Bijlagen bij COM(2003)681 - Coördinatie van het drugsbeleid in de EU - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)681 - Coördinatie van het drugsbeleid in de EU. |
|---|---|
| document | COM(2003)681   |
| datum | 12 november 2003 |
[14] De studie van het EWDD en de Europese Commissie "Strategies and coordination in the field of drugs in the European Union" is, samen met de steeds bijgewerkte overzichtstabellen te vinden op de website van het EWDD: http://www.emcdda.eu.int/policy_law/ index.shtml.
5.2. Binnen de Commissie en met het EWDD en Europol
De drugsproblematiek is een onderwerp waarmee verschillende directoraten-generaal zich bezighouden. Om ervoor te zorgen dat de Commissie tijdens bijeenkomsten over de drugsproblematiek, zowel in de Raad en het Europees Parlement als in internationale fora met één stem spreekt, is er een eenheid voor de coördinatie van het drugsbeleid opgericht in het directoraat-generaal Justitie en binnenlandse zaken. Deze coördinatie-eenheid zit de gemeenschappelijke groep inzake drugs voor, die in 1989 is opgericht om ervoor te zorgen dat alle betrokken directoraten-generaal hun maatregelen coördineren. Daarnaast heeft de Commissie in 2002 een coördinatiepunt opgezet voor de externe activiteiten op het gebied van het drugsbeleid.
Dat neemt niet weg dat de interne coördinatie bij de Commissie voor verbetering vatbaar is, in de eerste plaats door middel van een sterkere rol voor de gemeenschappelijke groep inzake drugs. Deze groep zou vaker bijeen moet komen om de standpunten van de Commissie bij internationale bijeenkomsten beter te coördineren, maar zou ook een forum moeten zijn waar informatie wordt uitgewisseld over de prioriteiten en programma's van de verschillende diensten, zodat de Commissie, zowel bij interne vraagstukken als op het gebied van de externe betrekkingen, beter een sturende rol kan vervullen.
In het kader van de samenwerking met het Europees Waarnemingscenrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD) is de Commissie vertegenwoordigd in de raad van bestuur van het EWDD. Zij neemt tevens deel aan de werkzaamheden van het Bureau en het Begrotingscomité, die de raad van bestuur bijstaan. Via haar knooppunt is de Commissie ook lid van het Europees netwerk voor informatie over drugs en drugsverslaving (Reitox).
De Commissie is voornemens de coördinatie met het EWDD en Europol ook te verbeteren door deze beide instanties incidenteel uit te nodigen voor de bijeenkomsten van de gemeenschappelijke groep inzake drugs. Bovendien wordt momenteel gekeken naar de mogelijkheid om bij de Commissie en bij het EWDD twee contactpunten op te zetten, die kunnen zorgen voor een constante uitwisseling van informatie over activiteiten en over nationale en Europese ontwikkelingen.
Het spreekt vanzelf dat deze doelstellingen alleen kunnen worden verwezenlijkt als de betrokken instellingen zich daar op alle niveaus voor inzetten.
5.3. In de Unie
De coördinatie tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie wordt verzorgd door de Horizontale Groep Drugs (HGD), die in februari 1997 door het Coreper is opgericht. Deze werkgroep op hoog niveau heeft tot taak de aanzet te geven tot activiteiten op het gebied van het drugsbeleid en deze te controleren en te coördineren, en daarvan rechtstreeks verslag uit te brengen aan het Coreper. Het EWDD en Europol nemen ook deel aan de werkzaamheden van de HGD. Deze groep houdt zich bezig met een breed scala van activiteiten en wendt zich voor specifieke vraagstukken tot andere werkgroepen.
Sinds de integratie van de Werkgroep inzake drugs voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (Codro) in 1999 omvat het mandaat van de HGD ook de coördinatie van de internationale activiteiten van de Unie op het gebied van drugs, waaronder ook de contacten met internationale organisaties worden begrepen. De coördinatietaak van de HGD bestrijkt dus ook de initiatieven op het gebied van het buitenlands beleid. Deze samenvoeging had tot doel de coördinerende rol van de HGD te versterken, maar sindsdien heeft de groep weinig initiatieven genomen op het gebied van buitenlandse zaken, omdat de agenda soms wat overladen is. Het zou overigens wenselijk zijn dat in de HGD meer prioriteit wordt gegeven aan de voorbereiding van internationale bijeenkomsten en bilaterale ontmoetingen, zodat de Unie meer politiek gewicht in de schaal kan leggen. De Commissie voor verdovende middelen van de Verenigde Naties komt bijvoorbeeld elk voorjaar bijeen. Om voor een doeltreffende coördinatie van de standpunten van de Unie te zorgen, zou het nuttig zijn om in de vier bijeenkomsten van de HGD die voorafgaan aan de vergadering van de Commissie voor verdovende middelen, te werken aan de voorbereiding van deze jaarlijkse vergadering.
Bij de grote reorganisatie van de werkgroepen van de Raad in 2001 is een deel van de bevoegdheden van de Groep drugshandel, die zich bezighield met de operationele aspecten van de bestrijding van de drugshandel en die is opgeheven, overgeheveld naar de HGD. Dat neemt niet weg dat de operationele aspecten van de bestrijding van de drugshandel versnipperd zijn over de Groep politiële samenwerking, de Groep douanesamenwerking, de Multidisciplinaire Groep georganiseerde criminaliteit en de Horizontale Groep drugs. Tot nu toe zijn de bevoegdheden niet echt duidelijk afgebakend, en de coördinatie van de werkzaamheden van deze werkgroepen wordt vaak bepaald door de goede wil van het voorzitterschap.
De HGD kan ook gebruik maken van de ervaringen van andere werkgroepen van de Raad die zich met bepaalde aspecten van de drugsproblematiek bezighouden, zoals:
- de Groep volksgezondheid, die zich bezighoudt met zaken die verband houden met het communautair actieprogramma ter voorkoming van verslaving en, recenter, ook met het drugsaspect van het actieprogramma op het gebied van de volksgezondheid, dat onlangs is vastgesteld [15],
[15] PB L 271 van 9.10.2002.
- de Groep materieel strafrecht, die zich buigt over de harmonisatie van de wetgeving inzake drugshandel,
- de Groep economische zaken, die zaken in verband met de controle op chemische precursoren onderzoekt,
- en de geografische groepen, zoals de Groep Latijns-Amerika, de Groep Azië, enz.
Door de oprichting van de HGD is de coördinatie tussen de lidstaten en de Commissie aanzienlijk verbeterd, ook al is er nog veel werk te doen. Het is voor de deelnemers bijvoorbeeld soms moeilijk om zicht te houden op alle behandelde onderwerpen. Het zou goed zijn als in alle lidstaten voorafgaand aan de bijeenkomsten van deze groep de nodige coördinatie zou plaatsvinden.
5.4. Het maatschappelijk middenveld
Tot nu toe is het maatschappelijk middenveld niet stelselmatig betrokken bij de opstelling van het drugsbeleid van de Unie. Hoewel in verschillende lidstaten veldwerkers en NGO's regelmatig worden betrokken bij de opstelling van het beleid, en de Commissie via contacten en projecten ook gebruik maakt van de ervaringen van veldwerkers, is op het niveau van de Unie geen sprake van stelselmatige raadpleging.
Niettemin hebben het Parlement, de Raad en de Commissie in februari 2000 in het kader van de voorbereiding van het EU-actieplan inzake drugs (2000-2004) een gezamenlijke conferentie georganiseerd, waarbij ook het maatschappelijk middenveld betrokken was. Dit heeft zeer nuttige en constructieve discussies opgeleverd, en een groot aantal van de daar geformuleerde ideeën zijn overgenomen in het actieplan.
Bovendien zal het Ierse voorzitterschap met het oog op de uitwerking van een nieuwe drugsstrategie vanaf 2005, in mei 2004 een conferentie organiseren met de overheid en het maatschappelijk middenveld.Voorts is de Commissie voornemens om de dialoog met het maatschappelijk middenveld op te nemen in haar ontwerp-werkprogramma voor 2004.
6. Voorwaarden voor doeltreffende coördinatie
In dit hoofdstuk gaat de Commissie in op bepaalde kernpunten die van wezenlijk belang zijn voor doeltreffende coördinatie.
a) Bestuurscultuur
Doeltreffende coördinatie is afhankelijk van de bestuurscultuur. In bepaalde landen verloopt de coördinatie gemakkelijk via frequente informele contacten en een coöperatieve houding van de bevoegde ambtenaren. Er kan dus ook sprake zijn van een goede coördinatie zonder dat daarvoor formele structuren bestaan. Deze vorm van coördinatie komt vooral voor in kleine landen. Op dezelfde manier kan de coördinatie tussen het landelijke en het plaatselijke niveau verlopen.
Zonder betrouwbare informatie over de verschillende soorten te coördineren activiteiten, loopt de coördinatie op niets uit. Het is dus van groot belang wederzijds vertrouwen te kweken tussen de betrokken instanties, ook al lopen hun werkwijzen en prioriteiten uiteen.
Coördinatie is uiteraard afhankelijk van de bereidheid van de betrokken personen om samen te werken. Een op samenwerking gerichte bestuurscultuur is het resultaat van een langdurig proces, dat ook verband houdt met de cultuur van het land. Dat neemt niet weg dat attitudes tot op zekere hoogte kunnen worden beïnvloed door structuren en door stimulansen van de hiërarchie.
b) Actiekader
Voor een gemeenschappelijk actiekader op het niveau van de Unie moeten duidelijke doelstellingen worden geformuleerd en indicatoren worden vastgesteld om deze doelstellingen te toetsen. Een duidelijke taakomschrijving van de verschillende instanties en een nauwkeurige verdeling van de bevoegdheden zijn van wezenlijk belang voor een goede coördinatie. Duidelijke doelstellingen en taakomschrijvingen van betrokken personen en diensten is een voorwaarde voor het welslagen van elk gecoördineerd beleid, omdat daarmee dubbel werk en bevoegdheidsconflicten worden vermeden.
Een volledig actieplan van zowel nationale als Europese maatregelen kan op een doeltreffende manier inzicht verschaffen in de verantwoordelijkheden en helderheid bieden over de verschillende rollen en bevoegdheden. Het is ook een nuttig middel om voor een algemene aanpak te zorgen, omdat voor zo'n plan prioriteiten moeten worden vastgesteld, de tenuitvoerlegging daarvan moet worden gevolgd en de benodigde middelen moeten worden geraamd. Het is een van de belangrijkste instrumenten om voor een doeltreffende coördinatie te zorgen.
c) Specifieke prioriteiten
Het is niet alleen belangrijk om een actieplan op te stellen dat het volledige gamma van activiteiten op drugsgebied bestrijkt, maar ook om in dat plan specifieke prioriteiten vast te stellen op korte en middellange termijn, zodat de kernactiviteiten centraal komen te staan en duidelijk is van welke resultaatindicatoren moet worden uitgegaan bij een evaluatie. Met de recente goedkeuring door de Raad van twee "uitvoeringsnota's", een over synthetische drugs [16] en een over de terugdringing van vraag en aanbod [17], zijn de eerste prioriteiten vastgesteld.
[16] CORDROGUE 81, Rev.2 van 26 november 2002
[17] CORDROGUE 40 CATS 25 SAN 85, Rev. 2 van 27 mei 2003
Alleen door middel van intensief politiek overleg via vaste coördinatiekanalen en -werkwijzen kunnen specifieke prioriteiten en een bepaalde rangorde van activiteiten worden vastgesteld.
Daartoe zou kunnen worden overwogen een algemene drugsstrategie van de Unie op te stellen, met algemene beginselen, voor een betrekkelijk lange termijn (acht jaar bijvoorbeeld), met daarnaast actieplannen die een kortere periode bestrijken (vier jaar bijvoorbeeld) en die zijn gericht op prioriteiten op de korte en middellange termijn.
d) Coördinator/coördinatiestructuur
Om een doeltreffend antwoord te formuleren moet de drugsbestrijding in ieder geval een prioriteit blijven voor alle regeringen.
Het bestaan van een nationale coördinator en/of een coördinatie-eenheid is op zichzelf geen garantie voor een doeltreffende coördinatie. Een coördinatiestructuur kan echter wel bijdragen tot i) een gecoördineerd antwoord op een zeer gecompliceerde en gefragmenteerde problematiek, ii) een constante zichtbaarheid van het probleem, door blijk te geven van een vastberaden overheidsoptreden, iii) een langetermijnaanpak, waarbij de handhaving van de belangrijkste doelstellingen en de continuïteit van de activiteiten worden gewaarborgd, en iv) een coherent beleid en een coherente uitvoering van dat beleid.
Om doeltreffend te zijn moet de coördinatiestructuur i) formeel worden erkend door alle betrokken partijen, ii) duidelijk omschreven taken en doelstellingen hebben en iii) over concrete (personele en financiële) middelen beschikken om de doelstellingen te verwezenlijken. De Commissie is bovendien van mening dat een dergelijke structuur rechtstreeks moet worden betrokken bij de tenuitvoerlegging van het beleid, en dus over specifieke financiële middelen moet beschikken. Ook de eindverantwoordelijkheid voor de evaluatie van strategieën dient bij deze structuur te berusten.
7. Conclusies en Aanbevelingen
Algemene strategieën om de sociale en economische problemen en de problemen op het gebied van gezondheid en veiligheid die verband houden met drugs aan te pakken, moeten worden gecoördineerd op het niveau van de Unie en vertaald in concrete programma's en maatregelen.
De algemene en evenwichtige aanpak die door de staatshoofden en regeringsleiders is vastgesteld, kan niet worden verwezenlijkt zonder een doeltreffende coördinatie van alle betrokken partijen. Coördinatie is dus een onmisbaar instrument om te reageren op de gecompliceerde drugsproblematiek en de gevolgen daarvan. De Commissie zegt dan ook toe haar eigen interne coördinatie op het gebied van het drugsbeleid te verbeteren, waarbij met name de gemeenschappelijke groep inzake drugs centraal zal staan.
De Europese Commissie
(1) is van mening dat, rekening houdend met de nationale wetgevingen, gewoonten en bestuursstructuren, de coördinatie op het gebied van het drugsbeleid moet worden verbeterd, zowel op nationaal als op Europees niveau.
(2) is van mening dat coördinatie alleen doeltreffend kan zijn als zij betrekking heeft op alle aspecten van het drugsbeleid, met inbegrip van de sociale en de gezondheidsaspecten, repressieve maatregelen, internationale samenwerking en het jongerenbeleid.
(3) is van mening dat nauwe samenwerking tussen de verschillende wetshandhavingsinstanties, alsmede coördinatie tussen deze instanties en de sociale en gezondheidsdiensten, op plaatselijk, nationaal en Europees niveau noodzakelijk is om de drugsproblematiek, en met name synthetische drugs, doeltreffend aan te pakken.
(4) betreurt dat het voorstel voor een kaderbesluit inzake illegale drugshandel, dat de Commissie in mei 2001 heeft ingediend, nog steeds niet is goedgekeurd door de Raad, en verzoekt de lidstaten om vóór eind 2003 tot een politiek akkoord over dit voorstel te komen.
(5) verzoekt de nationale en Europese autoriteiten om in het kader van een wederzijds leerproces een stelselmatige evaluatie te ontwikkelen van nationale en Europese strategieën en activiteiten op het gebied van het drugsbeleid, en te zorgen voor voortdurend toezicht, onder andere op basis van gemeenschappelijk vastgestelde indicatoren.
(6) wenst het belang te onderstrepen van de aanbevelingen aan de lidstaten in het eindverslag van de tweede evaluatieronde betreffende de wetshandhaving en de rol daarvan in de bestrijding van drugshandel [18]. Het is in het bijzonder van belang dat gevolg wordt gegeven aan de aanbevelingen betreffende i) de organisatie van de verschillende nationale instanties die zich bezighouden met de bestrijding van de drugshandel, ii) de verbetering van de samenwerking tussen de nationale financiële inlichtingeneenheden, iii) het opzetten van gezamenlijke onderzoeksteams, en iv) de uitwisseling van informatie en inlichtingen met Europol.
[18] CRIMORG 68 van 29 september 2003
(7) wenst het belang te onderstrepen van de aanbeveling van de Raad betreffende de preventie en beperking van gezondheidsschade die samenhangt met drugsverslaving [19]. In de context van deze mededeling wijst de Commissie er daarbij met name op dat het van belang is i) het opzetten van netwerken en samenwerking tussen de bij straathoekwerk betrokken instanties te bevorderen, teneinde de continuïteit van de diensten te verzekeren en de toegang voor gebruikers te verbeteren, en ii) een goede integratie te bevorderen van gezondheidszorg, met inbegrip van geestelijke gezondheidszorg, en sociale zorg met een gespecialiseerde aanpak van risicovermindering.
[19] PB L 165 van 3.7.2003, blz. 31-33.
(8) is van mening dat ten eerste informatie-uitwisseling en vervolgens coördinatie de fundamenten vormen van een doeltreffend, zichtbaar en coherent Europees extern beleid. Daarom dringt zij er bij de Raad op aan om in de Horizontale Groep Drugs voldoende aandacht te schenken aan de externe aspecten.
(9) is van mening dat de Raad ervoor moet zorgen dat de goedkeuring van nieuwe actieplannen van de Unie voor de verschillende regio's in de wereld, moet worden gekoppeld aan de toewijzing van middelen voor de tenuitvoerlegging ervan.
(10) moedigt de Raad aan de standpunten van de Unie bij internationale bijeenkomsten beter te coördineren, met name bij de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en de Commissie voor verdovende middelen.
(11) verzoekt de lidstaten stelselmatig gegevens in te voeren in de gegevensbank die Commissie op verzoek van de Horizontale Groep Drugs heeft opgezet over projecten die in de kandidaat-landen en in derde landen worden gefinancierd [20].
[20] Overeenkomstig punt 5.2.4 van het EU-actieplan inzake drugs (2000-2004)
(12) moedigt de lidstaten aan om, rekening houdend met de nationale wetgeving en bestuursstructuren, te overwegen om hun nationaal coördinatiemechanisme te versterken of, wanneer een dergelijk mechanisme niet bestaat dit op te zetten en/of een nationale drugscoördinator aan te wijzen [21].
[21] Zie punt 1.2.2 van het EU-actieplan inzake drugs (2000-2004)
(13) moedigt de lidstaten, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, aan om te overwegen een algemene nationale drugsbestrijdingsstrategie en/of een algemeen nationaal actieplan inzake drugsbestrijding te ontwikkelen.
(14) moedigt de lidstaten aan om ervoor te zorgen dat de nationale plannen volledig aansluiten bij de actieplannen van de Unie, zodat de algemene, evenwichtige en pluridisciplinaire strategie van de Unie kan worden uitgevoerd en dat de gemeenschappelijke prioriteiten en doelstellingen van de Unie op nationaal niveau zijn terug te vinden.
(15) onderstreept het belang van de Horizontale Groep Drugs als belangrijkste coördinatie-instantie voor de werkzaamheden van de Unie, en wijst op het nut van de halfjaarlijkse bijeenkomsten op hoog niveau van degenen die belast zijn met de coördinatie van het drugsbeleid.
(16) moedigt de Raad aan om in het kader van de werkzaamheden van de Horizontale Groep Drugs de coördinatie van de werkzaamheden van de operationele diensten te verbeteren, door middel van een duidelijke verdeling van de bevoegdheden op het gebied van het drugsbeleid tussen de Groep politiële samenwerking, de Groep douanesamenwerking en de Multidisciplinaire Groep georganiseerde criminaliteit.
BIJLAGE I [22]
[22] De gegevens in de beide tabellen in deze bijlage zijn afkomstig van het EWDD.
Op basis van de studie die het EWDD in samenwerking met de Commissie heeft verricht naar de coördinatiemechanismen op drugsgebied in de lidstaten en in Noorwegen [23], kan de diversiteit van het nationale beleid van de lidstaten op vier hoofdpunten in kaart worden gebracht: 1) de institutionele coördinatie; 2) de bevoegde instantie; 3) het toepassingsgebied van de coördinatie; 4) het al dan niet bestaan van een nationale coördinator [24].
[23] Noorwegen is lid van het EWDD en maakt daarom ook deel uit van deze studie.
[24] De studie van het EWDD en de Europese Commissie "Strategies and coordination in the field of drugs in the European Union" is, samen met de steeds bijgewerkte overzichtstabellen te vinden op de website van het EWDD: http://www.emcdda.eu.int/policy_law/ index.shtml.
8. De 15 lidstaten van de Unie
Overzichtstabel (per 31.12.2002)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
9. De nieuwe lidstaten
Een eerste analyse van de coördinatiestrategieën en -mechanismen op het gebied van drugs in de tien nieuwe lidstaten [25] wijst uit dat er consensus bestaat over de noodzaak om de coördinatie te verbeteren teneinde het beleid doeltreffender te maken. Evenals in de huidige lidstaten, lijkt de coördinatie in de nieuwe landen te zijn gebaseerd op een model met twee niveaus: een interministerieel comité en een technische eenheid.
[25] Zie jaarverslag EWDD 2004.
Overzichtstabel (per 28.2.2003)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>