Overwegingen bij COM(2017)824 - Bepalingen ter versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn in de lidstaten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)824 - Bepalingen ter versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn in de ... |
|---|---|
| document | COM(2017)824   |
| datum | 6 december 2017 |
(2) Het stabiliteits- en groeipact (SGP) omvat het multilaterale toezichtsysteem en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid zoals vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad 11 en de procedure voor het vermijden van buitensporige overheidstekorten zoals vastgesteld bij artikel 126 VWEU en verder uitgewerkt in Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 12 . Het SGP is verder versterkt door Verordening (EU) nr. 1175/2011 van het Europees Parlement en de Raad 13 en Verordening (EU) nr. 1177/2011 van de Raad 14 . Verordening (EU) nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad 15 heeft een systeem van effectieve, preventieve en geleidelijke handhavingsmechanismen toegevoegd in de vorm van sancties voor de lidstaten die de euro als munt hebben.
(3) Om de lidstaten aan te moedigen de verplichtingen krachtens het VWEU op het gebied van het begrotingsbeleid na te komen, zijn in Richtlijn 2011/85/EU van de Raad 16 gedetailleerde voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten vastgesteld.
(4) Omdat er grotere onderlinge afhankelijkheid is tussen de lidstaten die de euro als munt hebben en dus vatbaar zijn voor overloopeffecten van elkaars begrotingsbeleid, zijn bij Verordening (EU) nr. 472/2013 van het Europees Parlement en de Raad 17 en Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad 18 enkele verbeteringen in de coördinatie van en het toezicht op de begrotingen aangebracht om de economische integratie, convergentie en coördinatie tussen deze lidstaten verder te versterken.
(5) Met het oog op de versterking van de grondslagen die de begrotingsdiscipline gedurende de gehele economische cyclus waarborgen, hebben op 2 maart 2015 25 lidstaten het intergouvernementele Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (VSCB) ondertekend en geratificeerd. Titel III van het VSCB, het zogeheten 'begrotingspact', is bindend voor de lidstaten die de euro als munt hebben alsmede, op vrijwillige basis, voor Bulgarije, Denemarken en Roemenië (hierna de 'verdragsluitende partijen' genoemd), en omvat de verplichting voor de verdragsluitende partijen een regel inzake een structureel begrotingsevenwicht in hun nationale rechtsorde te verankeren, in combinatie met een correctiemechanisme dat automatisch in werking treedt in geval van significante afwijking en waarop onafhankelijke instanties toezicht houden. De verdragsluitende partijen hebben aangegeven dit intergouvernementele verdrag als tijdelijk instrument te willen gebruiken. Deze wens komt tot uiting in artikel 16 van het VSCB, dat bepaalt dat binnen maximaal vijf jaar na de inwerkingtreding ervan de noodzakelijke stappen moeten worden ondernomen met het doel om de inhoud ervan in het rechtskader van de Unie te integreren. In het rechtskader van de Unie moeten derhalve bepalingen worden opgenomen die de inwerkingtreding van de inhoud van het VSCB mogelijk maken.
(6) Om gezonde en houdbare overheidsfinanciën te handhaven en buitensporige overheidstekorten te voorkomen, zoals het VSCB voorschrijft, en tegelijkertijd de veerkracht van de eurozone als geheel te vergroten, moeten er in het nationale recht van de lidstaten die de euro als munt hebben, specifieke bepalingen zijn om hun begrotingsverantwoordelijkheid en begrotingskoers op middellange termijn ten opzichte van het bepaalde in Richtlijn 2011/85/EU verder te versterken.
(7) Aangezien de economische en financiële crisis in een aantal lidstaten tot een hoge overheidsschuld heeft geleid, is een kader van voor elke lidstaat specifieke cijfermatige begrotingsregels die beogen te zorgen voor een verantwoordere begrotingsbeleidsvoering en een betere naleving van de uit het VWEU voortvloeiende begrotingsverplichtingen, een belangrijk middel om convergentie van de overheidsschuld tot een prudent niveau te bewerkstelligen. Een dergelijk kader moet met name een middellangetermijndoelstelling voor het structurele saldo vaststellen die voor de nationale begrotingsautoriteiten bindend is bij hun jaarlijkse besluiten. Middellangetermijndoelstellingen voor de begrotingspositie maken het mogelijk rekening te houden met verschillende schuldquotes en houdbaarheidsrisico's van de lidstaten, waarbij als ijkpunt voor de ontwikkeling van de schuld de referentiewaarde geldt die is vastgesteld in artikel 1 van het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het VWEU gehechte Protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten.
(8) Om de middellangetermijndoelstelling voor het structurele saldo te bereiken en te handhaven moeten de lidstaten een consistent aanpassingstraject vaststellen op basis van variabelen waarover de begrotingsautoriteiten controle hebben. Een nationale begrotingsplanning die stoelt op een voor de gevolgen van discretionaire ontvangstenmaatregelen gecorrigeerd traject voor de overheidsuitgaven komt de doeltreffendheid, transparantie en verantwoording bij het monitoren van de begrotingsontwikkelingen ten goede. Om de plannen nauw te verbinden met de totale begrotingsresultaten op middellange termijn en te zorgen voor een groter besef van de nationale verantwoordelijkheid voor het begrotingsbeleid, moet een groeitraject op middellange termijn voor de overheidsuitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde worden vastgesteld voor de gehele overeenkomstig de constitutionele rechtsorde van elke lidstaat geldende zittingstermijn. Dit traject moet worden vastgesteld zodra een nieuwe regering aantreedt, en de jaarlijkse begrotingen moeten zich hieraan houden om resolute convergentie naar de middellangetermijndoelstelling te bewerkstelligen.
(9) Gezien de toekomstige positieve effecten ervan kan de uitvoering van grote structurele hervormingen die de houdbaarheid op lange termijn bevorderen, wijzigingen in het aanpassingstraject richting middellangetermijndoelstelling rechtvaardigen, mits zij een verifieerbare positieve begrotingsimpact hebben die wordt bevestigd door de overeenkomstig de procedurele vereisten van het SGP uitgevoerde beoordeling. Om de economische stabilisatie te bevorderen, moet het in uitzonderlijke omstandigheden – in de vorm van een ernstige economische neergang voor de eurozone of de Unie als geheel of buitengewone, buiten de macht van de betrokken lidstaat vallende gebeurtenissen die een aanzienlijke begrotingsimpact hebben – mogelijk zijn tijdelijk af te wijken van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting, mits een dergelijke afwijking de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn niet in gevaar brengt.
(10) Significante afwijkingen van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting doen, als zij niet adequaat worden aangepakt, afbreuk aan de geloofwaardigheid van de begrotingsplannen en laten het gevaar ontstaan dat de overheidsschuld ontspoort. Om de geloofwaardigheid van de verbintenis van de lidstaten ten aanzien van de middellangetermijndoelstelling te vergroten, moet in geval van een significante waargenomen afwijking automatisch een correctiemechanisme in werking treden. Een geloofwaardig correctiemechanisme moet de maatregelen omvatten die moeten worden genomen om de afwijking binnen een bepaalde periode te corrigeren, rekening houdend met de aard en de omvang van de afwijking. Het correctiemechanisme moet met name afwijkingen van het groeitraject op middellange termijn voor de overheidsuitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde compenseren.
(11) Onafhankelijke met het toezicht op de overheidsfinanciën in de lidstaten belaste instanties zijn een essentiële bouwsteen van doeltreffende begrotingskaders. Om de begrotingsdiscipline te bevorderen en de geloofwaardigheid van het begrotingsbeleid te versterken, moeten dergelijke instanties onafhankelijke beoordelingen van het kader van cijfermatige begrotingsregels uitvoeren, inclusief met name de begrotingskoers op middellange termijn, en toezien op de naleving van dat kader en de activering en werking van de bijbehorende correctiemechanismen.
(12) Een grotere nationale begrotingsverantwoordelijkheid en een bindende meerjarenkoers van het begrotingsbeleid vereisen begrotingsinstellingen die onafhankelijke zijn en over hun eigen middelen beschikken om gedurende de gehele middellangetermijnbegrotingscyclus actief toezicht te houden op begrotingsontwikkelingen en aanbevelingen te doen, met name wanneer een significante afwijking van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting wordt geconstateerd. Om de geloofwaardigheid en de afdwingbaarheid van de middellangetermijndoelstelling, het onderliggende traject voor de overheidsuitgaven en het bijbehorende correctiemechanisme in geval van significante afwijkingen te vergroten, moeten de begrotingsautoriteiten van de lidstaten zich houden aan de in de beoordelingen van de onafhankelijke instanties gedane aanbevelingen, dan wel publiekelijk het besluit rechtvaardigen om zich er niet aan te houden. Verankering van dit beginsel in de nationale rechtsorde kan in dit verband een cruciale rol spelen.
(13) Om het gemeenschappelijke doel van de nationale begrotingsregels en -mechanismen en het begrotingskader van de Unie, namelijk de convergentie van de overheidsschuld tot prudente niveaus, effectiever te bereiken, moeten de lidstaten de in deze richtlijn vervatte regels van kracht doen worden door middel van bindende en permanente bepalingen van constitutionele aard of andere garanties voor de volledige inachtneming en naleving ervan gedurende de nationale begrotingsprocessen.
(14) Op 19 oktober 2012 concludeerde de Europese Raad dat het proces van uitdieping van de economische en monetaire unie moet voortbouwen op het institutionele en wettelijke kader van de Unie en moet worden gekenmerkt door openheid en transparantie jegens de lidstaten die de euro niet als munt hebben. Nationale maatregelen ter versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid in deze lidstaten zouden de invoering van de euro in deze lidstaten vergemakkelijken, en daarom moeten de bij deze richtlijn ingestelde mechanismen openstaan voor alle lidstaten die wensen deel te nemen. Er moet derhalve worden bepaald dat deze richtlijn van toepassing kan zijn op lidstaten die de euro niet als munt hebben, indien zij hiertoe besluiten.
(15) Opgemerkt moet worden dat artikel 7 van het VSCB bepaalt dat de verdragsluitende partijen die de euro als munt hebben, zich ertoe verbinden hun steun te verlenen aan voorstellen of aanbevelingen van de Commissie wanneer zij van mening is dat een lidstaat die de euro als munt heeft, niet aan het tekortcriterium voldoet in het kader van een buitensporigtekortprocedure, tenzij een gekwalificeerde meerderheid van deze verdragsluitende partijen, zoals berekend naar analogie van de desbetreffende bepalingen van de Verdragen waarop de Unie is gegrondvest, zonder rekening te houden met het standpunt van de betrokken verdragsluitende partij, tegen het voorgestelde of aanbevolen besluit is.
(16) Hoewel de opneming van de inhoud van het VSCB in de rechtsorde van de Unie in de huidige vorm geen wijziging behelst van regelingen die zijn vervat in de bepalingen van het VWEU inzake besluitvorming, dient deze richtlijn de onderlinge verbintenissen van de verdragsluitende partijen krachtens artikel 7 VSCB onverlet te laten.
(17) Artikel 13 van het VSCB bepaalt dat het begrotingsbeleid en andere onder dit verdrag vallende kwesties overeenkomstig titel II van het aan de Verdragen gehechte Protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie worden besproken in het kader van interparlementaire bijeenkomsten van het Europees Parlement en de nationale parlementen van de verdragsluitende partijen. Deze richtlijn moet die praktijk onverlet laten, aangezien een dergelijke dialoog bijdraagt tot het versterken van de democratische verantwoording in de context van de economische governance van de Unie.
(18) Deze richtlijn dient de effectiviteit van het SGP te versterken door de mate waarin het in de rechtsorden van de lidstaten is verankerd te vergroten en tegelijkertijd de mogelijke risico's te verminderen van duplicatie en tegenstrijdige maatregelen die inherent zijn aan het naast elkaar bestaan van intergouvernementele regelingen en mechanismen waarin het EU-recht voorziet. Deze richtlijn dient de in het SGP neergelegde materiële en procedurele regels onverlet te laten.
(19) Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van 28 september 2011 van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken 19 hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om in gerechtvaardigde gevallen de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van één of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van een richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsmaatregelen wordt toegelicht. Met betrekking tot deze richtlijn acht de wetgever de toezending van die stukken gerechtvaardigd.
(20) Aangezien de doelstelling van het overwogen optreden, namelijk de versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid door middel van een meer bindende begrotingskoers op middellange termijn op nationaal niveau, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt en derhalve beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om die doelstelling te verwezenlijken,