Bijlagen bij COM(2004)461 - Ontwikkelingslanden, internationale handel en duurzame ontwikkeling: de rol van het schema van algemene preferenties (SAP) van de EG voor de periode 2006/2015 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)461 - Ontwikkelingslanden, internationale handel en duurzame ontwikkeling: de rol van het schema van algemene preferenties (SAP) ... |
|---|---|
| document | COM(2004)461   |
| datum | 7 juli 2004 |
[5] Het SAP-aanbod: de tariefpreferenties die beschikbaar zijn voor landen die in aanmerking komen voor het SAP. In 2002 werd het effectieve SAP-aanbod becijferd op 2,2 miljard euro aan niet-geheven douanerechten.
[6] MFN-rechten: rechten die de Gemeenschap toepast voor derde landen afgezien van de tariefpreferenties zoals het SAP.
[7] Preferentiemarge: het verschil tussen het MFN-recht en het preferentiële SAP-recht.
Het aanbod van de Gemeenschap kan op verschillende manieren worden gehandhaafd of zelfs worden verbeterd. De uitbreiding van de Gemeenschap met tien nieuwe lidstaten op 1 mei 2004 draagt daar al toe bij. Voorts zou kunnen worden overwogen of nog andere producten kunnen worden opgenomen in het SAP. Bijna een tiende van de producten die zijn onderworpen aan rechten in het douanetarief, valt buiten het SAP. Ook bepaalde gevoelige producten zouden, in het licht van de ontwikkeling van het begrip gevoeligheid (zie punt 2 hierboven), kunnen worden overgebracht naar de categorie van niet-gevoelige producten.
Preferentiemarges (momenteel 3,5 procentpunten voor gevoelige producten en 100% voor niet-gevoelige producten) kunnen in ieder geval worden gehandhaafd.
Tot slot zal de Commissie rekening blijven houden met het effect van deze maatregelen op de ultraperifere regio's.
6.2. Het SAP concentreren op landen die hieraan het meest behoefte hebben
De begrotingskosten van het communautaire SAP zijn evenredig aan de enorme geografische reikwijdte van het systeem. Het SAP moet derhalve worden gericht op de landen die hieraan het meest behoefte hebben, zoals de minst ontwikkelde landen en de andere meest kwetsbare ontwikkelingslanden (kleine economieën, door land ingesloten landen, kleine eilandstaten en lage-inkomenslanden), zodat zij een grotere rol kunnen gaan spelen in de internationale handel. Het SAP dient vooral op deze landen te worden geconcentreerd. Dit kan op verschillende manieren. Graduatie [8] van de meest concurrerende landen/producten is een van de aangewezen methoden. Met name de meest concurrererende productgroepen van bepaalde begunstigde landen moeten worden gegradueerd. Dat betekent dat voor die producten de preferenties voor deze landen niet langer nodig noch gerechtvaardigd zijn. Ten aanzien van de meest kwetsbare landen dient het graduatiemechanisme evenwel met omzichtigheid te worden gehanteerd.
[8] Graduatie: intrekking van het SAP voor bepaalde producten (alleen voor een of meerdere landen van oorsprong).
Op welke landen moeten de preferenties derhalve worden gericht? Zonder enige twijfel in de eerste plaats op de minst ontwikkelde landen, die zo ruim mogelijk gebruik moeten kunnen maken van de preferenties. Dit betekent ook dat erin moet worden voorzien dat de Verenigde Naties gemakkelijker een land van de lijst van minst ontwikkelde landen kunnen schrappen. Wanneer een land van deze lijst wordt geschrapt, betekent dat immers automatisch dat het alle voordelen van de SAP-regeling verliest waarvoor het als minst ontwikkeld land in aanmerking kwam. Er moet een mechanisme komen waarbij landen geleidelijk worden uitgesloten van de bijzondere SAP-regeling die bekend staat als «Everything But Arms» [9].
[9] Deze regeling is binnen het SAP de gunstigste. Voor zo'n 10 000 producten (met uitzondering van wapens) van het tarief geldt een nulrecht, zonder dat rekening wordt gehouden met hun gevoeligheid.
Een tweede groep van landen omvat de door land ingesloten landen en de lage-inkomenslanden, die niet van schaalvoordelen kunnen profiteren of met logistieke problemen kampen en geen gedifferentieerde economie hebben. Deze benadering geldt met name voor de textiel- en kledingsector. In oktober 2003 heeft de Commissie in haar mededeling [10] al gewezen op de noodzaak de preferenties te concentreren op de landen die hieraan het meest behoefte hebben wanneer het stelsel voor textielcontingenten (MVO) in december 2004 wordt afgeschaft.
[10] Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - De toekomst van de textiel- en kledingsector in de Europese Unie na de uitbreiding (COM(2003) 649 def. van 29 oktober 2003).
6.3. Een simpeler en toegankelijker SAP voorstellen
Er moet meer nadruk worden gelegd op vereenvoudiging, waarmee overigens reeds een begin is gemaakt in het huidige SAP. Deze vereenvoudiging moet ook tot stand worden gebracht door het huidige aantal van vijf regelingen [11] te verminderen en met name door de bijzondere stimuleringsregeling ter bescherming van de rechten van werknemers, de bijzondere stimuleringsregeling ter bescherming van het milieu en de bijzondere steunregeling ter bestrijding van verdovende middelen door één enkele regeling te vervangen. In plaats van de huidige vijf zou het SAP dan in totaal drie regelingen omvatten: de algemene regeling, de bijzondere steunregeling voor de minst ontwikkelde landen en een stimuleringsregeling voor duurzame ontwikkeling en goed bestuur. Verder zouden landen die uit hoofde van een vrijhandels overeenkomst in aanmerking komen voor preferentiële toegang tot de communautaire markt, moeten worden geschrapt van de lijst van begunstigden. De Gemeenschap zal er uiteraard voor waken dat de betrokken landen hiervan enig nadeel ondervinden, aangezien ieder SAP-gerechtigd product eerst in de desbetreffende overeenkomst zal moeten zijn opgenomen. In het licht van het debat dat op gang is gebracht door het groenboek van de Commissie over de toekomst van de oorsprongsregels in de preferentiële handelsregelingen [12], is verder nog een formele inspanning vereist op het gebied van de regels van oorsprong. De SAP-verordening zal trouwens zo spoedig mogelijk in werking moeten treden om het bedrijfsleven in staat te stellen zijn activiteiten te plannen.
[11] Het basis-SAP (de 7 000 gevoelige en niet-gevoelige producten), EBA-regeling voor de minst ontwikkelde landen, de twee bijzondere regelingen « sociaal » en « milieu » die aanvullende preferenties inhouden voor gevoelige producten uit landen die in aanmerking komen (bij het huidige SAP: Moldavië en Sri Lanka) en de aanmoedigingsregeling voor de bestrijding van de productie en de handel in verdovende middelen (« drugsregeling ») die vergelijkbaar is met de PBA-regeling (12 begunstigde landen).
[12] COM 2003(787) van 18 december 2003.
6.4. Een transparantere graduatie die meer gericht is op de voornaamste begunstigden
Graduatie moet worden toegepast op de productgroepen van de begunstigde landen die nu voldoende kunnen concurreren op de communautaire markt en het SAP derhalve niet langer nodig hebben om hun export te bevorderen. Graduatie is geen sanctie, maar eerder een teken dat het SAP zijn taak heeft vervuld, tenminste voor deze landen en deze producten. Graduatie is dan ook in belangrijke mate gekoppeld aan het economisch concurrentievermogen van de begunstigde landen.
Graduatie moedigt de landen waarop dit mechanisme van toepassing is, aan om verder te diversifiëren, waardoor de andere begunstigde landen meer kunnen profiteren van de SAP-voordelen. Graduatie moet ook een belangrijke rol spelen bij de regulering van de handelsstromen voor textiel- en kledingproducten, gelet op de afschaffing van de MVO-contingenten in december 2004.
Het graduatiemechanisme zal een wezenlijke vereenvoudiging ondergaan. In plaats van de huidige voorwaarden (aandeel van de preferentiële invoer, ontwikkelingsindex, specialisatie-index uitvoer) zal één enkel criterium worden vastgesteld: het aandeel van de communautaire markt, uitgedrukt als aandeel in de preferentiële invoer. Goederen zullen niet langer worden onderverdeeld in "sectoren [13]", onderverdelingen die alleen dienen voor de graduatie in het SAP. Productgroepen zullen worden gedefinieerd aan de hand van de "afdelingen" van de gecombineerde nomenclatuur [14]. Dit systeem is niet alleen eenvoudiger, maar betekent ook dat slechts enkele van de grootste begunstigde landen zullen worden gegradueerd [15]. Alleen landen die over het algemeen concurrerend zijn voor alle producten van een afdeling, zouden gegradueerd worden. Kleine begunstigde landen die voor slechts een aantal producten concurrerend zijn, kunnen dan ook in geen geval alleen op basis van deze producten worden gegradueerd.
[13] De 7 000 producten van het SAP worden onderverdeeld in 34 sectoren.
[14] De gecombineerde nomenclatuur is de communautaire onderverdeling van de internationale douanenomenclatuur van het geharmoniseerd systeem, die werd goedgekeurd door de werelddouaneorganisatie, en wordt gebruikt in 95% van het internationale handelsverkeer. Beide nomenclaturen zijn onderverdeeld in 21 afdelingen (afdeling 11 omvat bijvoorbeeld de producten van de textiel- en kledingketen).
[15] Minder dan een tiental van de begunstigde landen van de 178 landen en gebieden die door het SAP worden bestreken.
6.5. Vaststelling van een nieuwe stimuleringsregeling voor duurzame ontwikkeling en goed bestuur
Zoals reeds werd aangetoond, kampt een aantal ontwikkelingslanden met specifieke problemen als gevolg van de economische globalisering, zoals het probleem van de drugsbestrijding (waaraan de Gemeenschap in het kader van de "gedeelde verantwoordelijkheid" blijft deelnemen) of de ontoereikende diversificatie van hun economie. In overeenstemming met het doel om het SAP te richten op de landen die hieraan het meest behoefte hebben, zou het nieuwe SAP moeten garanderen dat de bijzondere stimuleringsregeling tegemoet komt aan de specifieke ontwikkelingsbehoeften, mét inachtneming van de machtigingsclausule. Alle ontwikkelingslanden die met dezelfde ontwikkelingsbehoeften kampen, zouden deze aanvullende preferenties moeten kunnen benutten.
De twee bijzondere stimuleringsregelingen ter bescherming van de fundamentele rechten van werknemers en ter bescherming van het milieu («sociale en milieuclausule») worden in hun huidige vorm weinig gebruikt. Een aantal begunstigde landen heeft er de voorkeur aan gegeven hun sociale wetgeving en met name de tenuitvoerlegging ervan niet te onderwerpen aan een onderzoek. Ook de langdurige en relatief ingewikkelde evaluatieprocedures hebben er waarschijnlijk toe bijgedragen dat dit instrument niet erg aantrekkelijk is. De stimuleringsmaatregel voor het milieu heeft slechts betrekking op één aspect van de milieubescherming, namelijk tropisch hout. Tot slot heeft de Beroepsinstantie kritiek uitgeoefend op het ontbreken van objectieve criteria waaraan kan worden getoetst of een land in aanmerking komt voor de bijzondere regeling ter bestrijding van de vervaardiging van en de handel in verdovende middelen.
Het lijkt derhalve dienstig het begrip duurzame ontwikkeling en goed bestuur uit te breiden. Talrijke internationale overeenkomsten en verklaringen erkennen het verband dat er bestaat tussen ontwikkeling en eerbiediging van mensenrechten, sociale rechten, milieu en goed bestuur. Door hun onvermogen om deze fundamentele normen, die in diverse internationale overeenkomsten zijn neergelegd, te respecteren, hebben de ontwikkelingslanden met bijzondere problemen te kampen. Het lijkt derhalve dienstig deze specifieke ontwikkelingsbehoeften op een positieve wijze te benaderen door met name aanvullende SAP-preferenties toe te kennen aan de ontwikkelingslanden die de voornaamste internationale overeenkomsten terzake hebben overgenomen.
Bij de nieuwe stimuleringsregeling voor duurzame ontwikkeling zal de beoordeling vooraf van de huidige regelingen worden vervangen door een systeem dat de bekrachtiging en tenuitvoerlegging van internationale overeenkomsten zal aanmoedigen. Deze nieuwe regeling zal toegankelijk zijn voor de begunstigden die de internationale normen hebben overgenomen op het gebied van duurzame ontwikkeling, waaronder de fundamentele overeenkomsten inzake mensenrechten (bevordering van de politieke, economische en sociale rechten, bestrijding van marteling en van discriminatie op grond van geslacht en ras, en bescherming van de rechten van de vrouw en van het kind) en inzake de rechten van werknemers alsmede een aantal overeenkomsten met betrekking tot milieubescherming (bijvoorbeeld bestrijding van de handel in bedreigde soorten en bescherming van de ozonlaag) en de verschillende overeenkomsten met betrekking tot de bestrijding van de vervaardiging van en de handel in verdovende middelen, die uiteraard ook een belangrijke prioriteit is op het gebied van ontwikkeling (zie hoger).
De overeenkomsten in kwestie zijn overeenkomsten die mechanismen inhouden voor een periodieke evaluatie van hun tenuitvoerlegging, die wordt uitgevoerd door de desbetreffende internationale instanties. De Commissie zal rekening houden met de evaluaties van deze bevoegde internationale instanties alvorens te bepalen welke landen voor de nieuwe stimuleringsregeling worden geselecteerd. Potentiële begunstigden zullen een formele aanvraag moeten indienen met de vereiste gegevens. Dit zal kunnen gebeuren zodra de nieuwe SAP-verordening door de Raad is aangenomen, zodat de landen die voldoen aan de nieuwe objectieve criteria, die betrekking hebben op ontwikkelingsbehoeften, zo spoedig mogelijk van deze preferenties zullen kunnen profiteren.
Er komt een geloofwaardige schorsingsclausule die snel kan worden toegepast. Wanneer de Commissie, de lidstaten of het Parlement een beroep doen op deze clausule, dan leidt dit tot een onderzoek door de Commissie, hetgeen kan betekenen dat de nieuwe stimuleringsregeling wordt geschorst voor landen die zich niet houden aan de verbintenissen die zij zijn aangegaan in het kader van deze overeenkomsten.
6.6. Verbetering van de regels van oorsprong
De toegang tot de preferenties is afhankelijk van de regels van oorsprong, maar deze werden vastgesteld in een tijdvak waarin het economische klimaat en de productieomstandigheden anders waren. Naar aanleiding van de recente werkzaamheden (zie het onder punt 6.3 genoemde groenboek) wordt algemeen erkend dat zowel een formele (vereenvoudiging), inhoudelijke (aanpassing van de voorwaarden of regels inzake cumulatie) als procedurele (formaliteiten en controles) aanpassing vereist is.
Er werd onderkend dat er een flexibele aanpak vereist is, waarbij echter niet alleen de handel, maar ook de ontwikkeling wordt aangemoedigd. Zo is het de bedoeling dat de status van oorsprong gemakkelijker zal kunnen worden verworven, zodat optimaal gebruik kan worden gemaakt van de preferenties. Het systeem zou verbeterd kunnen worden door middel van regionale cumulatie, ter bevordering van regionale samenwerking tussen de begunstigde landen. De Commissie benadrukt het belang van regionale integratie voor een betere inpassing in de internationale handel van de landen in het zuiden [16]. Deze samenwerking werd twintig jaar geleden in het SAP ingevoerd, toen de facto een meer op regionale leest geschoeide ontwikkelings aanpak werd gevolgd met de introductie van regionale cumulatie (ASEAN, Andesgebied en Midden-Amerika, SAARC). De mogelijkheid van interregionale cumulatie zal worden onderzocht op basis van door de verschillende regionale organisaties ingediende verzoeken. In die context zou kunnen worden overwogen cumulatie te vergemakkelijken door de eisen die thans worden gesteld, op passende wijze te herzien.
[16] Mededeling van de Commissie en de Raad en het Europees Parlement: Handel en ontwikkeling - hulp aan ontwikkelingslanden om de voordelen van de handel te benutten. COM(2002) 513 def. van 18 september 2002.
6.7. Herinvoering van de instrumenten inzake tijdelijke intrekking, de vrijwarings - en de fraude bestrijdings maatregelen
Het nieuwe SAP zal, dankzij het concentreren van de graduatie op de meest concurrerende begunstigde landen, tot gevolg hebben dat het grootste deel van deze landen zonder enige andere beperking dan de specifieke SAP-regels kan profiteren van toegang tot de preferenties. De bepalingen inzake tijdelijke intrekking van het SAP alsmede de vrijwaringsclausule moeten opnieuw worden geformuleerd om rekening te houden met deze nieuwe realiteit. Hoewel deze maatregelen alleen in uitzonderlijke omstandigheden worden toegepast, moeten ze geloofwaardiger worden gemaakt, hetgeen betekent dat ze vereenvoudigd en versoepeld moeten worden, met name ten aanzien van oneerlijke handelspraktijken.
Meer in het algemeen staan de instrumenten voor de fraudebestrijding en de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap die in het SAP zijn opgenomen, op een hoog niveau wat technische geloofwaardigheid betreft. De Commissie wil deze instrumenten op dat niveau handhaven, maar is van oordeel dat zij pas werkelijk doelmatig kunnen worden wanneer de Commissie, en de lidstaten die belast zijn met het beheer van het SAP, voldoende politieke bereidheid tonen en ze daadkrachtig inzetten indien dit nodig blijkt.
Ook de begunstigde landen dragen verantwoordelijkheid voor het beheer van het SAP, in het algemeen belang, waaronder dat van henzelf. Zij moeten doeltreffende en passende bestuurlijke structuren oprichten die garanderen dat de oorsprongscertificaten die worden opgesteld en afgegeven, met de werkelijkheid overeenstemmen.
7. Conclusie
De Commissie zal voorstellen indienen voor meerjarenverordeningen die de in deze mededeling beschreven doelstellingen beogen te verwezenlijken. Zij wil daarbij een tijdschema hanteren dat de begunstigde landen en het bedrijfsleven voldoende tijd biedt om hun handelsstromen te organiseren. Deze maatregel zal niet alleen stabiliteit doorheen het jaar brengen (er wordt een einde gemaakt aan de jaarlijks terugkerende graduatie), maar in wezen ook het SAP stabiliseren en aldus aantrekkelijker maken.
Het nieuwe SAP moet gedurende een periode van tien jaar gelden, dat wil zeggen tot 2015. In het licht van de opgedane ervaringen zal het SAP op gezette tijden grondig moeten worden geëvalueerd, bij voorkeur om de drie jaar zoals thans het geval is, en zullen de noodzakelijke verbeteringen, bijvoorbeeld naar aanleiding van de resultaten van multilaterale onderhandelingen zoals de agenda van Doha, moeten worden aangebracht.
Bijgevolg zal een nieuwe SAP-verordening die een periode van drie jaar bestrijkt, in het najaar van 2004 aan de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité worden voorgelegd met het oog op de inwerkingtreding ervan op 1 januari 2006.