Toelichting bij COM(2025)826 - Wijziging van Verordening 2017/2402 tot vaststelling van een algemeen kader voor securitisatie en tot instelling van een specifiek kader voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2025)826 - Wijziging van Verordening 2017/2402 tot vaststelling van een algemeen kader voor securitisatie en tot instelling van een ... |
|---|---|
| bron | COM(2025)826   |
| datum | 17-06-2025 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Europese markt voor securitisatie nieuwe impulsen geven kan helpen om het bedrag aan financiering dat voor de reële economie beschikbaar is, te vergroten. Dat is meer dan ooit belangrijk in het huidige economische en geopolitieke klimaat waarin de Unie fors moet investeren om zowel weerbaar en veerkrachtig als concurrerend te blijven. Goed functionerende securitisatiemarkten kunnen bijdragen aan een grotere economische groei en kunnen helpen om de strategische doelstellingen van de Unie, daaronder begrepen investeringen in de groene, digitale en sociale transitie, te financieren doordat banken hierdoor risico’s kunnen overdragen aan partijen die het best geschikt zijn om deze te dragen – en zijzelf hun kapitaal kunnen vrijmaken De verwachting is dat banken dit kapitaal zullen gebruiken om additionele kredieten te verstrekken aan huishoudens en bedrijven, waaronder ook het midden- en kleinbedrijf (“mkb”). Door het risico te herverdelen binnen het ruimere financiële stelsel kan securitisatie beleggers op de kapitaalmarkt ook meer beleggingskansen bieden. Het huidige EU-securitisatieraamwerk belet de EU-economie om de vele vruchten te plukken die securitisatie kan bieden.
De rapporten van Enrico Letta 1 en Mario Draghi 2 hebben securitisatie aanbevolen als een middel waardoor banken in de Europese Unie meer krediet kunnen verstrekken voor de financiering die nodig is voor EU-prioriteiten, waaronder defensie – en zo diepere kapitaalmarkten te creëren, de spaar- en investeringsunie uit te bouwen en het concurrentievermogen van de EU te versterken.
De Europese Raad heeft de Europese Commissie gevraagd maatregelen te identificeren om de Europese securitisatiemarkt te herstarten, “onder meer via wijzigingen in de regelgeving en de prudentiële vereisten, met gebruikmaking van de beschikbare manoeuvreerruimte” 3 , en om snel – in 2025 – met een voorstel voor een herzien securitisatieraamwerk te komen 4 . Ook hebben talrijke stakeholders, zoals emittenten, beleggers en toezichthouders, opgeroepen om de barrières weg te werken die de ontwikkeling van de EU-securitisatiemarkt verhinderen 5 .
Het EU-securitisatieraamwerk is opgetuigd in de nasleep van de financiële crisis van 2008 en wilde een antwoord bieden op zorgen over risicovolle securitisaties in de VS. Op dat moment werden strenge eisen noodzakelijk geacht om de reputatie te herstellen van de securitisatiemarkt die te lijden had van ontoereikende bescherming en een ernstig gebrek aan vertrouwen van beleggers. Nu passende garanties stevig zijn verankerd in de organisatie van de markt en securitisatie het beleggersvertrouwen aan het terugwinnen is, moet een nieuw evenwicht worden gezocht tussen garanties en groeikansen – zowel voor beleggingen als uitgiften. De ervaring met het raamwerk leert dat dit raamwerk te voorzichtig is en het potentiële gebruik van securitisatie in de EU beperkt. Hoge operationele kosten en al te voorzichtige kapitaalvereisten houden vele emittenten en beleggers weg van de securitisatiemarkt.
De herziening beoogt erkenning te geven zowel aan de risicomitigerende elementen die in de EU-regelgevings- en toezichtskaders voor securitisatie zijn ingevoerd – en die risico’s verbonden aan securitisatietransacties aanzienlijk hebben verminderd –, als aan de goede kredietprestaties van EU-securitisaties. Dit voorstel draagt bij aan de prioriteit “Een nieuw plan voor duurzame welvaart en concurrentievermogen in Europa” die de Commissie voor de periode 2024-2029 heeft bepaald. Het voorstel is een onderdeel van de spaar- en investeringsunie 6 , die een hoeksteen is van het mandaat van de Commissie voor de periode 2024-2029, en is het eerste wetgevingsinitiatief in het kader van de spaar- en investeringsunie. Tegelijk is het belangrijk om te erkennen dat de herziening van het securitisatieraamwerk geen wondermiddel is. De spaar- en investeringsunie is een project dat met een breed scala van andere en complementaire maatregelen zijn doelstelling waarmaakt. Niettemin verwacht de Europese Commissie dat de voorgenomen aanpassingen van de niet-prudentiële en prudentiële vereisten in dit pakket financiële instellingen ertoe zullen brengen om meer activiteiten te ontplooien op het gebied van securitisatie en – belangrijker nog – om het toetsingsvermogen dat daardoor vrijvalt (capital relief), te gebruiken voor additionele kredietverlening.
Inhoudsopgave
- De voorgestelde herziening van het EU-securitisatieraamwerk wil ongewenste hinderpalen voor uitgifte en beleggingen op de EU-securitisatiemarkt opruimen, meer bepaald door:
- Wisselwerking en samenhang tussen elementen van het pakket
- Definities (artikel 2)
- Due diligence (artikel 5)
- Risicobehoud (artikel 6)
- Transparantie (artikel 7)
- Securitisatieregister (artikelen 10 en 17)
- STS-vereisten (artikelen 20, 26 ter, 26 quater en 26 sexies)
- Third Party Verifiers (artikel 28)
- Toezicht (artikelen 29, 30, 32 en 36)
- Rapportage en evaluatie (artikelen 44 en 46)
De voorgestelde herziening van het EU-securitisatieraamwerk wil ongewenste hinderpalen voor uitgifte en beleggingen op de EU-securitisatiemarkt opruimen, meer bepaald door:
·het verminderen van onnodige operationele kosten voor emittenten en beleggers, gecompenseerd door adequate normen inzake transparantie, beleggersbescherming en toezicht;
·het aanpassen van het prudentiële raamwerk voor banken en verzekeraars, om beter rekening te houden met daadwerkelijke risico’s, en het schrappen van onnodige prudentiële kosten bij uitgifte van en belegging in securitisaties, zonder dat een en ander ten koste gaat van de financiële stabiliteit.
De belangrijkste garanties die het raamwerk biedt voor financiële stabiliteit (risicobehoud, verbod op hersecuritisatie, robuuste normen voor kredietverlening), worden niet door deze hervorming geraakt. Bovendien gaan de voorgestelde veranderingen vergezeld van aanpassingen aan het toezichtskader die convergentie in het toezicht verbeteren en ervoor zorgen dat het toezichtskader geschikt is voor een groeiende EU-securitisatiemarkt.
De herziening van het EU-securitisatieraamwerk wil ongewenste obstakels opruimen die een rem zetten op de groei en ontwikkeling van de EU-securitisatiemarkt, zonder echter risico’s te doen ontstaan voor financiële stabiliteit, marktintegriteit of beleggersbescherming. Om dit doel te bereiken zijn de voorgestelde hervormingen zorgvuldig gericht op het wegwerken van specifieke hinderpalen voor uitgifte en (niet-bancaire) beleggingen. De herziening houdt wijzigingen van vier wetgevingshandelingen in:
·een wetgevingsvoorstel tot wijziging van Verordening (EU) 2017/2402 van het Europees Parlement en de Raad 7 (“de securitisatieverordening”), die productregels en gedragsregels voor emittenten en beleggers vastlegt;
·een voorstel tot wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad 8 (“de verordening kapitaalvereisten” of “VKV”), die de kapitaalvereisten bepaalt voor banken die securitisaties aanhouden en daarin belegd zijn, alsmede
·wijzigingen van twee gedelegeerde verordeningen: de Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/61 van de Commissie 9 (“gedelegeerde handeling liquiditeitsdekkingsratio (LCR)”), die de criteria bepaalt voor de opname van activa in de liquiditeitsbuffer van banken, en de Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/35 van de Commissie 10 (“gedelegeerde Solvency II (SII)-handeling”), die kapitaalvereisten voor (her)verzekeringsondernemingen bepaalt.
De beoogde wijzigingen dienen om gerichte verbeteringen aan te brengen in het raamwerk – niet om het ingrijpend te herzien. Die veranderingen moet als één pakket worden bezien, aangezien geen van de individuele onderdelen ervan op zich de beoogde uitkomst zal opleveren. De elementen van het pakket acteren op zowel vraag- als aanbodzijde van de markt en versterken elkaar om zo de beoogde impact creëren. Het stroomlijnen van rapportagevereisten en het verlagen van kapitaalvereisten zullen beide de toegangsdrempels verlagen en het voor banken goedkoper maken om securitisaties te initiëren. Het vereenvoudigen van de due diligence en het aanpassen van de kapitaalopslagen en liquiditeitsbehandeling zullen het eenvoudiger en aantrekkelijker maken om in securitisatie te beleggen. Een ruimere en dynamischere beleggersbasis zal ook aanzetten tot meer uitgiften. De EU-securitisatiemarkt nieuwe impulsen geven is een complexe kwestie die aanpassingen in diverse onderdelen van het raamwerk vereist om vraag en aanbod op de securitisatiemarkt te stimuleren.
Regelgeving alleen kan slechts voor een deel helpen om de ontwikkeling van deze markt te stimuleren: ook marktdeelnemers hebben een rol te spelen en moeten hun bijdrage leveren, bijvoorbeeld door mee te gaan in standaardisering en sectorbrede initiatieven voor specifieke segmenten. Zonder inspanningen van marktdeelnemers, zal het opschalen van de markt niet mogelijk zijn.
Diverse inputs zijn in deze herziening meegenomen, waaronder het EBA-rapport van 2020 over de significante risico-overdracht (SRT) , het www.esrb.europa.eu/pub/pdf/reports~27958382b5.en.pdf">ESRB-rapport van 2020 over de monitoring van systeemrisico’s op de EU-securitisatiemarkt , het rapport van de Commissie van 2022 over de securitisatieverordening , het www.eiopa.europa.eu/publications">advies van het Gemengd Comité van de ESA’s van 2022 over het prudentiële raamwerk , de gerichte consultatie van 2024 over het functioneren van het EU-securitisatieraamwerk en het verslag van het Gemengd Comité van 2025 over de implementatie en het functioneren van het securitisatieraamwerk. De Commissie heeft ook diverse bilaterale bijeenkomsten gehouden met stakeholders en heeft in juli 2024 een workshop georganiseerd om te overleggen over standpunten van stakeholders over het EU-securitisatieraamwerk.
Wat timing betreft, de wijzigingen van de securitisatieverordening en de verordening kapitaalvereisten worden door de Commissie samen vastgesteld. Op diezelfde dag zouden de ontwerp-wijzigingen van de gedelegeerde verordening liquiditeitsdekkingsratio op “Uw mening telt!” worden gepubliceerd voor een consultatie van vier weken. De Commissie is voornemens ontwerpwijzigingen van de gedelegeerde Solvency II-verordening vast te stellen in het kader van een ruimer pakket wijzigingen van die verordening, dat naar verwachting in de tweede helft van juli dit jaar ter consultatie zal worden gepubliceerd.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De herzieningen van de niet-prudentiële bepalingen van het EU-securitisatieraamwerk in het kader van de securitisatieverordening maken deel uit van een ruimer wetgevingspakket dat wijzigingen omvat van de verordening kapitaalvereisten, van de gedelegeerde handeling liquiditeitsdekkingsratio en van de gedelegeerde Solvency II-handeling. De voorgestelde wijzigingen zijn opgesteld om coherentie te verzekeren tussen de verschillende stukken wetgeving en met dezelfde algemene doelstelling voor ogen.
Het huidige voorstel stemt de bepaling over het delegeren van due-diligencetaken af op die in Richtlijn 2011/61/EU van het Europees Parlement en de Raad 11 (“AIFM-richtlijn”).
Naast de wetgevingswijzigingen in dit pakket overweegt de Commissie ook om de limiet voor emittenten in de instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe’s) in Richtlijn 2009/65/EG van het Europees Parlement en de Raad 12 (“icbe-richtlijn”) te wijzigen in het kader van de op stapel staande algehele herziening van de icbe-richtlijn. De icbe-richtlijn legt een limiet op aan icbe-fondsen om niet meer dan 10 % van de schuldeffecten van eenzelfde uitgevende instelling te verwerven. In het geval van securitisatie betekent dit dat icbe-fondsen slechts tot 10 % in eenzelfde securitisatie-uitgifte mogen beleggen aangezien het securitisatievehikel zelf als de emittent wordt beschouwd.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Door het EU-securitisatieraamwerk minder omslachtig te maken, en meer op beginselen te baseren, draagt het voorliggende voorstel ook bij tot de huidige Commissiebrede inspanningen om regeldruk te verminderen en het ondernemingsklimaat te vereenvoudigen, zoals de Commissie in haar werkprogramma voor 2025 had aangekondigd.
De herziening van het securitisatieraamwerk sluit ook aan bij de ruimere strategie van de Europese Commissie om de EU-economie nieuwe impulsen in te blazen, zoals geschetst in het EU-kompas voor concurrentievermogen . Door ongewenste barrières voor uitgifte en belegging op de EU-securitisatiemarkt op te ruimen, wil de Commissie ervoor zorgen dat de EU-economie kan profiteren van toegenomen kansen om risico te delen en van ruimere financieringsmogelijkheden – en zo de economische groei en het EU-concurrentievermogen ondersteunen.
Een deel van de geconstateerde barrières voor uitgifte en belegging wordt veroorzaakt door hoge operationele kosten in verband met regelgeving. Deze kosten schrappen is dus ook in lijn met de mededeling van de Commissie over een “ eenvoudiger en sneller Europa ”, die de klemtoon legt op het terugdringen van de regeldruk voor zowel huishoudens als bedrijven.
Ten slotte spoort het voorstel ook met de Uniedoelstelling om financiële stabiliteit veilig te stellen door ervoor te zorgen dat securitisatiemarkten transparant, prudent en veerkrachtig functioneren.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van Verordening (EU) 2017/2402 is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”), dat de instellingen van de Europese Unie de bevoegdheid verleent om passende bepalingen vast te stellen die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Het voorstel voert gerichte wijzigingen door in Verordening (EU) 2017/2402 en heeft dus dezelfde rechtsgrondslag.
Met name verleent artikel 114 VWEU het Europees Parlement en de Raad de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Artikel 114 VWEU biedt de Unie ook de mogelijkheid maatregelen te nemen om niet alleen bestaande hinderpalen voor de uitoefening van de fundamentele vrijheden op te ruimen, maar ook om het ontstaan van dergelijke hinderpalen, indien deze voldoende concreet te voorzien zijn, te voorkomen, onder meer wanneer deze het voor marktdeelnemers – zoals beleggers – moeilijk maken om de voordelen van de interne markt ten volle te benutten.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Securitisatieproducten zijn een belangrijk segment van de financiële markten in de Unie, en dragen zo bij aan de financiële integratie van de Unie. Securitisatie verbindt financiële instellingen uit verschillende sectoren van de financiële markten en uit verschillende lidstaten en uit jurisdicties buiten EU. Maar securitisatie kan ook problemen van financiële stabiliteit doen ontstaan wanneer een en ander niet correct wordt gereguleerd. Daarom vereist securitisatie regulering op Unieniveau.
Het doel van dit voorstel is het om het EU-securitisatieraamwerk minder belastend te maken en meer op beginselen te baseren. Wanneer die doelstelling wordt bereikt, zal dat betekenen dat financiële instellingen in de Unie beter in staat zijn om securitisatie te gebruiken als een instrument om EU-kapitaalmarkten te verdiepen, hun risicoprofiel te diversifiëren en op de balans van banken ruimte te maken voor extra kredietverlening aan huishoudens en bedrijven in de EU. Optreden op EU-niveau zorgt ook voor een hoge mate van financiële stabiliteit in de hele Unie. Al met al is het doel daarvan bij te dragen aan een EU-economie die zowel concurrerender als weerbaarder en veerkrachtiger is..
Met name onderzoekt het voorstel een aantal bepalingen over due diligence, transparantie en toezicht 13 . Alleen optreden op EU-niveau kan ervoor zorgen dat op termijn die regelgevingsbepalingen eenvormig worden toegepast en garanties bieden dat er een stevig regelgevingskader bestaat voor de verspreiding en uitoefening van securitisatieactiviteiten in de eengemaakte markt. Dat is van bijzonder belang aangezien het merendeel van de securitisatieactiviteiten in de EU geconcentreerd is in een handvol EU-lidstaten. Een Uniebreed regelgevingskader is van fundamenteel belang om grensoverschrijdende securitisaties te faciliteren, en met name om dit soort activiteit mogelijk te maken in lidstaten waar momenteel al bij al weinig gebruik wordt gemaakt van securitisaties. De mogelijkheden van lidstaten om nationale maatregelen vast te stellen zijn beperkt, aangezien het bestaande EU-securitisatieraamwerk reeds voorziet in een geharmoniseerd geheel van regels op EU-niveau, en wijzigingen op nationaal niveau strijdig zouden zijn met het geldende Unierecht.
• Evenredigheid
De beleidskeuzes in het voorstel worden evenredig geacht, aangezien zij inzetten op centrale thema’s zoals het stroomlijnen van regels inzake transparantie en due diligence, zonder de financiële integriteit of de marktintegriteit in gevaar te brengen. De maatregelen zijn zodanig gekalibreerd dat het raamwerk evenrediger wordt dan thans het geval is en dat zij een gerichte en evenwichtige benadering bieden die uitgifte, belegging en marktvertrouwen stimuleren. De evenredigheid van het voorstel wordt verder onderbouwd in de effectbeoordeling, die een beoordeling van de potentiële kosten en baten maakt, zodat de gekozen maatregelen noodzakelijk en effectief zijn om de overkoepelende doelstellingen van de hervorming te behalen.
Tegelijkertijd gaan de beleidskeuzes niet verder dan hetgeen noodzakelijk is om de verklaarde doelstellingen waar te maken en zien zij af van een fundamentele herziening van het regelgevingskader.
• Keuze van het instrument
Het voorstel is een wijziging van Verordening (EU) 2017/2402 en is dus een voorstel voor een verordening. Geen alternatieve – wetgevende of operationele – middelen kunnen worden gebruikt om de doelstellingen van dit voorstel te behalen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Een evaluatie van het securitisatieraamwerk is uitgevoerd voor de periode vanaf de datum dat het securitisatieraamwerk van toepassing werd (1 januari 2019), tot op heden. De reikwijdte ervan omvat het volledige wetgevingskader (securitisatieverordening en de betreffende delen van de VKV, de LCR-gedelegeerde handeling en Solvency II-gedelegeerde handeling die op securitisatietransacties zien).
In lijn met de toolbox voor betere regelgeving gaat de evaluatie na of de doelstellingen van het securitisatieraamwerk in die periode zijn vervuld (doeltreffendheid), of de doelstellingen nog steeds passend zijn (relevantie) en of het raamwerk, rekening houdende met de kosten en baten van de toepassing ervan, erin slaagde om zijn doelstellingen te behalen (efficiëntie). Ook gaat de evaluatie na of het securitisatieraamwerk, in de vorm van wetgeving op Unieniveau, “meerwaarde van de EU” heeft opgeleverd en of het consistent is met andere verwante stukken wetgeving (coherentie). De evaluatie verliep parallel met de effectbeoordeling waarvan het voorstel tot herziening van het securitisatieraamwerk vergezeld gaat.
Conclusie van de evaluatie was dat het securitisatieraamwerk er gedeeltelijk in geslaagd is zijn oorspronkelijke doelstellingen waar te maken. Het heeft de standaardisering van processen en praktijken ondersteund en heeft voor een deel ook onzekerheid over regelgeving aangepakt. Toch is het maar voor een deel erin geslaagd om het stigma weg te nemen dat aan securitisatie kleeft, en om de regelgevingsnadelen voor eenvoudige en transparante securitisatie op te ruimen, ondanks de verbeteringen van de regelgeving die zijn opgezet. Bovendien is het raamwerk er niet in geslaagd om hoge operationele kosten te verlagen en om de securitisatiemarkt in de EU fors op te schalen.
Daardoor was de conclusie van de evaluatie dat meer nodig is om ervoor te zorgen dat securitisatie een betekenisvolle bijdrage kan leveren aan het verbeteren van de financiering van de EU-economie en het verder uitbouwen van de spaar- en investeringsunie. Meer specifiek kwam uit de evaluatie naar voren dat de sterk prescriptieve wettelijke vereisten op het gebied van transparantie en due diligence tot hogere operationele kosten leiden voor emittenten en beleggers in securitisaties, en dat een benadering die meer op beginselen is gebaseerd, misschien beter geschikt is. Het prudentiële raamwerk voor banken en verzekeraars is onvoldoende risicogevoelig en de “non-neutraliteit” van kapitaal is buitensporig hoog voor bepaalde securitisatieposities. Om ongewenste prudentiële hinderpalen weg te werken, is dus een herziening van de prudentiële behandeling van securitisaties noodzakelijk.
• Raadpleging van belanghebbenden
Op 3 juli 2024 heeft de Commissie een securitisatieworkshop georganiseerd waarop vertegenwoordigers van de bankensector/bankenverenigingen, ministeries, de Europese toezichthoudende autoriteiten (ESA’s), het gemeenschappelijke toezichtsmechanisme van de Europese Centrale Bank, de Europese Investeringsbank, verzekeraars, vermogensbeheerders, niet-gouvernementele organisaties en pensioenfondsen waren uitgenodigd om hun standpunten te delen.
Een gerichte publieke consultatie over het functioneren van het EU-securitisatieraamwerk liep van 9 oktober 2024 tot en met 4 december 2024. Daarop zijn 133 reacties ontvangen van uiteenlopende stakeholders 14 . De consultatie was opgedeeld in twaalf afdelingen die bij een breed scala stakeholders die actief zijn op de EU-securitisatiemarkt, peilden of het securitisatieraamwerk zijn doelstellingen inzake veiligheid van de markt, verminderen van de operationele kosten en prudentiële risicogevoeligheid had waargemaakt en blijft waarmaken. De consultatie diende ook om feedback te krijgen over het functioneren van de STS-standaard, de doeltreffendheid van het toezicht en de kansen op een of meer toekomstige securitisatieplatformen. Daarnaast heeft de Commissie een reeks bilaterale bijeenkomsten gehouden met een breed scala van stakeholders die de reeds ontvangen feedback bevestigden.
De feedback die met die consultatie is verzameld, is meegenomen in de evaluatie van het securitisatieraamwerk.
Een verzoek om input (CfE) stond open tussen 19 februari 2025 en 26 maart 2025 15 , waarbij stakeholders om feedback werd gevraagd over de herziening van het securitisatieraamwerk. Stakeholders werd gevraagd hun zienswijze te geven over de analyse van het probleem door de Commissie, en met mogelijke oplossingen te komen, en om relevante informatie te verschaffen. Op dit verzoek kwamen er 34 reacties waarin respondenten hun zienswijze presenteerden 16 . Van deze 34 respondenten hadden er 26 17 ook geantwoord op de gerichte consultatie van 2024, waarbij hun zienswijze grotendeels gelijk bleef. Punten gemaakt door respondenten die de eerste maal hadden gereageerd, waren ook consistent met de feedback die voordien op de gerichte consultatie was ontvangen.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Bij het uitwerken van dit voorstel kon worden gebruikgemaakt van uitgebreide deskundige input, zoals consultaties van stakeholders en bijeenkomsten, en van analytische werkzaamheden door de Europese toezichthoudende autoriteiten (“ESA’s”). Meer bepaald hebben de ESA’s in 2021 en 2025, op grond van artikel 44, rapporten van het Gemengd Comité uitgebracht over de implementatie en het functioneren van de securitisatieverordening 18 . Die rapporten keken vooral naar de implementatie van de algemene vereisten die gelden voor securitisaties, zoals riscobehoud, due-diligence- en transparantievereisten, en specifieke vereisten voor STS-securitisatie – afgezet tegen de oorspronkelijke doelstelling van het raamwerk om bij te dragen tot het gezonde herstel van het EU-securitisatieraamwerk.
Nationale autoriteiten zijn geconsulteerd in het kader van de Eurogroepwerkgroep+, het Comité financiële diensten van de Raad en de deskundigengroep banken, betalingen en verzekeringen van de Commissie. Ook hebben diverse lidstaten op de gerichte consultatie geantwoord via hun ministeries van Financiën en hadden zij bilaterale contacten met de Commissie.
• Effectbeoordeling
Om deze herziening voor te bereiden, is een effectbeoordeling opgesteld en is daarover overlegd met een interdepartementale stuurgroep. Het effectbeoordelingsverslag is op 12 maart 2025 voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing. Die raad kwam op 9 april 2025 bijeen. Hij heeft een positief advies uitgebracht en aangedrongen op wijzigingen en extra input op de volgende gebieden: probleemafbakening en onderbouwing; meer details over de onderzochte opties en de daaraan verbonden afruil; verdere beoordeling van de gecombineerde effecten van opties, en met name met betrekking tot hun relatieve risiconiveaus en de effecten op financiële stabiliteit. Voor deze probleempunten is een oplossing gevonden, die nu is verwerkt in de definitieve versie die op de website van de Commissie beschikbaar is en samen met dit voorstel wordt bekendgemaakt.
Beleidsopties voor het volledige pakket zijn geïdentificeerd voor drie centrale thema’s. Onderzocht zijn opties om i) hoge operationele kosten te verlagen, ii) ongewenste prudentiële barrières op te ruimen voor banken die securitisaties uitgeven en daarin beleggen, en ii) voor verzekeraars onnodige prudentiële kosten te schrappen om op de EU-securitisatiemarkt te beleggen. Die beoordeling leverde een “bundel” van voorkeursopties op die, alles samengenomen, geacht werden het beste de verklaarde doelstellingen waar te maken.
Om de hoge operationele kosten (geschat op 780 miljoen EUR per jaar voor de markt als geheel) te verlagen, is zowel een gericht als een ruimer stel maatregelen onderzocht. Die opties houden – in verschillende mate – in dat bepaalde due-diligence- en transparantievereisten worden vereenvoudigd en geschrapt die als overlappend of veel te prescriptief worden beschouwd (bv. schrappen van controlevereisten voor EU-transacties en stroomlijnen van rapportagetemplates). De voorkeursoptie leverde een kostenbesparing van 310 miljoen EUR per jaar op. Evenzo zijn gerichte en ingrijpendere aanpassingen van het bestaande prudentiële raamwerk voor banken onderzocht. Daarbij is vooral gekeken naar aanpassingen van de VKV en de LCR-verordening, om de kapitaalbehandeling van securitisatie voor banken risicogevoeliger te proberen maken, om de securitisaties die in aanmerking komen voor liquiditeitsbuffers van banken te verruimen en om de beoordeling door toezichthouders van transacties die voor een vrijval van toetsingsvermogen in aanmerking komen in het kader van het raamwerk voor significante risico-overdracht (SRT), sneller en coherenter te maken. Een fundamentele herziening van het prudentiële raamwerk voor banken was een andere optie die is onderzocht. Om voor verzekeraars de negatieve prikkels te verwijderen om op de EU-securitisatiemarkt te investeren, zijn drie opties onderzocht, waarbij verlagingen van de kapitaalvereisten voor verzekeraars die in securitisatie beleggen, in uiteenlopende mate en volgens uiteenlopende concrete voorwaarden variëren.
Op basis van de vergelijkende beoordeling in termen van doeltreffendheid, efficiëntie en coherentie is een “voorkeursbundel” van niet-prudentiële en prudentiële maatregelen geselecteerd die voor de EU als het beste traject werden beschouwd om lasten en compliancekosten te verminderen voor emittenten en beleggers, om de securitisatiemarkt nieuwe impulsen te geven en om het concurrentievermogen van het financiële systeem van de EU te versterken. Financiële instellingen in de EU zullen te maken krijgen met een eenvoudigere en minder dure regeling inzake transparantie en due diligence en met een grotere risicogevoeligheid, die aandacht heeft voor het daadwerkelijke risico van beleggingen in securitisaties.
In de effectbeoordeling van de verschillende beleidsopties werd vooral gekeken naar de effecten ervan op het gebied van economie en regelgeving. De opties kunnen worden geacht alleen indirecte effecten te hebben voor sociale thema’s, milieuthema’s en kwesties van grondrechten. Indirect zou het voorstel de toegang tot krediet- en financiële diensten verbeteren, met name voor corporates en het mkb, en zou het zo bijdragen aan sociale inclusie, banencreatie en economische groei. Hoewel dit niet de primaire focus is, kan het voorstel ook indirect de milieuduurzaamheid ondersteunen doordat het groene investeringen faciliteert dankzij betere toegang tot kapitaal en afstemming op bestaande groene securitisatieraamwerken. Er zijn geen directe effecten op grondrechten, maar het initiatief ondersteunt wel financiële stabiliteit en neemt de wetgeving inzake gegevensbescherming in acht – en versterkt zo indirect economische rechten en privacywaarborgen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het voorstel vereenvoudigt en verfijnt de bestaande wettelijke bepalingen die op securitisaties van toepassing zijn, om efficiëntie op de securitisatiemarkt te verbeteren. Daarom is het relevant voor het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit). De voorkeursoptie voor de securitisatieverordening houdt een vereenvoudiging in van de verplichtingen voor bedrijven op het gebied van due diligence en leidt tot een doelmatiger transparantieraamwerk. Door die verplichtingen te verminderen zullen bedrijven te maken krijgen met lagere compliancekosten, waardoor meer middelen kunnen worden ingezet voor kernactiviteiten van hun bedrijf. Emittenten zullen misschien eenmalige aanpassingskosten moeten maken, maar de recurrente vermindering van de regeldruk zou moeten opwegen tegen die initiële uitgaven. Via gerichte aanpassingen en strategische vereenvoudiging zijn die maatregelen geschikt om de capaciteit van de markt te vergroten, een bredere beleggersbasis aan te trekken en economische groei aan te zwengelen – maar het financiële systeem toch zowel weerbaar en veerkrachtig als transparant te houden.
De beleidsopties die in dit voorstel zijn gekozen, zouden diverse positieve effecten moeten hebben op financiering en concurrentievermogen van het mkb (zie de bijlagen VII en VIII van de effectbeoordeling).
• Grondrechten
Het voorstel heeft waarschijnlijk geen direct effect op de rechten die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn vastgelegd. De vereenvoudigings- en efficiëntiemaatregelen zijn niet direct van invloed op thema’s als persoonsgegevens of privacy. Niettemin moeten aanpassingen van openbaarmakings- en rapportagenormen voldoen aan bestaande wetgeving inzake gegevensbescherming, om de veiligheid en privacy te garanderen van persoonsgegevens die bij het securitisatieproces betrokken zijn.
Het voorstel wil hoge operationele kosten verlagen en ongewenste prudentiële barrières opruimen, en tegelijk vermijden dat de bescherming sterk verslechtert en dat prikkels worden gegeven voor het nemen van buitensporige risico’s. Daarom biedt het een evenwicht tussen de noodzaak voor economische stimuli en het behoud van robuuste standaarden – en houdt het zo de negatieve maatschappelijke effecten tot een minimum beperkt. Al met al is het weliswaar zo dat bij de voorgestelde maatregelen de klemtoon in hoofdzaak ligt op financiële regulering, maar kunnen er potentiële indirecte baten spelen, die een ondersteunende en duurzame rol kunnen spelen voor effecten op sociale, milieu- en grondrechten. Zorgen voor een stabiele securitisatiemarkt draagt indirect bij tot de bescherming van economische grondrechten doordat financiële stabiliteit wordt bevorderd via risicodiversificatie.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit wetgevingsvoorstel zou beperkte gevolgen hebben voor de Uniebegroting. Het zal verdere beleidsontwikkeling binnen de Commissie en bij de drie ESA’s inhouden. Specifieke coördinatietaken zullen aan de Europese Bankautoriteit (“EBA”) worden toevertrouwd in het kader van het securitisatiesubcomité dat rapporteert aan het Gemengd Comité van de ESA’s. De rol van de EBA zal onder meer omvatten het verzorgen van het secretariaat, het permanente vicevoorzitterschap van het in artikel 36, lid 3, bedoelde securitisatiecomité van de Europese toezichthoudende autoriteiten (“securitisatiesubcomité”) en het aansturen van de werkzaamheden van dit subcomité waarbij de focus zal liggen op toezichtsvraagstukken, het verschaffen van handvatten aan marktdeelnemers, het ontwikkelen van technische normen en het zorgen voor een consistente implementatie van het regelgevingskader in de Unie. Een financieel memorandum is hier als bijlage aangehecht.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Omdat het voorgestelde instrument een verordening is die in aanzienlijke mate op bestaande Uniewetgeving is gebaseerd, hoeft er geen uitvoeringsplan te worden opgesteld. Het voorstel gaat vergezeld van een volledige evaluatie, als onderdeel van de effectbeoordeling, die onder meer nagaat hoe effectief en efficiënt het instrument is geweest in termen van het behalen van zijn doelstellingen. Het voorstel voorziet in een evaluatieverslag in artikel 46 van Verordening (EU) 2017/2402. De evaluatie zal, indien nodig, vergezeld gaan van een wetgevingsvoorstel. In dat verband zullen de evaluatie- en rapportagevereisten, zo nodig, onderling worden afgestemd.
De Commissie zal dit pakket met voorgestelde wijzigingen evalueren, vijf jaar na de datum dat het van toepassing is geworden, en zal het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité een verslag met haar voornaamste bevindingen doen toekomen.
• Artikelsgewijze toelichting
Dit voorstel voor een verordening maakt deel uit van een ruimere herziening van het securitisatieraamwerk, die wijzigingen omvat van twee verordeningen (naast de securitisatieverordening, ook de VKV) en twee gedelegeerde handelingen (de gedelegeerde handeling liquiditeitsdekkingsratio en de gedelegeerde Solvency II-handeling). De voorgestelde wijzigingen moeten als een pakket maatregelen worden gezien dat probleempunten in de aanbod- en vraagzijde van de securitisatiemarkt op een omvattende wijze wil aanpakken.
Onderwerp en toepassingsgebied (artikel 1)
Het voorstel maakt duidelijk dat de servicer een entiteit is die een pool van gekochte kortlopende vorderingen of de onderliggende blootstellingen op dagbasis beheert, onder Verordening (EU) 2017/2402 (“de securitisatieverordening”) valt. De wijziging is een verduidelijking en is niet bedoeld om het toepassingsgebied te verruimen aangezien een servicer ook nu al onder de securitisatieverordening valt.
Publieke en private securitisaties worden gedefinieerd in artikel 2, punten 32) en 33). Meer bepaald is er sprake van een “publieke securitisatie” wanneer een securitisatie voldoet aan een van de volgende voorwaarden:
i) een prospectus is opgesteld;
ii) notes die securitisatieposities vormen, zijn toegelaten tot de handel op specifieke handelsplatformen;
iii) de securitisatie wordt doorgaans verkocht aan beleggers en over de specifieke voorwaarden kan niet worden onderhandeld tussen de partijen, hetgeen betekent dat de transacties aan beleggers op een “take-it-or-leave-it”-basis worden aangeboden.
Een private securitisatie is een securitisatie die niet aan bovengenoemde criteria voldoet: zij heeft geen prospectus, is niet tot de handel toegelaten en over de voorwaarden wordt bilateraal onderhandeld tussen de originator en een kleine groep beleggers. De definitie van publieke en private securitisaties verduidelijken, is van bijzonder belang voor de toepassing van transparantievereisten.
Om in de Unie eenvoudigere en beter gestroomlijnde belegging in securitisaties te helpen mogelijk maken, wordt artikel 5 van Verordening (EU) 2017/2402 op een aantal punten gewijzigd. Controlevereisten (artikel 5, lid 1, en artikel 5, lid 3, punt c)) worden geschrapt voor beleggers telkens als de sell-side-partij die verantwoordelijk is voor de naleving van de betreffende sell-side-bepalingen, in de Unie is gevestigd en daar onder toezicht staat. Daarnaast wordt de risicobeoordeling in artikel 5, lid 3, punt a), en artikel 5, lid 3, punt b), van Verordening (EU) 2017/2402 meer op beginselen gebaseerd door het schrappen van de gedetailleerde lijst van structurele kenmerken die beleggers moeten controleren en door in een overweging duidelijk te maken dat de due-diligencebeoordeling in verhouding moet staan tot het risico van de securitisatie. Ook de schriftelijke procedures op grond van artikel 5, lid 4, van Verordening (EU) 2017/2402 worden meer op beginselen gebaseerd door in artikel 5, lid 4, punt a), tweede alinea, van Verordening (EU) 2017/2402 de gedetailleerde lijst met informatie te schrappen. Transacties op de secundaire markt krijgen 15 dagen extra de tijd om hun due diligence te documenteren. Ten slotte wordt delegatie van due diligence op grond van artikel 5, lid 5, van Verordening (EU) 2017/2402 afgestemd op andere sectorale wetgeving waar de delegatie van taken geen overdracht van de juridische aansprakelijkheid met zich brengt.
Van due-diligencevereisten wordt ontheffing verleend wanneer multilaterale ontwikkelingsbanken de securitisatiepositie volledig garanderen, waardoor deze een zeer laag risico draagt. Dit betekent dat beleggers in dergelijke posities kunnen beleggen zonder uitgebreide controles te hoeven uitvoeren.
Lichtere due diligence – meer specifiek via ontheffing van de controle- en documentatievereisten – wordt toegestaan wanneer de securitisatie een first-loss-tranche bevat die wordt gegarandeerd of gehouden door een eng omschreven lijst van publieke entiteiten en wanneer die tranche ten minste 15 % van de nominale waarde van de gesecuritiseerde blootstellingen vertegenwoordigt.
Voor investeringen in door emittenten van buiten de EU uitgegeven posities, zullen beleggers zich nog steeds ervan moeten vergewissen dat een bepaalde transactie aan EU-regels voldoet.
Ontheffing van het risicobehoud wordt verleend wanneer de securitisatie een first-loss-tranche bevat die wordt gegarandeerd of gehouden door een eng omschreven lijst van publieke entiteiten en wanneer die tranche ten minste 15 % van de nominale waarde van de gesecuritiseerde blootstellingen vertegenwoordigt.
Om de rapportagedruk voor emittenten te verminderen, moeten de rapportagetemplates in Gedelegeerde Verordening (EU) 2020/1224 van de Commissie en Uitvoeringsverordening (EU) 2020/1225 worden herzien. Met name moet het aantal verplichte velden sterk worden teruggebracht – met ten minste 35 %, of meer indien doenbaar. Om de compliancelasten voor de rapporterende entiteiten te verminderen, moet bij de herziening worden overwogen om een onderscheid te maken tussen verplichte en vrijwillige velden. Daarnaast mogen de rapportagetemplates geen informatie op leningniveau uitvragen wanneer de onderliggende blootstellingen sterk granulair zijn en de korte termijn betreffen (zoals credit-cardblootstellingen of bepaalde consumptieve kredieten). De herziening van de rapportagetemplates, waarbij rekening wordt gehouden met de bovengenoemde beginselen zoals die in dit voorstel zijn uiteengezet, moet worden uitgevoerd door het securitisatiesubcomité van het Gemengd Comité van de ESA’s, onder leiding van de EBA, in samenwerking met de overige ESA’s.
De rapportagetemplate voor private securitisaties moet veel lichter zijn dan die voor publieke securitisaties en alleen toegespitst zijn op de behoeften van toezichthouders. Om de implementatiekosten voor de sector zo beperkt mogelijk te houden, moet deze template nauw aansluiten bij bestaande notificatietemplates, en met name de gids van het gemeenschappelijke toezichtsmechanisme voor het notificeren van securitisaties. Om een grotere markttransparantie te verzekeren en om het toezicht op en de monitoring van de private markt te faciliteren, moet deze specifieke template voor private securitisaties worden gerapporteerd aan de securitisatieregisters.
Wijzigingen van artikel 10 van Verordening (EU) 2017/2402 corrigeren een foutieve verwijzing naar artikel 5 van die verordening – die moet worden vervangen door een verwijzing naar artikel 7. Voorgestelde wijzigingen van artikel 17 van Verordening (EU) 2017/2402 worden ingevoerd in het licht van de wijzigingen in artikel 7 die de melding aan registers ook zullen uitbreiden naar private securitisaties. In het licht van deze wijzigingen is een differentiatie voorgesteld in de onmiddellijke en kosteloze toegang tot het register. Die toegang moet worden verleend aan de ESA’s, het Europees Comité voor systeemrisico’s, de bevoegde autoriteiten en de afwikkelingsautoriteiten en, op verzoek, de Europese Commissie. In het licht van het verschillende karakter van publieke securitisatie wordt ook toegang verleend aan (potentiële) beleggers in dit soort securitisaties. Het beperken van de toegang van (potentiële) beleggers tot private securitisaties is bedoeld om het vertrouwelijke karakter van informatie in die securitisaties te beschermen.
Om de securitisatie te faciliteren van mkb-leningen in STS-securitisaties, moet het homogeniteitsvereiste in artikel 20, leden 8 en 15, en artikel 26 ter, lid 8, van Verordening (EU) 2017/2402 worden gewijzigd zodat wordt bepaald dat een securitisatie waarbij ten minste 70 % van de onderliggende pool van blootstellingen uit mkb-leningen bestaat, geacht wordt aan dat vereiste te voldoen. De 70 %-drempel ligt lager dan het huidige 100 %-vereiste.
Om (her)verzekeringsondernemingen in staat te stellen op betekenisvolle wijze deel te nemen aan de markt voor STS on-balance-sheet securitisaties, worden voor kredietprotecties in artikel 26 sexies, lid 8, van Verordening (EU) 2017/2402 de criteria om in aanmerking te komen gewijzigd zodat deze ook een niet-volgestorte garantie door een (her)verzekeringsonderneming die aan bepaalde criteria inzake robuustheid, solvabiliteit en diversificatie voldoet, omvatten.
Een aantal andere technische, doch niet materiële wijzigingen faciliteren de implementatie van de STS-criteria.
Volgens het voorstel moeten Third Party Verifiers (TPV) van de inachtneming van STS-voorschriften niet alleen over een vergunning beschikken van hun respectieve nationale bevoegde autoriteit, maar moet deze ook toezicht op hen uitoefenen.
Om convergentie in het toezicht te bevorderen en fragmentering en uiteenlopende uitlegging van regelgeving tegen te gaan, versterkt het voorstel de rol van het securitisatiesubcomité van het Gemengd Comité van de ESA’s. Met name krijgt het securitisatiesubcomité opdracht om richtsnoeren vast te stellen voor het vastleggen van gemeenschappelijke toezichtprocedures en om de in artikel 7 bedoelde rapportagetemplates uit te werken. Om voor meer verantwoording en continuïteit te zorgen, krijgt de EBA de leiding bij de werkzaamheden van het securitisatiesubcomité van het Gemengd Comité van de ESA’s, zal zij het secretariaat verzorgen en een vicevoorzitter voor het subcomité leveren, die de voorzitter zal ondersteunen bij de uitoefening van haar of zijn taken en de taken van de voorzitter zal vervullen wanneer die afwezig is, op permanente basis.
Om efficiënt en consistent toezicht op de STS-criteria te garanderen, moet artikel 29 van Verordening (EU) 2017/2402 voor banken bevoegde autoriteiten in de lidstaten belasten met de verantwoordelijkheid van het toezicht op de toepassing van de STS-criteria door securitisatie met banken als originator. Voor kredietinstellingen in de bankenunie zou dat toezicht worden uitgevoerd door het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme.
Om toezichthouders in staat te stellen de due-diligencevereisten af te dwingen, wordt artikel 32 van Verordening (EU) 2017/2402 gewijzigd zodat dit in de lijst van situaties waarin nationale bevoegde autoriteiten bestuurlijke sancties kunnen opleggen, uitdrukkelijk de situatie opgenomen waarin institutionele beleggers niet aan due-diligencevereisten van artikel 5 van Verordening (EU) 2017/2402 voldoen.
De doorlopende opdracht in artikel 44 van Verordening (EU) 2017/2402 voor de ESA’s om verslag te doen over de implementatie van deze verordening wordt aangepast zodat deze ook een beoordeling bevat van de bijdrage van securitisatie aan het financieren van EU-bedrijven en de EU-economie.
De Commissie krijgt de opdracht om het functioneren van deze wijzigingsverordening te evalueren uiterlijk vijf jaar na de datum waarop deze van toepassing is geworden. Indien dat nodig blijkt, zal de evaluatie vergezeld gaan van een wetgevingsvoorstel.