EU betreffende voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2023)242 - Wijziging van Richtlijn 2011/85/EU betreffende voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten.
document	COM(2023)242
datum	29 april 2024

a name="_Hlk132278834">(1) Om ervoor te zorgen dat de lidstaten hun verplichtingen op het gebied van het begrotingsbeleid uit hoofde van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) nakomen, en met name om buitensporige overheidstekorten te vermijden, zijn bij Richtlijn 2011/85/EU van de Raad ¹⁶ gedetailleerde regels vastgesteld met betrekking tot de kenmerken van de begrotingskaders van de lidstaten.

(2) Voortbouwend op de ervaring die sinds de inwerkingtreding van Richtlijn 2011/85/EU met de economische en monetaire unie is opgedaan, moeten de vereisten met betrekking tot de regels en procedures die de begrotingskaders van de lidstaten vormen, worden gewijzigd.

(3) In 2019 publiceerde de Europese Rekenkamer een verslag waarin de vereisten van de Unie inzake nationale begrotingskaders werden onderzocht en de Commissie werd aanbevolen deze vereisten te herzien, rekening houdend met internationale normen en beste praktijken. De Europese Rekenkamer heeft specifieke maatregelen voorgesteld om de reikwijdte en de doeltreffendheid van de nationale begrotingskaders te verbeteren, met name wat betreft begrotingskaders voor de middellange termijn en onafhankelijke begrotingsinstellingen ¹⁷.

(4) In de mededeling van de Commissie van 5 februari 2020 ¹⁸ werd gewezen op aanzienlijke maar ongelijke vooruitgang bij de ontwikkeling van nationale begrotingskaders, aangezien het Unierecht slechts minimumvereisten vaststelt en de uitvoering en naleving van de nationale bepalingen zeer uiteenlopend was. Voorts werd in die mededeling nagegaan in hoeverre het kader de behoeften zou ondersteunen van het economische, ecologische en sociale beleid in verband met de transitie naar een klimaatneutrale, hulpbronnenefficiënte en digitale Europese economie, als aanvulling op de belangrijke rol van de regelgeving en structurele hervormingen.

(5) In de mededeling van de Commissie van 11 december 2019 over de Europese Green Deal ¹⁹ werd ertoe opgeroepen om meer gebruik te maken van groene begrotingsinstrumenten om openbare investeringen, consumptie en belastingen te verleggen in de richting van groene prioriteiten en weg van schadelijke subsidies. De Europese klimaatwet heeft als doel de hele Unie in 2050 klimaatneutraal te maken en verplicht de instellingen van de Unie en de lidstaten ertoe om vooruitgang te boeken bij het vergroten van het aanpassingsvermogen. De Commissie heeft toegezegd met de lidstaten te werken aan het screenen en benchmarken van groene begrotingspraktijken. In de mededeling van de Commissie van 24 februari 2021 over de nieuwe EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering ²⁰ werd gewezen op de macro-economische en fiscale relevantie van klimaatverandering en werd benadrukt dat de Unie beter bestand moet worden tegen de gevolgen van klimaatverandering. Het Europees semester biedt een aanvullend kader om dergelijke inspanningen te ondersteunen en het instrument voor technische ondersteuning biedt praktische bijstand bij de uitvoering ervan.

(6) In de mededeling van de Commissie van 9 november 2022 over een leidraad voor een hervorming van het EU-kader voor economische governance ²¹ werd benadrukt dat de houdbaarheid van de schuld moet worden versterkt en de hoge overheidsschuldquotes moeten worden teruggedrongen en tegelijkertijd duurzame en inclusieve groei in alle lidstaten moet worden bevorderd. De belangrijkste doelstellingen van de leidraad zijn het verbeteren van de nationale verantwoordelijkheid, het vereenvoudigen van het kader en het streven naar een grotere focus op de middellange termijn, in combinatie met een sterkere en coherentere handhaving.

(7) Om de naleving van de bepalingen van het VWEU te verbeteren en met name de procedure voor buitensporige overheidstekorten van artikel 126 VWEU te vermijden, moeten er, overeenkomstig de mededeling van de Commissie van 9 november 2022 betreffende een leidraad voor een hervorming van het EU-kader voor economische governance, in de wetgeving van de lidstaten specifieke bepalingen ter versterking van de nationale verantwoordelijkheid worden opgenomen die verder gaan dan die welke momenteel vereist zijn op grond van Richtlijn 2011/85/EU. Voortbouwend op het bewijs van de uitvoering van die richtlijn moeten de wijzigingen ook betrekking hebben op bepalingen inzake transparantie en statistieken, prognoses en budgettering op middellange termijn om tekortkomingen aan te pakken die tijdens de uitvoering aan het licht zijn gekomen.

(8) Deze richtlijn maakt deel uit van een pakket samen met Verordening (EU) [XXX] van het Parlement en de Raad ²² tot vervanging van Verordening (EG) nr. 1466/97 ²³ (het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact) en Verordening [XXX] van de Raad ²⁴ tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad ²⁵ (het correctieve deel van het stabiliteits- en groeipact). Samen stellen zij een hervormd kader voor economische governance van de Unie vast waarbij de inhoud van titel III “Begrotingspact” van het intergouvernementeel Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur (VSCB) in de economische en monetaire unie ²⁶ overeenkomstig artikel 16 van dat verdrag in het recht van de Unie wordt opgenomen. Titel III is bindend voor de lidstaten die de euro als munt hebben en, op vrijwillige basis, voor Bulgarije, Denemarken en Roemenië. Door voort te bouwen op de ervaring die is opgedaan met de uitvoering van het VSCB door de lidstaten, behoudt het pakket de middellangetermijnoriëntatie van het begrotingspact als instrument om begrotingsdiscipline en groeibevordering te bewerkstelligen. Het pakket omvat een versterkte landspecifieke dimensie die gericht is op het vergroten van de nationale verantwoordelijkheid, onder meer door een sterkere rol voor onafhankelijke begrotingsinstellingen, op basis van de gemeenschappelijke beginselen van het begrotingspact zoals de Commissie overeenkomstig artikel 3, lid 2, van het VSCB heeft voorgesteld ²⁷. De analyse van de uitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde voor de door het begrotingspact vereiste algehele beoordeling van de naleving is opgenomen in Verordening [XXX] tot vervanging van Verordening (EG) nr. 1466/97. Net als het begrotingspact staat Verordening [XXX] tot vervanging van Verordening (EG) nr. 1466/97 tijdelijke afwijkingen van het middellangetermijnplan alleen in uitzonderlijke omstandigheden toe. Evenzo moeten, in geval van significante afwijkingen van het middellangetermijnplan, maatregelen worden genomen om de afwijkingen over een bepaalde periode te corrigeren. Het pakket versterkt het begrotingstoezicht en de handhavingsprocedures om te voldoen aan de toezegging om gezonde en houdbare overheidsfinanciën en duurzame groei te bevorderen. De hervorming van het kader voor economische governance handhaaft dus de fundamentele doelstellingen van begrotingsdiscipline en houdbaarheid van de schuld die in het VSCB zijn vastgelegd.

(9) Een volledige en betrouwbare overheidsboekhouding voor alle subsectoren van de overheid is een eerste vereiste voor de productie van hoogwaardige statistieken die tussen de lidstaten onderling vergelijkbaar zijn. De beschikbaarheid en de kwaliteit van statistieken op basis van het Europees systeem van rekeningen (ESR 2010) zijn essentieel voor de goede werking van het uniale kader voor begrotingstoezicht. ESR 2010 steunt op gegevens die worden verstrekt op transactiebasis. Daarom moet de verzameling van gegevens op transactiebasis en informatie die nodig is om statistieken op transactiebasis te genereren, worden verbeterd op een wijze die geïntegreerd, alomvattend en geharmoniseerd is voor alle subsectoren van de overheid.

(10) De beschikbaarheid van hoogfrequente gegevens kan patronen aan het licht brengen die nader toezicht rechtvaardigen, en de kwaliteit van de begrotingsprognoses verbeteren. De lidstaten en de Commissie (Eurostat) moeten gegevens op kasbasis en kwartaalgegevens over het tekort en de schuld publiceren volgens de definities van artikel 2 van het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het VWEU gehechte protocol (nr. 12) betreffende de procedure bij buitensporige tekorten. De bekendmaking van hogerfrequente begrotingsgegevens die zijn afgestemd op nationale begrotingsdefinities moet, om de nationale verantwoordelijkheid te verbeteren, worden bepaald op basis van nationale transparantievereisten en gebruikersbehoeften.

(11) Vertekende en onrealistische macro-economische en budgettaire prognoses voor de jaarlijkse en meerjarige begrotingswetgeving kunnen de effectiviteit van de begrotingsplanning aanzienlijk belemmeren en derhalve de handhaving van de begrotingsdiscipline schaden. Om de basisaannames te verbeteren en onbevooroordeelde beoordelingen van het begrotingseffect van verschillende beleidsmaatregelen te verstrekken, moeten de macro-economische en budgettaire prognoses van de lidstaten worden bekrachtigd of opgesteld door een onafhankelijke begrotingsinstelling.

(12) Macro-economische en budgettaire prognoses moeten worden onderworpen aan regelmatige, objectieve en uitgebreide evaluaties door een onafhankelijke instantie om de kwaliteit ervan te verbeteren. Die evaluaties omvatten een doorlichting van de economische aannames, vergelijking met prognoses die door andere instellingen zijn opgesteld, en een evaluatie van de correctheid van in het verleden opgestelde prognoses.

(13) Onafhankelijke met het toezicht op de overheidsfinanciën in de lidstaten belaste instanties zijn een essentiële bouwsteen van doeltreffende begrotingskaders. Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad ²⁸ schrijft voor dat de lidstaten die de euro als munt hebben, beschikken over onafhankelijke begrotingsinstellingen die belast zijn met de bekrachtiging of opstelling van macro-economische prognoses, en stelt specifieke waarborgen vast met betrekking tot hun onafhankelijkheid en technische capaciteit. Gezien de positieve bijdrage van onafhankelijke instanties aan de overheidsfinanciën, moeten deze voorschriften tot alle lidstaten worden uitgebreid. Om de begrotingsdiscipline te bevorderen en de geloofwaardigheid van het begrotingsbeleid te vergroten, moeten dergelijke instanties ook aan de begrotingsplanning bijdragen door de door de overheid gebruikte prognoses en schuldanalyses op te stellen dan wel te bekrachtigen, en door onafhankelijke beoordelingen van het begrotingsbeleid uit te voeren en toe te zien op de naleving van het begrotingskader.

(14) Om tot een grotere verantwoordelijkheid op het gebied van het begrotingsbeleid te komen, moeten begrotingsinstellingen over een hoge mate van operationele onafhankelijkheid beschikken, over de nodige middelen beschikken om hun taken uit te voeren en uitgebreide en tijdige toegang hebben tot de nodige informatie.

(15) Om de begrotingsplanning te verbeteren, moet de nodige aandacht worden besteed aan de macrobudgettaire risico’s van klimaatverandering en aan de gevolgen van klimaatgerelateerd beleid voor de overheidsfinanciën op de middellange en lange termijn. Inzicht in de kanalen waarlangs klimaatgerelateerde schokken de economie en de overheidsfinanciën beïnvloeden, is essentieel voor nationale strategieën om het begrotingsrisico als gevolg van de klimaatverandering en daarmee samenhangende rampen te beperken en te beheersen.

(16) Een perspectief van één jaar voor de begrotingsplanning biedt een beperkte basis voor een deugdelijk begrotingsbeleid, aangezien de meeste maatregelen gevolgen hebben die veel verder gaan dan de jaarlijkse begrotingscyclus. Een doeltreffende meerjarige begrotingsplanning versterkt dan ook de geloofwaardigheid van het begrotingsbeleid, rekening houdend met de houdbaarheid van de schuld. Een doeltreffende middellangetermijnplanning berust op een duidelijke en consistente definitie van nationale begrotingsdoelstellingen voor de middellange termijn, die in nationale middellangetermijnplannen worden gepresenteerd. Om een meerjarig begrotingsperspectief te versterken, moet de planning van de jaarlijkse begrotingswetgeving stroken met de in de begrotingskaders voor de middellange termijn vastgestelde meerjarendoelstellingen.

(17) Om de begrotingsdiscipline en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën daadwerkelijk te bevorderen, moeten de begrotingskaders de overheidsfinanciën volledig bestrijken. Daarom moet bijzondere aandacht worden besteed aan transacties van die instellingen en fondsen van de overheid die niet zijn opgenomen in de reguliere begrotingen op subsectorniveau en die onmiddellijk of op middellange termijn gevolgen hebben voor de begrotingssituaties van de lidstaten. De waarden van het gecombineerde effect van die transacties op de overheidssaldi en -schulden moeten worden gepresenteerd in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedures en de begrotingsplannen voor de middellange termijn, waarbij rekening wordt gehouden met de effecten van toekomstige transacties en uitstaande en verwachte nieuwe verplichtingen.

(18) Evenzo is transparantie met betrekking tot het soort en de omvang van de belastinguitgaven en de daaruit voortvloeiende inkomstenderving noodzakelijk om een beter inzicht te krijgen in de mate waarin het begrotingsbeleid en de begrotingsplanning zijn afgestemd op de prioriteiten van de regering.

(19) Groene begrotingsinstrumenten kunnen helpen om overheidsinkomsten en -uitgaven te verleggen in de richting van groene prioriteiten. In dat opzicht verbetert betrouwbare en regelmatige rapportage van uitgebreide, nuttige en toegankelijke informatie de begrotingsdebatten. Dit betekent dat gegevens moeten worden gerapporteerd over de wijze waarop het beginsel “de vervuiler betaalt” tot uiting komt in de ontvangsten en over de wijze waarop groene prioriteiten – in gunstige en ongunstige zin – tot uiting komen in de uitgaven. De lidstaten moeten informatie publiceren over de wijze waarop de relevante elementen van hun begroting bijdragen tot de verwezenlijking van nationale en internationale verplichtingen op het gebied van klimaat en milieu en over de gebruikte methodologie. De lidstaten moeten voor uitgaven-, belastinguitgaven- en ontvangstenposten afzonderlijk gegevens en beschrijvende informatie publiceren. De lidstaten wordt verzocht informatie te publiceren over de verdelingseffecten van het begrotingsbeleid en bij de ontwikkeling van groene budgettering rekening te houden met werkgelegenheids-, sociale en verdelingsaspecten ²⁹.

(20) Bijzondere aandacht dient te worden besteed aan het bestaan van voorwaardelijke verplichtingen. Meer bepaald betreffen voorwaardelijke verplichtingen mogelijke verplichtingen die afhankelijk zijn van een onzekere toekomstige gebeurtenis, of bestaande verplichtingen waarbij betaling onwaarschijnlijk is of het bedrag van de waarschijnlijke betaling niet op een betrouwbare manier kan worden vastgesteld. Zij omvatten bijvoorbeeld overheidsgaranties, niet-renderende leningen, uit de exploitatie van overheidsbedrijven voortvloeiende verplichtingen, potentiële uitgaven en verplichtingen als gevolg van rechtszaken en rampgerelateerde voorwaardelijke verplichtingen.

(21) De meeste lidstaten hebben te maken gehad met natuurrampen en extreme weersomstandigheden, en door de klimaatverandering zal naar verwachting de frequentie en intensiteit van dergelijke gebeurtenissen toenemen. Overheden investeren in klimaatadaptatiemaatregelen en springen bij om bij rampen de kosten voor noodhulp, herstel en wederopbouw te dekken en in sommige gevallen als verzekeraar in laatste instantie op te treden. Gezien de bestaande en toekomstige uitdagingen voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën moet bijzondere aandacht worden besteed aan de verplichtingen van de overheid en de risico’s voor de overheidsfinanciën die voortvloeien uit natuurrampen en klimaatgerelateerde gebeurtenissen, te beginnen met het verzamelen en publiceren van informatie over de economische verliezen en begrotingskosten van gebeurtenissen in het verleden, alsook informatie over de begrotingsregelingen en financiële instrumenten die daarvoor zijn gebruikt.

(22) De Commissie moet de uitvoering van Richtlijn 2011/85/EU regelmatig blijven monitoren. Er moeten beste praktijken met betrekking tot de uitvoering van de bepalingen van die richtlijn worden vastgesteld en gedeeld.

(23) Richtlijn 2011/85/EU moet daarom dienovereenkomstig worden gewijzigd,