Overwegingen bij COM(2013)284 - Aanbeveling hoe de te hoge overheidstekorten in Cyprus moeten worden bestreden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)284 - Aanbeveling hoe de te hoge overheidstekorten in Cyprus moeten worden bestreden. |
|---|---|
| document | COM(2013)284   |
| datum | 7 mei 2013 |
(2) Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren.
(3) De Raad heeft op 13 juli 2010 op grond van artikel 126, lid 6, VWEU besloten dat er in Cyprus een buitensporig tekort bestond[1] en overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten een aanbeveling tot dit land gericht om uiterlijk in 2012 het buitensporig tekort te corrigeren.
(4) De Commissie heeft op 27 januari 2011 in een mededeling aan de Raad geconcludeerd dat Cyprus doeltreffend gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 13 juli 2010 om zijn overheidstekort tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, en achtte daarom verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure niet noodzakelijk.
(5) In een tweede mededeling aan de Raad heeft de Commissie op 11 januari 2012 bevestigd dat Cyprus doeltreffend gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 13 juli 2010 om zijn overheidstekort tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, en zij achtte daarom verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure niet noodzakelijk.
(6) Overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan de Raad, op grond van een aanbeveling van de Commissie, een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, VWEU vaststellen indien aan de aanvankelijke aanbeveling effectief gevolg is gegeven en er zich na de vaststelling ervan onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën hebben voorgedaan. Op basis van de in de aanbeveling van de Raad vervatte economische prognoses wordt beoordeeld of er sprake is van onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de begroting.
(7) Overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad moet de Raad aanbevelingen richten tot de betrokken lidstaat opdat deze binnen een bepaalde termijn een einde maakt aan de situatie van buitensporig tekort. In de aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om het buitensporig tekort te corrigeren. Voorts moet de Raad in een aanbeveling om een buitensporig tekort te corrigeren, de betrokken lidstaat verzoeken dat hij jaarlijkse begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de prognoses die aan de aanbeveling ten grondslag liggen, stroken met een benchmark die overeenstemt met een minimale jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5 % van het bbp in het structurele saldo, dit is het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen.
(8) Op basis van een diepgaand onderzoek van de aard, de oorsprong en de omvang van de macro-economische ontwikkelingen in Cyprus heeft de Commissie in mei 2012 geconcludeerd dat Cyprus, met name wat de externe positie, de overheidsfinanciën en de financiële sector betreft, met zeer ernstige onevenwichtigheden kampte die dringend moesten worden aangepakt. De situatie in de Cypriotische banksector werd gezien als een bedreiging voor de houdbaarheid van de positie van het land. Ten aanzien van het buitenland vertoonde de lopende rekening aanzienlijke en voortdurende tekorten die te maken hadden met een geleidelijke daling van het vermogen om op prijs en kosten te concurreren, en was de positie inzake internationale investeringen een bron van bezorgdheid. De situatie in de Cypriotische banksector werd voorts gezien als een bedreiging voor de houdbaarheid van de positie van het land. Wat de interne situatie betreft, was de particuliere sector met zijn omvangrijke uitstaande schuld van niet-financiële vennootschappen en de zeer hoge schuldenlast van de huishoudens een bron van bezorgdheid. Daarnaast zijn de overheidsfinanciën omgeslagen naar jaarlijkse tekorten die zelfs groter zijn geworden toen de economie van de recessie herstelde, en zijn de recente inspanningen om het buitensporig tekort te corrigeren mogelijk niet toereikend gebleken. De overheidsschuld is geleidelijk gestegen tot boven de in het Verdrag vastgestelde drempel en zou naar verwachting aanzienlijk toenemen.
(9) Op 10 juli 2012 heeft de Raad landenspecifieke aanbevelingen tot Cyprus gericht die onder meer gebaseerd waren op de beoordeling van het nationale hervormingsprogramma van Cyprus en van het stabiliteitsprogramma van Cyprus voor de periode 2012-2015. In de eerste aanbeveling wordt opgeroepen tot een strikte tenuitvoerlegging van de begrotingsstrategie in 2013 en de jaren daarna. Ook wordt er opgeroepen tot een snellere invoering van een afdwingbaar meerjarig budgettair kader met een bindende wettelijke grondslag en corrigerende mechanismen. Dit kader moet ook worden versterkt door de invoering van programma- en prestatiegerichte budgettering. Gelet op de inefficiënties van de belastingdiensten en bij de inning van de belastingen zijn maatregelen nodig om de belastingwetgeving beter te doen naleven en belastingontduiking aan te pakken.
(10) In het licht van de toenemende ernstige economische en financiële verstoringen hebben de Cypriotische autoriteiten op 25 juni 2012 officieel verzocht om financiële bijstand in de vorm van een lening van de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit/ het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM), alsmede van het Internationaal Monetair Fonds (IMF), om de economie opnieuw op een duurzaam groeipad te helpen brengen, ervoor te zorgen dat het bankstelsel weer naar behoren functioneert, en de financiële stabiliteit in de Europese Unie en in de eurozone te vrijwaren. Op 27 juni 2012 heeft de Eurogroep de Commissie, in overleg met de Europese Centrale Bank (ECB), de Cypriotische autoriteiten en het IMF verzocht in te stemmen met een macro-economisch aanpassingsprogramma, met inbegrip van de financieringsbehoeften, en passende actie te ondernemen om de financiële stabiliteit te vrijwaren in de zeer onzekere context waarin risico bestaat op spill-overeffecten van de onrust op de markt voor overheidsobligaties. Op 16 maart en 25 maart 2013 heeft de Eurogroep met Cyprus een politieke overeenkomst bereikt over financiële bijstand en de voornaamste onderdelen van een programma. Op 12 april 2013 was de Eurogroep van oordeel dat de noodzakelijke onderdelen van het macro-economisch aanpassingsprogramma voorhanden waren om de desbetreffende nationale procedures voor de formele goedkeuring van het mechanisme voor financiële ondersteuning van het ESM in gang te zetten. Op 25 april 2013 heeft de Raad een besluit overeenkomstig artikel 136 VWEU vastgesteld waarin de voornaamste onderdelen van het door Cyprus ten uitvoer te leggen macro-economisch aanpassingsprogramma vervat lagen. Op 26 april 2013 werd een memorandum van overeenstemming dat strookt met het genoemde besluit, ondertekend door de Cypriotische autoriteiten en de Commissie, die namens het ESM handelt.
(11) Meer dan een decennium van volgehouden en sterke economische groei in Cyprus is in 2009 ten einde gelopen. De economische activiteit liep met 1¾ % terug met een zwakke interne vraag en een ongunstige economische context die de groei zwaar onder druk zette. De economische activiteit herstelde in 2010 met een reële groei van het bbp met 1,1 % terwijl in de eerste helft van 2011 een groei van 1,5 % werd opgetekend. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie, die aan de aanbeveling van de Raad van 13 juli 2010 op grond van artikel 126, lid 7, VWEU ten grondslag lagen, zou de Cypriotische economie in 2011 met 1,3 % groeien. Ondanks een zeer goed toeristisch seizoen in 2011 kreeg het herstel in juli 2011 een slag door het ernstige ongeval waardoor de elektriciteitscentrale van Vasiliko, die goed is voor de helft van de totale productiecapaciteit, werd vernield. De afbouw van zeer zware onevenwichtigheden van de publieke en particuliere sector in de Cypriotische economie leidde bovendien tot een gespannen financiële en begrotingssituatie, hetgeen de negatieve effecten op de economische activiteit nog versterkte, grote economische onzekerheid meebracht en de gespannen toestand op de arbeidsmarkt nog verergerde. Door de aanhoudende zwakte in de internationale context was het niet mogelijk het effect op de interne vraag te compenseren met de externe vraag. Ten gevolge daarvan bleek de jaarlijkse economische groei voor 2011 op 0,5 % uit te komen, bijna één percentagepunt lager dan de prognose van de Commissie ten tijde van de aanbeveling van de Raad. Het jaar 2012 lag buiten het gezichtsveld toen de Commissie haar prognose opmaakte waarop de Raad zijn aanbeveling baseerde. Volgens de hypothese dat de negatieve output gap geleidelijk zou worden gedicht, werd voor 2012 een hogere groei verwacht dan in 2011. Volgens de laatste prognose van de diensten van de Commissie zou de reële bbp-groei in 2012 ‑2,4 % bedragen.
(12) Het overheidstekort is in 2011 uitgekomen op 6,3% van het bbp, tegen 5,3% in 2010. De verslechtering in het begrotingssaldo deed zich voor ondanks de maatregelen voor begrotingsconsolidatie van de begrotingswet van 2011 en drie reeksen maatregelen die in loop van 2012 werden getroffen om het begrotingstekort verder terug te dringen, hetgeen echter niet toereikend was om de achteruitgang in de overheidsfinanciën tot stilstand te brengen. De genoemde reeksen van economische gebeurtenissen, met name de afbouw van zeer zware onevenwichtigheden in de publieke en particuliere sector van de Cypriotische economie, vormen de achtergrond waartegen de ontwikkelingen in de overheidsfinanciën zich voordoen onder meer met de effecten van de groeisamenstelling die niet verwaarloosbaar zijn en de hogere kosten voor schuldfinanciering ten gevolge van het verlies van toegang tot langlopende marktfinanciering.
(13) In de meest recente prognoses van de diensten van de Commissie wordt het overheidstekort voor 2012 op 6,3% van het bbp geraamd. Dit geraamde tekort ligt aanzienlijk hoger dan in vroegere prognoses van de diensten van de Commissie, in het bijzonder door de aanmerkelijke terugval in de inkomsten van zowel directe als indirecte belastingen (meestal btw, vennootschapsbelasting en sociale bijdragen) en hogere uitgaven door de stijgende werkloosheid en de hoger dan verwachte vervroegde uitdiensttreding. In vergelijking met de winterprognose voor 2013 van de diensten van de Commissie werd het tekort voor 2012 met ongeveer ½ % van het bbp opwaarts bijgesteld ten gevolge van een eenmalige uitgave met betrekking tot de verzekeringskosten voor de ontploffing in de elektriciteitscentrale van Vasiliko in juli 2011, betaalbaar in een termijn van vier jaar maar volledig geboekt in 2012, alsmede de boeking van een kapitaaloverdracht voor de betaling van de gekapitaliseerde rente op de herkapitalisatieobligatie voor Cyprus Popular Bank.
(14) Volgens de meest recente economische prognoses van de diensten van de Commissie bedroeg het structureel tekort respectievelijk 5,7 % en 6,6 % van het bbp in 2010 en 2011. In 2012 komt het naar verwachting uit op 6,6 % van het bbp. In de prognose van de diensten van de Commissie waarop de aanbeveling van de Raad van juli 2010 was gebaseerd, werd een gemiddelde potentiële groei van ongeveer 1 % over de aanpassingsperiode verwacht. Volgens de meest recente economische prognoses van de diensten van de Commissie wordt de gemiddelde potentiële output voor de jaren 2011-2012 nu geacht negatief te zijn (ongeveer ‑0,5 %) en blijft deze volgens de ramingen negatief voor de jaren 2013-2016. Als voor de neerwaartse herziening van de potentiële output sinds de aanbeveling van de Raad een correctie wordt doorgevoerd, zou over 2011-2012 een gemiddelde budgettaire inspanning van ongeveer 0,5 % vereist zijn. De verwachte verandering in het structurele saldo werd echter ook ernstig negatief beïnvloed door een onvoorziene terugval in de inkomsten ten gevolge van een lager dan geraamde finale binnenlandse vraag en lagere invoer alsmede door een sterkere achteruitgang van de arbeidsmarkt. Dit heeft geleid tot hoge minderinkomsten, met name in de indirecte belastingen. Als rekening wordt gehouden met deze effecten, wordt de algemene aangepaste begrotingsinspanning geraamd op gemiddeld 2,4 % van het bbp, wat heel wat meer is dan de vereiste gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning over 2011-2012 van ten minste 1 ½ % van het bbp die door de Raad wordt aanbevolen. Derhalve kan worden aangenomen dat Cyprus effectief gevolg heeft gegeven aan de aanbeveling van de Raad.
(15) De op 16 december 2011 vastgestelde begrotingswet voor 2012 bevatte een consolidatiestrategie aan de uitgavenzijde die voornamelijk bestond uit (i) bijdragen van overheidsambtenaren aan hun pensioenen gecombineerd met een bevriezing gedurende twee jaar van de lonen in de overheidssector in brede zin, (ii) de opname van nieuwe overheidsambtenaren in het algemene pensioenstelsel met het socialezekerheidsfonds in plaats van in het gunstiger pensioenstelsel van de overheid, (iii) een betere afstemming van de sociale overdrachten, (iv) besparingen in welbepaalde categorieën van overheidsuitgaven (v) een verhoging van het btw-tarief van 15 % tot 17 %, (vi) een tijdelijke bijdrage op hoge inkomens van werknemers uit de privé-sector en gepensioneerden, en (vii) een verhoging van het belastingtarief op veronderstelde uitkering van dividenden. De bovengenoemde begrotingsramingen bevatten ook consolidatiemaatregelen van de Cypriotische autoriteiten voor het overblijvende gedeelte van 2012 na een voorlopig akkoord met de programmapartners over begrotingsbeleid in november 2012, met name een vermindering van de loonschalen van ambtenaren en gepensioneerden in de overheidssector en in overheidsdiensten in ruimere zin. Samengevat heeft Cyprus in 2011-2012 consolidatiemaatregelen genomen met een geraamde impact voor een besparing op de begroting van meer dan 5½ % van het bbp. Deze bottom-upbeoordeling van de maatregelen voor consolidatie van de begroting in de jaren 2011-2012 bevestigt de conclusie dat Cyprus daadwerkelijk actie heeft ondernomen.
(16) De bruto overheidsschuld is gestegen tot 71,1 % van het bbp in 2011, tegenover 67,6 % van het bbp zoals geraamd in de voorjaarsprognose van 2010 van de diensten van de Commissie waarop de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU van 13 juli 2010 is gebaseerd. De schuldontwikkelingen werden hoofdzakelijk veroorzaakt door de hoger dan geraamde tekortresultaten, de lager dan geraamde groei en de moeilijkheden van Cyprus om toegang tot internationale markten te krijgen voor de dekking van zijn financieringsbehoeften, wat aanleiding gaf tot hogere leningkosten. Deze factoren, samen met de deelneming van de overheid in de herkapitalisatie van één commerciële bank in juni 2012, hebben geleid tot een stijging van de algemene overheidsschuld tot ongeveer 85,8 % van het bbp in 2012. De volgende jaren zal de overheidsschuld onvermijdelijk verder stijgen, ten gevolge van de zwakke groei en de aanzienlijke financieringsbehoeften van de overheid. In 2013-2014 zal de overheidsschuld verder stijgen na ontvangst van de financiële steun. De schuldratio zal naar verwachting in 2015 pieken rond 128 % van het bbp en zal daarna teruglopen dankzij duurzame primaire overschotten en de terugkeer van positieve groeipercentages van het reële bbp.
(17) Rekening houdend met alle deze factoren en in het bijzonder met de aanzienlijke verslechtering van de begrotingssituatie ten gevolge van de erger dan verwachte economische baisse en de algemene toestand van de economie die zwakker is dan voorzien werd ten tijde van de oorspronkelijke aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, is een nieuwe termijn voor correctie van het buitensporig tekort door Cyprus gerechtvaardigd. Het is noodzakelijk voor de correctie van het buitensporig tekort vier jaar extra te verlenen gelet op de geraamde afwijking ten opzichte van de bbp-referentiewaarde van 3 % tegen einde 2012 en de ongunstige macro-economische omstandigheden.
(18) Volgens de meest recente economische prognose voor nominale bbp-groei van de diensten van de Commissie zal het primaire overheidssaldo een tekort van 2,4 % van het bbp in 2013 vertonen, een tekort van 4,3 % van het bbp in 2014, een tekort van 2,1 % van het bbp in 2015 en een overschot van 1,2 % van het bbp in 2016, terwijl het nominale overheidstekort naar verwachting zal oplopen tot 6,5 % van het bbp voor 2013, 8,4 % van het bbp voor 2014, 6,3 % van het bbp voor 2015 en 2,9 % van het bbp in 2016. Met het oog op het toezicht en gelet op de beperkte controle die de Cypriotische autoriteiten uitoefenen op rentebetalingen, worden in het door Cyprus ten uitvoer te leggen macro-economisch aanpassingsprogramma begrotingsdoelstellingen voor het primaire saldo vastgesteld.
(19) Om te komen tot een duurzame correctie van het buitensporig tekort zal het passende aanpassingstraject worden opgesteld en geëvalueerd op basis van een algemene beoordeling met het structurele saldo als referentie en met een minimale jaarlijkse verbetering in het structurele saldo van ten minste 0,5 % van het bbp als benchmark. Volledig omschreven consolidatiemaatregelen ten belope van ongeveer 4¾ % van het bbp zullen naar verwachting resulteren in een verbetering van het primaire overheidssaldo met ongeveer 1,3 % van het bbp in 2013. Voor 2014 bedragen de vastgestelde consolidatiemaatregelen ongeveer 1¾ % van het bbp en zullen zij naar verwachting het structurele saldo met 0,3 % van het bbp verbeteren terwijl de verbetering van het structurele saldo op 0,7 % van het bbp in 2015 en 1,8 % van het bbp in 2016 wordt geraamd.
(20) De aanpassing voor 2013-2016 omvat maatregelen om de groei in de uitgaven voornamelijk met betrekking tot de loonmassa van de overheidssector en de sociale uitkeringen te beperken en om de inkomsten te verhogen met name door een verhoging van de tarieven van de btw, de accijnzen, de belasting op rente-inkomsten, de vastgoedbelasting en de vennootschapsbelasting. De begrotingsconsolidatie moet op middellange termijn worden gehandhaafd door de groei van de uitgaven te beheersen, de belastingheffing te verbeteren en structurele begrotingsmaatregelen te nemen.
(21) In het licht van de aanzienlijke aanvullende consolidatie in 2013 en de ongunstige en zeer onzekere macro-economische omstandigheden, onder meer ten gevolge van het opleggen van tijdelijke kapitaalcontrole, het verlies aan vertrouwen en het gebrek aan stabiliteit in de financiële sector, is het ex-ante opleggen van de verplichting tot het nemen van verdere consolidatiemaatregelen voor 2014 (naast de in december 2012 voor inwerkingtreding op 1 januari 2014 opgelegde maatregelen) niet passend geacht. In het economisch en financieel aanpassingsprogramma is aan de Cypriotische autoriteiten echter de verplichting opgelegd klaar te staan om de programmadoelstellingen te vrijwaren door in geval van tegenvallende inkomsten of hogere sociale uitgaven aanvullende maatregelen te nemen, rekening houdend met ongunstige macro-economische effecten.
(22) In 2014 zal het structurele saldo naar verwachting met 0,3 % van het bbp verbeteren op basis van de overeengekomen maatregelen voor begrotingsconsolidatie die onveranderd zijn gebleven in vergelijking met de maatregelen die in november 2012 in het ontwerp van memorandum van overeenstemming waren opgenomen. De geraamde structurele inspanning in 2014 ligt daarom op basis van de meest recente prognose van de diensten van de Commissie lichtjes onder de minimale jaarlijkse verbetering in het structurele saldo van ten minste 0,5 % van het bbp als benchmark. Deze verbetering moet niettemin aanvaardbaar worden geacht in de huidige uitzonderlijke situatie waarin de macro-economische omstandigheden zeer onzeker zijn met omvangrijke verschuivingen in de reële en geraamde potentiële output omdat ramingen van het structurele saldo meer dan in stabielere macro-economische omstandigheden onzeker en voor tijdelijke schommelingen vatbaar zijn. In de winterprognose 2013 van de diensten van de Commissie is rekening gehouden met de consolidatiemaatregelen voor 2014 en is melding gemaakt van een verbetering in het structurele saldo met ongeveer 1,4 % van het bbp tussen 2013 en 2014. De thans geraamde zwakkere verbetering van het structurele saldo in 2014 – ondanks de ongewijzigde reeks consolidatiemaatregelen – kan worden verklaard door (i) de aantasting van de belastinggrondslag van de belastingmaatregelen voor 2013, wat betekent dat sommige van deze maatregelen naar verwachting een afnemend effect zullen hebben in 2014; (ii) de neerwaartse herziening van de effecten van een aantal van de reeds voor 2014 genomen consolidatiemaatregelen ten gevolge van de slechtere macro-economische omstandigheden in de programmaperiode; (iii) een verwachte daling van de belastingheffing in 2014 voor sommige belastingmaatregelen die voor hun resultaat (bv. inning van inkomstenbelasting en btw) afhankelijk zijn van de economische activiteit van 2013, en (iv) het feit dat de standaardelasticiteit die gebruikt wordt voor de opsplitsing tussen de conjunctuurgebonden elementen en het structurele saldo, kan leiden tot een onderschatting van de echte onderliggende begrotingsinspanning. Een bottom-upbenadering van discretionaire consolidatiemaatregelen, onderdeel per onderdeel, is belangrijk om het begrotingsbeleid te kunnen beoordelen. Zij kan vooral in uiterst onzekere macro-economische omstandigheden een nuttig aanvullend beeld verschaffen van de echte onderliggende begrotingsinspanning. De maatregelen voor begrotingsconsolidatie bedragen gemiddeld meer dan 3 % van het bbp voor de jaren 2013-2014. Hoewel dit bedrag aanzienlijk is, beloopt de overeenstemmende verbetering in het structurele saldo gemiddeld slechts ongeveer ¾ % van het bbp.
(23) De voortgang in de tenuitvoerlegging van de verbintenissen die Cyprus in het kader van de buitensporigtekortprocedure is aangegaan, zal op gezette tijden aan een evaluatie worden onderworpen. Ingeval de inkomsten tegenvallen of de sociale uitgaven hoger oplopen, moet Cyprus klaarstaan en aanvullende maatregelen nemen om de begrotingsdoelstellingen veilig te stellen.
(24) Cyprus voldoet aan de voorwaarden voor de verlenging van de termijn voor de correctie van het buitensporige overheidstekort, zoals vastgelegd in artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten.