Overwegingen bij COM(2021)805 - Beperking van de methaanemissies in de energiesector - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)805 - Beperking van de methaanemissies in de energiesector. |
|---|---|
| document | COM(2021)805   |
| datum | 15 december 2021 |
(2) Hoewel methaan minder lang in de atmosfeer blijft (10 tot 12 jaar) dan koolstofdioxide (honderden jaren), is het broeikasgaseffect op het klimaat van methaan op moleculair niveau groter en draagt methaan bij tot de vorming van ozon, een sterke luchtverontreiniger die ernstige gezondheidsproblemen veroorzaakt. De hoeveelheid methaan in de atmosfeer is in het afgelopen decennium mondiaal sterk toegenomen.
(3) Volgens recente ramingen van het Milieuprogramma van de Verenigde Naties en de Climate and Clean Air Coalition zou een beperking van de methaanemissies van 45 % tegen 2030, op basis van de beschikbare gerichte maatregelen en aanvullende maatregelen in lijn met de prioritaire ontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties (“VN”) de opwarming van de aarde tegen 2045 met 0,3 °C kunnen beperken.
(4) Volgens de gegevens van de broeikasgasinventarissen van de Unie is de energiesector naar schatting verantwoordelijk voor 19 % van de methaanemissies in de Unie. Dit omvat niet de methaanemissies in verband met het verbruik van fossiele energie in de Unie die buiten de Unie plaatsvinden.
(5) In de Europese Green Deal wordt een uitgebreide reeks elkaar onderling versterkende maatregelen en initiatieven gecombineerd die gericht zijn op het behalen van klimaatneutraliteit in de Unie tegen 2050. In de mededeling over de Europese Green Deal14 wordt aangegeven dat het koolstofvrij maken van de gassector zal worden vergemakkelijkt, onder meer door de kwestie van energiegerelateerde methaanemissies aan te pakken. In oktober 2020 keurde de Commissie een EU-strategie goed om de methaanemissies te verminderen (de “methaanstrategie”), waarin maatregelen uiteengezet werden om de methaanemissies in de EU, ook in de energiesector, en buiten de EU tegen te gaan. In Verordening (EU) 2021/111915 (de “Europese klimaatwet”) heeft de Unie het streefdoel van klimaatneutraliteit van de hele economie tegen 2050 verankerd en daarnaast een bindende toezegging vastgesteld voor de binnenlandse beperking van de nettobroeikasgasemissies (emissies na de aftrek van verwijderingen) van ten minste 55 % in 2030 ten opzichte van de niveaus van 1990. Om deze mate van broeikasgasemissiereducties te verwezenlijken, moeten de methaanemissies van de energiesector tegen 2030 met ongeveer 58 % afnemen ten opzichte van 2020.
(6) De methaanemissies zijn opgenomen onder het toepassingsgebied van de Uniestreefdoelen voor broeikasgasemissiereducties voor 2030, zoals uiteengezet in de Europese klimaatwet, en de bindende nationale emissiereductiestreefcijfers uit hoofde van Verordening (EU) 2018/84216. Er bestaat momenteel echter geen rechtskader op Unieniveau waarin specifieke maatregelen voor de vermindering van de antropogene methaanemissies in de energiesector uiteengezet zijn. Daarnaast heeft Richtlijn 2010/75/EU17 inzake industriële emissies slechts betrekking op methaanemissies van de raffinage van minerale olie en gas en niet op andere activiteiten in de energiesector.
(7) In deze context moet deze verordening van toepassing zijn op de vermindering van de methaanemissies bij de upstreamexploratie en -productie van olie en fossiele gassen, bij de verzameling en verwerking van fossiele gassen, bij de transmissie, distributie en ondergrondse opslag van gas en terminals voor vloeibaar aardgas (lng), evenals bij operationele ondergrondse en bovengrondse kolenmijnen en gesloten en verlaten ondergrondse kolenmijnen.
(8) Regels voor de nauwkeurige meting, rapportage en verificatie van de methaanemissies in de sectoren olie, gas en kolen, alsook voor de beperking van deze emissies, onder meer door middel van onderzoeken in verband met de lekdetectie en -reparatie en beperkingen voor afblazen en affakkelen, moeten worden aangepakt door middel van een passend rechtskader van de Unie. Een dergelijk kader moet regels bevatten om de transparantie met betrekking tot de invoer van fossiele energie in de Unie te verbeteren, zodat de stimulansen voor een breder gebruik van oplossingen voor de beperking van methaan overal ter wereld worden verbeterd.
(9) De naleving van de verplichtingen van deze verordening zal waarschijnlijk investeringen vereisen van gereguleerde exploitanten en de kosten die voortvloeien uit dergelijke investeringen moeten in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van tarieven, met inachtneming van de efficiëntiebeginselen.
(10) Elke lidstaat moet ten minste één bevoegde instantie aanwijzen om te controleren dat exploitanten de verplichtingen van deze verordening daadwerkelijk naleven en moet de Commissie in kennis stellen van een dergelijke aanwijzing en eventuele veranderingen hiervan. De aangewezen bevoegde instanties moeten alle noodzakelijke maatregelen nemen om de naleving van de vereisten van deze verordening te waarborgen. Rekening houdend met de grensoverschrijdende aard van de activiteiten in de energiesector en de methaanemissies, moeten de bevoegde instanties met elkaar en met de Commissie samenwerken. In deze context moeten de Commissie en de bevoegde instanties van de lidstaten samen een netwerk van openbare autoriteiten vormen die deze verordening toepassen teneinde de nauwe samenwerking te bevorderen, met de noodzakelijke voorzieningen voor het uitwisselen van informatie en beste praktijken en om raadplegingen mogelijk te maken.
(11) Om te zorgen voor een soepele en doeltreffende uitvoering van de in deze verordening vastgestelde verplichtingen, steunt de Commissie de lidstaten via het instrument voor technische ondersteuning18, dat voorziet in afgestemde technische deskundigheid voor het ontwerpen en uitvoeren van hervormingen, waaronder hervormingen die de vermindering van methaanemissies in de energiesector bevorderen. De technische steun omvat bijvoorbeeld een versterking van de administratieve capaciteit, de harmonisering van de rechtskaders en het delen van relevante beste praktijken.
(12) Om de uitvoering van hun taken te waarborgen, moeten exploitanten de bevoegde instanties voorzien van alle noodzakelijke ondersteuning. Daarnaast moeten exploitanten alle noodzakelijke maatregelen nemen die door de bevoegde instanties zijn vastgesteld binnen de door de bevoegde instanties bepaalde periode of een andere periode die met de bevoegde instanties is overeengekomen.
(13) Inspecties, met inbegrip van het onderzoeken van documenten en akten, emissiemetingen en controles ter plaatse, moeten het belangrijkste mechanisme zijn waarover de bevoegde instanties beschikken. Inspecties moeten regelmatig plaatsvinden, op basis van een evaluatie van het milieurisico door de bevoegde instanties. Daarnaast moeten inspecties worden uitgevoerd om gegronde klachten en gevallen van niet-naleving te onderzoeken en ervoor te zorgen dat reparaties of vervangingen van componenten worden uitgevoerd in overeenstemming met deze verordening. Wanneer de bevoegde instanties een ernstige inbreuk op de vereisten van deze verordening vaststellen, moeten zij een kennisgeving uitvaardigen van de door de exploitant te nemen corrigerende maatregelen. De bevoegde instanties moeten documentatie van de inspecties bewaren en de desbetreffende informatie moet toegankelijk worden gemaakt overeenkomstig Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad19.
(14) Gezien de beperkte afstand van sommige bronnen van methaanemissies tot stedelijke of residentiële gebieden, moeten natuurlijke of rechtspersonen die schade ondervinden als gevolg van een inbreuk op deze verordening naar behoren gemotiveerde klachten kunnen indienen bij de bevoegde instanties. De klagers moeten op de hoogte worden gehouden van de procedure en de genomen beslissingen en moeten binnen een redelijke termijn na de indiening van de klacht een definitieve beslissing ontvangen.
(15) Een robuust verificatiekader kan de geloofwaardigheid van de gerapporteerde gegevens verbeteren. Daarnaast vereisen de mate van gedetailleerdheid en de technische complexiteit van de metingen van de methaanemissies een goede verificatie van de gegevens over methaanemissies die worden gerapporteerd door exploitanten en mijnexploitanten. Hoewel zelfverificatie mogelijk is, zorgt verificatie door een derde voor meer onafhankelijkheid en transparantie. Daarnaast kan hiermee worden gezorgd voor een geharmoniseerde reeks competenties en een mate van deskundigheid waarover eventueel niet alle openbare entiteiten beschikken. Verificateurs moeten worden geaccrediteerd door accreditatie-instanties in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad20. Onafhankelijke geaccrediteerde verificateurs moeten er dus voor zorgen dat de emissieverslagen die door exploitanten en mijnexploitanten zijn opgesteld, juist zijn en in overeenstemming zijn met de in deze verordening uiteengezette vereisten. Zij moeten de gegevens van de emissieverslagen evalueren om de betrouwbaarheid, geloofwaardigheid en nauwkeurigheid ervan te beoordelen aan de hand van kosteloos en openbaar beschikbare Europese of internationale normen die zijn ontwikkeld door onafhankelijke organen en die door de Commissie toepasbaar zijn gemaakt. De Commissie moet dus bevoegd zijn om gedelegeerde handelingen vast te stellen met het oog op het opnemen en uiteenzetten van de toepasselijkheid van dergelijke Europese of internationale normen. De verificateurs zijn gescheiden van de bevoegde instanties en moeten onafhankelijk zijn van de exploitanten en mijnexploitanten, die hun alle noodzakelijke steun moeten verlenen om de uitvoering van de verificatie-activiteiten mogelijk te maken of te faciliteren, met name wat betreft de toegang tot de locatie en de presentatie van documentatie of akten.
(16) De informatie in de bij de bevoegde instanties ingediende emissieverslagen moet aan de Commissie worden verstrekt met het oog op een verificatietaak die moet worden toegewezen aan het Internationaal waarnemingscentrum voor methaanemissies (IMEO), met name met betrekking tot methoden voor de verzameling van gegevens en de analyse en verificatie van methoden en statistische processen die door ondernemingen worden gebruikt om hun gerapporteerde emissiegegevens te kwantificeren. De referentiecriteria in dit verband kunnen de normen en richtsnoeren van het OGMP omvatten. De door het IMEO geproduceerde informatie moet openbaar beschikbaar worden gemaakt en de Commissie moet dergelijke informatie gebruiken om eventuele vastgestelde tekortkomingen met betrekking tot de meting, rapportage en verificatie van gegevens over methaanemissies aan te pakken.
(17) Het IMEO werd in oktober 2020 opgericht door de Unie, in samenwerking met het Milieuprogramma van de Verenigde Naties, de Climate and Clean Air Coalition en het Internationaal Energieagentschap en werd tijdens de G20-top in oktober 2021 gelanceerd. Het IMEO is ermee belast gegevens over antropogene methaanemissies op wereldschaal te verzamelen, op elkaar af te stemmen, te verifiëren en te publiceren. Het IMEO maakt deel uit van het Milieuprogramma van de Verenigde Naties, die een memorandum van overeenstemming met de Europese Unie hebben ondertekend. De rol van het IMEO is cruciaal voor de verificatie van de gegevens over methaanemissies in de energiesector en er moet worden voorzien in passende relaties teneinde de verificatietaken toe te vertrouwen. Aangezien het IMEO geen orgaan van de Unie is en niet onder het Unierecht valt, is het cruciaal om ervoor te zorgen dat het IMEO passende maatregelen neemt om de bescherming van de belangen van de Unie en haar lidstaten te waarborgen.
(18) Als partij bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) en de Overeenkomst van Parijs, is de Unie verplicht jaarlijks een inventarisverslag van antropogene broeikasgasemissies te verstrekken waarin de nationale broeikasgasinventarissen van de lidstaten zijn samengevoegd en dat is opgesteld met gebruik van goede methoden die zijn geaccepteerd door de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC).
(19) Verordening (EU) 2018/1999 van het Europees Parlement en de Raad21 vereist dat de lidstaten aan de Commissie verslag uitbrengen over de broeikasgasinventarisatiegegevens en hun nationale prognoses. Overeenkomstig artikel 17, lid 2, van Verordening (EU) 2018/1999 moet deze verslaglegging worden uitgevoerd aan de hand van de UNFCCC-rapportagerichtsnoeren en is deze vaak gebaseerd op standaardemissiefactoren in plaats van op directe metingen aan de bron, wat onzekerheid oplevert met betrekking tot de oorsprong, frequentie en omvang van de emissies.
(20) De landgegevens die overeenkomstig de rapportagebepalingen van het UNFCCC zijn gerapporteerd, worden ingediend bij het secretariaat van het UNFCCC volgens verschillende rapportageniveaus in lijn met de richtsnoeren van de IPCC. In deze context stelt de IPCC over het algemeen voor methoden van hogere niveaus te gebruiken voor emissiebronnen die een aanzienlijke invloed hebben op de totale inventaris van broeikasgassen van een land in termen van absoluut niveau, ontwikkeling of onzekerheid.
(21) De niveaus hebben een verschillende methodologische complexiteit. Er zijn drie niveaus beschikbaar. Voor de methoden van niveau 1 worden normaal gesproken standaardemissiefactoren gebruikt en zij vereisen de eenvoudigste en minst opgesplitste activiteitengegevens. Voor hogere niveaus worden gewoonlijk uitgebreidere methoden gebruikt, evenals bron-, technologie-, regio- of landspecifieke emissiefactoren, die vaak worden gebaseerd op metingen en die doorgaans verder uitgesplitste activiteitengegevens vereisen. Meer specifiek vereist niveau 2 landspecifieke in plaats van standaardemissiefactoren, terwijl niveau 3 gegevens of metingen per installatie vereist en de toepassing van een rigoureuze bottom-upbeoordeling per soort bron op het niveau van de individuele faciliteit omvat. Wanneer wordt overgegaan van niveau 1 op niveau 3, wordt de zekerheid van de metingen van methaangerelateerde emissies verbeterd22.
(22) De lidstaten passen verschillende praktijken toe met betrekking tot het niveau waarop zij hun energiegerelateerde methaanemissies rapporteren aan het UNFCCC. De rapportage op niveau 2 voor grote emissiebronnen is in overeenstemming met de rapportagerichtsnoeren van de IPCC en niveau 2 wordt beschouwd als methode van een hoger niveau. Dienovereenkomstig lopen de methoden voor ramingen en de rapportage van energiegerelateerde methaanemissies uiteen tussen de lidstaten en de rapportage op het laagste niveau, niveau 1, komt nog steeds veel voor in verschillende lidstaten voor methaanemissies van kolen, gas en olie.
(23) Momenteel vormen door de industrie geleide vrijwillige initiatieven in veel landen nog steeds de belangrijkste benadering voor de kwantificering en beperking van de methaanemissies. Een belangrijk door de energiesector geleid initiatief is het Oil and Gas Methane Partnership (“OGMP”), een vrijwillig initiatief inzake het meten en rapporteren van methaanemissies dat in 2014 door het Milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP) en de Climate and Clean Air Coalition (CCAC), waar de Commissie in de raad van bestuur zit, in het leven werd geroepen. Het OGMP is gericht op de vaststelling van beste praktijken om de beschikbaarheid van mondiale informatie over de kwantificering van de methaanemissies en het beheer ervan te verbeteren en de mitigatiemaatregelen om de methaanemissies te verminderen, te bevorderen. Tot nu toe hebben meer dan zestig ondernemingen, die 30 % van de mondiale olie- en gasproductie en activa op vijf continenten voor hun rekening nemen, het OGMP ondertekend. Bij de werkzaamheden van het OGMP met betrekking tot de ontwikkeling van normen en methoden zijn regeringen, het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven betrokken. Het kader OGMP 2.0 is de meest recente iteratie van een dynamische norm voor methaanemissies en kan een geschikte basis bieden voor normen voor methaanemissies, op basis van gedegen wetenschappelijke normen.
(24) Tegen deze achtergrond is het noodzakelijk om de meting en de kwaliteit van de gerapporteerde gegevens over methaanemissies, met inbegrip van informatie over de belangrijkste bronnen van methaanemissies die verband houden met energie die in de Unie wordt geproduceerd en verbruikt, te verbeteren. Bovendien moeten de beschikbaarheid van gegevens op het niveau van de bron en een robuuste kwantificering van de emissies worden gewaarborgd, waarmee de betrouwbaarheid van de rapportage en de ruimte voor passende mitigatiemaatregelen worden vergroot.
(25) Met het oog op de doeltreffendheid van de meting en rapportage moeten olie- en gasondernemingen verplicht zijn de methaanemissies per bron te meten en te rapporteren en om samengevoegde gegevens beschikbaar te maken voor de lidstaten, zodat de lidstaten in staat zijn de nauwkeurigheid van de rapportage van hun inventaris te verbeteren. Daarnaast is een doeltreffende verificatie van door ondernemingen gerapporteerde gegevens noodzakelijk en moet de rapportage op jaarbasis plaatsvinden om de administratieve lasten voor exploitanten tot een minimum te beperken.
(26) Deze verordening bouwt voort op het OGMP 2.0-kader voor zover dit voldoet aan de in de overwegingen 24 en 25 bedoelde criteria om bij te dragen tot de verzameling van betrouwbare en robuuste gegevens die een toereikende basis zouden vormen voor de monitoring van de methaanemissies en, indien nodig, om te voorzien in aanvullende maatregelen om de methaanemissies verder te beteugelen.
(27) Het OGMP 2.0-kader heeft vijf rapportageniveaus. De rapportage op het niveau van de bron begint op niveau 3, dat vergelijkbaar is met niveau 3 van het UNFCCC. Hiervoor mogen standaardemissiefactoren worden gebruikt. De rapportage op niveau 4 van het OGMP 2.0 vereist directe metingen van de methaanemissies op het niveau van de bron. Hiervoor mogen specifieke emissiefactoren worden gebruikt. De rapportage op niveau 5 van het OGMP 2.0 vereist de toevoeging van aanvullende metingen op locatieniveau. Daarnaast vereist het OGMP 2.0-kader dat ondernemingen directe metingen van de methaanemissies binnen drie jaar na het toetreden tot het OGMP 2.0 rapporteren voor operationele activa en binnen vijf jaar voor niet-operationele activa. Voortbouwend op de benadering van het OGMP 2.0 met betrekking tot de rapportage op bronniveau en rekening houdend met het feit dat in 2021 reeds een groot aantal ondernemingen in de Unie tot het OGMP 2.0 was toegetreden, moeten exploitanten in de Unie verplicht zijn directe metingen van hun emissies op bronniveau binnen 24 maanden voor operationele activa en binnen 36 maanden voor niet-operationele activa te verstrekken. Naast de kwantificering op bronniveau maakt de kwantificering op locatieniveau de beoordeling, verificatie en afstemming van ramingen op bronniveau per locatie mogelijk, zodat wordt gezorgd voor meer vertrouwen in de gerapporteerde emissies. Net zoals in het OGMP 2.0 vereist deze verordening dat metingen op locatieniveau worden afgestemd op metingen op bronniveau.
(28) Volgens gegevens van de broeikasgasinventaris van de Unie wordt meer dan de helft van alle directe methaanemissies van de energiesector veroorzaakt door onopzettelijke emissies in de atmosfeer. In het geval van olie en gas geldt dit voor het grootste deel van de methaanemissies.
(29) Onopzettelijke lekken van methaan in de atmosfeer kunnen plaatsvinden tijdens het boren en winnen, alsook tijdens de verwerking, opslag, transmissie en distributie aan eindgebruikers. Ze kunnen ook voorkomen in inactieve olie- of gasbronnen. Sommige emissies zijn het resultaat van onvolkomenheden in of de normale slijtage van technische componenten zoals verbindingsstukken, flenzen en kleppen of van beschadigde componenten, bijvoorbeeld in het geval van ongelukken. Corrosie of schade kan ook leiden tot lekken in de wanden van drukapparatuur.
(30) Terwijl het afblazen van methaan normaal gesproken opzettelijk plaatsvindt en het gevolg is van processen of activiteiten en apparaten die voor dat doel zijn ontworpen, kan het ook onopzettelijk gebeuren, zoals in het geval van defecten.
(31) Om deze emissies te beperken, moeten exploitanten alle beschikbare maatregelen nemen om de methaanemissies van hun activiteiten tot een minimum te beperken.
(32) Meer specifiek worden methaanemissies als gevolg van lekken meestal beperkt door middel van onderzoeken in verband met de detectie en reparatie van methaanlekken (“LDAR”), die worden uitgevoerd om lekken te vinden en worden gevolgd door de reparatie van dergelijke lekken. Exploitanten moeten derhalve ten minste periodiek LDAR-onderzoeken uitvoeren en deze moeten ook de inspectie van componenten omvatten die worden gebruikt voor het afblazen van methaan, om te controleren op onopzettelijk afblazen van methaan.
(33) Met het oog hierop moet een geharmoniseerde benadering worden ontwikkeld om te zorgen voor een gelijk speelveld voor alle exploitanten in de Unie. Deze benadering moet minimumvereisten voor LDAR-onderzoeken omvatten, terwijl een passende mate van flexibiliteit wordt geboden aan de lidstaten en exploitanten. Dit is essentieel om de innovatie en ontwikkeling van nieuwe LDAR-technologieën en -methoden mogelijk te maken en zo een technologische lock-in te voorkomen, die ten koste gaat van de milieubescherming. Er ontstaan nog steeds nieuwe technologieën en detectiemethoden en de lidstaten moeten de innovatie in deze sector aanmoedigen, zodat de nauwkeurigste en kosteneffectiefste methoden kunnen worden toegepast.
(34) In de verplichtingen met betrekking tot LDAR-onderzoeken moet een aantal goede praktijken tot uiting komen. LDAR-onderzoeken moeten voornamelijk gericht zijn op het vinden en verhelpen van lekken, in plaats van op het kwantificeren hiervan en gebieden met een hoger risico op lekken moeten vaker worden gecontroleerd; de frequentie van de onderzoeken moet niet alleen worden gebaseerd op de noodzaak om componenten te repareren waaruit methaan vrijkomt boven de grens voor methaanemissies, maar ook op operationele overwegingen, rekening houdend met risico’s voor de veiligheid. Wanneer een groter gevaar voor de veiligheid of een groter risico op methaanverliezen wordt vastgesteld, moeten de bevoegde instanties dus een hogere frequentie van onderzoeken voor de desbetreffende componenten kunnen aanbevelen. Alle lekken, ongeacht de omvang, moeten worden geregistreerd en gemonitord, aangezien kleinere lekken groter kunnen worden. Er moet worden bevestigd dat reparaties van lekken doeltreffend waren. Om het gebruik van meer geavanceerde detectietechnologieën voor methaanemissies mogelijk te maken, moet de omvang van methaanverliezen die een reparatie vereisen, worden gespecificeerd, terwijl exploitanten het detectieapparaat mogen kiezen. Waar passend kan in de context van deze verordening een continue monitoring worden toegepast.
(35) Afblazen bestaat in het opzettelijk door middel van processen of activiteiten of apparatuur die hiervoor is ontworpen of onopzettelijk in het geval van een defect lozen van onverbrand methaan in de atmosfeer. In het licht van het sterke broeikasgasemissie-effect ervan, moet afblazen worden verboden, behalve in noodgevallen, bij defecten of tijdens bepaalde specifieke gebeurtenissen waarbij enig afblazen onvermijdbaar is.
(36) Affakkelen is de gecontroleerde verbranding van methaan met het oog op de verwijdering in een apparaat dat is ontworpen voor deze verbranding. Wanneer affakkelen plaatsvindt tijdens de normale productie van olie of fossiele gassen en als resultaat van ontoereikende faciliteiten of geologie die het mogelijk maakt methaan opnieuw te injecteren, het ter plaatse te gebruiken of het naar een markt te verzenden, wordt dit als routinematig affakkelen beschouwd. Routinematig affakkelen moet worden verboden. Affakkelen mag alleen worden toegestaan wanneer dit het enige alternatief voor afblazen is en wanneer afblazen niet verboden is. Afblazen is schadelijker voor het milieu dan affakkelen omdat de geloosde gassen doorgaans hogere gehaltes methaan bevatten, terwijl methaan bij affakkelen oxideert tot koolstofdioxide.
(37) Het gebruik van affakkelen als alternatief voor afblazen vereist dat affakkelapparatuur methaan op efficiënte wijze kan verbranden. Daarom moet ook een vereiste voor de verbrandingsefficiëntie worden opgenomen voor gevallen waarin affakkelen toegestaan is. Het gebruik van aansteekvlammen, die zorgen voor een betrouwbaardere ontsteking, aangezien de wind hierop geen invloed heeft, moet ook verplicht worden gesteld.
(38) Het opnieuw injecteren, gebruiken op de locatie of verzenden naar een markt van methaan moet altijd de voorkeur krijgen boven het affakkelen — en daarmee boven het afblazen — van methaan. Exploitanten die afblazen, moeten bewijs overleggen aan de bevoegde instanties dat noch het opnieuw injecteren, noch het gebruik op de locatie, noch het verzenden naar een markt van methaan, noch affakkelen mogelijk waren en exploitanten die affakkelen, moeten bewijs overleggen aan de bevoegde autoriteiten dat het opnieuw injecteren, het gebruik op de locatie of het verzenden naar een markt van methaan niet mogelijk was.
(39) Exploitanten moeten belangrijke voorvallen van afblazen en affakkelen onverwijld melden bij de bevoegde instanties en uitgebreidere verslagen indienen over alle voorvallen van afblazen en affakkelen. Zij moeten er bovendien voor zorgen dat de apparatuur en hulpmiddelen in overeenstemming zijn met de in het Unierecht vastgelegde normen.
(40) Methaanemissies van inactieve olie- en gasbronnen leveren risico’s op voor de volksgezondheid, veiligheid en het milieu. De monitorings- en rapportageverplichtingen moeten derhalve nog steeds van toepassing zijn en deze bronnen en locaties moeten worden teruggewonnen en hersteld. In dergelijke gevallen moeten de lidstaten een dominante rol spelen, met name om plannen voor inventarissen en mitigatie vast te stellen.
(41) Uit de gegevens van de EU-broeikasgasinventaris blijkt dat methaanemissies van kolenmijnen de grootste enkele bron van methaanemissies in de energiesector van de Unie zijn. In 2019 waren rechtstreekse emissies uit de kolensector goed voor 31 % van de methaanemissies, wat bijna gelijk is aan het percentage rechtstreekse emissies van fossiele gassen en olie samen (33 %).
(42) Er is momenteel geen Uniebrede specifieke regelgeving ter beperking van de methaanemissies van de kolensector, ondanks het feit dat een brede reeks mitigatietechnologieën beschikbaar is. Er is geen communautaire of internationale monitorings-, rapportage- en verificatienorm specifiek voor kolen. In de Unie maakt de rapportage van de methaanemissies van de kolenindustrie deel uit van de rapportage van de broeikasgasemissies van de lidstaten en gegevens van ondergrondse mijnen worden daarnaast opgenomen in het Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen, dat werd vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 166/200523.
(43) Methaanemissies houden voornamelijk verband met ondergrondse mijnbouwactiviteiten, zowel in actieve als in verlaten mijnen24. In actieve ondergrondse mijnen wordt de methaanconcentratie in de lucht voortdurend gecontroleerd, aangezien deze een gevaar voor de gezondheid en veiligheid vormt. In het geval van ondergrondse kolenmijnen vindt het overgrote deel van de methaanemissies plaats door middel van de ventilatie en drainage- of ontgassingssystemen, de twee belangrijkste manieren om de methaanconcentraties in de luchtroutes van de mijn te verlagen.
(44) Zodra de productie is stopgezet en een mijn gesloten of verlaten is, blijft er methaan vrijkomen. Dit methaan wordt ook wel methaan uit verlaten mijnen (AMM, abandoned mine methane) genoemd. Deze emissies vinden normaal gesproken plaats bij goed afgebakende puntbronnen, zoals ventilatieschachten of drukontlastingsgaten. Met de verhoogde klimaatambitie en de overgang van de energieproductie op minder koolstofintensieve bronnen, zullen de AMM-emissies in de Unie waarschijnlijk toenemen. Naar schatting komt er zelfs tien jaar nadat de mijnbouwactiviteiten zijn stopgezet nog methaan uit niet-ondergelopen mijnen vrij met niveaus die neerkomen op ongeveer 40 % van de emissies op het moment van de sluiting25. Bovendien is de behandeling van AMM nog steeds versnipperd vanwege de verschillende eigendoms- en exploitatierechten in de EU. De lidstaten moeten dus inventarissen van gesloten en verlaten kolenactiva vaststellen en zij, of de vastgestelde verantwoordelijke partij, moeten worden verplicht apparaten te installeren om de methaanemissies te meten.
(45) Operationele bovengrondse kolenmijnen in de Unie produceren bruinkool en stoten minder methaan uit dan ondergrondse kolenmijnen. Volgens de broeikasgasinventaris van de Unie stootten bovengrondse mijnen in 2019 166 kiloton uit, ten opzichte van 828 kiloton voor ondergrondse kolenmijnen26. De meting van de methaanemissies van bovengrondse kolenmijnen is lastig, omdat zij zich verspreiden over een breed gebied. Daarom worden de emissies van bovengrondse mijnen ondanks de beschikbare technologie27 zelden gemeten. De methaanemissies van bovengrondse mijnen kunnen worden afgeleid met gebruik van bronspecifieke emissiefactoren voor kolen28 en, voor een grotere nauwkeurigheid, met gebruik van mijn- of voorraadspecifieke emissiefactoren, aangezien kolenbronnen voorraden met verschillende capaciteiten voor het dragen van methaan hebben29. Emissiefactoren kunnen worden afgeleid door de gasinhoud van de lagen van de steekproef van de kernen van exploratieboorgaten te meten30. Mijnexploitanten moeten dus metingen van de methaanemissies in bovengrondse kolenmijnen verrichten met gebruik van dergelijke emissiefactoren.
(46) Mijnexploitanten moeten derhalve continue metingen en kwantificeringen van de methaanemissies van ventilatieschachten in ondergrondse kolenmijnen en continue metingen van afgeblazen en afgefakkelde methaan in drainagestations uitvoeren en specifieke emissiefactoren gebruiken met betrekking tot bovengrondse kolenmijnen. Zij moeten deze gegevens rapporteren aan de bevoegde instanties.
(47) Momenteel kan een beperking van de methaanemissies het beste worden verwezenlijkt voor operationele en gesloten of verlaten ondergrondse kolenmijnen. Een doeltreffende beperking van de methaanemissies van operationele en gesloten of verlaten bovengrondse kolenmijnen is momenteel beperkt vanwege de technologie. Om het onderzoek en de ontwikkeling op het gebied van mitigatietechnologieën voor dergelijke emissies in de toekomst te ondersteunen, moeten echter een doeltreffende en gedetailleerde monitoring, rapportage en verificatie van de omvang van deze emissies plaatsvinden.
(48) Ondergrondse mijnen zijn stoomkolen- of cokeskolenmijnen. Stoomkool wordt hoofdzakelijk gebruikt als energiebron en cokeskool als brandstof en reactant in de staalproductie. Voor zowel cokeskolen- als stoomkolenmijnen moeten metingen, rapportages en verificaties van de methaanemissies plaatsvinden.
(49) Voor operationele ondergrondse kolenmijnen moet de beperking van de methaanemissies worden uitgevoerd door het afblazen en affakkelen geleidelijk af te schaffen. Voor gesloten en verlaten ondergrondse kolenmijnen geldt dat hoewel het laten onderlopen van de mijn methaanemissies kan voorkomen, dit niet systematisch wordt gedaan en milieurisico’s met zich meebrengt. Het afblazen en affakkelen in deze mijnen moet ook geleidelijk worden afgeschaft. Omdat een uniforme aanpak ter beperking van de methaanemissies van verlaten ondergrondse kolenmijnen vanwege geologische beperkingen en milieuoverwegingen niet mogelijk is31, moeten de lidstaten hun eigen mitigatieplan opstellen, rekening houdend met deze beperkingen en de technische haalbaarheid van de AMM-mitigatie.
(50) Naar aanleiding van een Commissievoorstel keurde de Raad op 28 juni 2021 de nieuwe rechtsgrondslag voor het Fonds voor onderzoek inzake kolen en staal goed32, dat voorziet in steun voor onderzoek en innovatie voor de herbestemming van voormalige kolenmijnen of sluitende kolenmijnen en gerelateerde infrastructuur in lijn met de algemene doelstelling om steeds minder kolen te gebruiken en het mechanisme voor een rechtvaardige transitie. In deze context zal een van de belangrijkste doelstellingen van het nieuwe programma van het Fonds voor onderzoek inzake kolen en staal voor de komende jaren erin bestaan de milieueffecten van kolenmijnen in transitie te minimaliseren, met name met betrekking tot de methaanemissies.
(51) De Unie is voor 70 % van haar verbruik van steenkool, 97 % van haar olieverbruik en 90 % van haar verbruik van fossiele gassen afhankelijk van de invoer. Er is geen precieze kennis over de omvang, oorsprong of aard van de methaanemissies in verband met in de Unie verbruikte fossiele energie die in derde landen plaatsvinden.
(52) De aardopwarmingseffecten die door methaanemissies worden veroorzaakt, zijn grensoverschrijdend. Hoewel sommige landen die fossiele energie produceren nationaal beginnen op te treden om de methaanemissies van hun energiesectoren te verminderen, vallen veel exporteurs niet onder enige regelgeving op hun respectievelijke binnenlandse markten. Dergelijke exploitanten hebben duidelijke stimulansen nodig om iets te doen aan hun methaanemissies, en moet derhalve transparante informatie over de methaanemissies beschikbaar worden gemaakt voor de markten.
(53) Momenteel zijn er beperkte nauwkeurige gegevens (van UNFCCC-niveau 3 of vergelijkbaar) beschikbaar over de internationale methaanemissies. Veel landen die fossiele brandstoffen uitvoeren, hebben tot nu toe nog geen volledige inventarisgegevens bij het UNFCCC ingediend. Tegelijkertijd bestaat er bewijs dat de methaanemissies van de olie- en gasproductie in de afgelopen twintig jaar mondiaal sterk zijn toegenomen, van 65 tot 80 Mt/jaar33.
(54) Zoals aangekondigd in de mededeling over de EU-methaanstrategie34, streeft de Unie naar samenwerking met haar energiepartners en andere belangrijke invoerende landen van fossiele energie om de methaanemissies op mondiaal niveau aan te pakken. De energiediplomatie op het gebied van de methaanemissies heeft reeds belangrijke resultaten opgeleverd. In september 2021 kondigden de Unie en de Verenigde Staten de mondiale methaanreductieverbintenis aan, een politieke toezegging om de mondiale methaanemissies uiterlijk tegen 2030 met 30 % te verminderen (ten opzichte van het niveau van 2020) die tijdens de klimaatconferentie van de VN (COP 26) in november 2021 in Glasgow werd gelanceerd. Meer dan honderd landen hebben hun steun toegezegd, waarmee bijna de helft van de mondiale antropogene methaanemissies zijn gedekt. De mondiale methaanreductieverbintenis omvat een toezegging om de beste beschikbare inventarismethoden te gebruiken om de methaanemissies te kwantificeren, met bijzondere aandacht voor grote emissiebronnen.
(55) Bovendien zal het Internationaal waarnemingscentrum voor methaanemissies (IMEO) een belangrijke en leidende rol spelen bij de vergroting van de transparantie met betrekking tot de mondiale methaanemissies van de energiesector. In zijn conclusies van januari 2021 over klimaat- en energiediplomatie verleende de Raad steun voor de oprichting van het IMEO35.
(56) De Commissie zal met het IMEO samenwerken om een “methaanvoorraadindex” te ontwikkelen, zoals uitdrukkelijk genoemd in de mededeling over de EU-methaanstrategie36. Deze zou voorzien in gegevens over methaanemissies uit verschillende bronnen van fossiele energie overal ter wereld, met inbegrip van gegevens van ramingen en metingen op bronniveau en van monitoring vanuit de lucht/satellietmonitoring, waardoor kopers van fossiele energie in staat worden gesteld geïnformeerde aankoopbesluiten te nemen op basis van de methaanemissies van bronnen van fossiele energie.
(57) Terwijl de Unie haar succesvolle diplomatieke werkzaamheden om dergelijke mondiale toezeggingen tot stand te brengen, voortzet, moedigt zij daarnaast een aanzienlijke beperking van de methaanemissies in de wereld aan, met name in de landen die fossiele energie aan de Unie leveren.
(58) Importeurs van fossiele energie in de Unie moeten derhalve worden verplicht de lidstaten te voorzien van informatie over maatregelen in verband met de meting, rapportage en beperking van de methaanemissies door de exporteurs, en met name de toepassing van regelgevings- of vrijwillige maatregelen om hun methaanemissies te beheersen, met inbegrip van maatregelen zoals onderzoeken in verband met de lekdetectie en -reparatie of maatregelen om het afblazen en affakkelen van methaan in de hand te houden en te beperken. De niveaus van metingen en rapportages die in de informatievereisten voor importeurs uiteengezet zijn, komen overeen met de vereisten van deze verordening voor exploitanten in de Unie, zoals omschreven in de overwegingen 24 tot en met 26 en 46. De informatie over maatregelen om de methaanemissies te beheersen is niet belastender dan wat van Unie-exploitanten wordt vereist.
(59) De lidstaten moeten deze informatie aan de Commissie verstrekken. Op basis van deze informatie moet de Unie een transparantiedatabank voor de invoer van fossiele energie in de Unie opzetten en beheren, waarin details worden opgenomen met betrekking tot de vraag of exporteurs het OGMP voor olie- en gasondernemingen hebben ondertekend, alsook, voor zover hierin is voorzien, een gelijkwaardige, internationaal of door de Unie erkende norm voor kolenondernemingen. Dergelijke informatie moet de mate van inzet van ondernemingen in exporterende landen aantonen om hun methaanemissies te meten, te rapporteren en te laten verifiëren overeenkomstig de methoden van niveau 3 van de UNFCCC-rapportage. Een dergelijke transparantiedatabank zou dienen als bron van informatie voor aankoopbesluiten van importeurs van fossiele energie in de Unie, alsook voor andere belanghebbenden en het publiek. De transparantiedatabank moet ook de inspanningen weerspiegelen van ondernemingen in de Unie en ondernemingen die fossiele energie naar de Unie uitvoeren om hun methaanemissies te meten, te rapporteren en te beperken. De databank moet ook informatie bevatten over regelgevingsmaatregelen van landen waar fossiele energie wordt geproduceerd op het gebied van de meting, rapportage en mitigatie.
(60) Daarnaast moet de Unie voorzien in een mondiaal instrument voor de monitoring van uitstoters van methaan, dat informatie verstrekt over de omvang, de terugkeer en de locatie van belangrijke bronnen van methaanemissies. Dit moet echte en aantoonbare resultaten als gevolg van de uitvoering van methaanregelgeving en doeltreffende mitigatiemaatregelen door ondernemingen in de Unie en ondernemingen die fossiele energie aan de Unie leveren verder aanmoedigen. Het instrument moet gegevens van verschillende gecertificeerde aanbieders en diensten samenvoegen, met inbegrip van de Copernicus-component van het EU-ruimtevaartprogramma en het IMEO. Het instrument moet de Commissie voorzien van informatie voor haar bilaterale dialogen met de desbetreffende landen om de verschillende scenario’s te bespreken die worden beoogd voor het beleid en de maatregelen op het gebied van de methaanemissies.
(61) De maatregelen als bedoeld in de overwegingen 58 tot en met 60 moeten in combinatie daarmee de transparantie voor kopers vergroten en hen in staat stellen geïnformeerde aankoopbeslissingen te nemen en te zorgen voor betere kansen voor een groter gebruik van oplossingen voor methaanmitigatie overal ter wereld. Daarnaast moeten zij verdere stimulansen bieden voor internationale ondernemingen om internationale normen voor de meting en rapportage van methaan te ondertekenen, zoals het OGMP of om doeltreffende metings-, rapportage- en mitigatiemaatregelen vast te stellen. Deze maatregelen zijn ontworpen als de basis voor een stapsgewijze benadering om het strikte karakter te versterken van de maatregelen die van toepassing zijn op de invoer. De Commissie moet dus bevoegd zijn om de rapportagevereisten voor importeurs te wijzigen of aanvullende vereisten toe te voegen. De Commissie moet bovendien de uitvoering van deze maatregelen evalueren en, wanneer zij dit passend acht, voorstellen ter evaluatie indienen om strengere maatregelen op te leggen aan importeurs en een vergelijkbaar niveau van doeltreffendheid te waarborgen van maatregelen die in derde landen van toepassing zijn om de methaanemissies te monitoren, te rapporteren, te verifiëren en te beperken. Bij de evaluatie moet rekening worden gehouden met de door het IMEO verrichte werkzaamheden, waaronder de methaanvoorraadindex, de transparantiedatabank en het mondiale instrument voor de monitoring van uitstoters van methaan. Wanneer de Commissie het passend acht om het strikte karakter van de maatregelen die op de invoer van toepassing zijn te versterken, is het van bijzonder belang dat zij passende raadplegingen uitvoert tijdens haar voorbereidende werkzaamheden, met inbegrip van de raadpleging van relevante derde landen.
(62) De lidstaten moeten ervoor zorgen dat inbreuken op deze verordening worden bestraft door middel van doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties, die boetes en periodieke sanctiebetalingen kunnen omvatten, en moeten alle noodzakelijke maatregelen nemen om te waarborgen dat deze worden uitgevoerd. Om te zorgen voor een aanzienlijk afschrikkend effect, moeten de sancties passend zijn voor het soort inbreuk, het mogelijke voordeel van de exploitant en het soort en de ernst van de milieuschade. Bij het opleggen van sancties moeten de aard, de ernst en de duur van de desbetreffende inbreuk in aanmerking worden genomen. De opgelegde sancties moeten evenredig zijn en voldoen aan het Unie- en het nationale recht, met inbegrip van de geldende procedurele waarborgen en de beginselen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
(63) Om meer consistentie te waarborgen, moet een lijst worden vastgesteld van de typen inbreuken waarvoor sancties moeten worden opgelegd. Om een consistentere sanctietoepassing te bevorderen, moeten gemeenschappelijke niet-limitatieve en indicatieve criteria worden ingevoerd voor de toepassing van sancties. De preventieve werking van sancties moet worden versterkt door de mogelijkheid om de informatie in verband met de door lidstaten opgelegde sancties bekend te maken, in overeenstemming met de gegevensbeschermingsvereisten zoals uiteengezet in de Verordeningen (EU) 2016/67937 en (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad38.
(64) Gezien de bepalingen die vereisen dat rekening wordt gehouden met de investeringen van gereguleerde exploitanten bij de vaststelling van de tarieven, moet Verordening (EU) 2019/942 van het Europees Parlement en de Raad39 worden gewijzigd om aan ACER de taak toe te vertrouwen om een reeks indicatoren en referentiewaarden beschikbaar te maken voor de vergelijking van de investeringskosten per eenheid in verband met de meting, rapportage en beperking van de methaanemissies voor vergelijkbare projecten.
(65) Teneinde de elementen te definiëren van de geleidelijke afschaffing van afblazen en affakkelen in cokeskolenmijnen, moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie handelingen vast te stellen ter aanvulling van deze verordening door beperkingen uiteen te zetten voor het afblazen van methaan uit ventilatieschachten voor cokeskolenmijnen. Daarnaast moet, om het mogelijk te maken verdere informatie van importeurs te verkrijgen, zoals noodzakelijk is gebleken, aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie handelingen vast te stellen ter aanvulling van deze verordening door de informatie die door importeurs moet worden verstrekt, te wijzigen of aan te vullen. Het is van bijzonder belang dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden tot passende raadplegingen overgaat, onder meer op deskundigenniveau, en dat die raadplegingen gebeuren in overeenstemming met de beginselen die zijn vastgelegd in het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven van 13 april 2016. Met name om te zorgen voor gelijke deelname aan de voorbereiding van gedelegeerde handelingen ontvangen het Europees Parlement en de Raad alle documenten op hetzelfde tijdstip als de deskundigen van de lidstaten, en hebben hun deskundigen systematisch toegang tot de vergaderingen van de deskundigengroepen van de Commissie die zich bezighouden met de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen.
(66) Om eenvormige voorwaarden te waarborgen voor de uitvoering van deze verordening moeten aan de Commissie overeenkomstig artikel 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend om gedetailleerde regels vast te stellen met betrekking tot gemeenschappelijke rapportageformaten. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad40.
(67) Exploitanten en bevoegde instanties moeten een redelijke termijn krijgen om de noodzakelijke voorbereidende maatregelen te nemen om te voldoen aan de vereisten van deze verordening.
(68) Aangezien het doel van deze verordening, namelijk de nauwkeurige meting, rapportage, verificatie en beperking van de methaanemissies in de energiesector, niet door de lidstaten afzonderlijk kan worden verwezenlijkt en dus, gezien de omvang ervan, beter op uniaal niveau kan worden verwezenlijkt, kan de Unie maatregelen nemen in overeenstemming met het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel 5 neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is voor de verwezenlijking van deze doelstelling.