Toelichting bij COM(2025)828 - Uitfasering van de invoer van Russisch aardgas en de verbetering van de monitoring van potentiële energieafhankelijkheid

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2025)828 - Uitfasering van de invoer van Russisch aardgas en de verbetering van de monitoring van potentiële energieafhankelijkheid.
bron COM(2025)828 NLEN
datum 17-06-2025
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De onwettige grootschalige invasie van Oekraïne door de Russische Federatie in februari 2022 heeft duidelijk gemaakt dat de afhankelijkheid van gasinvoer uit Rusland dramatische gevolgen heeft voor de markten en de veiligheid, en dus aanzienlijke negatieve effecten heeft op de economie van de Unie. Het conflict heeft de mondiale toeleveringsketens ernstig verstoord en geleid tot scherpe stijgingen van de energieprijzen en aanzienlijke volatiliteit op de markten. Ten gevolge hiervan zijn de handelsrelaties tussen de Unie en Rusland aanzienlijk verslechterd.

De energiesector is zwaar getroffen. Rusland gebruikte het feit dat de Unie afhankelijk was van Russische energie immers als dwang- en manipulatiemiddel. De afhankelijkheid van Russische energie maakte de Unie en haar lidstaten kwetsbaar voor verstoringen en prijsschommelingen, met verreikende gevolgen voor de hele economie. De stijging van de energieprijzen ondermijnde het concurrentievermogen van de EU-industrie, en uiteindelijk ook de economische stabiliteit en groeivooruitzichten van de Unie.

Dit is niet de eerste keer dat Rusland de voorzieningszekerheid van de Unie bedreigt door de gasstroom naar Europa te onderbreken, zoals uiteengezet in het bij dit wetgevingsvoorstel gevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie. In het werkdocument wordt uitgelegd hoe Rusland systematisch misbruik heeft gemaakt van de leveringsafhankelijkheid, ten koste van de economie en de economische veiligheid van de Unie. Dit blijkt uit diverse mededingingsonderzoeken, en met name uit de beperkingen of verstoringen van de gastoevoer door Rusland in 2006, 2009 en 2014, alsook uit de opzettelijke beperking van de gasstromen en de opslagvulniveaus in de aanloop naar de grootschalige invasie van Oekraïne door de Russische Federatie in het najaar van 2021. Nadat de aanvalsoorlog van de Russische Federatie tegen Oekraïne van start was gegaan, gebruikte Rusland de afhankelijkheid van de Unie om een ernstige energie- en economische veiligheidscrisis te veroorzaken in de Unie, waarbij leveringen strategisch werden onderbroken of beperkt om de energieprijzen hoog te houden 1 .

Er zijn al verscheidene mededingingsonderzoeken gevoerd naar Gazprom, de door de Russische staat gecontroleerde onderneming met een monopolie op de uitvoer van gas, wegens verboden voor contractpartners om gas door te verkopen (“ bestemmingsclausules”), prijsmisbruiken of pogingen om contractpartners onder druk te zetten. De Russische Federatie en haar energiemaatschappijen kunnen dan ook niet door de Unie als betrouwbare energiehandelspartners worden beschouwd.

De verstoringen van de voorziening hebben geleid tot zeer ernstige problemen voor de energievoorzieningszekerheid in de Unie en hebben elf lidstaten er in 2022 toe gedwongen een energiecrisis af te kondigen overeenkomstig artikel 11 van Verordening (EU) 2017/1938. Het effect op de prijzen was ongekend: in 2022 bedroeg de gemiddelde spotprijs voor gas 125 EUR/MWh, zes tot acht keer hoger dan vóór de crisis. De gevolgen van de crisis waren voelbaar in de hele Unie. Zelfs lidstaten die niet rechtstreeks werden getroffen door de verstoring van de gasstromen uit Rusland, kregen af te rekenen met een scherpe stijging van de energieprijzen. De gascrisis had ook gevolgen voor de elektriciteitssector, aangezien energieopwekking met gas vaak de prijsbepalende technologie is op de groothandelsmarkten voor elektriciteit. In augustus 2022 schoten de groothandelsprijzen voor elektriciteit in Europa omhoog tot een gemiddelde van meer dan 400 EUR/MWh. In de meeste lidstaten lieten de prijzen gedurende enkele dagen zelfs een piek optekenen van meer dan 500 EUR/MWh. Dit had ernstige gevolgen voor het energiesysteem van de Unie, die doorsijpelden naar de retailmarkten en de eindconsumenten, aangezien de economie van de Unie afhankelijk is van een stabiele en voorspelbare energievoorziening.

Het gebruik van energie als wapen door Rusland had niet alleen gevolgen voor de energievoorzieningszekerheid, maar bracht ook ernstige schade toe aan de economie van de Unie in haar geheel. De energieprijzen leidden tot hoge inflatie, met pieken van meer dan 10% in 2022. De recente crisis heeft aangetoond dat betrouwbare handelsbetrekkingen met partners die energieproducten leveren van cruciaal belang zijn om de marktstabiliteit te behouden en de gezondheid en het leven van de burgers, alsook de essentiële veiligheidsbelangen van de Unie te beschermen.

Naar aanleiding van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne in februari 2022 en overeenkomstig de Verklaring van Versailles die de staatshoofden en regeringsleiders op 11 maart 2022 hebben afgelegd, heeft de Commissie op 18 mei 2022 het REPowerEU-plan 2 opgestart om onze energievoorziening op veilige, duurzame en betaalbare wijze te diversifiëren en volledig af te stappen van energie-invoer uit Rusland. Dit plan vormt de voortzetting van een reeds lang bestaand diversificatiebeleid dat is omschreven in de Europese strategie voor energiezekerheid uit 2014 3 en de strategie voor een energie-unie uit 2015 4 . Sinds 2022 werken de EU en haar lidstaten aan de uitvoering van het REPowerEU-plan om energie te besparen, de transitie naar schone energie te versnellen, de binnenlandse productie van energie te stimuleren, de laatste hand te leggen aan belangrijke infrastructuur om verdere diversificatie van de gasvoorziening mogelijk te maken, en de energiediplomatie van de EU te versterken. Daardoor is de Unie erin geslaagd de invoer van Russisch gas tussen 2021 en 2023 met meer dan 70% te verminderen, van 150 bcm naar 43 bcm, en de energieprijzen aanzienlijk te doen dalen in vergelijking met de pieken uit 2022.

Ondanks de aanzienlijke vooruitgang en de stopzetting van de doorvoer van Russisch gas door Oekraïne aan het eind van 2024, wordt er nog steeds Russisch gas ingevoerd in de Unie. In 2025 zal naar schatting 13% van alle gas dat in de Unie wordt ingevoerd, afkomstig zijn uit Rusland. Aangezien er dus nog steeds een aanzienlijk volume aan Russisch gas naar de Unie stroomt, heeft de Commissie in de routekaart voor het beëindigen van de invoer van Russische energie van 6 mei 202513 een wetsvoorstel aangekondigd om de invoer van Russisch gas volledig uit te faseren en het bestaande kader voor energieafhankelijkheid te verbeteren.

Bovendien wordt in bepaalde lidstaten ook een aanzienlijk gedeelte van de lng-invoercapaciteit gecontroleerd door Russische bedrijven, met het risico dat deze capaciteitsrechten kunnen worden gebruikt om capaciteit te hamsteren en zo de invoer uit alternatieve bronnen te belemmeren. In het verleden heeft het hamsteren van gasopslagcapaciteit geleid tot ernstige marktverstoringen, prijsstijgingen en bedreigingen voor kritieke veiligheidsmaatregelen 5 .

Al meer dan een decennium toont de Russische Federatie zich systematisch een onbetrouwbare partner door gas als wapen te gebruiken en de energiemarkten te manipuleren, ten nadele van de essentiële internationale veiligheidsbelangen van de Unie. De resterende invoer van Russisch gas vormt dan ook een aanzienlijk risico voor de economische veiligheid van de Unie en met name voor de energievoorzieningszekerheid, met mogelijke schadelijke effecten voor de economie en de maatschappij. Op dit ogenblik betaalt de Unie nog steeds meer dan 15 miljard euro per jaar voor de invoer van Russisch gas. Gezien de risico’s voor de veiligheid van de Unie is het noodzakelijk aanvullende maatregelen te nemen om deze invoer stop te zetten. Gelet op de voorzieningszekerheid en marktoverwegingen moet echter worden erkend dat een volledige uitfasering van energieleveringen uit de Russische Federatie een geleidelijk proces moet zijn. Gezien de essentiële rol die lng naar verwachting zal spelen in de diversificatie van de energievoorziening in Europa, is het ook van cruciaal belang dat het verbod op de invoer van gas gepaard gaat met een maatregel die het leveren van lng-terminaldiensten aan bepaalde entiteiten beperkt.

Zoals uiteengezet in de routekaart van 6 mei 2025 zal de Commissie systematische maatregelen voorstellen om de resterende invoer van gas, olie en kernenergie uit de Russische Federatie stop te zetten.

De Commissie heeft zorgvuldig beoordeeld welke gevolgen een eventueel verbod op de invoer van Russisch aardgas en op de levering van lng-terminaldiensten aan Russische entiteiten zou hebben. Sinds 2022 zijn voorbereidende werkzaamheden uitgevoerd en zijn diverse gedetailleerde analyses van de gevolgen van een totale uitfasering van Russisch gas gepubliceerd 6 , en de Commissie kan ook gebruikmaken van tal van studies van externe deskundigen en agentschappen. Voortbouwend op de door de Commissie uitgevoerde effectbeoordeling 7 , zoals uiteengezet in het werkdocument van de diensten, heeft de voorgestelde verordening tot doel effectief bij te dragen tot het stopzetten van de afhankelijkheid van de Unie en haar blootstelling aan de aanzienlijke risico’s voor de handel en de energiezekerheid die voortvloeien uit de invoer van gas en olie uit de Russische Federatie. Indien niets wordt gedaan aan de resterende afhankelijkheid zou de Unie bijzonder kwetsbaar zijn voor onvoorspelbare dwangmaatregelen van de Russische Federatie.

De voorgestelde verordening heeft tot doel de invoer van leidinggas en vloeibaar aardgas (lng) dat afkomstig is uit of rechtstreeks of onrechtstreeks wordt uitgevoerd door de Russische Federatie resoluut uit te faseren, zodat het geen toegang meer krijgt tot de markt van de Unie.

Aangezien de meeste lidstaten en marktdeelnemers hun leveringsrelaties met de Russische Federatie sinds 2022 hebben stopgezet, houdt dit voorstel in dat gasinvoer op basis van nieuwe contracten die na 17 juni 2025 zijn gesloten, met ingang van 1 januari 2026 is verboden. In deze verordening is bepaald dat de invoer op basis van bestaande contracten tegen eind 2027 volledig moet worden stopgezet. Zoals uiteengezet in de effectbeoordeling kunnen de resterende gasvolumes worden uitgefaseerd zonder significante economische gevolgen of risico’s voor de voorzieningszekerheid, omdat er voldoende alternatieve leveranciers zijn op de wereldmarkt voor gas, de gasmarkt van de Unie goed onderling verbonden is en er voldoende invoerinfrastructuur beschikbaar is. Deze verordening houdt dan ook rekening met de complexiteit van de uitfasering van de invoer op basis van verschillende types contracten en stelt voor dat het invoerverbod op basis van nieuwe contracten ingaat na de inwerkingtreding van deze verordening.

Kortlopende contracten, d.w.z. contracten voor afzonderlijke of meerdere leveringen van aardgas met een duur van minder dan één jaar, hebben betrekking op kleinere volumes dan de grote meerjarige leveringscontracten die importeurs hebben gesloten met Russische bedrijven. Deze bestaande contracten zullen in elk geval bijna zijn afgelopen wanneer deze verordening in werking treedt. Het risico van deze bestaande kortlopende contracten voor de economische veiligheid lijkt dan ook klein te zijn. Daarom moeten bestaande kortlopende contracten worden vrijgesteld van de onmiddellijke toepassing van het invoerverbod en moet worden voorzien in een overgangsfase tot 17 juni 2026. Importeurs met langlopende contracten kunnen meer tijd nodig hebben om alternatieve aanvoerroutes en bronnen te vinden, mede omdat dergelijke contracten gewoonlijk betrekking hebben op aanzienlijk grotere volumes dan kortlopende contracten. Daarom wordt voorzien in een overgangsperiode alvorens het invoerverbod van toepassing wordt op deze contracten.

Om de succesvolle lng-invoer uit alternatieve betrouwbare bronnen effectief te garanderen, is het van cruciaal belang dat lng-terminals in de Unie de overeenkomstige invoercapaciteit ter beschikking stellen van deze leveranciers. Aangezien een aanzienlijk gedeelte van de lng-capaciteit in Europa wordt gecontroleerd door Russische entiteiten, bestaat het risico dat Rusland alternatieve invoer door niet-Russische leveranciers zal belemmeren door geboekte capaciteit niet vrij te geven, zelfs als deze niet wordt gebruikt (“hamsteren”), of door andere concurrentieverstorende praktijken toe te passen. Om het verbod op de invoer van Russisch aardgas te versterken, stelt de voorgestelde verordening de overeenkomstige invoercapaciteit in lng-terminals beschikbaar voor alternatieve leveranciers door het verlenen van lng-terminaldiensten aan klanten uit Rusland of klanten die onder controle staan van Russische ondernemingen met ingang van 1 januari 2028 te verbieden. Deze maatregel zal tot gevolg hebben dat terminalcapaciteit beschikbaar komt voor alternatieve leveranciers, dat de veerkracht van de energiemarkt wordt versterkt en dat problemen die zich in het verleden voordeden met marktverstoring, prijsstijgingen en bedreigingen voor de veiligheid, worden aangepakt.

In tegenstelling tot andere goederen is aardgas een homogeen basisproduct dat in grote volumes wordt verhandeld en vaak meerdere keren wordt doorverkocht tussen handelaars op groothandelsniveau. Voor een effectieve toepassing van het verbod op de invoer van Russisch aardgas voert de voorgestelde verordening mechanismen in om de transparantie, monitoring en traceerbaarheid van Russisch gas op de markten van de Unie te versterken. Aangezien het bijzonder complex is om de herkomst van aardgas te traceren en Russische leveranciers wellicht zullen proberen de bepalingen van de voorgestelde verordening te omzeilen, zullen importeurs van Russisch gas de douaneautoriteiten alle nodige informatie moeten verstrekken om de beperkingen op gasinvoer uit de Russische Federatie te kunnen toepassen. Deze verordening moet een uitgebreid kader vaststellen om de werkelijke herkomst en de plaats van uitvoer van in de Unie ingevoerd aardgas te bepalen.

Om deze inspanningen te ondersteunen, moeten de douaneautoriteiten de uitwisseling van informatie met regelgevende instanties, bevoegde autoriteiten, het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) en de Commissie stimuleren teneinde de bepalingen van deze verordening toe te passen. Deze samenwerking moet het mogelijk maken de toepassing en naleving van de uitfaseringsdoelstellingen doeltreffend te monitoren. ACER moet zijn deskundigheid ter beschikking stellen voor het toezicht op de uitvoering van deze verordening en een verslag publiceren waarin een overzicht van de contracten voor de invoer van Russisch gas wordt gegeven en het effect van de diversificatie op de energiemarkten wordt beoordeeld.

De voorgestelde verordening zet een nieuw transparantie- en monitoringkader op via wijzigingen van artikel 14 van Verordening (EU) 2017/1938, waarbij importeurs van uit Rusland afkomstig aardgas worden verplicht gedetailleerde informatie over hun contracten te verstrekken aan de Commissie en de nationale bevoegde autoriteiten. De gascrisis van 2022 en 2023 heeft ons geleerd dat uitgebreide informatie over leveringsafhankelijkheid van cruciaal belang is om de gasvoorzieningszekerheid in de Unie te beoordelen voor wat gas uit Rusland betreft. Deze verordening verplicht importeurs van aardgas uit Rusland dan ook om de Commissie alle informatie te bezorgen die nodig is om eventuele risico’s voor de gashandel en de voorzieningszekerheid effectief te beoordelen. Die informatie moet belangrijke parameters van de relevante gasleveringscontracten bevatten, of zelfs volledige gedeelten van de tekst, met uitzondering van informatie over de prijs, als dit noodzakelijk is om de context van bepaalde clausules of verwijzingen naar andere bepalingen in het contract te begrijpen. Importeurs moeten wijzigingen in de contractvoorwaarden onmiddellijk na de regelgevende vaststelling melden om de nauwgezette monitoring van de invoer van Russisch gas in de Unie te vergemakkelijken. Bij het toezicht op de gasvoorzieningszekerheid in de Unie moet de Commissie ook rekening houden met informatie over invoer die door douaneautoriteiten wordt verstrekt en informatie die is opgenomen in nationale diversificatieplannen van de lidstaten. Samen met de versterkte samenwerking met de nationale douaneautoriteiten zal deze uitgebreide gegevensreeks de Commissie alle nodige gedetailleerde informatie verschaffen over Russische leveringscontracten.

Uit ervaring met de aangekondigde uitfasering van Russische aardgasleveringen via Oekraïne is gebleken dat een goede voorbereiding en coördinatie, in een geest van solidariteit, effectief kan voorkomen dat zich marktverstoringen of eventuele leveringsproblemen ten gevolge van veranderende aardgasleveranciers voordoen. De verordening verplicht de lidstaten een proactieve rol te spelen door nationale diversificatieplannen op te stellen die gericht zijn op de uitfasering van Russisch aardgas, zodat ze zich op gecoördineerde wijze kunnen voorbereiden op de volledige uitfasering van Russisch gas in 2028 en de markt voldoende tijd krijgt om te anticiperen op de daaruit voortvloeiende wijzigingen, zonder risico’s voor de zekerheid van de gasvoorziening of significante gevolgen voor de energieprijzen. Deze plannen moeten precieze maatregelen bevatten, samen met mijlpalen voor de geleidelijke stopzetting van rechtstreekse of onrechtstreekse invoer van Russisch gas. De nationale diversificatieplannen zullen de Commissie in staat stellen te coördineren en, indien nodig, advies te geven met betrekking tot diversificatiemaatregelen. De analyse van de nationale diversificatieplannen door de Commissie moet uitmonden in een verslag en, indien nodig, aanbevelingen voor EU-brede maatregelen om de afhankelijkheid van Russisch gas sneller af te bouwen.

De voorgestelde verordening heeft niet alleen betrekking op de invoer van gas, maar verplicht de lidstaten ook om diversificatieplannen op te stellen voor de uitfasering van olie-invoer uit Rusland. Zij streeft naar informatie en coördinatie betreffende de volledige stopzetting van olieleveringen tegen eind 2027, zoals aangekondigd in de Verklaring van Versailles.

Deze uniforme aanpak wijst op een uitgebreide en gezamenlijke strategie, gebaseerd op het beginsel van solidariteit, die tot doel heeft op gecoördineerde wijze een einde te maken aan de energieafhankelijkheid van de Russische Federatie, en tegelijk het streven van de Unie naar een onafhankelijk en veerkrachtig energiesysteem te bevestigen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel bouwt voort op de REPowerEU-mededeling van mei 2022 8 en de Verklaring van Versailles van de staatshoofden en regeringsleiders 9 , waarin een oproep werd gedaan om een einde te maken aan Europa’s afhankelijkheid van Russische energie door de energie-efficiëntie te versterken, de uitrol van hernieuwbare energie te versnellen en de leveringen te diversifiëren, alsook op de eerdere maatregelen die de Unie en haar lidstaten op basis daarvan hebben genomen. Dit voorstel werd aangekondigd in de Mededeling van de Commissie “Routekaart voor beëindiging van de invoer van Russische energie” van 6 mei 2025 10 (de “REPowerEU-routekaart”).

Aangezien Rusland beperkingen van de gastoevoer als wapen gebruikt, de markten manipuleert en inkomsten uit aardgas gebruikt om de oorlog te financieren, mogen de lidstaten, overeenkomstig artikel 6, lid 7, en artikel 8, lid 7, van Verordening (EU) 2024/1789 inzake de interne markten voor hernieuwbaar gas, aardgas en waterstof, evenredige maatregelen nemen door het uitbrengen van biedingen voor capaciteit op gasentrypunten en lng-terminals door individuele netgebruikers in te perken, met name voor leveringen uit Rusland en Belarus. Deze maatregelen hebben tot doel essentiële veiligheidsbelangen te beschermen en kunnen indien nodig worden verlengd, maar moeten in overeenstemming zijn met internationale verplichtingen, met inbegrip van artikel XXI van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT).

Dergelijke maatregelen moeten de in het REPowerEU-plan uiteengezette doelstellingen van de Unie om de afhankelijkheid van Russische fossiele brandstoffen te beperken, ondersteunen. Alvorens de lidstaten de maatregelen toepassen, moeten ze de Commissie en de andere mogelijk getroffen lidstaten raadplegen, met name gezien de mogelijke gevolgen voor de veiligheid van de leveringen op EU-niveau en voor de andere mogelijk getroffen lidstaten, overeenkomstig het beginsel van energiesolidariteit. Deze aanpak garandeert dat verdere stappen worden genomen op weg naar energieonafhankelijkheid en dat een passend en goed gecoördineerd antwoord wordt gegeven op bedreigingen.

De voorgestelde verordening bouwt voort op deze bepalingen van Verordening (EU) 2024/1789 en werkt de bestaande tekortkomingen van die bepalingen weg. Dergelijke individuele maatregelen van lidstaten lijken echter niet te volstaan om het algemene probleem van de afhankelijkheid van gasinvoer uit Rusland aan te pakken. De voorgestelde verordening moet dan ook een beter gecoördineerd invoerverbod op EU-niveau opleggen. Artikel 6, lid 7, en artikel 8, lid 7, van Verordening (EU) 2024/1789 staan toe dat de lidstaten bepaalde individuele acties ondernemen om de invoer van lng of leidinggas uit Rusland te voorkomen, maar deze bepalingen voorzien niet in een gemeenschappelijk en gecoördineerd kader voor dergelijke maatregelen. De nationale maatregelen om de Russische invoer te beperken verschillen qua toepassingsgebied en inhoud, met name wat betreft de toepasselijke maatregelen om omzeiling te voorkomen. Dit gebrek aan coördinatie leidt tot risico’s van versnippering op de interne markt. Dit voorstel moet deze risico’s wegwerken door duidelijke regels vast te stellen betreffende de verplichtingen voor importeurs en de uitwisseling van informatie tussen alle betrokken autoriteiten.

De afhankelijkheid van Rusland bestaat niet alleen op het gebied van gasinvoer. Zoals in detail uiteengezet in de REPowerEU-routekaart, levert Rusland ook allerlei nucleair materiaal aan de Unie, waardoor de sector kernenergieproductie en andere nucleaire sectoren worden blootgesteld aan soortgelijke risico’s voor de economische veiligheid als op het gebied van aardgas. Door Rusland geleverde producten in de nucleaire sector zijn echter complex; ze hebben betrekking op natuurlijk, omgezet en verrijkt uranium, splijtstofelementen, reserveonderdelen, onderhoudsdiensten en medische radio-isotopen. Ook de rechtsgrondslag voor maatregelen in de nucleaire sector wijkt enigszins af van die van deze verordening. Het is dan ook passend de wetgevingsvoorstellen voor maatregelen op het gebied van gas en olie los te koppelen van die voor maatregelen in de nucleaire sector.

Dit voorstel is ook in overeenstemming met het op 28 januari 2025 gepresenteerde en recentelijk door het Europees Parlement bekrachtigde voorstel van de Commissie om douanerechten op te leggen voor meststoffen en bepaalde landbouwproducten afkomstig uit Rusland en Belarus, en zo de afhankelijkheid van de Unie van die invoer te beperken 11 . De voorgestelde maatregelen met betrekking tot het gemeenschappelijk handelsbeleid van de Unie hebben tot doel de invoer van deze goederen aanzienlijk te beperken, ongeacht of zij afkomstig zijn uit Rusland en Belarus of rechtstreeks of onrechtstreeks door deze landen worden uitgevoerd. Naar verwachting zal het opleggen van douanerechten leiden tot verdere diversificatie van de meststoffenproductie in de Unie.

Meer in het algemeen wordt er met de voorgestelde verordening naar gestreefd de economische veiligheid van de Unie op het gebied van energievoorziening te versterken. Het voorstel is derhalve samenhangend met en bouwt voort op de strategie voor economische veiligheid van de EU 12 en de in dat kader genomen maatregelen, met name de voorstellen van de Commissie voor:

de verdere versterking van de bescherming van de veiligheid en de openbare orde in de Unie door de screening van buitenlandse investeringen in de EU te verbeteren 13 ;

het stimuleren van besprekingen en maatregelen voor meer Europese coördinatie op het gebied van uitvoercontroles, met volledige inachtneming van de bestaande multilaterale regelingen en de prerogatieven van de lidstaten 14 ;

het raadplegen van de lidstaten en belanghebbenden om potentiële risico’s in kaart te brengen die voortvloeien uit investeringen buiten de EU in een beperkt aantal technologieën 15 ;

het bevorderen van verdere besprekingen over manieren om onderzoek en ontwikkeling op het gebied van technologieën met potentieel voor tweeërlei gebruik beter te ondersteunen 16 ;

een aanbeveling van de Raad voor maatregelen die gericht zijn op het versterken van de veiligheid van onderzoek op nationaal en sectoraal niveau 17 .

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het voorgestelde invoerverbod op aardgas dat afkomstig is of rechtstreeks of onrechtstreeks wordt ingevoerd uit de Russische Federatie, en de begeleidende maatregelen van het voorstel met betrekking tot betere monitoring van energie-invoer uit Rusland, zijn samenhangend met de beperkende maatregelen die de Unie heeft genomen naar aanleiding van de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne. Het invoerverbod op aardgas en de begeleidende maatregelen in de voorgestelde verordening, zowel voor aardgas als voor olie, voldoen dan ook aan artikel 21, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin bepaald is dat de verschillende gebieden van het externe optreden van de Unie onderling en met het overige beleid van de Unie samenhangend moeten zijn. Het invoerverbod voldoet ook aan artikel 207, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), waarin bepaald is dat de gemeenschappelijke handelspolitiek wordt gevoerd in het kader van de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag van het voorstel wordt gevormd door artikel 207 en artikel 194, lid 2, VWEU. Artikel 207 VWEU is de rechtsgrondslag voor de voorgestelde handelsmaatregelen in het kader van het gemeenschappelijk handelsbeleid van de Unie, waarbij de invoer van aardgas dat afkomstig is of rechtstreeks of onrechtstreeks wordt ingevoerd uit de Russische Federatie wordt verboden en een verbod wordt opgelegd om in lng-terminals in de EU diensten te verlenen aan klanten die afkomstig zijn uit de Russische Federatie of worden gecontroleerd door personen uit de Russische Federatie. De in dit voorstel opgesomde maatregelen betreffende i) de indiening van relevante informatie door aardgasimporteurs en de uitwisseling van die informatie tussen relevante nationale autoriteiten in de lidstaten en de Commissie, ii) de opstelling door de lidstaten van diversificatieplannen voor de uitfasering van aardgas en olie uit Rusland, en iii) de versterking van de transparantie van leveringscontracten voor Russisch aardgas, aan de hand van wijzigingen van Verordening (EU) 2017/1938, hebben artikel 194, lid 2, VWEU als rechtsgrondslag.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De gemeenschappelijke handelspolitiek is een exclusieve bevoegdheid van de Unie, overeenkomstig artikel 3, lid 1, punt e), VWEU. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.

De overige maatregelen in de voorgestelde verordening met betrekking tot aardgas, die moeten worden vastgesteld op basis van artikel 194, lid 2, VWEU, zoals i) de indiening van relevante informatie door importeurs van aardgas en de uitwisseling van die informatie tussen relevante nationale autoriteiten in de lidstaten en de Commissie, ii) de opstelling door de lidstaten van diversificatieplannen voor de uitfasering van Russisch aardgas, en iii) de versterking van de transparantie van contracten voor de levering van Russisch aardgas, zijn noodzakelijk voor de effectieve toepassing van het EU-verbod op de invoer van Russisch aardgas. Ook de maatregelen met betrekking tot de opstelling en monitoring van nationale diversificatieplannen voor olie moeten worden vastgesteld op basis van artikel 194, lid 2, en moeten op het niveau van de Unie worden gecoördineerd om de doelstelling van uitfasering van Russische olie op effectieve en gecoördineerde wijze te bereiken.

• Evenredigheid

Dit voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. De voorgestelde maatregelen zijn geschikt en noodzakelijk om de nagestreefde doelstellingen te bereiken en leggen de ondernemingen en lidstaten geen lasten op die onevenredig zijn met deze doelstellingen.

De voorgestelde kernmaatregel houdt in dat de invoer van gas op basis van nieuwe contracten die na 17 juni 2025 zijn gesloten, met ingang van 1 januari 2026 is verboden, en dat de resterende gasinvoer op basis van bestaande contracten wordt verboden tegen 17 juni 2026 voor kortlopende contracten en tegen eind 2027 voor langlopende contracten. Het is duidelijk dat een volledig verbod op de invoer van Russisch aardgas geschikt is om de doelstelling, namelijk het beëindigen van de afhankelijkheid van de Unie van dergelijke invoer, te bereiken. Zoals uiteengezet in deze toelichting hebben alle andere maatregelen die sinds februari 2022 door de Unie en haar lidstaten zijn genomen bepaalde effecten van de energiecrisis ten gevolge van de grootschalige Russische invasie van Oekraïne weliswaar beperkt, maar deze maatregelen volstonden niet om die doelstelling volledig te bereiken, zoals blijkt uit het feit dat er nog steeds aanzienlijke volumes Russisch aardgas worden ingevoerd in de Unie. Om de doelstelling - het beëindigen van de afhankelijkheid van de Unie van Russische gasinvoer - te bereiken, is het dan ook noodzakelijk een volledig invoerverbod op te leggen. Gezien de ernstige risico’s voor de energievoorzieningszekerheid en, uiteindelijk, de algemene economische veiligheid en autonomie van de Unie, zijn de gevolgen van de maatregel op de getroffen lidstaten en gasmaatschappijen evenmin onevenredig met die doelstelling. Bovendien worden die gevolgen verzacht door de geleidelijke invoering van het invoerverbod, dat in eerste instantie alleen betrekking heeft op nieuwe contracten, terwijl invoer op basis van bestaande langlopende contracten mag voortduren tot eind 2027.

Het verbod om vanaf 1 januari 2026 in lng-terminals in de Unie diensten te verlenen aan klanten uit de Russische Federatie is passend en noodzakelijk om de doelstelling te bereiken, namelijk ervoor zorgen dat lng-terminals in de Unie de overeenkomstige invoercapaciteit ter beschikking stellen van alternatieve leveranciers, dat de veerkracht van de energiemarkt wordt versterkt en dat problemen die zich in het verleden voordeden met marktverstoring, prijsstijgingen en bedreigingen voor de veiligheid, worden aangepakt. Gezien het belang van die doelstellingen zijn de gevolgen van deze maatregel voor verleners en klanten van lng-terminaldiensten evenmin onevenredig met die doelstellingen.

De begeleidende maatregelen:

Inhoudsopgave

1.

i) de indiening van relevante informatie door importeurs van aardgas en de uitwisseling van die informatie tussen relevante nationale autoriteiten in de lidstaten en de Commissie,


ii) de opstelling door de lidstaten van diversificatieplannen voor de uitfasering van Russisch aardgas, en

iii) de versterking van de transparantie van contracten voor de levering van Russisch aardgas,

zijn passend en noodzakelijk voor de effectieve toepassing en monitoring van het verbod op de invoer van Russisch aardgas en leggen, gezien de belangen die op het spel staan, geen lasten op aan lidstaten en gasmaatschappijen die onevenredig zijn met het nagestreefde doel.

Ten slotte is de voorgestelde verplichting voor de lidstaten om nationale diversificatieplannen voor de uitfasering van olie-invoer uit Rusland op te stellen en te presenteren tegen eind 2027, een geschikt, noodzakelijk en evenredig middel om de uitfasering te faciliteren in lidstaten waaraan ontheffingen zijn toegekend van de bestaande EU-sancties op de invoer van Russische olie.

• Keuze van het instrument

Gezien de behoefte aan een bindende, rechtstreeks toepasselijke handeling en de noodzaak om snel op te treden in reactie op een imminente bedreiging van de energievoorzieningszekerheid van de Unie, is een verordening het enige passende instrument om te garanderen dat de voorgestelde maatregelen om de invoer van Russisch gas in de Unie op gecoördineerde wijze uit te faseren in de hele Unie, effectief en efficiënt zijn.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Niet van toepassing.

• Raadpleging van belanghebbenden

Niet van toepassing.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Niet van toepassing.

• Effectbeoordeling

De gevolgen van een uitfasering van Russisch gas voor de energiemarkten en de bredere economie van de EU zijn intensief geanalyseerd door de Commissie sinds de eerste onderbrekingen van de leveringen door Rusland. De resultaten van de uitgebreide analyses van de in de voorgestelde verordening opgenomen maatregelen zijn samengevat in de effectbeoordeling bij dit voorstel.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Niet van toepassing.

• Grondrechten

Dit voorstel kan gevolgen hebben voor bepaalde grondrechten die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name het recht op vrijheid van ondernemerschap (artikel 16) en het recht op eigendom (artikel 17). Zoals hierboven uitgelegd, zijn de voorgestelde beperkingen van die grondrechten echter noodzakelijk en evenredig gezien de nagestreefde doelstelling van algemeen belang en eerbiedigen zij de wezenlijke inhoud van die rechten. De maatregelen voldoen derhalve aan de in artikel 52, lid 1, van het Handvest gestelde eisen voor dergelijke beperkingen.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het financieel memorandum bevat nadere informatie over de gevolgen van de voorgestelde verordening voor de begroting.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Uiterlijk op 1 maart 2026 moeten de lidstaten nationale diversificatieplannen opstellen met concrete acties en termijnen om de invoer van aardgas en olie uit Rusland stop te zetten overeenkomstig de voorgestelde verordening.

De douaneautoriteiten en de betrokken nationale bevoegde autoriteiten moeten toezicht houden op de toepassing van het verbod op de invoer van Russisch aardgas en op de verplichtingen die in het kader van de voorgestelde verordening zijn uiteengezet. Zij moeten alle informatie uitwisselen die nodig is om te beoordelen of het invoerverbod en de bijbehorende verplichtingen zijn nageleefd.

De Commissie beoordeelt de uitvoering van deze verordening en de vooruitgang bij het uitfaseren van gas uit de Russische Federatie op basis van de ontvangen informatie. Deze beoordeling moet worden gepubliceerd in een jaarverslag.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Niet van toepassing.

• Artikelsgewijze toelichting

2.

Artikel 1 heeft betrekking op het onderwerp en het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening.


Artikel 2 bevat de definities van de termen die in de tekst worden gebruikt, en ondersteunt zo de duidelijkheid van de maatregelen die in de voorgestelde verordening worden uiteengezet.

Artikel 3 verbiedt de invoer van leidinggas en lng uit de Russische Federatie met ingang van 1 januari 2026. Het verbod geldt voor goederen die afkomstig zijn of rechtstreeks of onrechtstreeks worden uitgevoerd uit de Russische Federatie.

Artikel 4 voorziet in uitzonderingen op het verbod dat op 1 januari 2026 ingaat. Voor kortlopende leveringscontracten die vóór 17 juni 2025 zijn gesloten, gaat het verbod pas in op 17 juni 2026. Voor hoeveelheden gas op basis van langlopende leveringscontracten die vóór 17 juni 2025 zijn gesloten, gaat het verbod in op 1 januari 2028. Alleen de contractueel overeengekomen volumes komen in aanmerking voor de overgangsperiode.

Artikel 5 legt vanaf 1 januari 2026 een verbod op om in lng-terminals in de EU langlopende terminaldiensten te verlenen aan entiteiten die afkomstig zijn uit de Russische Federatie of worden gecontroleerd door personen uit de Russische Federatie. Het verbod geldt voor lng-terminaldiensten die na 17 juni 2025 zijn overeengekomen of gewijzigd.

Artikel 6 stelt een overgangsfase in voor het verbod op contracten voor langlopende lng-terminaldiensten die vóór 17 juni 2025 zijn gesloten. In het geval van diensten die in het kader van deze langlopende contracten worden verleend, is het verbod van toepassing vanaf 1 januari 2028.

Artikel 7 verplicht importeurs van gas uit de Russische Federatie om de douaneautoriteiten van de lidstaten alle informatie te verstrekken die nodig is voor de toepassing van de artikelen 3 en 4 van de voorgestelde verordening. Dit artikel bevat een lijst van elementen die moeten worden verstrekt, maar het staat de douaneautoriteiten vrij aanvullende informatie te vragen. Het artikel stelt ook een weerlegbaar vermoeden vast betreffende de Russische oorsprong van het ingevoerd gas aan de hand van een lijst van interconnectiepunten.

3.

Artikel 8 verplicht verleners van lng-terminaldiensten om informatie te delen met douaneautoriteiten, teneinde de toepassing van de artikelen 5 en 6 van de voorgestelde verordening mogelijk te maken.


Artikel 9 verplicht de douaneautoriteiten en de betrokken bevoegde autoriteiten en regelgevende instanties om toezicht te houden op de uitvoering van de artikelen 3 tot en met 6 van de voorgestelde verordening. Indien nodig is hiervoor samenwerking vereist tussen de autoriteiten van verschillende lidstaten, ACER of de Commissie.

Artikel 10 verplicht de douaneautoriteiten om informatie die zij hebben ontvangen van importeurs van gas uit de Russische Federatie, uit te wisselen met de Commissie en de autoriteiten van andere lidstaten. Dergelijke samenwerking maakt het mogelijk de uitvoering van de artikelen 3 tot en met 6 van de voorgestelde verordening te beoordelen.

Artikel 11 verplicht de lidstaten om een diversificatieplan op te stellen voor de uitfasering van alle gasinvoer uit de Russische Federatie tegen 31 december 2027. De nationale diversificatieplannen moeten informatie bevatten over i) de volumes ingevoerd gas op basis van bestaande contracten en de lng-terminaldiensten die zijn geboekt door bedrijven uit de Russische Federatie, ii) de genomen of geplande maatregelen om de resterende gasinvoer uit Rusland te vervangen, en iii) mogelijke technische of regelgevende hinderpalen voor de uitfasering en opties om deze uit de weg te ruimen.

De nationale diversificatieplannen moeten uiterlijk op 1 maart 2026 aan de Commissie worden meegedeeld, op basis van de template in bijlage I.

Artikel 12 verplicht de lidstaten die olie invoeren uit de Russische Federatie om een diversificatieplan op te stellen voor de uitfasering van olie-invoer uit de Russische Federatie tegen 31 december 2027. De nationale diversificatieplannen moeten informatie bevatten over i) de volumes rechtstreeks of onrechtstreeks ingevoerde olie uit de Russische Federatie op basis van bestaande contracten, ii) de genomen of geplande maatregelen om de uitfasering in goede banen te leiden, en iii) mogelijke technische of regelgevende hinderpalen voor de uitfasering en opties om deze uit de weg te ruimen.

De nationale diversificatieplannen moeten uiterlijk op 1 maart 2026 aan de Commissie worden meegedeeld, op basis van de template in bijlage II. Indien wordt vastgesteld dat er een risico bestaat dat de uiterste datum voor de uitfasering niet wordt gehaald, kan de Commissie, na beoordeling, een aanbeveling doen aan de desbetreffende lidstaat.

Artikel 13 versterkt het bestaande kader voor de monitoring van de gasvoorzieningszekerheid door Verordening (EU) 2017/1938 te wijzigen. Daarbij moeten importeurs van gas uit de Russische Federatie gedetailleerde informatie over hun contracten verstrekken aan de Commissie en de nationale bevoegde autoriteiten. De informatie moet betrekking hebben op de te leveren en af te nemen hoeveelheden, met inbegrip van “take-or-pay”- of “deliver-or-pay”-bepalingen, de datum waarop het contract is gesloten, de duur van het contract, de contractueel overeengekomen hoeveelheden gas met opwaartse of neerwaartse flexibiliteitsrechten, de identiteit van de contractpartijen en de producent van het gas, en het land van productie. Voor de invoer van lng moet de haven van eerste lading worden genoteerd, samen met de plaatsen van levering en de mogelijke flexibiliteitsbepalingen met betrekking tot die plaatsen. Voorts moeten de leveringsschema’s of nominaties, de mogelijke contractuele flexibiliteitsbepalingen betreffende jaarlijkse hoeveelheden, en de voorwaarden voor de opschorting of beëindiging van de leveringen, met inbegrip van overmachtsbepalingen, worden omschreven. De toepasselijke wetgeving en arbitragemechanismen moeten eveneens worden gespecificeerd, alsook de belangrijkste elementen van andere relevante commerciële overeenkomsten.

Het artikel verplicht verleners van lng-terminaldiensten om de Commissie in kennis te stellen van relevante informatie over de diensten die geboekt zijn door klanten uit de Russische Federatie.

De Commissie beoordeelt de uitvoering van de voorgestelde verordening en de vooruitgang bij het uitfaseren van gas uit de Russische Federatie op basis van de ontvangen informatie, met inbegrip van de nationale diversificatieplannen die zijn opgesteld krachtens artikel 11 van de voorgestelde verordening. Deze beoordeling moet worden gepubliceerd in een jaarverslag.

Artikel 14 schrijft voor dat alle vertrouwelijke informatie die in het kader van de voorgestelde verordening is ontvangen, wordt behandeld volgens het beroepsgeheim, met name om de vertrouwelijkheid, integriteit en bescherming van de ontvangen informatie te garanderen.

Artikel 15 verplicht de Commissie om effectief toezicht te houden op de ontwikkeling van de energiemarkt en op alle risico’s voor de voorzieningszekerheid in verband met invoer uit de Russische Federatie. Indien een risico wordt vastgesteld, wordt passende actie ondernomen, met inbegrip van wijzigingen van de verordening.

Artikel 16 stelt de datum van inwerkingtreding van de voorgestelde verordening vast.