Overwegingen bij COM(2020)517 - Hervormingsprogramma 2020 en convergentieprogramma 2020 van Hongarije - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)517 - Hervormingsprogramma 2020 en convergentieprogramma 2020 van Hongarije. |
|---|---|
| document | COM(2020)517   |
| datum | 20 mei 2020 |
(2) Op 26 februari 2020 is het landverslag 2020 voor Hongarije 2 gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Hongarije bij de tenuitvoerlegging van de op 9 juli 2019 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt 3 , alsmede het gevolg dat is gegeven aan de aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en de vooruitgang die Hongarije in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt.
(3) Op 11 maart 2020 heeft de Wereldgezondheidsorganisatie de uitbraak van COVID-19 officieel uitgeroepen tot een wereldwijde pandemie. Deze pandemie vormt een ernstige bedreiging voor de volksgezondheid en treft burgers, bedrijven en economieën. Zij zet de nationale gezondheidsstelsels onder zware druk, verstoort de mondiale toeleveringsketens, veroorzaakt volatiliteit op de financiële markten en sterke schommelingen in de consumentenvraag, en heeft negatieve gevolgen voor meerdere sectoren. Zij vormt een bedreiging voor de banen en het inkomen van mensen en voor ondernemingen. De pandemie heeft geleid tot een grote economische schok die nu al ernstige gevolgen heeft in de Europese Unie. Op 13 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling 4 aangenomen waarin wordt opgeroepen tot een gecoördineerde economische aanpak van de crisis door alle actoren op nationaal en Unieniveau.
(4) Meerdere lidstaten hebben een noodtoestand uitgeroepen of noodmaatregelen getroffen. Elke noodmaatregel moet strikt proportioneel, noodzakelijk en beperkt in de tijd zijn, en moet overeenstemmen met de Europese en internationale normen. Ze moeten onderworpen zijn aan democratisch toezicht en onafhankelijke rechterlijke controle.
(5) Op 20 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact 5 . De clausule, die in artikel 5, lid 1, artikel 6, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 en artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is neergelegd, vergemakkelijkt de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang. In haar mededeling heeft de Commissie de Raad haar standpunt meegedeeld dat, gezien de verwachte ernstige economische neergang ten gevolge van de COVID-19-uitbraak, de huidige omstandigheden de activering van de clausule toelaten. Op 23 maart 2020 stemden de ministers van Financiën van de lidstaten in met de beoordeling van de Commissie. De activering van de algemene ontsnappingsclausule maakt het mogelijk tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn, op voorwaarde dat daardoor de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn niet in gevaar komt. Voor het correctieve deel kan de Raad, op aanbeveling van de Commissie, ook besluiten een herzien begrotingstraject vast te stellen. De algemene ontsnappingsclausule schorst de procedures van het stabiliteits- en groeipact niet. De clausule staat lidstaten toe af te wijken van de budgettaire verplichtingen die normaliter van toepassing zijn en stelt de Commissie en de Raad in staat om de nodige maatregelen op het gebied van beleidscoördinatie binnen het kader van het pact te nemen.
(6) Er is voortdurende actie nodig om de verspreiding van de pandemie te beperken en te beheersen, om de veerkracht van de nationale gezondheidsstelsels te versterken, om de sociaal-economische gevolgen te verzachten door middel van ondersteunende maatregelen voor bedrijven en huishoudens en om te zorgen voor adequate gezondheids- en veiligheidsomstandigheden op de werkplek met het oog op de hervatting van de economische activiteit. De Unie moet ten volle gebruik maken van de verschillende instrumenten waarover zij beschikt om de lidstaten op deze gebieden te ondersteunen. Tegelijkertijd moeten de lidstaten en de Unie samenwerken om de maatregelen voor te bereiden die nodig zijn voor een terugkeer naar een normale werking van onze samenlevingen en economieën en naar duurzame groei, waarin zij onder meer de groene transitie en de digitale transformatie moeten integreren, net als de lessen die uit de crisis worden getrokken.
(7) De COVID-19-crisis toont aan hoe flexibel de eengemaakte markt zich kan aanpassen aan buitengewone omstandigheden. Om een vlotte en soepele overgang naar de herstelfase en het vrije verkeer van goederen, diensten en werknemers te waarborgen, moeten uitzonderlijke maatregelen die de werking van de eengemaakte markt belemmeren, worden geschrapt zodra zij niet langer onmisbaar zijn. De huidige crisis toont aan dat er behoefte is aan crisisparaatheidsplannen in de gezondheidssector, met inbegrip van met name verbeterde aankoopstrategieën, gediversifieerde toeleveringsketens en strategische reserves van essentiële goederen. Dat zijn cruciale elementen voor de ontwikkeling van uitgebreidere crisisparaatheidsplannen.
(8) De wetgever van de Unie heeft de desbetreffende wetgevingskaders 6 reeds gewijzigd om de lidstaten in staat te stellen om alle ongebruikte middelen uit de Europese structuur- en investeringsfondsen te benutten, zodat zij de uitzonderlijke gevolgen van de COVID-19-pandemie kunnen aanpakken. Deze wijzigingen leiden tot meer flexibiliteit en vereenvoudigde en gestroomlijnde procedures. Om de druk op de kasstroom te verlichten kunnen lidstaten in het boekjaar 2020-2021 ook gebruikmaken van een medefinancieringspercentage van 100 % uit de begroting van de Unie. Hongarije wordt aangemoedigd ten volle gebruik te maken van deze mogelijkheden om bijstand te bieden aan de mensen en sectoren die het zwaarst door de problemen zijn getroffen.
(9) Als gevolg van de uiteenlopende specialisatiepatronen zullen de sociaal-economische gevolgen van de pandemie waarschijnlijk ongelijk verdeeld zijn over de gebieden, met name in de regio’s die over weinig essentiële activa beschikken of duidelijk steunen op sectoren die afhankelijk zijn van persoonlijke contacten met consumenten. Een aanzienlijk risico hierbij is dat de regionale ongelijkheden binnen Hongarije groter worden, waardoor de reeds waargenomen trend van groeiende verschillen tussen stedelijke en landelijke gebieden nog verergert. De huidige situatie gaat ook gepaard met het gevaar dat het convergentieproces tussen de lidstaten tijdelijk uiteenvalt, hetgeen gerichte beleidsacties noodzakelijk maakt.
(10) Op 5 mei 2020 heeft Hongarije zijn nationale hervormingsprogramma 2020 ingediend en op 4 mei zijn convergentieprogramma 2020. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma’s rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.
(11) Hongarije valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact en is onderworpen aan de schuldregel.
(12) Op 14 juni 2019 heeft de Raad Hongarije aanbevolen ervoor te zorgen dat het nominale groeipercentage van de netto primaire overheidsuitgaven 7 in 2019 niet hoger ligt dan 3,3 %, hetgeen neerkomt op een jaarlijkse structurele aanpassing van 1,0 % van het bbp. De algehele beoordeling van de Commissie bevestigt een significante afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn in 2019 en over 2018 en 2019 samen. In het licht van de activering van de algemene ontsnappingsclausule zijn verdere stappen in het kader van de significante-afwijkingsprocedure voor Hongarije echter niet gerechtvaardigd.
(13) In haar convergentieprogramma 2020 gaat de regering uit van een verslechtering van het nominale saldo van een tekort van 2,0 % van het bbp in 2019 tot een tekort van 3,8 % van het bbp in 2020. Het tekort zal naar verwachting dalen tot 2,7 % van het bbp in 2021 en geleidelijk uitkomen bij 1,0% van het bbp tegen 2024. Na in 2019 te zijn gedaald tot 66,3 % van het bbp, zal de overheidsschuldquote volgens het convergentieprogramma 2020 naar verwachting in 2020 oplopen tot ongeveer 72,6 % van het bbp. De macro-economische en budgettaire vooruitzichten worden beïnvloed door de grote onzekerheid als gevolg van de COVID-19-pandemie. Aan de begrotingsprognoses liggen landspecifieke risico’s ten grondslag, met name risico’s in verband met hoger dan verwachte uitgaven (in lijn met de eerdere trends van hoge uitgaven aan het einde van het jaar) en mogelijk lager dan verwachte inkomsten aangezien de prognose lijkt te steunen op enige verbetering aan de inkomstenzijde.
(14) Als reactie op de COVID-19-pandemie en als onderdeel van een gecoördineerde Unie-aanpak heeft Hongarije begrotingsmaatregelen vastgesteld om de capaciteit van de intensieve zorg van het gezondheidsstelsel te vergroten, de pandemie in te dammen en bijstand te verlenen aan personen en sectoren die bijzonder getroffen zijn. Volgens het convergentieprogramma 2020 waren die begrotingsmaatregelen goed voor 2,8 % van het bbp in 2020 en worden zij volledig gefinancierd door herschikking van uitgaven binnen de begroting, reserves en nieuwe belastingen. Zij omvatten maatregelen ter ondersteuning van de arbeidsmarkt, belastingvermindering voor het bedrijfsleven en kosten in verband met de medische noodsituatie. Aanvullende maatregelen ter ondersteuning van het herstel (1,4 % van het bbp) en ter ondersteuning van de arbeidsmarkt (0,4% van het bbp) werden reeds aangekondigd maar zijn nog niet gespecificeerd. Daarnaast heeft Hongarije maatregelen aangekondigd die, ook al hebben zij geen rechtstreekse gevolgen voor de begroting, toch zullen bijdragen tot de ondersteuning van de liquiditeit van ondernemingen en die volgens de ramingen van het convergentieprogramma 2020 op 1,5 % van het bbp uitkomen. De autoriteiten werken aan aanvullende maatregelen die 0,3 % van het bbp zouden bedragen. Deze maatregelen omvatten kredietgarantieprogramma's en door de overheid gegarandeerde leningen. Het totale begrotingseffect van de in het convergentieprogramma 2020 gerapporteerde begrotingsmaatregelen verschilt van dat in de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie, aangezien de Commissie enkel maatregelen die voldoende specifiek waren heeft beoordeeld en heeft in aanmerking genomen. Over het algemeen zijn de door Hongarije aangenomen maatregelen in overeenstemming met de richtsnoeren van de mededeling van de Commissie over een gecoördineerde economische respons op de COVID-19-uitbraak. De volledige specificering en vaststelling van alle aangekondigde maatregelen, gevolgd door een heroriëntering van het begrotingsbeleid naar het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties als de economische omstandigheden dat toelaten, zullen bijdragen tot het behoud van budgettaire houdbaarheid op middellange termijn.
(15) Op basis van de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie bij ongewijzigd beleid wordt het overheidssaldo van Hongarije geraamd op -5,2 % van het bbp in 2020 en -4,0 % in 2021. Verwacht wordt dat de overheidsschuldquote in 2020 op 75,0 % van het bbp zal uitkomen.
(16) Op 14 juni 2019 heeft de Raad overeenkomstig artikel 121, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgesteld dat zich in 2018 in Hongarije een significantie vastgestelde afwijking van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn heeft voorgedaan. Met het oog op de vastgestelde significante afwijking heeft de Raad Hongarije op 14 juni 2019 aanbevolen de nodige maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat het nominale groeipercentage van de netto primaire overheidsuitgaven niet hoger zou liggen dan 3,3 % in 2019 en 4,7 % in 2020, hetgeen neerkomt op een jaarlijkse structurele aanpassing van respectievelijk 1,0 % en 0,75 % van het bbp. Op 5 december 2019 heeft de Raad Besluit (EU) 2019/2172 8 aangenomen, waarin werd geconstateerd dat Hongarije geen doeltreffende maatregelen had genomen om gevolg te geven aan de aanbeveling van de Raad van 14 juni 2019, en heeft hij een herziene aanbeveling aangenomen. In de aanbeveling van 5 december 2019 heeft de Raad Hongarije verzocht de nodige maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat het nominale groeipercentage van de netto primaire overheidsuitgaven in 2020 niet hoger zou liggen dan 4,7 %, hetgeen neerkomt op een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,75 % van het bbp in 2020. Op basis van de algemene beoordeling van de Commissie en in het licht van de activering van de algemene ontsnappingsclausule voor 2020, waardoor tijdelijk van het aanpassingstraject richting middellangetermijndoelstelling voor de begroting kan worden afgeweken, wordt Hongarije geacht doeltreffende maatregelen te hebben genomen om gevolg te geven aan de aanbeveling van de Raad van 5 december 2019.
(17) Op 20 mei 2020 heeft de Commissie een overeenkomstig artikel 126, lid 3, VWEU opgesteld verslag uitgebracht omdat Hongarije in 2020 een overschrijding van de tekortdrempel van 3 % van het bbp plant. Al bij al lijkt de analyse erop te wijzen dat het tekortcriterium zoals omschreven in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/1997 niet vervuld is.
(18) De regering heeft op 11 maart 2020 de noodtoestand afgekondigd. Op 12 maart werden de grenzen gesloten voor reizigers, behalve voor burgers en inwoners uit de Europese Economische Ruimte die terugkeerden en voor grensoverschrijdende forenzen. Transit van goederen bleef toegestaan. Op 16 maart 2020 werden voorschoolse opvang, scholen en universiteiten gesloten en werd begonnen met online onderwijs. Vanaf 17 maart werden niet-essentiële winkels verplicht te sluiten om 15:00 uur en mochten restaurants enkel open blijven voor afhaalmaaltijden. Op 28 maart 2020 werd een gedeeltelijk uitgaansverbod ingevoerd, waarbij mensen enkel in terdege gemotiveerde gevallen hun woongebied mochten verlaten en afstand moesten houden van andere mensen. Vóór de COVID-19-uitbraak lag de Hongaarse economie op schema voor een geleidelijke vertraging na verschillende jaren van opmerkelijke groei. In 2019 steeg het reële bbp met 4,9 %. Na de uitbraak van het virus werden relatief snel inperkingsmaatregelen getroffen en het aantal officieel bevestigde gevallen bleef tot dusver beperkt. De wereldwijde recessie zal echter naar verwachting bijzonder zware gevolgen hebben voor de uitvoer door de dominante rol van zeer cyclische sectoren, zoals de automobielindustrie. Ook het toerisme en de vervoersdiensten zouden worden geraakt omdat deze worden getroffen door de reisbeperkingen. Over het geheel genomen wordt vanaf maart een sterke recessie verwacht en vanaf de tweede helft van het jaar een geleidelijk economisch herstel omdat wordt aangenomen dat de inperkingsmaatregelen geleidelijk zullen worden opgeheven. Door de flexibiliteit van de arbeidsmarkt kan de werkloosheid snel toenemen. De economische prestaties in 2020 zullen afhankelijk zijn van de duur van de quarantaineperiode en de economische beleidsrespons. In de voorjaarsprognoses 2020 van de Europese Commissie wordt uitgegaan van een daling van het reële bbp van 7 % in 2020, gevolgd door een herstel van 6 % in 2021.
(19) Sinds midden maart heeft de regering verschillende golven van maatregelen aangekondigd om de economische en sociale gevolgen van de COVID-19-crisis te beperken. De centrale bank heeft maatregelen getroffen om de financiële sector liquiditeit te verschaffen. Andere maatregelen ter bevordering van de liquiditeit voor huishoudens en bedrijven omvatten i) een betalingsmoratorium tot en met 31 december 2020 voor leningen en financiële-leasecontracten voor bedrijven en huishoudens, en ii) een plafonnering van de rentevoet op consumentenkredieten. Bij het ontwerpen en uitvoeren van deze maatregelen moet rekening worden gehouden met de veerkracht van de banksector. Verdere maatregelen, die meestal gericht zijn op de zwaarst door de crisis getroffen sectoren zoals toerisme en diensten, omvatten tijdelijke belastingverminderingen en -vrijstellingen, investeringssubsidies, infrastructuurontwikkeling, gesubsidieerde en gegarandeerde leningen en kapitaalprogramma’s. Om banen te behouden heeft de regering twee types werktijdverkortingsregelingen ingevoerd. De algemene regeling dekt onder bepaalde omstandigheden gedurende drie maanden tot 70 % van het loonverlies en een specifieke regeling is gericht op personeel in onderzoek en ontwikkeling (O&O). De regering heeft een eerder geplande vermindering van de socialezekerheidsbijdragen met een kwartaal vervroegd en heeft een eenmalige loontoeslag in de gezondheidssector aangekondigd. Hoewel de begrotingsmaatregelen erop gericht zijn het bedrijfsleven te ondersteunen en banen te behouden, blijven zij qua toepassingsgebied en dekking al bij al beperkt in vergelijking met de meeste lidstaten. Bovendien zouden ze worden gefinancierd door herverdeling over verschillende begrotingshoofdstukken en nieuwe belastingen, en zullen zij qua macro-economische stabilisatie naar verwachting een beperkt effect hebben.
(20) Verschillende aspecten van de gezondheidsresultaten bleven slechter dan die van de meeste lidstaten, als gevolg van onder meer de hoge prevalentie van risicofactoren bij de bevolking en de beperkte doeltreffendheid van de gezondheidszorg. Het deel van de uitgaven voor gezondheidszorg dat de overheid betaalt, lag in Hongarije aanzienlijk onder het EU-gemiddelde. Een voor de EU bovengemiddeld hoog aantal Hongaren betaalt uit eigen zak en wordt steeds meer aangezet om een beroep te doen op particuliere gezondheidsdiensten. Dit verergert voor Hongaarse huishoudens het risico op financiële problemen, met gevolgen voor sociale rechtvaardigheid en gezondheidsresultaten. Aanvullende investeringen en brede hervormingen zijn nodig om het gebruik van financiële middelen in het gezondheidsstelsel te rationaliseren, ongelijkheden bij de toegang te verminderen en de kwaliteit van de zorg te verbeteren. Preventieve zorg en eerstelijnszorg zijn ondergefinancierd en hun potentieel om de kwaliteit, de toegankelijkheid en de kostenefficiëntie van het zorgstelsel te verbeteren, blijft onderbenut. Hoewel de autoriteiten eerste inspanningen hebben geleverd om het aanzienlijke tekort aan gezondheidswerkers aan te pakken, blijven regionale verschillen in de verdeling van gezondheidspersoneel de toegang tot zorg bemoeilijken in bepaalde gebieden en voor bepaalde kwetsbare groepen, zoals gemarginaliseerde Roma, en ook mensen met een beperking ondervinden specifieke belemmeringen. Met het oog op de acute vraag in de gezondheidszorgstelsel als gevolg van de COVID-19-pandemie moet snel actie worden ondernomen om deze structurele uitdagingen aan te pakken en de veerkracht van het Hongaarse gezondheidszorgstelsel te versterken.
(21) De sociaal-economische gevolgen van de uitbraak kunnen aanzienlijk zijn en het effect van het regeringsbesluit van 18 maart 2020 waarbij bilateraal overeengekomen afwijkingen van het arbeidswetboek worden toegestaan, moet nog worden beoordeeld. Volgens de prognoses van de Commissie zal de werkloosheid naar verwachting stijgen tot 7,0 % in 2020 en herstellen tot 6,1 % in 2021. Een groot deel van de Hongaarse economie bestaat uit sectoren die buitengewoon hard door de crisis zijn getroffen en die werk verschaffen aan werknemers met een laag tot middelhoog opleidingsniveau met zeer flexibele contracten. Tot begin 2020 bleef de totale arbeidsparticipatie verbeteren in een periode van sterke economische groei, maar niet alle groepen hebben hiervan in dezelfde mate geprofiteerd. De kloof op het gebied van werkgelegenheid tussen groepen met verschillende opleidingsprofielen en tussen mannen en vrouwen bleef groot in vergelijking met het EU-gemiddelde. In dit laatste geval is dit deels te wijten aan de beperkte beschikbaarheid van kinderopvang van goede kwaliteit. Het programma voor gemeenschapswerk, dat niet doeltreffend was om werkzoekenden op de primaire arbeidsmarkt aan een baan te helpen, wordt weliswaar afgebouwd maar is nog steeds vrij omvangrijk. Andere beleidsmaatregelen om werklozen en inactieven op doeltreffende wijze weer aan het werk te helpen of een opleiding te laten volgen, kunnen worden versterkt om ze gerichter te maken. De maximale duur van drie maanden voor werkloosheidsuitkeringen is de kortste in de EU en ligt ver onder de gemiddelde tijd die zelfs in gunstige economische omstandigheden nodig is om een baan te vinden. In lijn met de beginselen van de Europese pijler van sociale rechten moeten socialebeschermingsstelsels en -maatregelen bescherming bieden aan wie het risico loopt zijn baan te verliezen, alsook aan zelfstandigen en werklozen. Regelingen voor werktijdverkorting, waarbij werknemers inkomenssteun krijgen van de staat voor de uren die zij niet gewerkt hebben, zijn een goede manier om de werkgelegenheid te beschermen. Werktijdverkortingsregelingen zijn tijdens de pandemie het efficiëntst als de administratie daarvoor eenvoudig en snel is, en niet enkel bepaalde sectoren of bedrijfstypes in aanmerking komen.
(22) Hoewel de algemene armoedesituatie van Hongarije vóór de crisis verbeterde, kan die trend tijdens de neergang snel omslaan. De inkomensongelijkheid is in de afgelopen tien jaar toegenomen, deels door veranderingen in het belasting- en uitkeringsstelsel. Zelfs vóór de COVID-19-uitbraak was zowel de ernstige materiële deprivatie als de materiële en sociale deprivatie hoog, met name bij huishoudens met meer kinderen en onder de Roma. Het tekort aan gemeentelijke woningen voor sociale huisvesting en ontoereikende financiële steun voor huurders belemmeren de mobiliteit. De uitkering voor het minimuminkomen bleef sinds 2012 nominaal ongewijzigd en behoort tot de laagste in de EU. Kwetsbare groepen zonder toegang tot zorg en essentiële diensten en die in overvolle woningen leven, zullen naar verwachting het zwaarst door de pandemie worden getroffen. Wanneer de economie weer aantrekt, zullen maatregelen nodig zijn om deze groepen te activeren en op de arbeidsmarkt te integreren. Reeds vóór de crisis lagen de onderwijsresultaten onder het Uniegemiddelde en werden zijn sterk beïnvloed door de sociaal-economische achtergrond van de leerlingen. Het percentage voortijdige schoolverlaters lag hoog, met name bij Roma-leerlingen. De beperkte deelname van kwetsbare groepen aan kwaliteitsonderwijs is een gemiste kans om menselijk kapitaal en sociale cohesie op te bouwen. Het loon van leerkrachten behoort tot de laagste in de EU. Het lage aantal studenten in het hoger onderwijs sluit niet aan bij de grote vraag naar hooggekwalificeerde werknemers. De onverwachte overschakeling op afstandsonderwijs zal de ongelijkheid waarschijnlijk nog vergroten. De jaarlijkse nationale competentietests lijken erop te wijzen dat veel leerlingen moeilijk via digitaal onderwijs kunnen worden bereikt omdat de digitale instrumenten ontoereikend zijn. Lerenden uit kansarme groepen ondervinden ook negatieve gevolgen van afstandsonderwijs door overvolle woningen en het lage opleidingsniveau van hun ouders. Recente en lopende investeringen in de digitalisering van het onderwijs zijn belangrijk en moeten worden voortgezet.
(23) In het kader van de COVID-19-crisis is het met name van belang ervoor te zorgen dat kritieke infrastructuur en het vrije verkeer van goederen in de eengemaakte markt functioneren, en dat de correcte werking van de toeleveringsketens in samenwerking met de buurlanden wordt gemonitord en verzekerd. Hongarije is een kleine open economie met intensief grensoverschrijdend goederenvervoer. Bovendien werken veel Hongaren in het buitenland en maken zij wekelijks woon-werkverplaatsingen. Hongarije heeft misschien ook grensarbeiders nodig voor seizoensarbeid in de landbouw. De reisbeperkingen die momenteel zijn opgelegd, kunnen het verkeer van goederen en werknemers hinderen, maar kunnen worden verlicht door aan de grenzen voor “green lanes” te zorgen.
(24) In de dienstensector is de kleinhandel een van de zwaarst getroffen sectoren omdat veel ondernemingen als gevolg van de maatregelen hun activiteiten volledig moesten stopzetten of aanzienlijk moesten beperken. Flexibele regelgeving zou de kleinhandel helpen om zich na COVID-19 te herstellen. Hongarije heeft het hoogste aantal gereglementeerde beroepen in de EU. Professionele diensten zullen een belangrijke rol spelen om de exit uit te crisis en het herstel daarna te bevorderen. Het is daarom van essentieel belang een vlotte toegang tot en uitoefening van beroepen mogelijk te maken door de regelgevingskaders en de bijbehorende administratieve procedures te stroomlijnen, met name voor middelgrote en kleine ondernemingen en micro-ondernemingen, met inbegrip van eenmanszaken, die bijzonder hard door de crisis zijn getroffen. Zorgen voor liquiditeit via kredieten en garanties ter ondersteuning van het bedrijfsleven, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen, is van het grootste belang, en de verdeling van liquiditeit ter ondersteuning van bedrijven moet snel en doeltreffend worden uitgevoerd door intermediairs. Bij het ontwerpen en uitvoeren van deze maatregelen moet rekening worden gehouden met de veerkracht van de banksector. Ook door uitstel van betaling mogelijk te maken voor belastingen en sociale bijdragen en door de contractuele betalingen door overheden te bespoedigen, kan de kasstroom van kleine en middelgrote ondernemingen worden verbeterd. Voor pas opgerichte startups en scale-ups is mogelijk specifieke steun nodig, bijvoorbeeld stimuli voor durfkapitaalfondsen zodat die meer in deze ondernemingen investeren. Dankzij deze steunmaatregelen kunnen ook noodverkopen van Europese bedrijven van strategisch belang worden vermeden.
(25) Onderzoek en ontwikkeling vormen een kritieke aanjager van groei en concurrentievermogen op lange termijn. Hongarije geldt als een matige innovator. Het tekort aan hoogopgeleide werknemers is een van de voornaamste belemmeringen voor innovatie. De uitgaven op het gebied van onderzoek en ontwikkeling (O&O) stijgen langzaam en werden vooral gedreven door het bedrijfsleven, dat in vergelijking met de rest van de EU de meeste overheidssteun krijgt. De uitgaven voor O&O in de overheidssector zijn in de afgelopen tien jaar echter gedaald. Investeringen in kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) en de versterking van de samenwerking tussen het bedrijfsleven, onderzoek, de academische wereld en de overheidssector vergroten de capaciteit voor onderzoek en innovatie van het land, die in de COVID-19-crisis zo hard nodig is. Overheidsinvesteringen in onderzoek en innovatie en een ondersteunende onderzoeksomgeving zijn noodzakelijk voor het herstel.
(26) Om het economisch herstel te bevorderen, zal het van belang zijn om mature publieke investeringsprojecten te vervroegen en particuliere investeringen te bevorderen, onder meer door relevante hervormingen. Het nationaal energie- en klimaatplan van Hongarije geeft aan welke investeringen noodzakelijke zijn voor de energie- en klimaattransitie. Samen met investeringen in digitalisering en de groene transitie zullen deze de Hongaarse economie duurzamer en veerkrachtiger maken eens het land van de crisis herstelt. Efficiënt energiegebruik in woningen is momenteel een zwak punt en draagt ook bij aan de luchtverontreiniging. De voortdurende overtredingen van de normen voor luchtkwaliteit hebben ernstige gevolgen voor de gezondheid en het milieu. De voornaamste bronnen van luchtverontreiniging zijn de emissies van stookinstallaties op vaste brandstoffen in woningen en van landbouw en vervoer. Slechts 1 % van het bruto binnenlands energieverbruik is afkomstig van koolstofarme hernieuwbare bronnen, en zwaar vervuilende biomassa is goed voor ongeveer 10 %. Vanuit een bescheiden uitgangspositie maken zonne-installaties een snelle opmars. In lijn met het nationaal energie- en klimaatplan en de klimaatneutraliteit op lange termijn wil Hongarije meer steunen op hernieuwbare energiebronnen, met name zonne-energie. In de huidige economische situatie kan energiebeleid voor groene groei zorgen en bijdragen tot het economische herstel. Filevorming was tot de COVID-19-uitbraak een groeiend probleem dat leidde tot economische schade en een toename van broeikasgasemissies en luchtverontreiniging. Uitgebreidere mogelijkheden tot telewerk en aantrekkelijker openbaar vervoer zouden ook helpen om de milieugevolgen van vervoer te temperen. De kringloopeconomie zit nog in een beginfase, recycling van gemeentelijk afval is onderontwikkeld en bestaande economische instrumenten bieden onvoldoende stimulansen. Afval storten blijft de voornaamste methode van afvalbeheer. Waterkwaliteit en watervoorziening blijven problematisch. De digitale vaardigheden van de Hongaren en het gebruik van digitale technologieën door ondernemingen en overheidsdiensten blijven onder het EU-gemiddelde. De inspanningen om burgers en bedrijven efficiënte digitale overheidsdiensten te bieden, moeten worden voortgezet. De programmering van het fonds voor een rechtvaardige transitie voor de periode 2021-2027 zou Hongarije kunnen helpen bij een aantal uitdagingen van de transitie naar een klimaatneutrale economie, met name op de gebieden die in bijlage D bij het landverslag worden vermeld 9 . Zo zou Hongarije optimaal gebruik kunnen maken van dat fonds.
(27) In respons op de COVID-19-epidemie heeft de regering op 11 maart 2020 de noodtoestand afgekondigd. De duur daarvan is niet vooraf bepaald en de regering heeft discretionaire bevoegdheid om deze te behouden of te beëindigen. De concrete maatregelen van de regering gelden tot de noodtoestand wordt beëindigd. Op 30 maart 2020 heeft het Parlement een nieuwe wet aangenomen waarmee de regering om het even welke wet bij besluit buiten werking kan stellen. Met het oog op het gecombineerde effect van ruim omschreven bevoegdheden en de afwezigheid van een duidelijke beperking in de tijd, lijken de toebedeelde noodbevoegdheden uitgebreider dan in andere lidstaten. Bepaalde noodmaatregelen krachtens die bevoegdheden roepen vragen op met betrekking tot de noodzakelijkheid en de evenredigheid daarvan en verstoren de activiteiten van ondernemingen en de stabiliteit van het regelgevingsklimaat. Dergelijke maatregelen zijn bijvoorbeeld het toestaan van afwijkingen van het arbeidsrecht, het aanstellen van militaire verbindingsofficieren in strategische ondernemingen en het onder staatstoezicht plaatsen van een beursgenoteerde onderneming. Zoals premier Viktor Orbán op 15 mei 2020 verklaarde, verwacht hij dat de regering het bijzondere mandaat dat haar wegens de COVID-19-epidemie was toegekend, aan het einde van de maand aan het parlement zal kunnen teruggeven. De versterking van de onafhankelijkheid van het gerecht zou ook essentieel zijn om doeltreffend op de betrokken noodmaatregelen toe te zien.
(28) De betrokkenheid van de sociale partners bij beleidsinitiatieven en -uitvoering was in de afgelopen jaren onvoldoende, waardoor de kwaliteit en de voorspelbaarheid van de beleidsvorming is verzwakt en de kans op beleidsfouten is toegenomen. Raadplegingen en effectbeoordelingen zijn herhaaldelijke omzeild door gebruik te maken van bijzondere wetgevingsprocedures, zoals wetsvoorstellen van individuele parlementsleden en spoedprocedures. De betrokkenheid van belanghebbenden is in het huidige stelsel, waarbij per regeringsbesluit wordt geregeerd, nog verder verzwakt, ook met het oog op het regeringsbesluit van 18 maart 2020 waarbij bilaterale afwijkingen van het arbeidswetboek worden toegestaan.
(29) Het gebrek aan concurrentie bij overheidsopdrachten blijft een belangrijke reden tot bezorgdheid, want een opener houding tegenover concurrentie is een essentiële oplossing om de crisis het hoofd te bieden, kleine ondernemingen een nieuwe impuls te geven en de economie te helpen bij de heropstart. Ondanks de nieuwe wijzigingen in de wetgeving en de digitalisering van overheidsopdrachten, loopt bijna de helft van de openbare aanbestedingen uit op een procedure met maar één inschrijving. Het hoge aantal daarvan ondermijnt de doeltreffendheid van het systeem voor overheidsopdrachten. De professionalisering van overheidsopdrachten zou ertoe kunnen bijdragen dat de regels van de Unie beter worden nageleefd en dat er strategisch wordt aanbesteed. De Commissie heeft bij audits van overheidsopdrachten in verband met recent uitgevoerde projecten met medefinanciering van de Unie systeemfouten vastgesteld en zwakke punten in het controlesysteem voor overheidsopdrachten blootgelegd. In 2019 heeft de Commissie Hongarije wegens die tekortkomingen ongeveer 1 miljard EUR aan financiële correcties opgelegd.
(30) De strijd tegen agressieve fiscale planning is essentieel om belastingstelsels doeltreffender en billijker te maken. De overloopeffecten van agressieve fiscale planningsstrategieën van belastingbetalers tussen de lidstaten vereisen een gecoördineerd optreden van het nationale beleid ter aanvulling van de EU-wetgeving. Hongarije heeft maatregelen getroffen tegen agressieve fiscale planning door uitvoering te geven aan eerder overeengekomen internationale en Europese initiatieven, maar de afwezigheid van bronbelasting in Hongarije op uitgaande inkomsten naar offshore financiële centra kan voor winsten een ontsnappingsroute vormen om de EU te verlaten zonder daarover billijke belasting te betalen. Terwijl de uitgaande inkomstenstromen zoals royalty-, rente- en dividendbetalingen naar offshore financiële centra in 2013-2017 nog relatief laag waren, kent Hongarije volatiele en relatief hoge in- en uitstromen van kapitaal via special purpose-entiteiten, hetgeen wijst op een mogelijke gevoeligheid voor praktijken van agressieve fiscale planning.
(31) In het kader van de COVID-19-crisis is het met name van belang ervoor te zorgen dat kritieke infrastructuur en het vrije verkeer van goederen in de eengemaakte markt functioneren, en dat de correcte werking van de toeleveringsketens in samenwerking met de buurlanden wordt gemonitord en verzekerd. Het opheffen van de maatregelen die tijdens de COVID19-crisis zijn getroffen, met name deze ter beperking van de uitvoer van medische stoffen en producten om ze voornamelijk in Hongarije te leveren, zal helpen om coherent en in een geest van solidariteit te reageren op de behoeften van burgers in de gehele EU, en het risico op tekorten en verstoringen van de toeleveringsketen te voorkomen. Uiteindelijk zal dit het pad effenen voor een succesvolle door de EU gecoördineerde COVID-exitstrategie.
(32) Terwijl de huidige aanbevelingen gericht zijn op het aanpakken van de sociaal-economische gevolgen van de pandemie en het bevorderen van het economisch herstel, hadden de landspecifieke aanbevelingen 2019 die de Raad op 9 juli 2019 heeft aangenomen, ook betrekking op hervormingen die essentieel zijn om uitdagingen op middellange tot lange termijn aan te pakken. Deze aanbevelingen zijn nog steeds relevant en zullen gedurende de jaarlijkse cyclus van het Europees semester gemonitord blijven worden. Dat geldt ook voor aanbevelingen betreffende investeringsgerelateerd economisch beleid. Met die aanbevelingen moet rekening worden gehouden bij de strategische programmering van de financiering van het cohesiebeleid na 2020, ook wat betreft de maatregelen ter verzachting van de huidige crisis en de exitstrategieën.
(33) Corruptie, toegang tot openbare informatie en vrijheid van de media waren reeds vóór de crisis reden tot bezorgdheid. Deze gebieden lopen tijdens de noodtoestand nog meer het risico erop achteruit te gaan aangezien de controlemechanismen zijn verzwakt. Opsporing en vervolging lijkt in Hongarije minder doeltreffend dan in andere lidstaten. Het ontbreekt aan doortastende maatregelen om corruptie op hoog niveau te vervolgen. De verantwoordingsplicht bij beslissingen om onderzoeken af te sluiten blijft problematisch, want er bestaan geen doeltreffende middelen tegen beslissingen van het openbaar ministerie om vermeende strafbare feiten niet te vervolgen. Beperkingen op de toegang tot informatie blijven de strijd tegen corruptie bemoeilijken. Door praktijken die de toegang tot openbare informatie ontraden, kunnen burgers en niet-gouvernementele organisaties worden afgeschrikt om hun grondwettelijke rechten uit te oefenen.
(34) Het Europees semester biedt het kader voor de voortdurende coördinatie van het economisch en werkgelegenheidsbeleid in de Unie, dat kan bijdragen tot een duurzame economie. De lidstaten hebben in hun nationale hervormingsprogramma’s 2020 de stand van zaken opgemaakt over de voortgang bij de uitvoering van de duurzameontwikkelingsdoelen van de Verenigde Naties (SDG’s). Door onderstaande aanbevelingen volledig uit te voeren zal Hongarije bijdragen aan de vooruitgang in de richting van de SDG’s en aan de gemeenschappelijke inspanning om in de Unie te komen tot concurrerende duurzaamheid.
(35) In de context van het Europees Semester 2020 heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Hongarije verricht. Deze analyse is gepubliceerd in het landverslag 2020. Voorts heeft de Commissie zowel het convergentieprogramma 2020 als het nationale hervormingsprogramma 2020 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Hongarije zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaal-economisch beleid in Hongarije, maar heeft zij ook onderzocht of de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten.
(36) In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het convergentieprogramma 2020 onderzocht en zijn advies daarover 10 is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.
BEVEELT AAN dat Hongarije in 2020 en 2021 de volgende actie onderneemt:
1. Overeenkomstig de algemene ontsnappingsclausule alle nodige maatregelen nemen om de pandemie doeltreffend aan te pakken, de economie te stimuleren en het daaropvolgende herstel te ondersteunen. Als de economische omstandigheden dit toelaten, begrotingsbeleid voeren dat gericht is op het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties op middellange termijn en het waarborgen van de houdbaarheid van de schuld, daarbij de investeringen verhogend. Het tekort aan gezondheidswerkers aanpakken en ervoor zorgen dat kritieke medische producten en infrastructuur beschikbaar zijn om de veerkracht van het gezondheidszorgstelsel versterken. De toegang tot kwalitatieve preventieve zorg en eerstelijnszorg verbeteren.
2. De werkgelegenheid beschermen door verruimde regelingen voor werktijdverkorting en een doeltreffend actief arbeidsmarktbeleid, en de duur van werkloosheidsuitkeringen verlengen. De toereikendheid van sociale bijstand verbeteren en zorgen voor essentiële diensten en kwalitatief onderwijs voor iedereen.
3. Zorgen voor liquiditeit ter ondersteuning van kleine en middelgrote ondernemingen. Mature publieke investeringsprojecten vervroegen en private investeringen aanmoedigen om het economisch herstel te bevorderen. De investeringen toespitsen op de groene en digitale transitie, met name op het schoon en efficiënt opwekken en gebruiken van energie, duurzaam vervoer, water- en afvalstoffenbeheer, onderzoek en innovatie en digitale infrastructuur, voor scholen.
4. Ervoor zorgen dat alle noodmaatregelen strikt noodzakelijk, evenredig, in de tijd beperkt en in lijn met Europese en internationale normen zijn, en de activiteiten van ondernemingen en de stabiliteit van het regelgevingsklimaat niet verstoren. Zorgen voor een doeltreffende betrokkenheid van sociale partners en belanghebbenden bij het beleidsvormingsproces. De mededinging bevorderen bij aanbestedingsprocedures.
5. Het belastingstelsel wapenen tegen het risico van agressieve fiscale planning.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter
(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
(2) SWD(2020) 516 final.
(3) PB C 301 van 5.9.2019, blz. 117.
(4) COM(2020) 112 final.
(5) COM(2020) 123 final.
(6)
Verordening (EU) 2020/460 van het Europees Parlement en de Raad van 30 maart 2020 tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013 en (EU) nr. 508/2014 wat betreft specifieke maatregelen om investeringen in de gezondheidszorgstelsels van de lidstaten en in andere sectoren van hun economieën vrij te maken als antwoord op de COVID-19-uitbraak (Investeringsinitiatief Coronavirusrespons) (PB L 99 van 31.3.2020, blz. 5) en Verordening (EU) 2020/558 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2020 tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1301/2013 en (EU) nr. 1303/2013 wat betreft specifieke maatregelen met het oog op uitzonderlijke flexibiliteit bij het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen naar aanleiding van de uitbraak van Covid‐19 (P L 130 van 24.4.2020, blz. 1).
(7) De netto primaire overheidsuitgaven bestaan uit de totale overheidsuitgaven exclusief rente-uitgaven, uitgaven in het kader van programma’s van de Unie die volledig met inkomsten uit Uniefondsen worden gefinancierd en niet-discretionaire veranderingen in de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen. Nationaal gefinancierde bruto-investeringen in vaste activa worden gespreid over een periode van vier jaar. Er wordt rekening gehouden met discretionaire inkomstenmaatregelen of bij wet verplicht gestelde inkomstenstijgingen. Eenmalige maatregelen aan zowel de inkomsten- als uitgavenzijde worden uitgevlakt.
(8) PB L 329 van 19.12.2019, blz. 91.
(9) SWD(2019) 1016 final.
(10) Op grond van artikel 9, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.