Bijlagen bij COM(2016)120 - Terug naar Schengen - Een stappenplan - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)120 - Terug naar Schengen - Een stappenplan. |
|---|---|
| document | COM(2016)120   |
| datum | 4 maart 2016 |
Frankrijk heeft in november 2015 de controles aan de binnengrenzen heringevoerd om redenen die geen verband hielden met irreguliere migratie. De controles werden eerst ingevoerd in de context van de COP21-conferentie en vervolgens tijdens de noodtoestand die na de terroristische aanslagen van 13 november 2015 in Parijs werd ingesteld. De controles aan de binnengrenzen in Frankrijk zijn nog steeds van kracht. Ook dergelijke controles moeten voldoen aan de bepalingen van de Schengengrenscode die op de tijdelijke herinvoering van grenscontroles zien. De herinvoering van controles aan de binnengrenzen om redenen die geen verband houden met irreguliere migratie, komt in deze mededeling niet aan de orde 20 . Het spreekt vanzelf dat de intentie om terug te keren naar de normale situatie niets afdoet aan de mogelijkheid om in overeenstemming met de Schengengrenscode gerechtvaardigde tijdelijke veiligheidscontroles in te stellen 21 .
De herinvoering van controles aan de binnengrenzen is een uitzonderlijke maatregel met een tijdelijk karakter. Door de artikelen 23, 24 en 25 van de Schengengrenscode gecombineerd toe te passen, kunnen de grenscontroles gedurende maximaal acht maanden worden gehandhaafd 22 .
5.2.Naar een samenhangende EU-aanpak
De Schengengrenscode voorziet ook in een gecoördineerde aanpak van tijdelijke binnengrenscontroles (artikel 26).
Deze bepaling is van toepassing in uitzonderlijke omstandigheden waarbij de algemene werking van het Schengengebied in gevaar komt door aanhoudende ernstige gebreken met betrekking tot het beheer van de buitengrenzen. De bepaling geldt wanneer die omstandigheden een ernstige bedreiging vormen voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid binnen het Schengengebied of delen daarvan. In dergelijke uitzonderlijke omstandigheden kan de Commissie de Raad voorstellen om aan te bevelen dat een of meer lidstaten het grenstoezicht aan alle of bepaalde delen van hun binnengrenzen opnieuw invoeren.
Er is momenteel sprake van ernstige gebreken met betrekking tot het beheer van de buitengrenzen als gevolg van een tekortschietende grensbewaking en ontoereikende registratie en identificatie van irreguliere migranten. Naar aanleiding van de secundaire bewegingen die door deze gebreken zijn ontstaan, hebben enkele lidstaten de controles aan de binnengrenzen heringevoerd. Die ernstige gebreken brengen derhalve het Schengengebied in zijn geheel in gevaar en vormen het bewijs dat de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in het Schengengebied wordt bedreigd.
Als de migratiedruk en de ernstige gebreken met betrekking tot het beheer van de buitengrenzen na 12 mei aanhouden, zou de Commissie overeenkomstig artikel 26, lid 2, van de Schengengrenscode bij de Raad een voorstel moeten indienen voor een aanbeveling dat er een samenhangende EU-aanpak voor het toezicht aan de binnengrenzen wordt ingesteld, totdat de structurele gebreken van het toezicht aan de buitengrenzen zijn verbeterd of verholpen. De Commissie is hierop voorbereid en zal dan zonder verder uitstel handelen.
Als de Commissie een voorstel doet overeenkomstig artikel 26 van de Schengengrenscode zal dat slechts gaan over grenscontroles aan die delen van de binnengrenzen waar dergelijke controles noodzakelijk zijn en evenredig aan de geconstateerde ernstige bedreiging van de openbare orde en binnenlandse veiligheid. De aanbevolen grenscontroles dienen ook van tijdelijke aard te zijn en mogen niet langer duren dan nodig is in verband met de dreiging in kwestie. Er moet naar worden gestreefd om, indien de algemene situatie het toelaat, alle grenscontroles aan de binnengrenzen in het Schengengebied binnen zes maanden na de instelling ervan, dus uiterlijk medio november 2016, op te heffen.
De toepassing van artikel 26 van de Schengengrenscode is een maatregel om de algemene werking van het Schengengebied te waarborgen. Het gaat hier niet om een sanctie tegen een lidstaat en het is niet de bedoeling om welke lidstaat ook van het Schengengebied uit te sluiten.
6. Conclusie
Het Schengensysteem ondervindt momenteel ernstige problemen door de blootstelling aan een hoge migratiedruk en door ernstige gebreken met betrekking tot het buitengrenstoezicht. Door de combinatie van deze druk en deze gebreken is de werking van het hele systeem in gevaar.
De uitdagingen hebben een zeer veelsoortig karakter. De Commissie heeft in haar mededeling van 10 februari de verschillende beleidsmaatregelen vastgesteld die moeten worden uitgevoerd om de crisis in al haar complexiteit aan te pakken. Op basis van die bevindingen en in reactie op de wens van de Europese Raad om terug te keren naar een situatie waarin alle lidstaten de Schengengrenscode volledig toepassen, wordt in deze mededeling een route naar de normale situatie geschetst die uitgaat van een systematische toepassing van de voorschriften. Hoewel de geschetste route niet los kan worden gezien van andere belangrijke factoren die tot een duurzame en substantiële vermindering van de irreguliere migratiestromen leiden, zoals de succesvolle uitvoering van het gezamenlijke actieplan EU–Turkije, zouden de lidstaten er samen naar moeten streven om in het algemeen belang een van de belangrijkste verwezenlijkingen van de Unie veilig te stellen.
De routekaart die naar een weer volledig functionerend Schengengebied leidt, ziet er als volgt uit:
• 4 maart 2016 (en daarna iedere maand): Griekenland brengt verslag uit over de vorderingen die het heeft gemaakt met de uitvoering van de maatregelen in de aanbeveling over de hervatting van de Dublinoverdrachten;
• uiterlijk 12 maart 2016: Griekenland komt met een actieplan en een behoefteanalyse voor de uitvoering van de aanbevelingen van de Raad;
• 16 maart 2016: mededeling van de Commissie over de hervorming van de Dublinverordening op basis van het streven naar solidariteit en een eerlijke verdeling van de lasten over de lidstaten;
• 16 maart 2016: de Commissie brengt haar eerste verslag over herplaatsing en hervestiging uit;
• uiterlijk 22 maart 2016: Frontex schrijft meer oproepen uit tot het leveren van bijdragen voor de inzet van meer Europese grenswachtteams om Griekenland bij te staan;
• uiterlijk 1 april 2016: de lidstaten beantwoorden de oproep van Frontex door menskracht en technische uitrusting ter beschikking te stellen;
• uiterlijk 12 april 2016: de Commissie presenteert haar beoordeling van de geschiktheid van het actieplan van Griekenland;
• 16 april 2016: de Commissie brengt haar tweede verslag over herplaatsing en hervestiging uit;
• 11-17 april 2016: deskundigen van de Commissie en de lidstaten verrichten een Schengenevaluatie van de land-, lucht- en zeegrenzen van Griekenland;
• uiterlijk 12 mei 2016: Griekenland brengt verslag uit over de uitvoering van de aanbevelingen van de Raad;
• 12 mei 2016: indien de ernstige gebreken in verband met het toezicht op de buitengrenzen aanhouden, dient de Commissie een voorstel in als bedoeld in artikel 26, lid 2, van de Schengengrenscode;
• 13 mei 2016: indien de ernstige gebreken in verband met het toezicht op de buitengrenzen aanhouden, stelt de Raad een aanbeveling vast als bedoeld in artikel 26, lid 2, van de Schengengrenscode, gericht op een samenhangende EU-aanpak voor tijdelijk toezicht op de binnengrenzen;
• 16 mei 2016: de Commissie brengt haar derde verslag over herplaatsing en hervestiging uit;
• uiterlijk juni 2016: de medewetgevers bereiken een politiek akkoord over de Europese grens- en kustwacht en stellen de rechtshandeling vast;
• juni 2016: de Commissie presenteert haar oordeel over de haalbaarheid van hervatting van de Dublinoverdrachten naar Griekenland;
• uiterlijk augustus 2016: de Europese grens- en kustwacht is operationeel;
• uiterlijk september 2016: de Europese grens- en kustwacht heeft de eerste kwetsbaarheidstoetsen uitgevoerd, zodat de nodige preventiemaatregelen kunnen worden getroffen;
• december 2016: streefdatum voor het beëindigen van de uitzonderlijke vrijwaringsmaatregelen, indien de algemene situatie het toelaat.
(1)
Punt 8, onder e): "heeft de Raad op 12 februari 2016 een aanbeveling aangenomen. Het is belangrijk dat het normale functioneren van de Schengenruimte op gecoördineerde wijze wordt hersteld, met volledige ondersteuning van lidstaten die worden geconfronteerd met moeilijke omstandigheden. Wij moeten terug naar een situatie waarin alle leden van de Schengenruimte onverkort de Schengengrenscode toepassen en aan de buitengrenzen de toegang weigeren aan onderdanen van derde landen die niet aan de toegangsvoorwaarden voldoen of die geen asielverzoek hebben ingediend hoewel zij daartoe de gelegenheid hadden, waarbij rekening wordt gehouden met de eigenheid van zeegrenzen, onder meer door uitvoering van de agenda EU-Turkije."
(2)
Artikel 67, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
(3)
Mededeling van de Commissie over de voortgang van de uitvoering van de prioritaire maatregelen van de Europese migratieagenda (COM(2016) 85 van 10 februari 2016).
(4)
Aanbeveling van de Commissie gericht tot de Helleense Republiek over de door Griekenland te nemen dringende maatregelen in het licht van de hervatting van overdrachten uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013 (C(2016) 871 van 10 februari 2016).
(5)
Volgens France Stratégie zou de handel tussen landen in het Schengengebied door de permanente herinvoering van controles aan de binnengrenzen met ten minste 10 % kunnen afnemen. Nog een andere studie (van Bertelsmann Stiftung, "Departure from the Schengen Agreement. Macroeconomic impacts on Germany and the countries of the European Union", februari 2016) heeft aangetoond dat in geval van herinvoering van de grenscontroles over een periode van tien jaar de economische prestaties van de EU als geheel 500 miljard EUR tot 1,4 biljoen EUR lager zouden liggen dan zonder controles.
(6)
Raming voor goederenvervoer over de weg, grensoverschrijdende mobiliteit van passagiers, toerisme en de corresponderende administratieve kosten aan de grens.
(7)
Het percentage grensoverschrijdende pendelaars is vooral hoog in Slowakije (5,7 %), Estland (3,5 %), Hongarije (2,4%) en België (2,3 %).
(8)
Zie de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad: Voortgangsverslag over de uitvoering van de hotspot-aanpak in Griekenland (COM(2016) 141) van 4 maart 2016.
(9)
Uitvoeringsbesluit van de Raad houdende een aanbeveling voor het verhelpen van de ernstige gebreken die zijn vastgesteld tijdens de in 2015 uitgevoerde evaluatie van de wijze waarop Griekenland het Schengenacquis met betrekking tot het buitengrensbeheer toepast (12 februari 2016).
(10)
Commission Implementing Decision setting out a recommendation on specific measures to be taken by the Hellenic Republic following the evaluation report of 2 February 2016 (C(2016) 1219 van 24 februari 2016).
(11)
Uitvoeringsbesluit van de Commissie tot vaststelling van het eerste deel van het jaarlijks evaluatieprogramma voor 2016 overeenkomstig artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad van 7 oktober 2013 betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis (C(2015) 8537 van 9 december 2015). Er zijn bezoeken gepland aan de luchthavens van Athene, Thessaloniki en Heraklion (luchtgrenzen), aan de havens van Piraeus, Mytilini, Samos, Kos en Symi (zeegrenzen) en aan de grensdoorlaatposten Kipi, Pythio, Tychero, Kastanies, Fylakio, Didymoteicho, Evzoni en Krystallopigi (landgrenzen).
(12)
De tabel in bijlage II geeft een overzicht van de aanbevelingen waarvoor medewerking van de Commissie en de EU-agentschappen is vereist om volledige en tijdige uitvoering te garanderen.
(13)
Overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van 18 en 19 februari 2016, punt 8, onder f).
(14)
Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming.
(15)
Aanbeveling van de Commissie gericht tot de Helleense Republiek over de door Griekenland te nemen dringende maatregelen in het licht van de hervatting van overdrachten uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013 (C(2016) 871 van 10 februari 2016).
(16)
Aanbeveling van de Commissie inzake een vrijwillige regeling voor toelating op humanitaire gronden met Turkije (C(2015) 9490 van 15 december 2015).
(17)
Volgens de conclusies van de Europese Raad van 18 en 19 februari 2016, punt 8, onder h).
(18)
Zie in dit verband bijvoorbeeld het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 1 maart 2016 in de gevoegde zaken C-443/14 en C-444/14, Alo en Osso.
(19)
Slovenië en Hongarije hebben de controles na respectievelijk 30 en 10 dagen niet langer gehandhaafd omdat de geïdentificeerde dreiging was afgenomen.
(20)
Malta heeft op 9 november de controles aan de binnengrenzen heringevoerd in verband met de top van regeringsleiders van het Gemenebest van Naties en de migratieconferentie van Valletta. De controles werden daarna verlengd in verband met de wereldwijde terreurdreiging en met het doel om een smokkelaarsbende op te rollen. Malta heeft de binnengrenscontroles op 31 december 2015 weer opgeheven.
(21)
Bijvoorbeeld om efficiënt om te kunnen gaan met de beveiligingsimplicaties van grote sportevenementen, politieke demonstraties of politieke bijeenkomsten op hoog niveau.
(22)
Als de binnengrenscontroles die de betrokken landen overeenkomstig de Schengengrenscode eenzijdig hebben heringevoerd, worden gehandhaafd, betekent dat dus dat de controles zouden moeten worden beëindigd op uiterlijk 13 mei voor Duitsland, 15 mei voor Oostenrijk, 9 juli voor Zweden en 15 juli voor Noorwegen.