Overwegingen bij COM(2022)135 - Wijziging verordeningen 2017/1938 en 715/2009 mbt maatregelen tot veiligstelling van de gasleveringszekerheid en de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

 
 
(1)Hoewel het in het verleden is voorgekomen dat de gasvoorziening voor korte tijd werd onderbroken, zijn er verschillende factoren die de huidige situatie onderscheiden van eerdere crises op het gebied van de voorzieningszekerheid. De escalatie van het gewapende conflict in Oekraïne sinds februari 2022 heeft tot ongekende prijsstijgingen geleid. Deze prijsstijgingen zullen de prikkels om de opslaginstallaties in de Unie te vullen waarschijnlijk ingrijpend veranderen. In de huidige geopolitieke context kunnen verdere verstoringen van de gasvoorziening niet langer worden uitgesloten. Dit kan aan burgers en de economie van de Unie ernstige schade toebrengen, aangezien de Unie nog steeds in aanzienlijke mate afhankelijk is van externe gasleveringen waarvoor het conflict gevolgen kan hebben.

(2)De aard en de gevolgen van deze gebeurtenissen zijn grootschalig en in de hele Unie merkbaar, en vereisen derhalve een alomvattende respons. Bij de respons moet prioriteit worden gegeven aan maatregelen die de voorzieningszekerheid op het niveau van de Unie kunnen versterken, met name ten aanzien van beschermde consumenten. Het is daarom essentieel dat de Unie op gecoördineerde wijze optreedt om potentiële risico’s als gevolg van een eventuele onderbreking van de gasvoorziening te voorkomen.

(3)De opslag van gas draagt bij tot de voorzieningszekerheid omdat in geval van sterke verstoringen van de vraag of het aanbod extra gas kan worden geleverd, en goedgevulde opslagfaciliteiten zorgen voor meer zekerheid in de gasvoorziening. Aangezien de levering van leidinggas op elk moment kan worden verstoord, moeten maatregelen met betrekking tot de vullingsgraad van de opslaglocaties in de Unie worden ingevoerd teneinde de gasvoorziening in de winter van 2022/2023 zeker te stellen.

(4)Bij Verordening (EU) 2017/1938 van het Europees Parlement en de Raad 4 zijn solidariteitsmechanismen ingevoerd om extreme situaties op te vangen waarbij de levering aan beschermde afnemers, die geldt als een essentiële voorziening en een noodzakelijke prioriteit, in het gedrang is in een lidstaat. In geval van een noodsituatie in de Unie moet een onmiddellijke respons ervoor zorgen dat de lidstaten consumenten betere bescherming kunnen bieden.

(5)De gevolgen van het gewapende conflict aan de buitengrenzen van de Unie hebben echter aangetoond dat de bestaande regels inzake voorzieningszekerheid niet goed functioneren bij plotselinge grote geopolitieke ontwikkelingen, waarbij voorzieningstekorten en prijspieken zich niet alleen door het uitvallen van infrastructuur of door extreme weersomstandigheden kunnen voordoen, maar bijvoorbeeld ook het gevolg kunnen zijn van opzettelijke ingrijpende gebeurtenissen en langdurigere of plotseling optredende onderbrekingen van de voorziening. Het is daarom noodzakelijk de onverwachte sterk toegenomen risico’s als gevolg van de huidige veranderingen in de geopolitieke situatie op te vangen.

(6)Op basis van de analyse van de Commissie van passende maatregelen om de gasvoorziening veilig te stellen, onder meer de versterkte risicoanalyse die de Commissie en de Groep coördinatie gas in februari 2022 in de hele EU hebben uitgevoerd, is het passend om te bepalen dat de lidstaten er in beginsel voor moeten zorgen dat de opslaginfrastructuurvoorzieningen op hun grondgebied op lidstaatniveau uiterlijk op 1 november tot ten minste 90 % van hun capaciteit zijn gevuld, met tussentijdse doelen waaraan elke lidstaat in mei, juli, september en februari van het jaar daarop moet voldoen. Dit is noodzakelijk om te garanderen dat de Europese consumenten adequaat worden beschermd tegen voorzieningstekorten. Voor 2022 zal een lager vuldoel gelden, namelijk 80 %, en zal een beperkt aantal tussentijdse doelen van kracht zijn (augustus, september en oktober), aangezien de verordening pas van toepassing zal worden nadat het vulseizoen al is begonnen en de lidstaten beperkte tijd hebben om deze verordening uit te voeren.

(7)Een systeem van vultrajecten moet permanente monitoring mogelijk maken gedurende het volledige vulseizoen (van 1 april tot en met 30 september). Vanaf het jaar 2023 wordt ook op de opslag in februari specifiek toezicht gehouden (het “controlepunt februari”) om te voorkomen dat gas in het midden van de winter onverwachts aan de opslag wordt onttrokken, wat tot het einde van de winter tot problemen voor de voorzieningszekerheid zou kunnen leiden.

(8)De Commissie kan de vuldoelen en het vultraject vanaf 2023 aanpassen door middel van een gedelegeerde handeling, waarbij rekening wordt gehouden met de jaarlijkse simulaties door het ENTSB-G-en de gemeenschappelijke analyse die door de in Verordening (EU) 2017/1938 gedefinieerde regionale risicogroepen moet worden uitgevoerd. Het besluit van de Commissie tot vaststelling van de vultrajecten zal worden genomen na raadpleging van de Groep coördinatie gas.

(9)Het is mogelijk dat de lidstaten door technische problemen, zoals problemen met de pijpleidingen die de opslaglocatie voeden of met de injectiefaciliteiten, niet altijd tijdig aan de vuldoelen voldoen. In dergelijke gevallen is het passend dat er voor de lidstaten voldoende flexibiliteit is om het vuldoel in een later stadium te halen. De vuldoelen moeten echter zo snel als technisch mogelijk is, maar uiterlijk op 1 december, worden gehaald om de voorzieningszekerheid voor de winterperiode zeker te stellen.

(10)Het is mogelijk dat de lidstaten niet in staat zijn de vuldoelen te verwezenlijken doordat zich een noodsituatie in de hele EU voordoet, zoals in tijden van extreme gasschaarste. Daarom moeten de vuldoelen niet van toepassing zijn wanneer de Commissie overeenkomstig artikel 12 van Verordening (EU) 2017/1938 een noodsituatie op regionaal of Unieniveau heeft afgekondigd en zolang die situatie voortduurt.

(11)De bevoegde instanties moeten het vullen van de ondergrondse opslaginstallaties voortdurend monitoren om te waarborgen dat hun nationale vultrajecten worden gehaald. De nationale vultrajecten worden vastgesteld met een bandbreedte van twee procentpunten. Indien de vullingsgraad in een lidstaat meer dan 2 procentpunten lager ligt dan de vuldoelen, moeten de bevoegde instanties onmiddellijk doeltreffende maatregelen nemen om de vullingsgraad te verhogen. De lidstaten moeten de Commissie en de Groep coördinatie gas van de genomen maatregelen in kennis stellen.

(12)Indien aanhoudend en in aanzienlijke mate van de vultrajecten wordt afgeweken, bestaat het risico dat de opslagniveaus die noodzakelijk zijn om de voorzieningszekerheid in de Unie in een geest van solidariteit te waarborgen, niet worden bereikt. Voor het geval dat zich dergelijke aanhoudende aanzienlijke afwijkingen voordoen, moet de Commissie derhalve de bevoegdheid krijgen om doeltreffende maatregelen te nemen om problemen met de voorzieningszekerheid als gevolg van onvoldoende gevulde opslagfaciliteiten te voorkomen. Wanneer de Commissie een beslissing neemt over passende maatregelen, houdt zij rekening met de specifieke situatie van de betrokken lidstaat, zoals de capaciteit van de opslaginstallaties in verhouding tot het binnenlandse gasverbruik en het belang van de opslaginstallaties voor de voorzieningszekerheid in de regio. Aangezien het vulseizoen van 2022 al zal zijn begonnen wanneer deze verordening in werking treedt, moet de Commissie bij de maatregelen die zij neemt om afwijkingen van het vultraject voor het jaar 2022 aan te pakken, rekening houden met de beperkte tijd die voor de uitvoering van deze verordening op nationaal niveau beschikbaar is. De Commissie moet ervoor zorgen dat de maatregelen niet verder gaan dan wat nodig is om de voorzieningszekerheid veilig te stellen. Zij mag geen onevenredige lasten opleggen aan de lidstaten, de gasmarktdeelnemers, de opslagsysteembeheerders of de burgers.

(13)De lidstaten moeten alle nodige maatregelen nemen om te zorgen dat de verplichte vuldoelen worden gehaald. Aangezien er in de lidstaten al veel verschillende regelgevingsstelsels ter ondersteuning van het vullen van de opslagfaciliteiten bestaan, wordt er geen specifiek instrument voorgeschreven om het vultraject uit te voeren en de vuldoelen te behalen, en hebben de lidstaten de vrijheid om het instrument te kiezen dat in hun nationale systeem het meest geschikt is, mits aan de voorwaarden van artikel 6 ter, leden 2 en 3, wordt voldaan. De lidstaten kunnen dus zelf kiezen welke marktdeelnemer(s) het vullen van de opslagfaciliteiten moet(en) uitvoeren. Zij kunnen ook zelf beslissen of regulerende middelen, zoals maatregelen die capaciteithouders verplichten ongebruikte capaciteit vrij te maken, die op grond van de bestaande marktregels van de EU zijn toegestaan, voldoende zijn om de vuldoelen te halen, of dat er financiële stimulansen, die wellicht als staatssteun moeten worden aangemerkt, noodzakelijk zijn. De lidstaten moeten gebruikmaken van met andere lidstaten gecoördineerde instrumenten, zoals platformen voor de aankoop van LNG, teneinde het gebruik van LNG voor het vullen van opslagfaciliteiten te maximaliseren en de infrastructuur- en regelgevingsbelemmeringen voor het gedeelde gebruik van LNG voor het vullen van opslagfaciliteiten te verminderen.

(14)In de mededeling “REPowerEU: een gemeenschappelijk Europees optreden voor betaalbaardere, veiligere en duurzamere energie” (COM(2022) 108 final) van 8 maart 2022 heeft de Commissie al verduidelijkt dat, om ervoor te zorgen dat de opslagfaciliteiten gevuld raken, het Unierecht de lidstaten toestaat staatssteun aan leveranciers te verlenen op grond van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU, bijvoorbeeld in de vorm van garanties (“tweerichtingscontract ter verrekening van verschillen”).

(15)De voor het vullen van de opslagfaciliteiten te nemen maatregelen moeten noodzakelijk, duidelijk omschreven, transparant, evenredig, niet-discriminerend en verifieerbaar zijn, en mogen niet leiden tot onnodige verstoringen van de mededinging of de goede werking van de interne gasmarkt en de gasvoorzieningszekerheid van andere lidstaten of de Unie in gevaar brengen. Dergelijke maatregelen mogen met name niet leiden tot versterking van een machtspositie of tot meevallers voor ondernemingen die zeggenschap hebben over opslaginstallaties of die opslagcapaciteit hebben gereserveerd maar niet gebruikt.

(16)Efficiënt gebruik van de bestaande infrastructuur, met inbegrip van grensoverschrijdende transmissiecapaciteit, opslaginstallaties en LNG-installaties, is een belangrijke factor die de voorzieningszekerheid in een geest van solidariteit kan waarborgen. Open energiegrenzen zijn essentieel voor de voorzieningszekerheid, ook in tijden dat de gasvoorziening op nationaal, regionaal of Unieniveau is verstoord. Daarom mogen maatregelen die worden genomen om de vulling van de gasopslagfaciliteiten te waarborgen, de overeenkomstig Verordening (EU) 2017/459 van de Commissie toegewezen grensoverschrijdende capaciteit niet blokkeren of beperken.

(17)De opslagverplichting zal leiden tot financiële lasten voor de betrokken actoren in lidstaten die over relevante opslaginstallaties op hun grondgebied beschikken, terwijl de hogere voorzieningszekerheid ten goede zal komen aan alle lidstaten, met inbegrip van de lidstaten die niet over opslaginstallaties beschikken. Om in een geest van solidariteit de lasten te delen en ervoor te zorgen dat de opslaginstallaties in de Unie voldoende gevuld zijn om de voorzieningszekerheid te waarborgen, moeten lidstaten zonder opslaginstallaties voldoen aan de verplichting om gebruik te maken van opslag in andere lidstaten. Indien er geen interconnectie met andere lidstaten is of indien het gebruik van opslaginstallaties in andere lidstaten wegens een beperkte grensoverschrijdende transmissiecapaciteit of een andere technische reden onmogelijk is, moet de verplichting dienovereenkomstig worden verlaagd.

(18)Lidstaten mogen echter niet aan een dergelijke verplichting worden onderworpen indien zij samen met een of meer lidstaten die wel over opslaginstallaties beschikken, een alternatieve lastenverdelingsregeling ontwikkelen. Een dergelijke alternatieve regeling kan onder meer rekening houden met reeds bestaande gelijkwaardige wettelijke verplichtingen om alternatieve brandstoffen op te slaan. De lidstaten moeten de Commissie in kennis stellen van dergelijke alternatieve lastenverdelingsregelingen.

(19)De maatregelen waarmee lidstaten zonder opslaginstallaties de lasten van de opslagverplichting delen met lidstaten die wel over opslaginstallaties beschikken, kunnen op hun beurt financiële gevolgen hebben voor de betrokken marktdeelnemers. Lidstaten zonder opslaginstallaties kunnen marktdeelnemers daarom financiële stimulansen of compensatie bieden voor de inkomstenderving of voor de kosten die uit de hun opgelegde verplichtingen voortvloeien en niet door inkomsten kunnen worden gedekt. Indien de maatregel met een heffing wordt gefinancierd, wordt die heffing niet aan grensoverschrijdende interconnectiepunten toegewezen.

(20)Doeltreffende monitoring en verslaglegging zijn essentieel, zowel voor de beoordeling van de aard en de omvang van de risico’s in verband met de voorzieningszekerheid, als voor de keuze van passende maatregelen om dergelijke risico’s te bestrijden. Exploitanten van opslaginstallaties moeten over de vulniveaus tijdens de vulperiode maandelijks verslag uitbrengen aan de nationale bevoegde instanties. Eigenaars en exploitanten van opslaginstallaties worden ook aangemoedigd om gegevens over de capaciteit en het vulniveau voor elke opslaglocatie regelmatig in te voeren op een centraal rapportageplatform.

(21)De regulerende instanties moeten een belangrijke rol spelen bij het toezicht op de voorzieningszekerheid (een van de taken die door de wetgeving inzake de interne energiemarkt aan de regulerende instanties zijn opgedragen), en moeten zorgen voor een evenwicht tussen zekerheid en de kosten van de maatregelen voor de consument. De Commissie zal samen met de bevoegde instanties van de lidstaten toezicht houden op de vulniveaus.

(22)De Groep coördinatie gas moet een grotere rol krijgen en een expliciet mandaat om de prestaties van de lidstaten op het gebied van de gasvoorzieningszekerheid te monitoren en op basis daarvan beste praktijken op dat gebied te ontwikkelen. De Commissie moet daarom regelmatig verslag uitbrengen aan de Groep coördinatie gas, die de Commissie zal ondersteunen bij het toezicht op de verwezenlijking van de vuldoelen en bij maatregelen om ervoor te zorgen dat die doelen worden bereikt.

(23)De Unie is van oordeel dat de opslagsysteemsector van groot belang is voor de Unie, haar energievoorzieningszekerheid en haar andere wezenlijke veiligheidsbelangen. De opslaginstallaties worden dan ook aangemerkt als kritieke infrastructuur in de zin van Richtlijn 2008/114/EG van de Raad van 8 december 2008 inzake de identificatie van Europese kritieke infrastructuren, de aanmerking van infrastructuren als Europese kritieke infrastructuren en de beoordeling van de noodzaak de bescherming van dergelijke infrastructuren te verbeteren. De lidstaten moeten in hun nationale energie- en klimaatplannen en de krachtens Verordening (EU) 2018/1999 vastgestelde voortgangsverslagen rekening houden met de maatregelen uit hoofde van deze verordening.

(24)De Unie is van oordeel dat in het netwerk van opslagsystemen aanvullende waarborgen nodig zijn om bedreigingen voor de openbare orde en de openbare veiligheid in de Unie en voor het welzijn van de burgers van de Unie te voorkomen. De lidstaten moeten erop toezien dat alle opslagsysteembeheerders, met inbegrip van door transmissiesysteembeheerders gecontroleerde opslagsysteembeheerders, overeenkomstig deze verordening worden gecertificeerd door de regulerende instantie of een andere bevoegde instantie die door de lidstaat is aangewezen om te waarborgen dat door beïnvloeding van opslagsysteembeheerders de energievoorzieningszekerheid of andere essentiële veiligheidsbelangen in de Unie of een lidstaat niet in gevaar wordt gebracht. Voor het analyseren van mogelijke risico’s op het gebied van de voorzieningszekerheid in andere lidstaten is coördinatie tussen de lidstaten bij de beoordeling van de voorzieningszekerheid belangrijk; daarbij mag geen onderscheid worden gemaakt tussen marktdeelnemers en moeten de beginselen van een goed functionerende interne markt volledig in acht worden genomen. Om het gevaar van te lage gasopslagniveaus snel te verminderen, moet certificering voorrang krijgen en sneller worden uitgevoerd voor grotere opslagfaciliteiten en voor opslagfaciliteiten die tot voor kort steeds op lage niveaus werden gevuld, zodat mogelijke problemen met de voorzieningszekerheid als gevolg van de controle over dergelijke grote opslagplaatsen kunnen worden uitgesloten.

(25)De regulerende instanties moeten certificering weigeren indien een persoon die direct of indirect zeggenschap of rechten uitoefent over de opslagsysteembeheerder, de energievoorzieningszekerheid of een ander essentieel veiligheidsbelang op lidstaatniveau, regionaal niveau of Unieniveau in gevaar kan brengen. Bij deze beoordeling moeten de regulerende instanties rekening houden met commerciële betrekkingen die de prikkels voor en het vermogen van de opslagbeheerder om de opslaginstallatie te vullen, negatief kunnen beïnvloeden, alsmede met de internationale verplichtingen van de Unie, en andere specifieke feiten en omstandigheden van het geval. Om te waarborgen dat deze regels in de hele Unie consistent worden toegepast, dat de internationale verplichtingen van de Unie worden nagekomen en dat de solidariteit en energiezekerheid in de Unie worden verzekerd, moeten de regulerende instanties bij het nemen van certificeringsbesluiten zoveel mogelijk rekening houden met het advies van de Commissie. Wanneer een regulerende instantie de certificering weigert, moet zij de bevoegdheid hebben om te eisen dat een persoon die aandelen van of rechten op de opslagsysteembeheerder bezit, deze van de hand doet, en daarvoor een termijn te stellen, alsook alle andere passende maatregelen te gelasten om ervoor te zorgen dat die persoon of personen geen zeggenschap of rechten over die opslagsysteembeheerder kunnen uitoefenen, en te beslissen over passende compenserende maatregelen. Maatregelen die op grond van het certificeringsbesluit worden genomen om risico’s op het gebied van voorzieningszekerheid of andere wezenlijke veiligheidsbelangen aan te pakken, moeten noodzakelijk, duidelijk omschreven, transparant, evenredig en niet-discriminerend zijn.

(26)Als ondernemingen meer gas moeten kopen wanneer dat gas duur is, zou dit de prijzen nog verder kunnen opdrijven. Daarom worden als begeleidende maatregel bij deze verordening de entry- en exittarieven voor transmissiecapaciteit van en naar de opslag afgeschaft, waardoor opslag voor marktdeelnemers aantrekkelijker wordt. Regulerende instanties en mededingingsautoriteiten moeten ook gebruikmaken van hun bevoegdheden om onnodige verhogingen van opslagtarieven doeltreffend uit te sluiten.

(27)Gezien de huidige uitzonderlijke situatie en de onzekerheden over de toekomstige geopolitieke ontwikkelingen, worden de lidstaten aangemoedigd om zo snel mogelijk en in elk geval binnen de in deze verordening vastgestelde termijnen de vuldoelen te behalen.

(28)Gezien het dreigende gevaar voor de voorzieningszekerheid als gevolg van het huidige gewapende conflict, moet deze verordening in werking treden op de dag na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad. Om de samenhang met voorstel COM(2021) 804 final van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de interne markten voor hernieuwbare gassen, aardgas en waterstof (herschikking) te verzekeren, mag deze verordening slechts van toepassing zijn totdat naar aanleiding van genoemd Commissievoorstel COM(2021) 804 final een verordening inzake de interne markten voor hernieuwbare gassen, aardgas en waterstof is vastgesteld en in werking is getreden, en waarin de bij deze verordening ingevoerde wijzigingen zijn verwerkt.