Overwegingen bij COM(2018)132 - Toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen - EU monitor

EU monitor
Donderdag 17 oktober 2019
kalender

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

 
dossier COM(2018)132 - Toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen.
document COM(2018)132 NLEN
datum 13†maart†2018
 
(1)Op grond van artikel†3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft de Unie onder meer tot doel het welzijn van haar volkeren te bevorderen en te werken aan een duurzame ontwikkeling van Europa, gebaseerd op een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen en gericht op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang. De Unie bestrijdt sociale uitsluiting en discriminatie en bevordert sociale rechtvaardigheid en bescherming, de gelijkheid van vrouwen en mannen, de solidariteit tussen generaties en de bescherming van de rechten van het kind.

(2)In artikel 9 VWEU is bepaald dat de Unie bij de bepaling en uitvoering van haar beleid en optreden rekening moet houden met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting, alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de menselijke gezondheid.

(3)Artikel†153, lid 1, onder c), VWEU biedt de Unie de mogelijkheid het optreden van de lidstaten te ondersteunen en aan te vullen op het gebied van sociale zekerheid en sociale bescherming. De Unie kan ook actie ondernemen om de problemen van toegang tot sociale bescherming voor zelfstandigen aan te pakken op basis van artikel†352 VWEU, dat een bepaling bevat die de EU de mogelijkheid geeft om handelingen vast te stellen die nodig zijn om doelstellingen te van de Verdragen verwezenlijken , wanneer de Verdragen niet in de vereiste bevoegdheden voor het verwezenlijken van die doelstellingen voorzien.

(4)In hun Interinstitutionele proclamatie van 17 november 2017 hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie gezamenlijk de Europese pijler van sociale rechten afgekondigd 26 . Beginsel 12 van deze pijler bepaalt dat "ongeacht de aard en de duur van hun arbeidsrelatie (...) werknemers en, onder vergelijkbare voorwaarden, zelfstandigen recht [hebben] op adequate sociale bescherming".

(5)De sociale partners hebben toegezegd dat zij zullen blijven meewerken aan een Europa dat voordelen oplevert voor zijn werknemers en ondernemingen 27

(6)In zijn resolutie over een Europese pijler van sociale rechten 28 heeft het Europees Parlement gewezen op de noodzaak van toereikende sociale bescherming en sociale investeringen gedurende het gehele leven, zodat iedereen volledig kan deelnemen aan de samenleving en de economie en fatsoenlijke levensstandaarden worden behouden. In zijn advies over de Europese pijler van sociale rechten heeft het Europees Economisch en Sociaal Comitť gewezen op de noodzaak om ervoor te zorgen dat alle werkenden gedekt zijn door fundamentele arbeidsnormen en adequate sociale bescherming.

(7)De socialebeschermingsstelsels vormen de hoeksteen van het Europees sociaal model en van een goed werkende sociale markteconomie. De belangrijkste functie van sociale bescherming is het beschermen van mensen tegen de financiŽle gevolgen van sociale risicoís zoals ziekte, ouderdom, arbeidsongevallen, werkloosheid, de voorkoming en vermindering van armoede en het waarborgen van een fatsoenlijke levensstandaard. Goed ontworpen socialebeschermingsstelsels kunnen ook de arbeidsmarktparticipatie vergemakkelijken door mensen te ondersteunen bij veranderingen in hun arbeidsmarktsituatie wanneer zij van werk veranderen, de arbeidsmarkt betreden of verlaten, een onderneming opstarten of stopzetten. Zij dragen bij aan het concurrentievermogen en aan duurzame groei, doordat zij investeringen in menselijk kapitaal ondersteunen en personele middelen kunnen helpen overhevelen naar opkomende en dynamische sectoren van de economie. Zij hebben ook een rol te vervullen als automatische stabilisatoren door consumptie te vergemakkelijken in de loop van de conjunctuurcyclus.

(8)Sociale bescherming kan worden verstrekt in de vorm van voordelen in natura of financiŽle uitkeringen. Over het algemeen wordt sociale bescherming geboden via sociale bijstandsregelingen ter bescherming van alle personen (op basis van hun nationaliteit/woonplaats en gefinancierd door de algemene belastingen) en via socialezekerheidsstelsels die mensen op de arbeidsmarkt beschermen en vaak gebaseerd zijn op bijdragen op basis van hun inkomen uit arbeid. De sociale zekerheid omvat verschillende branches die zorgen voor een dekking van een uiteenlopend gamma aan sociale risicoís zoals werkloosheid, ziekte en ouderdom. Deze aanbeveling is van toepassing op de takken van de sociale bescherming die nauw samenhangen met de rechtspositie op de arbeidsmarkt of de aard van de arbeidsrelatie en die vooral zorgen voor bescherming tegen het verlies van inkomsten uit arbeid wanneer bepaalde risico's zich voordoen. De aanbeveling vormt een aanvulling op bestaande richtsnoeren op Unieniveau inzake sociale diensten en bijstand, en, meer in het algemeen, inzake actieve inclusie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten 29 .

(9)De mondialisering, technologische ontwikkelingen, veranderingen in de individuele voorkeuren en vergrijzing van de bevolking hebben de laatste twee decennia geleid tot veranderingen op de Europese arbeidsmarkten en zullen ook in de toekomst nog tot veranderingen leiden. De werkgelegenheid zal steeds gevarieerder zijn, terwijl loopbanen steeds minder lineair zullen zijn.

(10)Op de arbeidsmarkten in de Unie bestaan allerlei soorten arbeidsrelaties en vormen van zelfstandige arbeid naast voltijdse arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd. Een aantal daarvan zijn reeds lange tijd bekend op de arbeidsmarkt (zoals vaste, tijdelijke en deeltijdse banen, huishoudelijk werk of stages); andere vormen hebben zich meer recentelijk ontwikkeld en hebben sinds de jaren 2000 aan belang gewonnen: oproepwerk, werk op basis van vouchers, platformwerk enz.

(11)Ook zelfstandigen vormen een heterogene groep. De meeste personen kiezen vrijwillig voor werk als zelfstandige, met of zonder werknemers, en nemen het risico om ondernemer te worden, terwijl een op vijf zelfstandigen daarvoor heeft gekozen omdat zij of hij geen baan vindt als werknemer.

(12)Naarmate de arbeidsmarkten veranderen, moeten ook de socialebeschermingsstelsels veranderen, om ervoor te zorgen dat het Europees sociaal model toekomstbestendig is en de samenlevingen en economieŽn van de Unie optimaal profijt kunnen trekken van de toekomstige arbeidsmarkt. In de meeste lidstaten zijn de regels inzake bijdragen en rechten van de socialebeschermingsstelsels echter nog steeds grotendeels afgestemd op een situatie met voltijdse arbeidsovereenkomsten van onbepaalde tijd tussen werknemers en werkgevers, terwijl andere groepen werknemers en zelfstandigen slechts marginaal gedekt zijn. Uit gegevens blijkt dat sommige atypische werknemers en zelfstandigen onvoldoende toegang hebben tot takken van de sociale bescherming die nauw samenhangen met iemands rechtspositie op de arbeidsmarkt of de aard van zijn of haar arbeidsrelatie. Slechts enkele lidstaten hebben hervormingen doorgevoerd om de socialebeschermingsstelsels aan te passen aan de veranderende aard van arbeid en de betrokken werknemers en zelfstandigen beter te beschermen. Verbeteringen zijn ongelijk verdeeld over de verschillende landen en over de verschillende takken van de sociale bescherming.

(13)Op lange termijn kunnen de lacunes bij de toegang tot sociale bescherming niet alleen een gevaar vormen voor het welzijn en de gezondheid van personen, de economische onzekerheid, het risico op armoede en ongelijkheden vergroten, maar ook leiden tot suboptimale investeringen in menselijk kapitaal, minder vertrouwen in de instellingen en beperkte inclusieve economische groei.

(14)Van werknemers en zelfstandigen kan worden gezegd dat zij formeel gedekt zijn in een specifieke tak van sociale bescherming als de bestaande wetgeving of collectieve overeenkomst bepaalt dat zij het recht hebben om deel te nemen aan een socialebeschermingsregeling in die tak. Formele dekking kan via verplichte of vrijwillige stelsels worden verstrekt. In het laatste geval kunnen de personen de mogelijkheid hebben om zich aan te sluiten bij een stelsel (opt-in) of kunnen alle personen van de doelgroep automatisch gedekt zijn, maar hebben zij de mogelijkheid om, indien zij dat wensen, uit de regeling te stappen (opt-out). Uit ervaring blijkt dat vrijwillige regelingen met een opt-outclausule leiden tot een grotere deelname en dus zorgen voor een betere dekking.

(15)Van werknemers en zelfstandigen kan worden gezegd dat zij effectief gedekt zijn in een bepaalde tak van de sociale bescherming als zij de mogelijkheid hebben om adequate uitkeringen op te bouwen en, indien het desbetreffende risico zich inderdaad voordoet, toegang hebben tot een bepaald niveau van uitkeringen. Een persoon kan formeel toegang worden verleend zonder de facto rechten te kunnen opbouwen en uitkeringen te kunnen krijgen.

(16)Sociale bescherming is adequaat indien het mensen in staat stelt om een fatsoenlijke levensstandaard te handhaven, hun inkomensverlies op een redelijke manier te vervangen, een waardig leven te leiden en indien het verhindert dat zij in armoede terechtkomen.

(17)In sommige lidstaten zijn bepaalde categorieŽn werknemers, zoals werknemers in korte deeltijd, seizoenarbeiders, oproepwerkers, platformwerkers, personen met uitzendovereenkomsten of stagiairs, uitgesloten van de socialebeschermingsstelsels. Bovendien kan het voor werknemers zonder voltijdse arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd moeilijk zijn om effectief gedekt te zijn door de sociale bescherming, omdat zij niet voldoen aan de criteria om aanspraak te maken op uitkeringen van op bijdragen gebaseerde socialebeschermingsstelsels. In sommige lidstaten zijn zelfstandigen volledig uitgesloten van formele toegang tot de essentiŽle socialebeschermingsstelsels; in andere lidstaten kunnen zij op vrijwillige basis deelnemen. Vrijwillige dekking kan een geschikte oplossing zijn in het geval van werkloosheidsverzekering, aangezien dit nauw samenhangt met het ondernemingsrisico; het is minder gerechtvaardigd voor andere risicoís zoals ziekte, die over het algemeen niets te maken hebben met de rechtspositie op de arbeidsmarkt.

(18)De regels inzake rechten kunnen nadelig zijn voor atypische werknemers en zelfstandigen. Met name inkomsten- en tijdsdrempels (drempelperiodes, wachttijden, minimale lengte van werkperioden, looptijd van de uitkeringen) kunnen het voor bepaalde groepen atypische werknemers en zelfstandigen te moeilijk maken om toegang te krijgen tot sociale bescherming. Over het algemeen worden twee soorten problemen vastgesteld: ten eerste is het mogelijk dat als er verschillende regels gelden voor werknemers met standaardarbeidsovereenkomsten en voor mensen in atypische arbeidsvormen en zelfstandigen, ťťn groep onnodig wordt benadeeld; ten tweede is het mogelijk dat als dezelfde regels gelden voor alle groepen, dit voor mensen met atypische arbeidsvormen nadeliger uitvalt en niet aan de situatie van zelfstandigen is aangepast. In beide gevallen is het wellicht mogelijk om de regels beter af te stemmen op de specifieke situatie van de verschillende groepen, maar toch het universaliteitsbeginsel te behouden, zodat niemand op de arbeidsmarkt zonder dekking is wanneer zich een sociaal risico voordoet. Specifieke maatregelen kunnen nodig zijn om te voorkomen dat mensen deelnemen aan verschillende elkaar overlappende regelingen, bijvoorbeeld bij de uitoefening van nevenactiviteiten terwijl ze al volledig gedekt zijn uit hoofde van hun eerste werkkring.

(19)Rechten inzake sociale bescherming worden niet altijd behouden en overgedragen wanneer personen de ene rechtspositie op de arbeidsmarkt inruilen voor een andere, bijvoorbeeld wanneer zij van arbeid in loondienst overstappen naar arbeid als zelfstandige of werkloos worden, arbeid in loondienst en als zelfstandige combineren of een onderneming opstarten of stopzetten. Regelingen inzake de overdraagbaarheid en samenvoeging van rechten zijn ook belangrijk om ervoor te zorgen dat mensen die verschillende banen combineren, de ene baan inruilen voor de andere, of van arbeid in loondienst overstappen naar arbeid als zelfstandige of omgekeerd, effectief toegang hebben tot uitkeringen van op bijdragebetaling gebaseerde regelingen en kunnen rekenen op een adequate dekking, en om hen aan te moedigen deel te nemen in geval van vrijwillige sociale beschermingsregelingen.

(20)Uitkeringen kunnen inadequaat zijn, d.w.z. ontoereikend zijn of niet op het juiste moment komen, om de levensstandaard te handhaven, in waardigheid te leven en te voorkomen dat mensen afglijden naar armoede. Als dit zo is, is het wellicht niet alleen mogelijk om de uitkeringen adequater te maken, maar ook om aandacht te schenken aan ondersteunende maatregelen die de terugkeer naar het werk vergemakkelijken. De regels inzake bijdragen kunnen het gelijke speelveld verstoren en nadelig zijn voor bepaalde categorieŽn van werknemers en zelfstandigen. Socialezekerheidsbijdragen voor zelfstandigen kunnen bijvoorbeeld bijdragen omvatten die niet aan het inkomen zijn gekoppeld of worden vastgesteld op basis van inkomsten in het verleden of aannames over toekomstige inkomsten. Dit kan problemen veroorzaken met cashflows als iemands inkomen onder het verwachte niveau zakt. Bovendien zouden progressieve regelingen en verlagingen van socialezekerheidsbijdragen voor lage-inkomensgroepen in meer gelijke mate kunnen gelden voor werknemers en zelfstandigen, hoewel er ook op moet worden gelet dat zulke vrijstellingen niet leiden tot te lage inkomensaangiften.

(21)Doordat de regels inzake sociale bescherming momenteel in vele lidstaten complex en weinig transparant zijn, weten mensen vaak niet wat hun rechten en plichten zijn en hoe ze van hun rechten gebruik kunnen maken. Dit kan ook bijdragen tot een lage benuttingsgraad of beperkte deelname aan socialebeschermingsstelsels, met name in het geval van een vrijwillige regeling.

(22)Bij gebrek aan statistieken over het aantal mensen dat gedekt is door sociale bescherming, uitgesplitst naar aard van de arbeidsrelatie, leeftijd, geslacht en staatsburgerschap, zijn er misschien minder mogelijkheden om socialebeschermingsstelsels beter in staat te stellen om zich aan te passen aan en in te spelen op de veranderende arbeidswereld.

(23)De lacunes in toegang tot sociale bescherming kunnen schadelijke economische en budgettaire effecten hebben die overal in de Unie kunnen worden gevoeld. Zij zijn een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang voor de lidstaten, omdat zij obstakels kunnen vormen voor de verwezenlijking van de voornaamste doelstellingen van de EU.

(24)Het Unierecht waarborgt reeds het beginsel van gelijke behandeling tussen verschillende soorten arbeidsrelaties, verbiedt elke rechtstreekse of onrechtstreekse vorm van discriminatie op grond van geslacht op het gebied van werkgelegenheid, arbeid, sociale bescherming en toegang tot goederen en diensten, waarborgt de overdraagbaarheid en het behoud van rechten in geval van mobiliteit tussen de lidstaten, en garandeert minimumeisen voor de verwerving en het behoud van aanvullende pensioenrechten over de grenzen heen, alsook minimumeisen op het gebied van transparantie van pensioenregelingen. Deze aanbeveling doet geen afbreuk aan de bepalingen van de bestaande richtlijnen en verordeningen tot vaststelling van bepaalde rechten op sociale bescherming 30 .

(25)In zijn vaste rechtspraak 31 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie criteria vastgesteld om de rechtspositie van de werknemer te bepalen. De definitie van werknemer in artikel†7 is op deze criteria gebaseerd.

(26)In Aanbeveling 92/442/EEG van de Raad 32 zijn gemeenschappelijke doelstellingen op het gebied van sociale bescherming vastgesteld en worden de lidstaten verzocht "de mogelijkheid [te] onderzoeken om een passende sociale bescherming voor zelfstandigen tot stand te brengen en/of te ontwikkelen". Deze gezamenlijk vastgestelde doelstellingen hebben ruimte gecreŽerd om de open coŲrdinatiemethode te gebruiken op het gebied van sociale bescherming en sociale inclusie, wat een essentieel instrument is om de vaststelling, uitvoering en evaluatie van nationale kaders voor sociale bescherming te ondersteunen en de onderlinge samenwerking van de lidstaten op dit gebied te bevorderen.

(27)In het kader van het Europees semester herinnert de jaarlijkse groeianalyse 2018 eraan dat een verbetering van de adequaatheid en de dekking van de sociale bescherming van cruciaal belang is om sociale uitsluiting te voorkomen, terwijl de richtsnoeren van 2018 voor het werkgelegenheidsbeleid de lidstaten oproepen tot het moderniseren van hun socialebeschermingsstelsels.

(28)In haar aanbeveling inzake nationale socialebeschermingsniveaus van 2012 roept de Internationale Arbeidsorganisatie haar leden op om, in overeenstemming met de nationale omstandigheden, zo snel mogelijk te zorgen voor de vaststelling en instandhouding van sociale beschermingssokkels die elementaire waarborgen inzake sociale zekerheid omvatten.

(29)De Commissie heeft de sociale partners in twee fasen geraadpleegd 33 over toegang tot sociale bescherming voor mensen in alle soorten arbeidsrelatie, overeenkomstig artikel†154, lid†2, VWEU. De in artikel 154, lid 2, VWEU, vastgestelde procedure is als zodanig niet van toepassing wanneer de Unie wil optreden om de uitdagingen van zelfstandigen aan te pakken op basis van artikel 352, VWEU. De Commissie heeft de sociale partners verzocht om op vrijwillige basis hun standpunten over zelfstandigen kenbaar te maken.

(30)De Commissie heeft ook een openbare raadpleging gehouden om te polsen naar de standpunten van diverse belanghebbenden en burgers en zij heeft gegevens verzameld om de sociaaleconomische effecten van deze aanbeveling te evalueren 34 .

(31)De uitvoering van deze aanbeveling mag niet worden gebruikt om bestaande rechten uit hoofde van het bestaande Unierecht op dit gebied te beknotten en kan geen reden zijn om een verlaging van het algemene beschermingsniveau van de werknemers op het door deze aanbeveling bestreken gebied te rechtvaardigen.

(32)In deze aanbeveling moet worden vermeden zodanige administratieve, financiŽle en juridische verplichtingen op te leggen dat de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) daardoor zou kunnen worden belemmerd. De lidstaten wordt dan ook verzocht het effect van hun omzettingswetgeving op kmo's te beoordelen, om ervoor te zorgen dat kmo's niet onevenredig worden getroffen, met bijzondere aandacht voor micro-ondernemingen en voor administratieve lasten, en de resultaten van die beoordeling bekend te maken.

(33)Deze aanbeveling mag met name de liquiditeit van ondernemingen Ė en vooral kmoís Ė niet verder in het gevaar brengen wanneer hun financiŽle situatie al lijdt onder betalingsachterstanden van overheidsinstanties.

(34)De lidstaten kunnen de belanghebbenden, met inbegrip van de sociale partners, bij de voorbereiding van de hervormingen betrekken. Deze aanbeveling mag de autonomie van de sociale partners met betrekking tot hun bevoegdheden bij het opzetten en beheren van de socialebeschermingsstelsels niet inperken.

(35)Deze aanbeveling doet geen afbreuk aan de bevoegdheden van de lidstaten om hun socialebeschermingsstelsels in te richten. De exclusieve bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot de inrichting van hun socialebeschermingsstelsels omvat onder meer besluiten over het opzetten, financieren en beheren van dergelijke stelsels en de bijhorende instanties, alsmede over de inhoud en het verlenen van prestaties, de hoogte van de premies en de voorwaarden om daarvoor in aanmerking te komen. Deze aanbeveling weerhoudt de lidstaten er niet van om gunstigere bepalingen inzake sociale bescherming te handhaven of vast te stellen dan die welke worden aanbevolen.

(36)Deze aanbeveling eerbiedigt, versterkt en verbetert de grondrechten, met name de grondrechten die zijn vastgelegd in de artikelen 29 en 34 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

(37)De financiŽle duurzaamheid van de stelsels voor sociale bescherming is van essentieel belang voor de veerkracht, doeltreffendheid en efficiŽntie van de regelingen. De uitvoering van deze aanbeveling mag geen aanmerkelijke gevolgen hebben voor het financiŽle evenwicht van de socialebeschermingsstelsels van de lidstaten,