Overwegingen bij COM(2021)506 - AANBEVELING VAN DE RAAD met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2021 van Estland - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)506 - AANBEVELING VAN DE RAAD met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2021 van Estland. |
|---|---|
| document | COM(2021)506 |
| datum | 2 juni 2021 |
(2) Op 20 juli 2020 heeft de Raad Estland aanbevolen 5 om overeenkomstig de algemene ontsnappingsclausule alle nodige maatregelen te nemen om de pandemie doeltreffend aan te pakken, de economie te stimuleren en het daaropvolgende herstel te ondersteunen. De Raad heeft Estland ook aanbevolen om, als de economische omstandigheden dit toelaten, een begrotingsbeleid te voeren dat gericht is op het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties op middellange termijn en het waarborgen van de houdbaarheid van de schuld, waarbij de investeringen worden verhoogd.
(3) In zijn aanbeveling over het economische beleid van de eurozone heeft de Raad aangegeven dat het begrotingsbeleid in alle lidstaten van de eurozone in de loop van 2021 ondersteuning blijft bieden en dat de beleidsmaatregelen moeten worden afgestemd op landspecifieke omstandigheden en tijdig, tijdelijk en gericht moeten zijn 6 . Zodra de epidemiologische en economische omstandigheden dit toelaten, moeten de noodmaatregelen worden uitgefaseerd en moeten tegelijk de gevolgen van de crisis op sociaal vlak en op de arbeidsmarkt worden aangepakt. Er moet een begrotingsbeleid worden gevoerd dat gericht is op het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties op middellange termijn en het waarborgen van de houdbaarheid van de schuld, waarbij de investeringen worden verhoogd. De lidstaten moeten hervormingen doorvoeren die de dekking, de toereikendheid en de houdbaarheid van stelsels voor gezondheidszorg en sociale bescherming voor iedereen versterken.
(4) Op 18 november 2020 hechtte de Commissie haar goedkeuring aan haar adviezen over de ontwerpbegrotingsplannen van de lidstaten van de eurozone voor 2021, die gebaseerd waren op een kwalitatieve beoordeling van de begrotingsmaatregelen. De Commissie was van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Estland al met al in overeenstemming was met de aanbevelingen inzake het begrotingsbeleid die de Raad op 20 juli 2020 heeft aangenomen, en dat de meeste maatregelen in het plan de economische activiteit ondersteunden tegen een achtergrond van aanzienlijke onzekerheid.
(5) NextGenerationEU, met inbegrip van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, zal een duurzaam, inclusief en billijk herstel garanderen. Op 19 februari 2021 is Verordening (EU) 2021/241 tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit 7 in werking getreden. Die faciliteit zal financiële steun voor de uitvoering van hervormingen en investeringen verlenen, met een door de EU gefinancierde begrotingsimpuls. Zij zal bijdragen tot het economisch herstel en tot de uitvoering van duurzame en groeibevorderende hervormingen en investeringen, met name om de groene en de digitale transitie te stimuleren, en zij zal de veerkracht en potentiële groei van de economie versterken. De herstel- en veerkrachtfaciliteit zal ook helpen om de overheidsfinanciën op korte termijn weer op gunstigere posities te brengen, en bijdragen tot de versterking van houdbare overheidsfinanciën, groei en werkgelegenheid op middellange en lange termijn.
(6) Op 3 maart 2021 hechtte de Commissie haar goedkeuring aan een mededeling die verdere beleidsoriëntaties biedt om de coördinatie van het begrotingsbeleid en de voorbereiding van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten te vergemakkelijken 8 . De algemene begrotingskoers moet, rekening houdend met de nationale begrotingen en de herstel- en veerkrachtfaciliteit, in 2021 en 2022 ondersteunend blijven. Tegelijkertijd moet, in het vooruitzicht van een geleidelijke normalisering van de economische activiteit in de tweede helft van 2021, het begrotingsbeleid van de lidstaten in 2022 meer gedifferentieerd worden. Het begrotingsbeleid van de lidstaten moet rekening houden met de mate van het herstel, de houdbaarheid van de begroting en de noodzaak om economische, sociale en territoriale verschillen terug te dringen. Gezien de noodzaak om een duurzaam herstel in de EU te steunen, moeten lidstaten met een laag duurzaamheidsrisico hun begrotingen richten op het handhaven van een ondersteunend begrotingsbeleid in 2022, rekening houdend met het effect van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Lidstaten met een hoge schuldenlast moeten een prudent begrotingsbeleid voeren, maar tegelijk nationaal gefinancierde investeringen behouden en de subsidies in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit benutten om aanvullende investeringsprojecten van hoge kwaliteit en structurele hervormingen te financieren. Voor de periode na 2022 moet bij het begrotingsbeleid verder rekening worden gehouden met de kracht van het herstel, de mate van economische onzekerheid en de houdbaarheid van de begroting. Een heroriëntering van het begrotingsbeleid met het oog op het bereiken van prudente begrotingsposities op middellange termijn, onder meer door het te zijner tijd uitfaseren van steunmaatregelen, zal bijdragen tot de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn.
(7) In de mededeling van 3 maart 2021 werd ook het standpunt van de Commissie aangekondigd dat het besluit om de algemene ontsnappingsclausule te deactiveren dan wel te blijven toepassen, moet worden gezien als een algehele evaluatie van de toestand van de economie, waarbij het niveau van economische activiteit in de EU of de eurozone in vergelijking met het niveau van vóór de crisis (eind 2019) een belangrijk kwantitatief criterium is. Op basis van haar voorjaarsprognoses 2021 was de Commissie op 2 juni van oordeel dat was voldaan aan de voorwaarden om de algemene ontsnappingsclausule in 2022 te blijven toepassen en vanaf 2023 te deactiveren. Na de deactivering van de algemene ontsnappingsclausule zal verder rekening worden gehouden met landspecifieke situaties 9 .
(8) Op 30 april 2021 heeft Estland zijn stabiliteitsprogramma 2021 ingediend, overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1466/97.
(9) In juni 2020 bedroeg het overheidstekort van Estland, op basis van door Eurostat gevalideerde gegevens, 4,9 % van het bbp en steeg de overheidsschuld tot 18,2 % van het bbp. De jaarlijkse verandering in het primaire begrotingssaldo bedroeg – 4,7 % van het bbp, met inbegrip van discretionaire begrotingsmaatregelen ter grootte van 2,7 % 10 ter ondersteuning van de economie en de werking van automatische stabilisatoren. Estland verstrekte ook liquiditeitssteun aan bedrijven en huishoudens (zoals garanties en belastinguitstel, die geen directe en onmiddellijke gevolgen voor de begroting hebben), geraamd op 1,5 % van het bbp.
Op 2 juni 2021 heeft de Commissie een rapport uitgebracht op grond van artikel 126, lid 3, VWEU. In dat rapport wordt de begrotingssituatie van Estland besproken aangezien het overheidstekort in 2020 de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp overschreed. In het rapport werd geconcludeerd dat niet aan het tekortcriterium was voldaan.
(10) Het macro-economische scenario dat aan de begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is voor 2021 en 2022 realistisch. Volgens het stabiliteitsprogramma zal de reële groei van het bbp naar verwachting 2,5 % bedragen in 2021 en 4,8 % in 2022. Dat is in overeenstemming met de voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie, waarin sprake is van een reële groei van het bbp met 2,8 % in 2021 en 5 % in 2022.
(11) In haar stabiliteitsprogramma 2021 verwacht de regering een stijging van het overheidstekort van 4,9 % van het bbp in 2020 tot 6 % van het bbp in 2021, en wordt voor de schuldquote een stijging tot 21,4 % van het bbp in 2021 verwacht. Volgens het programma bedraagt de jaarlijkse verandering in het primaire begrotingssaldo in 2021 in vergelijking met het niveau van vóór de crisis (2019) 6,3 % van het bbp, wat een weerspiegeling is van de discretionaire begrotingsmaatregelen ter grootte van 3,3 % van het bbp in 2020 en 2021 ter ondersteuning van de economie en de werking van automatische stabilisatoren. Die projecties sluiten aan bij de voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie.
(12) Als reactie op de COVID-19-pandemie en de daaruit voortvloeiende economische neergang heeft Estland begrotingsmaatregelen vastgesteld om de capaciteit van het gezondheidsstelsel te vergroten, de pandemie in te dammen en bijstand te verlenen aan personen en sectoren die bijzonder getroffen zijn. Die krachtige beleidsrespons heeft de krimp van het bbp verzacht, wat op zijn beurt de stijging van het overheidstekort en de overheidsschuld heeft getemperd. Begrotingsmaatregelen moeten de steun voor het herstel maximaliseren zonder vooruit te lopen op toekomstige begrotingstrajecten. Er moet daarom worden vermeden dat steunmaatregelen tot een permanente last voor de overheidsfinanciën worden. Indien de lidstaten permanente maatregelen invoeren, moeten die degelijk worden gefinancierd zodat op de middellange termijn begrotingsneutraliteit is gegarandeerd. De maatregelen die Estland in 2020 en 2021 heeft genomen, stemmen overeen met de aanbeveling van de Raad van 20 juli 2020. Een aantal van de door de regering in 2020 en 2021 genomen discretionaire maatregelen blijkt niet tijdelijk te zijn of niet met compenserende maatregelen gepaard te gaan. Voor 2023, dus verder dan de prognose van de Commissie reikt, wordt het resterende effect van die niet-tijdelijke maatregelen voorlopig geraamd op ongeveer 1 % van het bbp, voornamelijk bestaande uit lopende uitgaven. Die niet-tijdelijke maatregelen omvatten ook investeringen ter grootte van ongeveer ⅓ % van het bbp, die de groei op middellange termijn en dus de houdbaarheid zouden ondersteunen.
(13) In het stabiliteitsprogramma 2021 wordt uitgegaan van investeringen en hervormingen die worden gefinancierd met subsidies in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit: 0,4 % in 2021, 0,5 % in 2022, 0,7 % in 2023 en 0,7 % in 2024. In de voorjaarsprognoses van de Commissie zijn die subsidies in haar begrotingsprognoses opgenomen.
(14) De in Verordening (EG) nr. 1466/97 vastgestelde indicatoren voor begrotingsaanpassing moeten worden beschouwd in het licht van de huidige omstandigheden. Ten eerste is er aanzienlijke onzekerheid omtrent de ramingen van de outputgap. Ten tweede moet het begrotingsbeleid snel kunnen worden aangepast aan de ontwikkeling van de pandemie en van noodhulp kunnen evolueren naar meer gerichte maatregelen als de gezondheidsrisico’s afnemen. Ten derde is er op dit moment sprake van een significante beleidsrespons ter ondersteuning van de economische activiteit. Gezien de aanzienlijke overdrachten uit de EU-begroting (zoals die uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit) geven de vastgestelde indicatoren niet de volledige impuls van het begrotingsbeleid aan de economie weer. In die context lijkt het structurele saldo in de huidige omstandigheden niet adequaat te zijn. De uitgavenbenchmark moet dan weer worden aangepast 11 en aangevuld met bijkomende informatie om de begrotingsbeleidsoriëntatie ten volle te meten.
Ten eerste zijn, net als bij de aanpak van de beoordeling van de ontwerpbegrotingsplannen 2021, tijdelijke noodmaatregelen uitgesloten van het uitgaventotaal. Deze tijdelijke crisisgerelateerde noodmaatregelen ondersteunen de zorgstelsels en compenseren werknemers en bedrijven voor inkomensverlies ten gevolge van lockdowns en verstoringen van de toeleveringsketen; of de overheid deze maatregelen terugdraait, hangt af van de terugkeer naar een normale gezondheids- en economische situatie.
Ten tweede moeten, om de algemene begrotingskoers in de huidige constellatie te beoordelen, de aanzienlijke overdrachten uit de EU-begroting (zoals die uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit) worden opgenomen in het desbetreffende uitgaventotaal. Daarom wordt vervolgens de begrotingskoers gemeten aan de hand van de verandering in primaire uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde en tijdelijke crisisgerelateerde noodmaatregelen), met inbegrip van uitgaven gefinancierd door subsidies in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen.
De analyse betreft niet alleen de algemene begrotingskoers, maar beoordeelt eveneens of het nationale begrotingsbeleid prudent is en of de samenstelling ervan bevorderlijk is voor een duurzaam herstel dat overeenstemt met de groene en de digitale transitie. Daarom wordt bijzondere aandacht besteed aan de evolutie van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven en investeringen.
(15) In het stabiliteitsprogramma 2021 van Estland wordt voor het overheidstekort een daling tot 3,8 % van het bbp in 2022 verwacht, voornamelijk als gevolg van het economisch herstel en een stopzetting van de in 2020 en 2021 goedgekeurde tijdelijke steunmaatregelen. De overheidsschuldquote zal naar verwachting stijgen tot 24,6 % van het bbp in 2022. Die projecties sluiten aan bij de voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie.
Op basis van de prognoses van de Commissie wordt de hierboven gedefinieerde algemene begrotingskoers — met inbegrip van het effect op de geaggregeerde vraag in 2022 van investeringen die zijn gefinancierd uit zowel de nationale als de EU-begroting, met name de herstel- en veerkrachtfaciliteit — geraamd op + 1,6 % van het bbp 12 . De positieve bijdrage van met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven zal naar verwachting stijgen met 0,2 procentpunten van het bbp. Nationaal gefinancierde investeringen zullen naar verwachting zorgen voor een contractieve bijdrage van 0,2 procentpunten van het bbp 13 . Nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde) zullen naar verwachting zorgen voor een contractieve bijdrage van 1,7 procentpunten van het bbp.
(16) De kwaliteit van de begrotingsmaatregelen van de lidstaten lijkt bijzonder belangrijk te zijn. Structurele begrotingshervormingen om de samenstelling van de nationale begrotingen te verbeteren, kunnen potentiële groei ondersteunen, de broodnodige begrotingsruimte creëren en de houdbaarheid van de begroting op langere termijn helpen verzekeren, ook wat betreft klimaatverandering en gezondheidsvraagstukken. Aan de ontvangstenzijde heeft de COVID-19-crisis aangetoond dat hervormingen enorm belangrijk zijn voor een efficiënter en billijker stelsel van overheidsinkomsten. Aan de uitgavenzijde zijn meer en betere duurzame en groeibevorderende investeringen zelfs nog crucialer geworden ter versterking van het groeipotentieel, de economische en sociale veerkracht en de groene en de digitale transitie. De herstel- en veerkrachtplannen zullen bijdragen tot een betere samenstelling van de nationale begrotingen.
(17) Op basis van de begrotingsplannen voor de middellange termijn van het programma zal het overheidstekort naar verwachting afnemen van 3,2 % van het bbp in 2023 tot 2,2 % van het bbp in 2024. Naar verwachting zal het overheidstekort in 2024 niet langer de drempel van 3 % van het bbp overschrijden.
Op basis van het programma wordt de algemene begrotingskoers — met inbegrip van het effect op de geaggregeerde vraag van investeringen die zijn gefinancierd uit zowel de nationale als de EU-begroting, met name de herstel- en veerkrachtfaciliteit — in 2023 en 2024 geraamd op gemiddeld 1,1 % van het bbp. De positieve bijdrage van met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven zal naar verwachting dalen met 0,1 procentpunten van het bbp. Nationaal gefinancierde investeringen zullen naar verwachting zorgen voor een contractieve bijdrage van 0,4 procentpunten van het bbp 14 . Nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde) zullen naar verwachting zorgen voor een contractieve bijdrage van 0,5 procentpunten van het bbp.
De gemiddelde nominale potentiële groei over 10 jaar wordt momenteel geraamd op 5¾ % 15 . Die raming houdt echter geen rekening met het effect van de hervormingen die deel uitmaken van het herstel- en veerkrachtplan en die de potentiële groei van Estland kunnen bevorderen.
(18) De overheidsschuldquote zal naar verwachting toenemen van 27,4 % van het bbp in 2023 tot 28 % van het bbp in 2024. Op basis van de recentste schuldhoudbaarheidsanalyse 16 wordt Estland geacht lage risico’s te lopen voor de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn.
(19) In het licht van de momenteel nog steeds uitzonderlijk hoge mate van onzekerheid blijven de begrotingsrichtsnoeren hoofdzakelijk kwalitatief. Meer specifieke kwantitatieve richtsnoeren voor de jaren daarna moeten in 2022 worden verstrekt, als de onzekerheid tegen die tijd genoeg is afgenomen.
De Raad heeft het stabiliteitsprogramma 2021 en de follow-up door Estland van de aanbeveling van de Raad van 20 juli 2020 beoordeeld,
BEVEELT ESTLAND AAN:
1. In 2022 een ondersteunende begrotingskoers aan te houden, met inbegrip van de impuls van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, en nationaal gefinancierde investeringen in stand te houden.
2. Als de economische omstandigheden dit toelaten, een begrotingsbeleid te voeren dat gericht is op het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties op middellange termijn en het waarborgen van de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn. Tegelijkertijd de investeringen te verhogen om het groeipotentieel te stimuleren.
3. Bijzondere aandacht te besteden aan de samenstelling van de overheidsfinanciën, zowel aan de ontvangsten- als aan de uitgavenzijde van de begroting, en aan de kwaliteit van de begrotingsmaatregelen, om een duurzaam en inclusief herstel te waarborgen. Voorrang te geven aan duurzame en groeibevorderende investeringen, met name ter ondersteuning van de groene en de digitale transitie. Voorrang te geven aan structurele budgettaire hervormingen die bijdragen tot de financiering van prioriteiten van het overheidsbeleid en tot de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn, onder meer door de dekking, de toereikendheid en de houdbaarheid van de stelsels voor gezondheidszorg en sociale bescherming voor iedereen te versterken.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De Voorzitter
(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
(2) De clausule, die in artikel 5, lid 1, artikel 6, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 en artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is neergelegd, vergemakkelijkt de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang.
(3) Mededeling van de Commissie aan de Raad over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact, Brussel, 20.3.2020, COM(2020) 123 final.
(4) Mededeling van de Commissie over de jaarlijkse strategie voor duurzame groei voor 2021, Brussel, 17.9.2020, COM(2020) 575 final.
(5) Aanbeveling van de Raad van 20 juli 2020 over het nationale hervormingsprogramma 2020 van Estland en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2020 van Estland, PB C 282 van 26.8.2020, blz. 33.
(6) In afwachting van de definitieve aanneming door de Raad, na goedkeuring door de Europese Raad. De tekst waarover de Eurogroep op 16 december 2020 overeenstemming heeft bereikt, is beschikbaar op: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14356-2020-INIT/nl/pdf
(7) PB L 57 van 18.2.2021, blz. 17 .
(8) Mededeling van de Commissie aan de Raad. Een jaar na de uitbraak van COVID-19: de respons vanuit het begrotingsbeleid, Brussel, 3.3.2021, COM(2021) 105 final.
(9) Mededeling van de Commissie: Coördinatie van het economisch beleid in 2021: COVID-19 overwinnen, het herstel ondersteunen en onze economie moderniseren, Brussel, 2.6.2021, COM(2021) 500 final.
(10) Het programma bevat geen raming van het totaalbedrag van discretionaire begrotingsmaatregelen.
(11) Met name door de afvlakking van investeringen over vier jaar die in de uitgavenbenchmark wordt gebruikt, is het niet mogelijk de begrotingssteun via nationaal gefinancierde investeringen aan het herstel naar behoren te beoordelen.
(12) Een minteken bij de indicator komt overeen met een overschrijding van de groei van de primaire uitgaven ten opzichte van de economische groei op middellange termijn, wat wijst op een expansief begrotingsbeleid.
(13) Andere nationaal gefinancierde kapitaaluitgaven zullen naar verwachting zorgen voor een expansieve bijdrage van 0,2 procentpunten van het bbp.
(14) Andere nationaal gefinancierde kapitaaluitgaven zullen naar verwachting zorgen voor een neutrale bijdrage.
(15) Raming van de Commissie volgens de gezamenlijk overeengekomen methode.
(16) Zie werkdocument van de diensten van de Commissie – Statistical Annex providing background data relevant for the assessment of the 2021 Stability and Convergence Programmes.