Overwegingen bij COM(2023)240 - Doeltreffende coördinatie van het economisch beleid en het multilaterale begrotingstoezicht - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)240 - Doeltreffende coördinatie van het economisch beleid en het multilaterale begrotingstoezicht. |
|---|---|
| document | COM(2023)240 |
| datum | 29 april 2024 |
(2) Het stabiliteits- en groeipact (SGP), dat aanvankelijk bestond uit Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad19, Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 199720 en de resolutie van de Europese Raad van 17 juni 1997 betreffende het stabiliteits- en groeipact21, is gebaseerd op de doelstelling van gezonde en houdbare overheidsfinanciën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een sterke duurzame groei, geschraagd door financiële stabiliteit, te versterken en aldus de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie voor duurzame en inclusieve groei en werkgelegenheid te ondersteunen.
(3) Het kader voor budgettaire governance, waarop deze verordening betrekking heeft, maakt deel uit van het Europees Semester, dat ook de coördinatie van en het toezicht op het bredere economische en werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten omvat, overeenkomstig de artikelen 121 en 148 VWEU.
(4) De betrokkenheid van de sociale partners, maatschappelijke organisaties en andere relevante belanghebbenden bij het Europees Semester is cruciaal om te zorgen voor eigen inbreng en transparante en inclusieve beleidsvorming.
(5) Het kader voor economische governance van de Unie moet worden aangepast om beter rekening te houden met de toenemende verschillen tussen de lidstaten in begrotingssituaties, houdbaarheidsrisico’s, schuldproblemen en andere kwetsbaarheden. De krachtige beleidsreactie op de COVID-19-pandemie is bijzonder effectief gebleken bij de beperking van de economische en sociale schade van de crisis, maar de crisis heeft geleid tot een aanzienlijke stijging van de schuldquotes van overheden en de private sector, waaruit duidelijk bleek hoe belangrijk het is om schuldquotes op een geleidelijke, houdbare en groeivriendelijke wijze tot prudente niveaus te verlagen en macro-economische onevenwichtigheden aan te pakken, en daarbij terdege rekening te houden met sociale en werkgelegenheidsdoelstellingen. Tegelijkertijd moet het kader voor economische governance van de Unie worden aangepast om een bijdrage te leveren aan de aanpak van de problemen van de Unie op middellange en lange termijn door het verwezenlijken van een eerlijke digitale en groene transitie, onder meer door de klimaatwet22, energiezekerheid, een open strategische autonomie, het aanpakken van demografische veranderingen, versterking van de sociale en economische veerkracht, en de uitvoering van het strategisch kompas voor veiligheid en defensie, die allemaal in de komende jaren hervormingen en aanhoudende grote investeringen vergen.
(6) In het kader voor economische governance van de Unie moeten houdbaarheid van de schuld en duurzame en inclusieve groei centraal staan, en moet daarom een onderscheid tussen lidstaten worden gemaakt door rekening te houden met hun schuldproblemen en landspecifieke begrotingstrajecten mogelijk te maken.
(7) De procedure voor multilateraal toezicht als bedoeld in artikel 121, leden 2, 3 en 4, en artikel 148, lid 4, VWEU moet volgens meer gedetailleerde regels toezicht houden op het volledige scala van economische en werkgelegenheidsontwikkelingen in elk van de lidstaten en in de Unie. Dit omvat de opsporing van macro-economische onevenwichtigheden en de preventie en correctie van buitensporige onevenwichtigheden als bedoeld in Verordeningen (EU) nr. 1174/201123 en (EU) nr. 1176/201124 van het Europees Parlement en de Raad. Voor het toezicht op deze economische en werkgelegenheidsontwikkelingen moeten de lidstaten informatie verstrekken in de vorm van budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn.
(8) Daarom moeten gedetailleerde regels worden vastgesteld met betrekking tot de inhoud, indiening, beoordeling en monitoring van de nationale budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn, teneinde de houdbaarheid van de schuld en duurzame en inclusieve groei in de lidstaten te bevorderen en buitensporige overheidstekorten te voorkomen door middel van planning op middellange termijn.
(9) De nationale budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn moeten de budgettaire, structurele hervormingen en investeringsverbintenissen van elke lidstaat samenbrengen en deze plannen moeten de hoeksteen vormen van het kader voor economische governance van de Unie. Elke lidstaat moet een middellangetermijnplan indienen met zijn begrotingstraject en prioritaire toezeggingen inzake overheidsinvesteringen en hervormingen die samen zorgen voor een duurzame en geleidelijke schuldreductie en duurzame en inclusieve groei, waarbij een procyclisch begrotingsbeleid wordt vermeden, alsook bredere hervormings- en investeringsverbintenissen, onder meer met betrekking tot de groene en de digitale transitie, de sociale en economische veerkracht en de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten. Tijdens de looptijd van de herstel- en veerkrachtfaciliteit25 moet terdege rekening worden gehouden met de in de nationale plannen voor herstel en veerkracht gedane toezeggingen.
(10) De fondsen voor het cohesiebeleid worden ook gesynchroniseerd met het proces van het Europees Semester. Investeringen en hervormingen in het kader van het cohesiebeleid vormen het investeringsbeleid voor de lange termijn van de EU-begroting en moeten dan ook naar behoren in aanmerking worden genomen bij het opstellen van de nationale budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn. Elke lidstaat moet ook toelichten hoe zijn nationaal budgettair-structureel plan voor de middellange termijn zal zorgen voor samenhang met de uitgaven voor EU-programma’s die volledig met inkomsten uit EU-fondsen en de desbetreffende nationale medefinanciering worden gefinancierd.
(11) De presentatie van het nationale budgettair-structurele plan voor de middellange termijn moet worden voorafgegaan door een technische dialoog met de Commissie om ervoor te zorgen dat de bepalingen van deze verordening worden nageleefd. Op basis van een aanbeveling van de Commissie dient de Raad het netto-uitgaventraject vast te stellen en zijn goedkeuring te hechten aan de hervormings- en investeringsverbintenissen, met inbegrip van die welke zijn aangegaan voor een eventuele verlenging van de aanpassingsperiode.
(12) Om het begrotingskader van de Unie te vereenvoudigen en de transparantie te vergroten, moet één enkele operationele indicator op basis van de houdbaarheid van de schuld als uitgangspunt dienen voor het vaststellen van het begrotingstraject en de uitvoering van jaarlijks begrotingstoezicht voor elke lidstaat. Die enige operationele indicator moet worden gebaseerd op nationaal gefinancierde netto primaire uitgaven, dat wil zeggen uitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde en exclusief rente-uitgaven, evenals cyclische werkloosheidsuitgaven en uitgaven in het kader van programma’s van de Unie die volledig met inkomsten uit fondsen van Unie worden gefinancierd. Met deze indicator is macro-economische stabilisatie mogelijk omdat hij niet onderhevig is aan de werking van automatische stabilisatoren, waaronder schommelingen van ontvangsten en uitgaven die buiten de directe macht van de overheid vallen.
(13) Om de lidstaten richtsnoeren te verstrekken bij het opstellen van hun budgettair-structureel plan voor de middellange termijn, moet de Commissie een technisch traject voorstellen op basis van de minimale begrotingsaanpassing die het schuldtraject van de lidstaat op een plausibel neerwaarts pad brengt of de schuld op een prudent niveau houdt. De Commissie moet er ook voor zorgen dat de overheidsschuldquote aan het einde van de planningshorizon onder het niveau van de overheidsschuldquote in het jaar vóór de aanvang van het technische traject is gebracht. De houdbaarheid van die schuldreductie moet het resultaat zijn van een passend begrotingsbeleid.
(14) Het door de Commissie voorgestelde technische traject moet er ook voor zorgen dat het overheidstekort onder de referentiewaarde van 3 % van het bruto binnenlands product (bbp) wordt gebracht en gehandhaafd.
(15) Om te beoordelen of verdere aanpassingen nodig zijn tegen het einde van de vierjarige uitvoeringsperiode van het nationale budgettair-structurele plan voor de middellange termijn moet de Commissie de situatie opnieuw beoordelen en een nieuw technisch traject voorstellen indien de overheidsschuld van de lidstaat nog steeds boven de referentiewaarde van 60 % van het bbp ligt of het overheidstekort hoger is dan de referentiewaarde van 3 % van het bbp.
(16) In elk nationaal budgettair structureel plan voor de middellange termijn moet de status van het plan in het kader van de nationale procedures worden vermeld, met name of het plan aan het nationale parlement is voorgelegd en of het plan door het parlement is goedgekeurd. In het nationale budgettair-structurele plan voor de middellange termijn moet ook worden vermeld of het nationale parlement de gelegenheid heeft gehad om de aanbeveling van de Raad over het vorige plan en, in voorkomend geval, andere aanbevelingen of besluiten van de Raad of een waarschuwing van de Commissie te bespreken.
(17) Wanneer lidstaten in hun budgettair-structureel plan voor de middellange termijn gebruikmaken van aannames die afwijken van het standaardkader van de Commissie voor prognoses van de overheidsschuld op middellange termijn, moeten zij de verschillen op transparante wijze en op basis van deugdelijke economische argumenten toelichten en naar behoren motiveren.
(18) Aangezien lidstaten aan het einde van hun budgettair-structureel plan voor de middellange termijn met extra kosten kunnen worden geconfronteerd, zoals vergrijzingskosten of een ongunstig rente-groeiverschil, moeten zij ervoor zorgen dat het nominale saldo aan het einde van de aanpassingsperiode toereikend is om ervoor te zorgen dat het tekort duurzaam onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp blijft.
(19) Om een goede interactie tussen het gemeenschappelijk Uniekader en de nationale begrotingskaders mogelijk te maken, moet de Commissie haar beoordeling uitsluitend baseren op nationaal gefinancierde ontwikkelingen van de netto primaire uitgaven. De lidstaten moeten hun nationale begrotingsdoelstellingen kunnen vaststellen in de vorm van een andere indicator, zoals het structurele saldo, indien hun nationale begrotingskader dit vereist.
(20) Bij de beoordeling door de Commissie van de nationale budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn moet met name de plausibiliteit van de macro-economische en budgettaire aannames worden onderzocht, voor zover deze afwijken van die welke aan het technische traject ten grondslag liggen. Met name de schuldprognoses bij ongewijzigd beleid die in het plan moeten worden opgenomen, moeten consistent en vergelijkbaar zijn met de prognoses van de Commissie.
(21) Om de uitvoering van de budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn te waarborgen, moeten de Commissie en de Raad toezicht houden op de hervormings- en investeringsverbintenissen die in deze plannen zijn aangegaan in het kader van het Europees Semester, op basis van de door de lidstaten ingediende jaarlijkse voortgangsverslagen en overeenkomstig de bepalingen van de artikelen 121 en 148 VWEU. Daartoe moeten zij een dialoog in het kader van het Europees Semester aangaan met het Europees Parlement.
(22) Met het oog op een meer geleidelijke schuldreductie kan de aanpassingsperiode met een maximumtermijn van drie jaar worden verlengd indien de lidstaat zijn budgettair-structureel plan voor de middellange termijn ondersteunt met een reeks verifieerbare en tijdgebonden hervormingen en investeringen die in hun geheel genomen: groeibevorderend zijn, de houdbaarheid van de begroting ondersteunen, de gemeenschappelijke prioriteiten van de Unie aanpakken, de relevante landspecifieke aanbevelingen die in het kader van het Europees Semester tot de lidstaat zijn gericht, en de landspecifieke investeringsprioriteiten aanpakken zonder te leiden tot bezuinigingen op andere nationaal gefinancierde overheidsinvesteringen gedurende de aanpassingsperiode, teneinde een macro-economisch effect van investeringen te waarborgen en te voorkomen dat andere investeringsprioriteiten worden verdrongen.
(23) Met het oog op een billijk en transparant proces moeten de hervormings- en investeringsverbintenissen worden beoordeeld aan de hand van een gemeenschappelijk Uniekader. Tijdens de looptijd van de herstel- en veerkrachtfaciliteit kunnen verbintenissen in de nationale plannen voor herstel en veerkracht in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van het verzoek om verlenging van de aanpassingsperiode, indien van toepassing. De reeks hervormingen en investeringen die ten grondslag liggen aan een verlenging van de budgettaire aanpassingsperiode, moeten in verhouding staan tot de omvang van de uitdagingen op het gebied van de overheidsschuld zoals vastgesteld in de meest recente actualisering van de Debt Sustainability Monitor en met de uitdagingen voor de groei op middellange termijn in de lidstaat. Voor lidstaten waar de uitdagingen op het gebied van de overheidsschuld verband houden met aanzienlijke uitdagingen voor de groei op middellange termijn, wordt verwacht dat in de reeks hervormingen en investeringen ook knelpunten voor de groei op middellange termijn worden aangepakt.
(24) De in de nationale budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn voorgestelde hervormings- en investeringsverbintenissen moeten worden afgestemd op de gemeenschappelijke prioriteiten van de Unie. Die hervormings- en investeringsverbintenissen moeten ook consistent zijn met de uitvoering van de nationale strategieën die de betrokken lidstaat heeft voorgesteld om de relevante prioriteiten van de Unie te verwezenlijken. In voorkomend geval moeten tijdens de looptijd van de herstel- en veerkrachtfaciliteit kruisverwijzingen naar de herstel- en veerkrachtplannen worden gemaakt om de samenhang van het beleid te waarborgen.
(25) Wanneer de verifieerbare en tijdgebonden reeks hervormings- en investeringsverbintenissen die ten grondslag liggen aan het meer geleidelijke netto-uitgaventraject niet binnen de gestelde termijn wordt gehaald, kan de Raad op aanbeveling van de Commissie een snellere aanpassing aanbevelen, dat wil zeggen door de verlenging van het traject van de netto-uitgaven te verkorten.
(26) Ter onderbouwing van handhavingsmaatregelen, met name een verslag uit hoofde van artikel 126, lid 3, VWEU, moet de Commissie voor elke lidstaat een controlerekening opzetten om de jaarlijkse afwijkingen van de in de lidstaat geconstateerde netto-uitgaven ten opzichte van het door de Raad vastgestelde netto-uitgaventraject bij te houden, waarbij deze afwijkingen die in de loop van de tijd optreden, worden opgeteld.
(27) Onafhankelijke begrotingsinstellingen hebben aangetoond dat zij in staat zijn om begrotingsdiscipline te bevorderen en de geloofwaardigheid van de overheidsfinanciën van lidstaten te versterken. Om de nationale verantwoordelijkheid te vergroten, moet de rol van onafhankelijke begrotingsinstellingen, die traditioneel bevoegd zijn om de naleving van het nationale kader te bewaken, worden uitgebreid tot het kader voor economische governance van de Unie.
(28) Wanneer de Commissie advies uitbrengt over de overeenkomstig artikel 6 van Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad26 ingediende ontwerpbegrotingsplannen, moet zij beoordelen of de ontwerpbegrotingsplannen in overeenstemming zijn met de netto-uitgaventrajecten uit hoofde van deze verordening.
(29) Bijzondere aandacht moet worden besteed aan de aanzienlijke risico’s dat de begrotingssituaties afwijken van het door de Raad vastgestelde netto-uitgaventraject. Derhalve is het gepast de procedure voor multilateraal toezicht van artikel 121, leden 3 en 4, VWEU aan te vullen met een systeem voor vroegtijdige waarschuwing waarbij de Commissie overeenkomstig artikel 121, lid 4, VWEU in een vroeg stadium een lidstaat erop wijst dat de noodzakelijke corrigerende maatregelen moeten worden getroffen om te voorkomen dat het overheidstekort buitensporig wordt. Voorts moet de Raad, in geval van een aanhoudende budgettaire ontsporing, zijn aanbeveling aanscherpen en openbaar maken.
(30) In geval van grote schokken in de eurozone of de Unie als geheel is een algemene ontsnappingsclausule nodig om een ernstige economische neergang in de eurozone of in de Unie als geheel aan te pakken door een afwijking van het netto-uitgaventraject toe te staan, mits de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt.
(31) Er moet ook een landspecifieke ontsnappingsclausule komen om een afwijking van het netto-uitgaventraject mogelijk te maken, mits de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt in het geval van uitzonderlijke omstandigheden, zoals onvoorspelbare exogene gebeurtenissen die niet hadden kunnen worden voorkomen en waarvoor anticyclische begrotingsmaatregelen nodig zijn die buiten de macht van de lidstaat vallen en die een aanzienlijk effect hebben op de overheidsfinanciën van de lidstaat. Dergelijke grote gevolgen moeten resulteren in een totale omvang van de schok die groter is dan een “normaal” bereik: in de begrotingsplanning moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden met de kosten van natuurrampen binnen een bepaalde bandbreedte. Het in werking stellen en verlengen van algemene en landspecifieke ontsnappingsclausules is onderworpen aan een aanbeveling van de Raad.
(32) Deze verordening maakt deel uit van een pakket samen met Richtlijn [XXX tot wijziging van Richtlijn 2011/85/EU] van de Raad en Verordening [XXX tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad] van de Raad. Tezamen vormen zij een herzien kader voor economische governance van de Unie waarmee de kern van titel III “Begrotingspact” van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (VSCB)27 overeenkomstig artikel 16 van dat verdrag in het recht van de Unie wordt geïntegreerd. Door voort te bouwen op de ervaringen met de uitvoering van het VSCB door de lidstaten behoudt het voorgestelde wetgevingspakket pakket de gerichtheid op de middellange termijn van het begrotingspact als instrument om begrotingsdiscipline te bereiken en groei te bevorderen. Het pakket heeft een sterkere landspecifieke dimensie om de nationale verantwoordelijkheid te vergroten, onder meer door een grotere rol voor onafhankelijke begrotingsinstellingen, op basis van de door de Commissie28 voorgestelde gemeenschappelijke beginselen en in overeenstemming met artikel 3, lid 2, VSCB. De analyse van uitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde voor de in het begrotingspact vereiste algemene beoordeling van de naleving is in deze verordening omschreven. Net als in het begrotingspact zijn in deze verordening tijdelijke afwijkingen van het plan voor de middellange termijn uitsluitend in uitzonderlijke omstandigheden toegestaan. In dezelfde geest als het begrotingspact moeten in geval van aanzienlijke afwijkingen van het plan voor de middellange termijn maatregelen worden genomen om de afwijkingen binnen een vastgestelde termijn te corrigeren. Met dit pakket worden procedures voor begrotingstoezicht en handhaving versterkt om gezonde en houdbare overheidsfinanciën en duurzame en inclusieve groei te kunnen bevorderen. Bij de hervorming van het kader voor economische governance blijven de fundamentele doelstellingen van begrotingsdiscipline en houdbaarheid van de schuld uit het VSCB dus overeind.
(33) Met het oog op een doeltreffende uitvoering en passende monitoring van deze verordening moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 VWEU handelingen vast te stellen met betrekking tot: de informatie die de lidstaten in hun begrotingsplannen voor de middellange termijn moeten verstrekken, de informatie die de lidstaten in hun jaarlijkse voortgangsverslagen moeten verstrekken, de werking van de controlerekening, de door de Commissie gebruikte methode om de plausibiliteit te beoordelen, het opstellen van de lijst van gemeenschappelijke prioriteiten van de Unie en het beoordelingskader voor de reeks hervormings- en investeringsverbintenissen die ten grondslag liggen aan een verlenging van de budgettaire aanpassingsperiode. Het is van bijzonder belang dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden tot passende raadplegingen overgaat, onder meer op deskundigenniveau, en dat die raadplegingen gebeuren in overeenstemming met de beginselen die zijn vastgelegd in het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven29. Met name om te zorgen voor gelijke deelname aan de voorbereiding van gedelegeerde handelingen ontvangen het Europees Parlement en de Raad alle documenten op hetzelfde tijdstip als de deskundigen van de lidstaten, en hebben hun deskundigen systematisch toegang tot de vergaderingen van de deskundigengroepen van de Commissie die zich bezighouden met de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen.
(34) Het multilaterale toezicht moet gebaseerd zijn op onafhankelijke statistieken van hoge kwaliteit die worden geproduceerd overeenkomstig de beginselen van Verordening (EG) nr. 223/2009 van het Europees Parlement en de Raad30,