstrumenten en .andere financieringsinstrumenten die onder Verordening (EU) 2021/1060 vallen, met name als het gaat om de regels betreffende het auditspoor, onregelmatigheden en financiële correcties, of subsidiabiliteit in verband met de belasting toegevoegde waarde die op elkaar moeten worden afgestemd. Tevens is de algemene staatssteunregeling overeenkomstig artikel 3, lid 2, van Verordening (EU) 2023/2831 van de Commissie 12 onlangs gewijzigd, en het toepasselijke plafond voor een brutosubsidie-equivalent moet dienovereenkomstig worden aangepast.
·Wat overhevelingen door lidstaten van Elfpo-toewijzingen naar InvestEU betreft, is het zaak de bestaande wetgeving te wijzigen om ten volle gebruik te kunnen maken van de nieuwe mogelijkheden uit hoofde van artikel 10 bis, lid 4, van Verordening (EU) 2021/523 13 .
Wijzigingen van strategische GLB-plannen: De ervaring heeft geleerd dat de wijzigingen van strategische GLB-plannen meerdere technische en strategische elementen bevatten die deze voor de lidstaten complex maken. Om wijzigingsprocedures te vereenvoudigen en doelmatiger te maken, met name wat betreft elementen van de strategische GLB-plannen die niet van strategische aard zijn, moet de goedkeuring van de Commissie alleen vereist zijn voor strategische wijzigingen van strategische GLB-plannen. Verder is bij de uitvoering tevens gebleken dat verschillende regels voor door respectievelijk het ELGF en het Elfpo gefinancierde interventies onzekerheid voor landbouwers kunnen veroorzaken en het voor de lidstaten ingewikkelder kunnen maken om wijzigingen van GLB-plannen voor te stellen. Ter verbetering van de synergieën tussen het ELGF en het Elfpo moeten de artikelen 86 en 119, lid 8, van Verordening (EU) 2021/2115 worden gewijzigd om de subsidiabiliteit van uitgaven voor ELGF-bijdragen mogelijk te maken vanaf de door de lidstaat vastgestelde datum waarop de wijziging van kracht wordt; dit tijdstip kan worden vastgesteld na de datum waarop het verzoek tot wijziging bij de Commissie wordt ingediend. De voorgestelde datum waarop met het ELGF verband houdende wijzigingen van kracht worden, moet worden toegevoegd aan een lijst van zaken waarvoor een advies van het monitoringcomité vereist is om ervoor te zorgen dat landbouwers en andere begunstigden voldoende tijd hebben om rekening te houden met de wijziging van het strategische GLB-plan. Andere bepalingen worden aangepast om rekening te houden met de wijzigingen van artikel 119 van Verordening (EU) 2021/2115.
Jaarlijkse prestatiegoedkeuring: In het licht van de opgedane ervaring na de eerste jaarlijkse prestatiegoedkeuring voor het begrotingsjaar 2023 moet de jaarlijkse prestatiegoedkeuring worden stopgezet om de administratieve lasten voor de lidstaten te verlichten. Deze vereenvoudiging, die de prestaties van het GLB waarborgt via de voorwaarden voor de subsidiariteit van uitgaven in artikel 37, lid 1, punt b), van Verordening (EU) 2021/2116 en de in artikel 135 van Verordening (EU) 2021/2115 bedoelde tweejaarlijkse prestatie-evaluatie, zal tevens leiden tot de vereenvoudiging van het jaarlijkse prestatieverslag, aangezien informatie die uitsluitend vereist is voor de jaarlijkse prestatiegoedkeuring, niet langer noodzakelijk zal zijn. Of een toepassing met terugwerkende kracht wat betreft de wijzigingen in verband met de schrapping van de jaarlijkse prestatiegoedkeuring en de desbetreffende wijzigingen van artikel 134 van Verordening (EU) 2021/2115 uit het begrotingsjaar 2025 mogelijk is, zal afhangen van de precieze inhoud en de in deze verordening opgenomen datum van inwerkingtreding van dergelijke wijzigingen. Op dit moment kan niet worden besloten of een dergelijke retroactieve toepassing mogelijk is. De haalbaarheid ervan moet door de medewetgevers worden besproken met het oog op de definitieve inhoud en de datum van inwerkingtreding van deze verordening.
Jaarlijks prestatieverslag en andere bepalingen: Wat het jaarlijkse prestatieverslag betreft, heeft de ervaring geleerd dat het verband met de tweejaarlijkse prestatie-evaluatie moet worden versterkt, door te verduidelijken dat in het jaarlijkse prestatieverslag motiveringen moeten worden opgenomen voor niet-bereikte mijlpalen met het oog op de tweejaarlijkse prestatie-evaluatie. Ook worden de termijnen voor de beoordeling van het verslag herzien in het licht van de bij de uitvoering opgedane ervaring.
Actualisering van de VSP op basis van nieuwe wetgevingshandelingen: Artikelen 120 en 159 van Verordening (EU) 2021/2115 zorgen ervoor dat de lijst van wetgevingshandelingen van de Unie in bijlage XIII bij die verordening betreffende milieu en klimaat wordt geactualiseerd en door de lidstaten als basis wordt gebruikt om na te gaan of hun strategische GLB-plannen moeten worden gewijzigd. Gezien het feit dat wij ons midden in de uitvoeringsperiode van de strategische GLB-plannen bevinden en dat zeer weinig recentelijk vastgestelde of gewijzigde handelingen van relevantie zijn voor die strategische GLB-plannen, zouden dergelijke strategische wijzigingen de uitvoering van strategische GLB-plannen verstoren. Deze bepalingen moeten derhalve worden geschrapt om de stabiliteit van het rechtskader van de Unie tot aan het einde van de programmeringsperiode te waarborgen.
Ten slotte worden de bijlagen I, II en III van Verordening (EU) 2021/2115 aangepast aan de bovenvermelde wijzigingen om nieuwe outputindicatoren op te nemen voor de nieuwe vormen van ondersteuning die op grond van het onlangs toegevoegde artikel 41 bis en artikel 78 bis bij die verordening zijn geïntroduceerd, en om de lijst van outputindicatoren af te stemmen op de wijziging van artikel 75 van die verordening, alsmede om het desbetreffende punt van de landbouwovereenkomst van de WTO te vermelden voor de nieuwe interventies en om wijzigingen in de GLMC-normen 1 en 4 door te voeren.
Governance van data en interoperabiliteit: Zowel het gebrek aan een coördinatiestructuur op lidstaatniveau als de waargenomen verschillen tussen lidstaten bij de digitale transitie belemmeren de doeltreffende uitvoering van interoperabiliteit, waaronder de naadloze uitwisseling van gegevens tussen informatiesystemen die worden gebruikt voor de uitvoering, monitoring en evaluatie van het GLB en de voordelen ervan. Derhalve worden bepalingen voorgesteld om ervoor te zorgen dat elke lidstaat één autoriteit aanwijst die verantwoordelijk is voor het opstellen en uitvoeren van een routekaart om interoperabiliteit en de naadloze uitwisseling van gegevens tot stand te brengen en te handhaven.
Gebruik van landbouwreserve: In artikel 16 van Verordening (EU) 2021/2116 zijn regels voor het gebruik van de landbouwreserve vastgesteld. Uit de ervaring met de uitvoering ervan is gebleken dat de reserve in de afgelopen jaren in toenemende mate is gebruikt om landbouwers te helpen die verliezen leden als gevolg van natuurrampen, ongunstige klimaatgebeurtenissen of rampzalige gebeurtenissen. De bepaling wordt zodanig gewijzigd dat de landbouwreserve zich richt op zijn oorspronkelijk beoogde doel om de gevolgen van marktverstoringen te beperken.
Controles van landbouwers: Wat controles van landbouwers betreft, hebben de wijzigingen tot doel de lasten en controledruk op landbouwers te verminderen door de doelstelling “één controle per jaar” in te voeren, op grond waarvan de lidstaten controles ter plaatse van steun- en betalingsaanvragen of conditionaliteit uitvoeren, op een wijze die meerdere controles van een begunstigde in één jaar zoveel mogelijk beperken tenzij de omstandigheden een tweede controle vereisen om de doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen.
De met de kwaliteitsbeoordelingen van het identificatiesysteem voor landbouwpercelen (LPIS), het geospatiale aanvraagsysteem (GSA) en het areaalmonitoringsysteem (AMS) opgedane ervaring wijst op mogelijke synergieën die zouden kunnen worden benut, terwijl de uitvoering kan worden vereenvoudigd en de noodzaak van controles ter plaatse kan worden verminderd. Er wordt dan ook voorgesteld om deze systemen samen te voegen.
Wat conditionaliteitscontroles betreft, blijkt uit de ervaring die is opgedaan met de toepassing van het systeem voor conditionaliteitscontroles, dat bepaalde voorwaarden onnodig star zijn en onevenredige lasten met zich meebrengen voor de lidstaten, zonder dat zij de bescherming van Uniemiddelen noodzakelijkerwijs ten goede komen. Ter stroomlijning van het controlesysteem moet de vereiste van een jaarlijkse herziening van het controlesysteem worden geschrapt en moeten de lidstaten zelf kunnen bepalen welke factoren zij bij de risicoanalyse in ogenschouw nemen. Daarnaast profiteren kleine begunstigden die geen landbouwers zijn, mogelijk niet van de door Verordening (EU) 2024/1468 ingevoerde vrijstellingen van conditionaliteitscontroles en sancties. Het door die begunstigden beheerde areaal is beperkt en de sancties zijn over het algemeen laag. Gezien de oppervlakte en de administratieve lasten in verband met de controles en de toepassing van sancties voor conditionaliteit, moeten bepalingen zo tot stand worden gebracht dat kleine begunstigden (andere dan landbouwers) ook worden vrijgesteld van conditionaliteitscontroles en van de toepassing van administratieve sancties voor conditionaliteitsvereisten.
Ten slotte moeten de artikelen 102 en 103 van Verordening (EU) 2021/2116, waarin regels worden vastgesteld voor de uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie aan de Commissie en de comitéprocedure, worden gewijzigd om rekening te houden met de door dit voorstel geïntroduceerde wijzigingen van andere bepalingen van Verordening (EU) 2021/2116.