Toelichting bij COM(2025)413 - Opschorting van de toepassing van sommige bepalingen van Verordening 810/2009 ten aanzien van Guinee - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2025)413 - Opschorting van de toepassing van sommige bepalingen van Verordening 810/2009 ten aanzien van Guinee. |
|---|---|
| bron | COM(2025)413   |
| datum | 15-07-2025 |
• Motivering en doel van het voorstel
Overeenkomstig artikel 25 bis, lid 2, van de Visumcode 1 moet de Commissie ten minste eenmaal per jaar de medewerking van derde landen op het gebied van overname beoordelen en daarover verslag uitbrengen aan de Raad.
Op basis van deze beoordelingen en rekening houdend met de stappen die de Commissie heeft ondernomen om het niveau van de samenwerking op het gebied van overname en de algemene betrekkingen van de EU met het betrokken derde land, onder meer op het gebied van migratie, te verbeteren, kan de Commissie concluderen dat het betrokken derde land onvoldoende medewerking verleent en dat derhalve actie moet worden ondernomen. Indien dit het geval is, moet de Commissie overeenkomstig artikel 25 bis, lid 5, punt a), van de Visumcode een voorstel indienen voor een uitvoeringsbesluit van de Raad tot tijdelijke opschorting van de toepassing van sommige bepalingen van de Visumcode ten aanzien van onderdanen van dat derde land. De Commissie moet zich te allen tijde blijven inspannen om de samenwerking met het betrokken derde land te verbeteren.
• Het geval van Guinee
In juli 2017 heeft de EU een overnameregeling met Guinee gesloten (“Goede praktijken voor een doelmatig verloop van de terugkeerprocedure”). Sindsdien zijn zeven vergaderingen van de gezamenlijke werkgroep gehouden om toezicht te houden op de uitvoering van de regeling, de laatste op 19 december 2024. Gezien de politieke situatie in het land werd de verbintenis in september 2021 opgeschort en in december 2023 hervat. Hoewel de Guineese autoriteiten opnieuw hun voornemen bevestigden om samen te werken op het gebied van overname, waren zij niet bereid zich te verbinden tot de meeste concrete maatregelen die de EU had voorgesteld om de problemen met de operationele samenwerking aan te pakken. De kwestie van de samenwerking op het gebied van overname werd op politiek niveau besproken in Conakry tijdens een ontmoeting tussen de EU-ambassadeur in Guinee en de minister van Buitenlandse Zaken, de minister van Binnenlandse Zaken en de Eerste Minister op 15 oktober 2024, alsook in Brussel tijdens verschillende bijeenkomsten op hoog niveau, zoals het bezoek van de Guineese minister van Buitenlandse Zaken op 23 oktober 2023, vergaderingen van de Commissie/EDEO met de ambassadeur van Guinee en de minister van Buitenlandse Zaken op respectievelijk 31 mei en 26 juni 2024.
Ondanks de bestaande overnameregeling en de inspanningen om de inzet op het gebied van overname te intensiveren, is de samenwerking voor de meeste lidstaten ontoereikend gebleven en is deze aanzienlijk verslechterd vanaf eind 2023 en gedurende de beoordelingsperiode van 2024. Tijdens de zesde en zevende vergadering van de gezamenlijke werkgroep in juli en december 2024 heeft de Europese Unie aan Guinee duidelijk gemaakt dat het noodzakelijk is om de samenwerking te verbeteren en de overnameregeling volledig uit te voeren, de overeengekomen procedures voor de identificatie van Guineeërs zonder verblijfsrecht in de EU daadwerkelijk te implementeren en snel noodreisdocumenten af te geven na een positieve identificatie voor zowel vrijwillige als gedwongen terugkeer binnen de termijnen van de overnameregeling. Een lijst van hangende overnameverzoeken van 13 lidstaten en één met Schengen geassocieerd land werd overgedragen aan de autoriteiten van Guinee. Deze stappen leidden niet tot een verbetering van de samenwerking tijdens de verslagperiode.
De medewerking van Guinee op het gebied van de overname van zijn onderdanen waarvan is vastgesteld dat zij illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven, is ontoereikend, zoals blijkt uit een terugkeerpercentage 2 van 3 % in 2024, een daling ten opzichte van 5 % in 2023, de sterk afnemende kwaliteit van de medewerking bij de identificatieprocedure, een daling van het uitgiftepercentage van noodreisdocumenten 3 en de duidelijke verslechtering van de samenwerking op het gebied van terugkeeroperaties. Tijdens de verslagperiode werden de lidstaten geconfronteerd met aanhoudende en toenemende uitdagingen bij de doeltreffende uitvoering van de overnameovereenkomst met Guinee, met name wat betreft ongedocumenteerde gevallen. Het ontoereikende niveau van medewerking van Guinee vormt vaak ook een inbreuk op de overnamebepalingen van de Overeenkomst van Samoa 4 , die sinds 1 januari 2024 voorlopig van toepassing zijn, ook voor Guinee, met name wat betreft de termijn voor de afgifte van noodreisdocumenten na de indiening van een verzoek om identificatie.
In het kader van permanente beoordelingen die de Commissie sinds 2020 uitvoert en op basis van door de lidstaten verstrekte gegevens en informatie, besprekingen in de desbetreffende werkgroepen van de Raad en vergaderingen van deskundigengroepen, alsook beoordelingen door andere instellingen, organen en instanties van de EU, hebben de lidstaten melding gemaakt van een aantal aanhoudende problemen die de verschillende stappen van het overnameproces belemmeren, waaronder de identificatie van Guineese onderdanen, de afgifte van reisdocumenten en terugkeeroperaties. Dit heeft geleid tot een zeer aanzienlijke achterstand bij de behandeling van zaken voor de lidstaten.
Op basis van het bovenstaande, het gebrek aan verbetering, ondanks de stappen die de EU en haar lidstaten tot dusver hebben ondernomen om de samenwerking op het gebied van overname te verbeteren, wordt de samenwerking van Guinee met de EU op het gebied van overname onvoldoende geacht.
• De algemene betrekkingen van de Unie met Guinee
Guinee is een van de belangrijkste landen van vertrek van irreguliere migranten naar de EU. Ondanks een aanzienlijke daling van het aantal irreguliere binnenkomsten in de EU ten opzichte van 2023, staat Guinee in 2024 nog steeds op de achtste plaats van de vastgestelde nationaliteiten onder de beoordeelde landen, met 8 388 irreguliere binnenkomsten.
De EU en Guinee onderhouden betrekkingen op politiek, economisch, handels- en samenwerkingsgebied. Deze betrekkingen zijn thans gebaseerd op de Overeenkomst van Samoa tussen de Europese Unie en haar lidstaten en de Organisatie van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan.
De EU is de grootste markt en leverancier van Guinee en blijft een belangrijke economische partner.
Op handelsgebied wordt de samenwerking tussen Guinee en de EU geregeld door het stelsel van algemene tariefpreferenties (SAP) van de EU 5 . Er zij op gewezen dat de economische partnerschapsovereenkomst, die in juli 2014 met een aantal landen in West-Afrika is aangenomen, nog niet in werking is getreden.
De geopolitieke oriëntaties van Guinee moeten ook in overweging worden genomen met het oog op hun mogelijke impact op migratiekwesties.
Op basis van het bovenstaande en gezien het gebrek aan verbetering, ondanks de voortdurende stappen die de Commissie heeft ondernomen om de samenwerking te verbeteren, en rekening houdend met de algemene betrekkingen van de EU met Guinee, wordt de samenwerking van Guinee met de EU op het gebied van overname als ontoereikend beschouwd en is actie nodig.
• De visummaatregelen
Inhoudsopgave
Het uitvoeringsbesluit van de Raad moet de toepassing van sommige bepalingen van de Visumcode ten aanzien van Guineese onderdanen tijdelijk opschorten. De opschorting mag echter niet gelden voor de Guineese familieleden van (mobiele) EU-burgers die onder Richtlijn 2004/38/EG vallen 6 , en voor de Guineese familieleden van onderdanen van derde landen die krachtens een overeenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en het betrokken derde land, anderzijds, een recht van vrij verkeer genieten dat gelijkwaardig is aan het recht van EU-burgers.
Het gebrek aan voldoende medewerking van Guinee op het gebied van overname rechtvaardigt de tijdelijke opschorting van alle in artikel 25 bis, lid 5, punt a), van de Visumcode bedoelde artikelen: opschorting van de in artikel 14, lid 6, van de Visumcode bedoelde mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van de vereisten met betrekking tot de bewijsstukken die visumaanvragers moeten overleggen; opschorting van de in artikel 23, lid 1, bedoelde algemene verwerkingstermijn van 15 kalenderdagen (die bijgevolg ook de toepassing uitsluit van de regel dat deze termijn alleen in individuele gevallen tot maximaal 45 dagen kan worden verlengd, zodat 45 dagen de standaardverwerkingstermijn wordt); opschorting van de afgifte van meervoudige inreisvisa overeenkomstig artikel 24, leden 2 en 2 quater; en opschorting van de facultatieve vrijstelling van de betaling van visumleges voor houders van een diplomatiek of dienstpaspoort overeenkomstig artikel 16, lid 5, punt b).
De Visumcode bepaalt dat de visummaatregelen tijdelijk van toepassing moeten zijn, maar schrijft niet voor dat in het uitvoeringsbesluit een specifieke toepassingstermijn moet worden vermeld. Overeenkomstig artikel 25 bis, lid 6, van de Visumcode moet de Commissie echter voortdurend de vooruitgang van de samenwerking op het gebied van overname beoordelen op basis van de indicatoren van artikel 25 bis, lid 2, van de Visumcode, met inbegrip van de bijstand voor de identificatie van illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijvende personen, de tijdige afgifte van reisdocumenten en de organisatie van terugkeeroperaties. De Commissie zal rapporteren of de samenwerking met het betrokken derde land op het gebied van overname aanzienlijk en duurzaam is verbeterd en kan, mede rekening houdend met de algemene betrekkingen van de EU met dat derde land, ofwel voorstellen intrekken die niet door de Raad zijn aangenomen, ofwel bij de Raad een voorstel indienen om het uitvoeringsbesluit in te trekken of te wijzigen. Indien de medewerking op het gebied van overname daarentegen ontoereikend blijft, zal de Commissie overwegen de tweede fase van het mechanisme in te leiden, zoals bepaald in artikel 25 bis, lid 5, punt b), van de Visumcode.
De Commissie brengt krachtens artikel 25 bis, lid 7, van de Visumcode uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van het uitvoeringsbesluit verslag uit aan het Europees Parlement en de Raad over de vorderingen in de door het betrokken derde land verleende medewerking op het gebied van overname.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorgestelde besluit is consistent met de Visumcode, die een reeks geharmoniseerde regels bevat van het gemeenschappelijk visumbeleid inzake de procedures en voorwaarden vastgesteld voor de afgifte van visa voor een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.
De EU streeft naar een brede aanpak van migratie en gedwongen ontheemding, die gebaseerd is op gemeenschappelijke waarden en verantwoordelijkheden. Het migratie- en asielpact van mei 2024 biedt een alomvattende aanpak die gericht is op het versterken en integreren van belangrijk EU-beleid inzake migratie, asiel, grensbeheer en integratie, en een van de pijlers ervan is migratie te integreren in internationale partnerschappen om illegaal vertrek te voorkomen, migrantensmokkel te bestrijden, samen te werken op het gebied van overname en legale trajecten te bevorderen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De samenwerking tussen de lidstaten en derde landen op het gebied van de overname van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen is een belangrijk onderdeel van de externe betrekkingen van de EU. Om dit soort brede partnerschappen te versterken en te waarborgen dat derde landen volledig meewerken, heeft de Europese Raad er de EU consequent toe opgeroepen alle beschikbare instrumenten aan te wenden, waaronder maatregelen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, handel en visumbeleid 7 . Bij het overwegen van mogelijke beperkende visummaatregelen moet de Commissie op grond van artikel 25 bis van de Visumcode rekening houden met de algemene betrekkingen van de EU met het betrokken derde land, onder meer op het gebied van migratie.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode), artikel 25 bis, lid 5, punt a).
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
n.v.t.
• Evenredigheid
De voorgestelde maatregelen, die ten doel hebben Guinee ertoe te bewegen beter mee te werken aan de overname van zijn illegaal verblijvende onderdanen, staan in verhouding tot het daarmee nagestreefde doel. De maatregelen hebben betrekking op bepaalde aspecten van de procedure voor de afgifte van visa, maar houden als zodanig geen beperking in van de mogelijkheid van aanvragers om een visum aan te vragen of te krijgen. Voorts zijn bepaalde categorieën personen uitgesloten van het toepassingsgebied van dit besluit.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
n.v.t.
• Raadpleging van belanghebbenden
n.v.t.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
n.v.t.
• Effectbeoordeling
n.v.t.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
n.v.t.
• Grondrechten
De voorgestelde maatregelen houden geen beperking in van de mogelijkheid van de aanvrager om een visum aan te vragen of te krijgen en eerbiedigen diens grondrechten, met name dat van eerbiediging van het familie- en gezinsleven.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
n.v.t.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
n.v.t.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
n.v.t.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 stelt het toepassingsgebied van het voorgestelde uitvoeringsbesluit vast.
In de leden 1 en 2 wordt gespecificeerd dat het besluit alleen van toepassing is op onderdanen van Guinee die visumplichtig zijn, en niet op onderdanen die zijn vrijgesteld op grond van de artikelen 4 of 6 van Verordening (EU) 2018/1806.
In lid 3 worden visumaanvragers die familielid zijn van een burger van de Unie op wie Richtlijn 2004/38/EG van toepassing is, en familieleden van een onderdaan van een derde land die een recht van vrij verkeer geniet dat gelijkwaardig is aan dat van de burgers van de Unie op grond van een overeenkomst tussen de Unie en haar lidstaten, enerzijds, en een derde land, anderzijds, van het toepassingsgebied van het voorgestelde besluit uitgesloten.
Lid 4 bepaalt dat het voorgestelde besluit de internationale verplichtingen van de lidstaten onverlet laat.
Artikel 2 bepaalt dat de toepassing van de volgende elementen van de Visumcode tijdelijk wordt opgeschort voor onderdanen van Guinee die onder het toepassingsgebied van het voorgestelde besluit vallen:
–de mogelijkheid voor de lidstaten om vrijstelling te verlenen van het vereiste een volledige reeks bewijsstukken over te leggen. Dit betekent dat alle aanvragers bij elke aanvraag een volledige reeks bewijsstukken zullen moeten overleggen waaruit blijkt dat aan de inreisvoorwaarden van de Schengengrenscode is voldaan;
–de mogelijkheid voor de lidstaten om houders van een diplomatiek of dienstpaspoort vrij te stellen van betaling van visumleges. Op deze categorie aanvragers zullen de standaardvisumleges van 90 EUR van toepassing zijn;
–de standaardbehandelingstermijn van 15 dagen voor het nemen van een beslissing over een aanvraag. Dit betekent dat de lidstaten 45 dagen zullen hebben om over aanvragen te beslissen;
–de regels voor de afgifte van meervoudige visa. Dit betekent dat in beginsel alleen visa voor één binnenkomst zullen worden afgegeven.
Artikel 3 bevat de lijst van adressaten van het voorgestelde besluit, d.w.z. de betrokken lidstaten.