Bijlagen bij COM(2016)603 - Tussentijdse evaluatie/herziening van het meerjarig financieel kader 2014-2020 Een resultaatgerichte EU-begroting - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)603 - Tussentijdse evaluatie/herziening van het meerjarig financieel kader 2014-2020 Een resultaatgerichte EU-begroting. |
|---|---|
| document | COM(2016)603   |
| datum | 14 september 2016 |
De ongekende migratiestromen van 2015 en de herhaalde terroristische aanslagen in Europa en de hele wereld vroegen een krachtige en snelle Europese respons, met een combinatie van nieuwe wetgevende, operationele en financiële middelen. De EU-begroting, die daarbij een centrale rol speelt, heeft blijk gegeven van een grote flexibiliteit door binnen de begroting zelf middelen te heroriënteren en extra middelen beschikbaar te stellen, en door aanvullende bijdragen van de lidstaten en andere donoren te mobiliseren. Die flexibiliteit zit echter in het huidige kader tegen haar grenzen aan.
Aangezien de problemen op het vlak van migratie en veiligheid worden veroorzaakt door geopolitieke en maatschappelijke ontwikkelingen, die op langere termijn moeten worden aangepakt, is een verdere uitbreiding nodig van de capaciteit van de EU-begroting om het beheer van migratiestromen en de bescherming en integratie van vluchtelingen te ondersteunen en om de achterliggende oorzaken van migratie aan te pakken. Dit is een van de belangrijkste doelstellingen van het pakket met wetgevingsvoorstellen dat deze evaluatie vergezelt en dat erop gericht is binnen het huidige MFK extra financiële middelen voor migratie en veiligheid ter beschikking te stellen en ervoor te zorgen dat het MFK nog flexibeler kan inspelen op onvoorziene omstandigheden.
Daarom wordt voorgesteld de MFK-verordening te wijzigen teneinde de capaciteit van het flexibiliteitsinstrument en de reserve voor noodhulp verder te versterken en een aantal beperkingen op te heffen die een rem zetten op de doeltreffendheid van instrumenten waarmee uit voorgaande begrotingsjaren beschikbaar gebleven marges 3 opnieuw kunnen worden gebruikt. Verder wordt voorgesteld een crisisreserve van de Europese Unie op te zetten ter financiering van een crisisrespons, zoals naar aanleiding van de huidige migratiecrisis, en bij gebeurtenissen met ernstige humanitaire of veiligheidsimplicaties. Die reserve zou worden gefinancierd met geannuleerde kredieten uit alle MFK-rubrieken 4 . Dit brengt geen verhoging mee van de totale maxima voor vastleggingen en betalingen in het overeengekomen meerjarig financieel kader.
Het dichten van de investeringskloof die is ontstaan door de financiële en economische crisis, en het bevorderen van werkgelegenheid, met name voor jongeren, blijft een essentiële uitdaging voor de Unie. Op basis van de uitvoering tot dusver heeft de Commissie een aantal geslaagde programma's en instrumenten geïdentificeerd die zij wil versterken met extra financiële middelen. Daartoe behoren met name het Europees Fonds voor strategische investeringen, Horizon 2020 5 , de Connecting Europe Facility 6 , Erasmus+ 7 , Cosme 8 en het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief.
Financiering door de EU heeft een sterk hefboomeffect op de lidstaten en op particuliere investeringen. Dit is ook van belang in de digitale ruimte – een van de tien topprioriteiten van deze Commissie – waar investeringsbehoeften zijn vastgesteld in verband met high-performance computing, cyberbeveiliging, digitale vaardigheden en connectiviteit. De Commissie zal onderzoeken hoe aan die investeringsbehoeften kan worden voldaan door EU-, nationale en particuliere financiering te bundelen.
Om de begroting beter te laten presteren op het vlak van de EU-prioriteiten zijn niet alleen voldoende financiële middelen nodig, maar ook kostenefficiënte uitvoeringsmechanismen. De Commissie is in overleg met de belanghebbenden nagegaan hoe de op grond van de huidige regelgeving genomen maatregelen voor een eenvoudiger uitvoering van de EU-fondsen in de praktijk hebben gewerkt, en heeft vastgesteld dat er nog ruimte voor verbetering is. Bijgevolg heeft de Commissie samen met deze evaluatie ook een ambitieuze herziening voorgesteld van de algemene financiële regels, die gepaard gaat met overeenkomstige wijzigingen van de sectorale financiële regels.
Alle in deze mededeling behandelde aspecten worden verder uitgewerkt in een werkdocument van de diensten van de Commissie met betrekking tot de tussentijdse evaluatie. Daarin is ook een raming van de betalingen op middellange termijn opgenomen, welke betrekking heeft op de betalingsbehoeften tot 2020 en waarin rekening wordt gehouden met de bij deze evaluatie gevoegde voorstellen. Er wordt geconcludeerd dat de huidige betalingsmaxima net zouden volstaan: nadat de betalingsachterstand in 2014 tot een nooit eerder gezien niveau was opgelopen, zou de vertraagde uitvoering van de Europese structuur- en investeringsfondsen in 2016 en 2017 grote betalingsmarges met zich brengen, waarna de betalingsbehoeften naar het einde van de periode toe snel zouden toenemen 9 .
De tussentijdse evaluatie gaat vergezeld van de volgende wetgevingsvoorstellen:
– een voorstel tot wijziging van Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 van de Raad van 2 december 2013 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020, zoals gewijzigd bij Verordening (EU, Euratom) 2015/623 van de Raad van 21 april 2015 10 , en de overeenkomstige wijziging van het Interinstitutioneel Akkoord betreffende de begrotingsdiscipline, de samenwerking in begrotingszaken en een goed financieel beheer 11 ;
– een voorstel tot wijziging van Besluit (EU) 2015/435 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2014 over de gebruikmaking van de marge voor onvoorziene uitgaven 12 ;
– een voorstel tot vereenvoudiging van de financiële regels uit hoofde van het Financieel Reglement en de desbetreffende basishandelingen 13 ;
– een voorstel tot wijziging van de EFSI-verordening (Verordening (EU) 2015/1017) om het EFSI te verlengen 14 ;
– in het kader van het extern investeringsplan: een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling (EFDO) en tot instelling van de EFDO-garantie en het EFDO-garantiefonds 15 ; een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG, Euratom) nr. 480/2009 tot instelling van een Garantiefonds 16 ; en een voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Besluit nr. 466/2014/EU tot verlening van een EU-garantie voor verliezen van de Europese Investeringsbank op financieringsverrichtingen van projecten buiten de Unie 17 ;
– in het kader van het telecompakket: een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Verordeningen (EU) nr. 1316/2013 en (EU) nr. 283/2014 inzake de bevordering van de internetconnectiviteit in lokale gemeenschappen 18 .
De Commissie roept de Raad en het Parlement op deze voorstellen en hun financiering snel goed te keuren.
2. halverwege de looptijd van het mfk: stand van de uitvoering en nieuwe uitdagingen
Wegwerken van de betalingsachterstand
De ontoereikende betalingskredieten in de begroting 2014 gingen gepaard met sterk toegenomen betalingsbehoeften ten gevolge van de uitvoeringscyclus van de cohesieprogramma's van het vorige MFK. Daardoor is tegen het eind van het jaar een zeer grote achterstand van uitstaande betalingsaanvragen opgebouwd (eind 2014 goed voor 24,7 miljard EUR). De beschikbaarstelling van middelen uit speciale instrumenten uit hoofde van de MFK-verordening heeft ertoe bijgedragen dat in 2014 aanvullende betalingskredieten konden worden vrijgemaakt. De betalingsachterstand zal naar verwachting tegen eind 2016 zijn weggewerkt.
De achterstand kan gemakkelijker worden weggewerkt doordat de nieuwe generatie programma's die worden gefinancierd uit de Europese structuur- en investeringsfondsen, trager dan verwacht worden uitgevoerd, waardoor in 2016 en vooral in 2017 grote marges onder het betalingsmaximum beschikbaar blijven. Hoewel daardoor tijdelijk aan nieuwe behoeften kan worden voldaan zonder een beroep te moeten doen op aanvullende bijdragen uit de nationale begrotingen, zal de betalingsdruk tegen het einde van de MFK-periode naar verwachting aanzienlijk toenemen zodra de nieuwe programma's op kruissnelheid komen.
Uitvoering van de Europese structuur- en investeringsfondsen
Het nieuwe wetgevingskader voor de uitvoering van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) dat voor de periode 2014-2020 is overeengekomen, heeft een aantal bepalingen ingevoerd die de doeltreffendheid en de Europese toegevoegde waarde van de fondsen ten goede moeten komen. Met het nieuwe wetgevingskader worden met name de middelen afgestemd op de nationale doelstellingen, waarin de centrale Europa 2020-doelstellingen overeenkomstig de landenspecifieke aanbevelingen worden omgezet. Er wordt een prestatiekader tot stand gebracht op basis van meetbare indicatoren en streefdoelen die gekoppeld worden aan de vrijmaking van een prestatiereserve. Voorts worden ex-antevoorwaarden ingevoerd en wordt gezorgd voor een nauwere koppeling met de economische governance van de EU. Als gevolg daarvan zullen de ESI-fondsen worden ingezet voor de ondersteuning van structurele hervormingen overeenkomstig de prioriteiten die op EU-niveau worden vastgesteld.
Het opzetten van deze innovatieve elementen kostte in de opstartfase tijd en middelen om ervoor te zorgen dat de noodzakelijke voorwaarden voor een doeltreffende besteding van de middelen vervuld zijn. Dat heeft geleid tot uitstel bij de voorbereiding van de operationele programma's, hetgeen ook verband houdt met de laattijdige goedkeuring van de rechtshandelingen en de invoering van een algemene n+3-vrijmakingsregel, die heeft geresulteerd in een versoepelde reglementaire discipline wat de snelheid van uitvoering betreft. Bovendien hebben de lidstaten zich vooral geconcentreerd op een zo volledig mogelijke uitvoering van de programma's voor 2007-2013 om te voorkomen dat toewijzingen verloren zouden gaan.
Er moet dringend vaart worden gezet achter de uitvoering van de ESI-fondsen, die immers kunnen bijdragen aan werkgelegenheid en groei. De Commissie heeft bij de lidstaten erop aangedrongen dat zij de procedure voor de aanwijzing van hun beheers- en certificeringsautoriteiten voltooien, hun aanvragen voor grote projecten indienen en actief vooruitgang boeken op het vlak van de ex-antevoorwaarden zodat de projecten sneller kunnen worden uitgevoerd. Zij zal technische steun blijven verstrekken aan de lidstaten die problemen ondervinden bij de uitvoering.
Eenvoudiger en flexibeler regels, zoals die welke in dit pakket worden voorgesteld, zullen ervoor zorgen dat de ESI-fondsen sneller worden uitgevoerd.
Om rekening te houden met de moeilijke situatie van de lidstaten die het meest onder de crisis hebben geleden, zijn de cohesietoewijzingen voor de lidstaten in juni 2016 herzien en, waar nodig, aangepast voor de periode 2017-2020 op basis van de meest recente beschikbare gegevens. Zoals aangekondigd in de technische aanpassing van het MFK voor 2017 19 , heeft de Commissie besprekingen aangeknoopt met de lidstaten die het meest gebaat zijn bij de aanpassing van de middelen voor het cohesiebeleid, om de extra middelen te concentreren op maatregelen die bijdragen tot het aanpakken van de migratiecrisis en de jeugdwerkloosheid en op investeringen via financieringsinstrumenten en een combinatie met het Europees Fonds voor strategische investeringen, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften en de relevantie van deze prioriteiten voor elke lidstaat.
Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief
In het kader van het huidige MFK is een specifieke toewijzing van 3,2 miljard EUR (aangevuld met eenzelfde bedrag uit het Europees Sociaal Fonds) ter beschikking gesteld om een specifiek jongerenwerkgelegenheidsinitiatief (Youth Employment Initiative, hierna "YEI" genoemd) in het leven te roepen. Het YEI verleent gerichte ondersteuning aan jonge werklozen in regio's met een jongerenwerkloosheid van meer dan 25 %. Er is aanzienlijke vertraging opgelopen bij het opzetten van de programma's, het aanwijzen van autoriteiten en het indienen van betalingsaanvragen voor het initiatief. Nu de structuren voorhanden zijn, blijkt uit de eerste evaluaties 20 niettemin dat jongeren die steun uit het YEI hebben gekregen, aanzienlijk meer kansen hebben om werk te vinden of later verder te studeren. Tot op heden hebben meer dan 1,3 miljoen jongeren geprofiteerd van het YEI, wat meer is dan aanvankelijk was verwacht.
Gezien de aanhoudend hoge jongerenwerkloosheidscijfers in tal van regio's en de bemoedigende eerste resultaten, wordt voorgesteld de oorspronkelijke toewijzing voor het YEI voor de periode 2017-2020 met 1 miljard EUR te verhogen, tot een totaal bedrag van 8 miljard EUR (met 1 miljard EUR aan gekoppelde financiering uit het Europees Sociaal Fonds).
Programma's voor concurrentievermogen
In tegenstelling tot de vertragingen in het cohesiebeleid is een grote toevlucht genomen tot de op concurrentievermogen gerichte programma's onder direct beheer die onder rubriek 1a van het MFK ("Slimme en inclusieve groei") vallen, zoals Horizon 2020, CEF en Cosme, waarbij het aantal subsidiabele programma's vaak zo groot is dat de beschikbare middelen ruimschoots onvoldoende zijn. Dat geldt ook voor Erasmus+, dat door zijn transnationale mobiliteitsactiviteiten een grote meerwaarde voor de EU heeft en bijdraagt tot de ontwikkeling van vaardigheden, de inzetbaarheid van studenten en een verminderde kans op werkloosheid.
Op basis van deze eerste ervaring wordt voorgesteld de oorspronkelijke toewijzing voor Horizon 2020 in 2017-2020 te verhogen met 0,4 miljard EUR, voor CEF-vervoer met 0,4 miljard EUR, voor Erasmus+ met 0,2 miljard EUR en voor Cosme met 0,2 miljard EUR om zo de EU-steun voor werkgelegenheid en groei verder op te voeren.
Aansluitend bij de mededeling waarin een Europese visie wordt uitgewerkt op internetverbindingen voor de digitale eengemaakte markt moet de Unie de digitale inclusie bevorderen door gerichte steun te verlenen voor gratis lokale draadloze connectiviteit op plaatsen waar het lokale openbare leven zich afspeelt. Om die reden heeft de Commissie het Wifi4EU-voorstel aangenomen, met een voorgestelde totale begroting van 120 miljoen EUR, waaronder extra middelen ten belope van 50 miljoen EUR.
Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI)
Ter aanvulling van de bestaande programma's binnen het MFK om werkgelegenheid en groei te stimuleren, heeft de Commissie in november 2014 voorgesteld om een Europees Fonds voor strategische investeringen op te richten in het kader van het investeringsplan voor Europa. Het EFSI, waarvan de rechtsgrondslag in juni 2015 door het Parlement en de Raad is goedgekeurd, levert nu al tastbare resultaten op. Naar verwachting zal in de gehele Unie in totaal voor 115,7 miljard EUR aan investeringen worden aangetrokken. Dit is meer dan een derde van de algemene doelstelling van 315 miljard EUR aan nieuwe investeringen over een periode van drie jaar. Het EFSI is erin geslaagd aanzienlijke extra financiering (85 % van het totale ingezette investeringsbedrag) door particuliere en publieke investeerders aan te trekken. Het programma is er zeer goed in geslaagd meer financiering voor kleine bedrijven los te maken.
Gelet op dit succes, stelt de Commissie voor het EFSI ook na 2017 voort te zetten en de financieringscapaciteit ervan te verdubbelen 21 .
Gelet op de geboekte resultaten dient de Commissie, tegelijk met de mededeling over de tussentijdse evaluatie/herziening van het MFK, een wetsvoorstel in voor de verlenging van de looptijd van het EFSI tot 2020. Dit voorstel omvat een overdracht van 500 miljoen EUR van de CEF-financieringsinstrumenten naar het EFSI en een overdracht van 1,146 miljard EUR van de CEF-financieringsinstrumenten naar CEF-subsidies 22 , te combineren met EFSI-financiering, of naar andere op energie-efficiëntie gerichte instrumenten, alsmede het gebruik van 150 miljoen EUR uit de niet-toegewezen marge. Dat moet leiden tot een optimale inzet van de EU-middelen zonder overlappingen en tot optimale synergieën tussen verschillende subsidies en financiële instrumenten, alsook met particuliere investeerders. In totaal zal voor 1,4 miljard EUR aan extra financiële middelen beschikbaar zijn voor CEF-vervoerssubsidies om grensoverschrijdende vervoersinfrastructuur voor prioritaire netwerken in de EU te financieren.
Duurzame groei: natuurlijke hulpbronnen
Ook met betrekking tot rubriek 2 ("Duurzame groei: natuurlijke hulpbronnen") nam de uitvoering van de begroting een trage start door een vertraagde uitvoering van de nieuwe regelingen inzake rechtstreekse betalingen en van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo). Als reactie op het Russische invoerverbod voor landbouwproducten uit de EU en marktonevenwichtigheden in de periode 2014-2016 heeft de Commissie in totaal 1,664 miljard EUR uitgetrokken voor een aantal uitzonderlijke marktondersteunende maatregelen voor producenten van groenten en fruit en voor de zuivelsector en andere veehouderijsectoren 23 .
Migratie, vluchtelingencrisis en veiligheid
Een cruciaal kenmerk van de eerste jaren waarin het MFK ten uitvoer is gelegd, was de dringende noodzaak om de interne en externe dimensies van de migratie- en vluchtelingencrisis aan te pakken. Sinds de goedkeuring van de Europese migratieagenda 24 en de Europese veiligheidsagenda 25 zijn de programma's die onder de rubrieken 3 en 4 vallen, geheroriënteerd en versterkt teneinde de humanitaire hulp en de reddingscapaciteit op te voeren, het juridische en operationele kader voor de bescherming van de buitengrenzen verder uit te bouwen, de lidstaten te helpen bij het beheer van vluchtelingenstromen, en de achterliggende oorzaken van migratie aan te pakken. Er is een nieuwe rechtsgrondslag vastgesteld, het instrument voor noodhulp binnen de Unie 26 , waarvoor nieuwe middelen zijn vrijgemaakt. De Commissie is vastbesloten financiële bijstand te verlenen voor dringende behoeften van lidstaten die kampen met extreme druk aan de buitengrenzen van de Unie.
De Commissie heeft snel gereageerd op de verslechterde veiligheidssituatie door wetgeving voor te stellen en de financiële middelen voor het aanpakken van de veiligheidsbehoeften te verhogen. In de toekomst kunnen aanvullende maatregelen nodig zijn, met inbegrip van opgevoerde financiële middelen indien nodig.
Om de oorspronkelijk geprogrammeerde steun tussen 2015 en 2017 ongeveer te verdubbelen tot meer dan 15 miljard EUR is een reeks maatregelen overeengekomen, waaronder de inzet van middelen uit de speciale instrumenten uit hoofde van de MFK-verordening. Ondanks de zeer krappe maxima voor vastleggingen kon met name via het flexibiliteitsinstrument en de reserve voor noodhulp worden gezorgd voor een aanzienlijke financiële versterking van de belangrijkste uitgavenprogramma's, zoals het Fonds voor asiel, migratie en integratie.
Met het oog op een grotere hefboomwerking van de EU-begroting en de middelen die beschikbaar zijn in het Europees Ontwikkelingsfonds en om aanvullende bijdragen uit verschillende bronnen en programma's te bundelen en acties te coördineren, zijn een aantal externe trustfonds van de Europese Unie en een faciliteit voor vluchtelingen in Turkije opgericht. De werking ervan wordt zorgvuldig gemonitord 27 en het bij deze evaluatie gevoegde voorstel tot vereenvoudiging van de financiële regels omvat procedures voor een betere democratische controle, transparantie en legitimiteit door een tijdige betrokkenheid van het Europees Parlement.
In de periode 2018-2020 is 2,55 miljard EUR nodig voor de financiering van de budgettaire gevolgen in verband met de oprichting van de Europese grens- en kustwacht en de versterking van Europol, alsook in verband met de voorstellen van de Commissie met betrekking tot het EU-asielagentschap, de herziening van het gemeenschappelijk asielstelsel van de Dublinverordening, de noodhulp binnen de Unie en het inreis-uitreissysteem, dat bedoeld is voor de registratie van gegevens met betrekking tot de inreis, de uitreis en de weigering van toegang van onderdanen van derde landen die de buitengrenzen van de lidstaten van de EU overschrijden.
Indien die maatregelen ontoereikend zouden blijken om de migratie- en veiligheidsproblemen aan te pakken, zouden extra middelen ter beschikking moeten worden gesteld. Daartoe zou een beroep kunnen worden gedaan op de voorgestelde nieuwe crisisreserve van de Europese Unie, die zou worden gefinancierd door het hergebruik van geannuleerde kredieten.
In aanvulling op de bestaande programma's heeft de Commissie in het kader van de Europese migratieagenda een partnerschapskader met derde landen voorgesteld om te zorgen voor een coherente aanpak ten opzichte van partnerlanden en een efficiënte inzet van de verschillende financieringsbronnen: MFK-programma's, het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), de trustfondsen van de Europese Unie en andere faciliteiten. Dit initiatief beoogt een samenhangend en afgestemd proces op gang te brengen waarbij de Unie en de lidstaten op een gecoördineerde wijze handelen en instrumenten, hulpmiddelen en invloed samenvoegen als basis voor uitgebreide partnerschappen (pacten) met derde landen, teneinde migratie beter te beheren en daarbij onze humanitaire en mensenrechtenverplichtingen volledig na te komen.
Op lange termijn moet de EU haar inspanningen blijven opvoeren om de achterliggende oorzaken van irreguliere migratie en gedwongen ontheemding aan te pakken en om te voorzien in capaciteitsopbouw voor de ontvangende gemeenschappen en de betrokken instellingen. Daartoe moeten de omvang en de aard van de traditionele modellen voor ontwikkelingssamenwerking grondig worden herbekeken. Particuliere investeerders die op zoek zijn naar nieuwe investeringsmogelijkheden in opkomende markten, moeten een grotere rol gaan spelen. Daarom stelt de Commissie een ambitieus plan voor externe investeringen voor om de onderliggende oorzaken van migratie aan te pakken, onze partners te steunen bij het beheer van de gevolgen van migratie en bij te dragen tot de verwezenlijking van andere ontwikkelingsdoelstellingen.
Tegelijk met de tussentijdse evaluatie dient de Commissie een voorstel in voor een nieuw Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling (EFDO), dat de investeringspijler van het plan voor externe investeringen moet vormen en de bestaande blendingfaciliteiten moet combineren met een nieuwe EFDO-garantie voor een duurzame ontwikkeling.
Voorgesteld wordt 750 miljoen EUR vrij te maken voor het partnerschapskader en 250 miljoen EUR voor het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling.
De macro-economische en financiële instabiliteit in de buurlanden van de Unie, als gevolg van recente regionale crisissen en conflicten, heeft in de afgelopen jaren geleid tot steeds meer verzoeken om macrofinanciële bijstand (MFB) door de Unie. De vastleggingen voor MFB zijn gestegen van 1,5 miljard EUR in de periode 2000-2008 tot 4,6 miljard EUR sinds 2009 28 . In verband met de voorzieningsregeling voor het Garantiefonds in het kader van het huidige MFK is echter jaarlijks slechts maximaal 500 miljoen EUR voor MFB-operaties beschikbaar.
Gelet op de voortdurende geopolitieke en economische instabiliteit van de regio zullen de behoeften aan macrofinanciële bijstand door de EU in de komende jaren naar verwachting op een historisch hoog niveau blijven. Daarom wordt voorgesteld de MFB-kredietverleningscapaciteit uit te breiden van de huidige 0,5 miljard EUR per jaar tot 2 miljard EUR per jaar door de voorziening van het Garantiefonds in 2019-2020 op te trekken met 270 miljoen EUR.
Voorts is in een externe tussentijdse evaluatie van het externe optreden van de EIB, waarbij garanties worden verleend door het Garantiefonds (het "mandaat voor externe leningen" – external lening mandate of ELM), geconcludeerd dat het ELM tot 30 miljard EUR moet worden verhoogd om de kredietverleningscapaciteit uit te breiden. Tegelijkertijd heeft de EIB een nieuw "weerbaarheidsinitiatief" voorgesteld, dat erop gericht is snel aanvullende financiering beschikbaar te stellen ter ondersteuning van duurzame groei, essentiële infrastructuur en maatschappelijke samenhang in de zuidelijke buurlanden en de landen van de Westelijke Balkan.
Gelet op wat voorafgaat, stelt de Commissie voor het ELM met 5,3 miljard EUR op te trekken tot in totaal 32,3 miljard EUR. Daartoe moet het Garantiefonds in de periode 2018-2020 met 115 miljoen EUR worden verhoogd.
Meer gedetailleerde evaluatie en analyse
Het MFK 2014-2020 bevat eveneens een aantal kwalitatieve vernieuwingen waarop in het werkdocument van de diensten van de Commissie (Staff Working Document, hierna "SWD" genoemd) nader wordt ingegaan, met name een meer systematisch gebruik van financiële instrumenten als hefboom om schaarse middelen op een gerichte manier los te maken, in sectoren waar het aantrekken van particuliere investeringen bijzonder wenselijk is. Dit is bijzonder relevant in de context van het investeringsplan en het EFSI. In het SWD wordt ook verslag uitgebracht over de vooruitgang die is geboekt met betrekking tot de politieke toezegging om ten minste 20 % van de EU-begroting te besteden aan klimaatmaatregelen. Hoewel al aanzienlijke resultaten zijn geboekt door alle betrokken actoren op EU-, nationaal en regionaal niveau aan te moedigen klimaatoverwegingen te integreren in hun besluitvorming en programmering, zijn verdere inspanningen nodig om ervoor te zorgen dat de globale doelstelling van 20 % klimaatgerelateerde uitgaven tot 2020 kan worden volgehouden. In de tussentijdse evaluaties van de MFK-programma's zal worden beoordeeld welke vooruitgang is geboekt bij de verwezenlijking van de 20 %-doelstelling. Ook zal de versterking van de programma's die onder rubriek 1a vallen, er bijvoorbeeld voor zorgen dat het verwachte streefcijfer van 35 % klimaatrelevant onderzoek voor Horizon 2020 wordt gehaald. Voorts wordt in het voorstel voor een uitbreiding van EFSI 2 een minimumdoelstelling voor klimaatgerelateerde projecten vastgesteld.
Ten slotte wordt in het SWD verslag uitgebracht over de manier waarop de Europese structuur- en investeringsfondsen worden ingezet ter ondersteuning van een behoorlijke economische governance en de uitvoering van landenspecifieke aanbevelingen.
3. een meer gefocuste en flexibele begroting voor de aanpak van prioriteiten en nieuwe uitdagingen
Naar aanleiding van de tussentijdse evaluatie van de uitvoering van het MFK en de parallelle activiteiten in het kader van de strategie voor een resultaatgerichte begroting stelt de Commissie verdere verbeteringen voor om de begroting te focussen op beleidsprioriteiten en nieuwe uitdagingen, ervoor te zorgen dat middelen efficiënter en flexibeler kunnen worden vrijgemaakt en verstrekt om in te spelen op veranderende behoeften, en de bereikte resultaten zichtbaar te maken door beter verslag uit te brengen over prestaties, verantwoording en resultaten.
Een begroting die beter is gefocust op beleidsprioriteiten en nieuwe uitdagingen
Zoals vermeld in het vorige hoofdstuk 29 zijn al aanzienlijke extra middelen ingezet om te reageren op nieuwe uitdagingen door herschikkingen en het gebruik van marges en speciale instrumenten en door aanvullende financiering van de lidstaten vrij te maken via de faciliteit voor vluchtelingen in Turkije en trustfondsen.
De Commissie stelt voor nog meer middelen ter beschikking te stellen door voor de resterende MFK-periode een extra bedrag van 6,3 miljard EUR vrij te maken met het oog op de versterking of voortzetting van programma's die blijk hebben gegeven van een hoge vraag en een doelmatige absorptie van middelen in het kader van de prioriteit die wordt verleend aan werkgelegenheid en groei, en om ook in de komende jaren een sterk Europees antwoord op eventuele nieuwe problemen in verband met migratie en veiligheid mogelijk te maken.
Er wordt een financieel pakket voorgesteld van 12,8 miljard EUR, bovenop het in de ontwerpbegroting 2017 voorgestelde bedrag van 1,8 miljard EUR uit niet-toegewezen marges en speciale instrumenten voor met name het beheer van migratie, en de voorgestelde extra toewijzing van 4,6 miljard EUR ingevolge de technische aanpassing van de middelen voor het nationale cohesiebeleid in 2017-2020 om de strijd tegen jongerenwerkloosheid voort te zetten, vluchtelingen te integreren en steun te bieden voor investeringen aan de hand van financiële instrumenten en in combinatie met het EFSI 30 .
Daarnaast wordt een aantal verhogingen voorgesteld door middelen voor bestaande programma's te herschikken, bijvoorbeeld om de bijstand in het kader van het EU-instrument voor vrede en stabiliteit uit te breiden 31 .
Een begroting die het mogelijk maakt op een meer flexibele en wendbare manier middelen vrij te maken en te verstrekken
De in deze tussentijdse evaluatie voorgesteld initiatieven maken gebruik van de begrotingsmarges die in het kader van het MFK beschikbaar zijn 32 . Dat heeft als gevolg dat er minder middelen overblijven om tot het einde van de looptijd van het MFK te kunnen reageren op onvoorziene gebeurtenissen. Gezien de zeer hoge mate van instabiliteit in de buurlanden van de Unie en de daaruit voortvloeiende hybride bedreigingen stelt de Commissie een wijziging voor van de MFK-verordening en – via het voorstel voor eenvoudiger financiële regels – het Financieel Reglement, om ervoor te zorgen dat de begroting beter kan inspelen op onvoorziene omstandigheden. De voorgestelde maatregelen omvatten met name een verdubbeling van de omvang van het flexibiliteitsinstrument en van de reserve voor noodhulp, de opheffing van de beperkingen die gelden voor de overkoepelende marge voor vastleggingen en de overkoepelende marge voor betalingen zodat de huidige MFK-maxima volledig kunnen worden benut, een nieuwe crisisreserve van de Europese Unie, de invoering van een "flexibiliteitsbuffer" voor externe instrumenten 33 en de oprichting van trustfondsen, ook voor intern beleid, zodat gemakkelijker flexibele oplossingen kunnen worden gevonden om middelen van de lidstaten te bundelen, bijvoorbeeld op het gebied van digitale producten.
Er moet worden gegarandeerd dat gedurende de hele looptijd van de MFK voldoende betalingskredieten beschikbaar zijn, zodat de Unie haar toezeggingen kan nakomen en telkens wanneer dat nodig is snel kan optreden. Uit actuele betalingsramingen voor de middellange termijn blijkt dat het huidige totale maximum voor betalingen net zou volstaan om te voldoen aan de betalingsbehoeften die voortvloeien uit het huidige MFK en de in deze tussentijdse evaluatie voorgestelde initiatieven, mits de bedragen voor betalingen in verband met de speciale instrumenten boven de MFK-maxima liggen.
Eenvoudiger regels en meer prestatiegerichtheid
Om ervoor te zorgen dat de EU-begroting beter kan inspelen op wijzigende omstandigheden en onverwachte ontwikkelingen en tegelijkertijd een hoog niveau van financiële controle te handhaven, zijn eenvoudigere en flexibelere financiële regels voor de uitvoering van EU-fondsen van cruciaal belang. Er is aanzienlijke vooruitgang geboekt met de vereenvoudiging van de regels voor de uitvoering van EU-fondsen. Uit de ervaring die sinds 2014 is opgedaan en de werkzaamheden van de groep op hoog niveau van onafhankelijke deskundigen voor toezicht op vereenvoudiging van de Europese structuur- en investeringsfondsen, blijkt dat er ruimte is voor verdere vereenvoudiging, hetgeen ook wordt bevestigd door feedback van de belanghebbenden.
Het voorstel van de Commissie om de financiële regels te vereenvoudigen heeft als een integraal onderdeel van de tussentijdse evaluatie/herziening van het MFK als doel in één enkele handeling een ambitieuze herziening van de algemene financiële regels tot stand te brengen, samen met een aantal overeenkomstige wijzigingen van de sectorale financiële regels in 15 wetgevingsbesluiten die betrekking hebben op meerjarenprogramma's. De sectorale wijzigingen worden in één enkel wetgevingsvoorstel opgenomen om een coherente aanpak en een efficiënt goedkeuringsproces te waarborgen.
Kader 1: Doelstellingen van de voorgestelde herziening van de financiële regels:
•vereenvoudiging voor de ontvangers van EU-financiering;
•van meerdere lagen controles naar onderling verbonden audits, beoordelingen of goedkeuringen, en harmonisatie van verslagleggingsvereisten;
•de toepassing van slechts één reeks voorschriften bij hybride acties of in het geval van een combinatie van maatregelen of instrumenten;
•een doeltreffender gebruik van financiële instrumenten;
•een flexibeler begrotingsbeheer;
•resultaatgerichtheid en een gestroomlijnde verslaglegging;
•eenvoudiger en minder administratieve formaliteiten op EU-niveau;
•betrokkenheid van de burger.
Eenvoudigere en flexibelere financiële regels zullen ertoe bijdragen dat de uitgaven en de impact van het MFK 2014-2020 worden geoptimaliseerd en dat tegelijkertijd de kosten in verband met de toepassing van EU-regels en het aantal fouten afnemen. In dit verband moet worden opgemerkt dat op het moment dat de programma's worden afgesloten, wanneer alle corrigerende maatregelen ten uitvoer zijn gelegd, het geraamde risicobedrag tussen de 0,8 en 1,3 % van de totale uitgaven bedraagt. Hieruit blijkt dat de meerjarige systemen ook nu al de EU-begroting voldoende beschermen tegen uitgaven die in strijd zijn met de wetgeving. De voorgestelde verdere vereenvoudiging heeft als doel nog meer verbeteringen op dit gebied tot stand te brengen.
4. naar het volgende meerjarig financieel kader
De samen met deze evaluatie ingediende voorstellen hebben als doel de Unie te voorzien van gerichte aanvullende middelen voor de aanpak van de prioriteiten op het vlak van werkgelegenheid en groei en migratie en veiligheid, ervoor te zorgen dat de betalingsmaxima toereikend zijn en dat de begroting beschikt over een sterke capaciteit om te reageren op onvoorziene omstandigheden, en dat de EU-fondsen gemakkelijk en met een zo groot mogelijke impact kunnen worden uitgevoerd. Zij moeten het mogelijk maken de EU-begroting aanzienlijk verder te moderniseren en zo de weg te effenen voor meer ingrijpende veranderingen in het volgende MFK.
De Commissie is van plan uiterlijk eind 2017 een voorstel te doen voor het volgende MFK. Het BFOR-initiatief zal als leidraad dienen bij het voorstel, dat de toekomstige uitdagingen en behoeften van de Unie na 2020 zal weerspiegelen, en dat een beoordeling zal inhouden van zowel de doelmatigheid van de bestaande benaderingen op gebieden zoals het cohesiebeleid, het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de instrumenten van extern optreden, als het potentieel van de EU-begroting om een bijdrage te leveren op nieuwe gebieden, zoals in verband met de voltooiing van Europa's economische en monetaire unie, overeenkomstig de routekaart in het verslag van de vijf voorzitters, en op het gebied van defensie en veiligheid.
Dat zal ook de kans bieden opnieuw na te gaan of de structuur, de financiering en de looptijd van de begroting geschikt zijn om de Europese politieke doelstellingen zo goed mogelijk te ondersteunen.
Er is een groeiende consensus dat de modernisering van de EU-begroting een coherente hervorming van zowel de uitgaven als de financiering vereist. De EU-begroting wordt al te vaak ervaren als een kostenfactor voor de nationale rekeningen, terwijl het potentieel ervan om op een zeer kostenefficiënte wijze middelen te bundelen, wordt onderschat. De Commissie kijkt uit naar de aanbevelingen van de groep op hoog niveau inzake eigen middelen, die een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de werkzaamheden van de Commissie in het kader van haar voorstel voor het volgende MFK.
De huidige looptijd van zeven jaar is niet goed afgestemd op het vijfjarige mandaat van het Europees Parlement en de Commissie. De uitdaging bestaat erin de voorwaarden en de tijd die nodig zijn voor de voorbereiding en de uitvoering van de EU-fondsen, met name in het kader van gedeeld beheer, in overeenstemming te brengen met de looptijd van het MFK.
Het is van cruciaal belang dat een juist evenwicht wordt gevonden tussen voorspelbaarheid op middellange termijn en flexibiliteit om in te spelen op onvoorziene omstandigheden. In het huidige MFK is ongeveer 80 % van de EU-begroting vooraf toegewezen, waardoor minder goed kan worden ingespeeld op veranderende behoeften. Er moet opnieuw worden gekeken hoe reserves kunnen worden opgezet die snel binnen en tussen de belangrijkste Unieprogramma's kunnen worden vrijgemaakt.
Voorts zal de Commissie in overeenstemming met het Interinstitutioneel Akkoord van 2013 zorgvuldig nagaan welke volgende stappen moeten worden genomen voor de begroting van het Europees Ontwikkelingsfonds, rekening houdend met alle relevante omstandigheden en overwegingen, waaronder i) de algemene opzet en structuur van de instrumenten voor het externe optreden na 2020; ii) de aard van het partnerschap tussen de Europese Unie en de landen van Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan na het verstrijken van de Overeenkomst van Cotonou in 2020; en iii) de lessen die geleerd zijn uit evaluaties van eerdere maatregelen, raadplegingen van belanghebbenden en effectbeoordelingen van verschillende regelingen.
Het is eveneens cruciaal stil te staan bij de manier waarop de EU-middelen kunnen worden ingezet om een zo groot mogelijk effect te hebben, waarbij elke beschikbare euro optimaal wordt besteed en wordt voortgebouwd op een aantal vernieuwingen van het huidige MFK, zoals:
- Voorwaardelijkheid: Zelfs een klein geldbedrag kan een aanzienlijk effect hebben door financiering afhankelijk te maken van veranderingen in het nationale beleid: een koppeling van EU-fondsen met economische governance verdient hernieuwde aandacht in de context van het volgende MFK, waarbij kan worden voortgebouwd op de evaluatie van de vooruitgang op grond van de huidige bepalingen.
- Hefboomwerking en synergieën: In het kader van het huidige MFK is het vermogen van de EU-begroting om aanvullende publieke en particuliere middelen aan te trekken, meer dan verdubbeld, via financiële instrumenten, het Europees Fonds voor strategische investeringen en andere nieuwe instrumenten, zoals trustfondsen. Het is van cruciaal belang dat vermogen verder te doen toenemen, daarbij voortbouwend op de voorgestelde mogelijkheid om voorwaardelijke verplichtingen aan te gaan waarbij de geplande middelen worden overschreden, en op de oprichting uit hoofde van de voorgestelde herziening van het Financieel Reglement van een gemeenschappelijk garantiefonds waarin de garanties worden gecentraliseerd. Het is ook van essentieel belang dat samenwerking tussen de lidstaten wordt bevorderd op gebieden waar zich grote schaalvoordelen en/of externe effecten voordoen, met name waar samenwerking op EU-niveau aan belang heeft gewonnen, zoals bij veiligheid en defensie.
- Vereenvoudiging: De vereisten voor programma's onder gedeeld beheer moeten opnieuw onder de loep worden genomen, gelet op de vertragingen in de uitvoering ervan die zich opnieuw hebben voorgedaan.
Tijdens de ontwikkeling van die voorstellen zal de Commissie in elke fase aandachtig luisteren naar de standpunten van het Parlement, de Raad en de belanghebbenden.
Financiële bijlage
| Voorstellen in het kader van de tussentijdse evaluatie | Miljoen EUR (in lopende prijzen) |
| Rubriek 1a: • Horizon 2020 • CEF-vervoer • Erasmus+ • Cosme • Verlenging van het EFSI • WIFI4EU | 1 400 • 400 • 400 • 200 • 200 • 150 • 50 |
| Rubriek 1a: • Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief | 1 000 • 1 000 |
| Rubriek 3: Europese grens- en kustwacht, Europol, Europees Agentschap voor asiel, gemeenschappelijk asielstelsel van de Dublinverordening, noodhulp binnen de Unie, inreis-/uitreissysteem | 2 549 |
| Rubriek 4: • Partnerschapskader • Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling • Macrofinanciële bijstand • Mandaat voor externe leningen | 1 385 • 750 • 250 • 270 • 115 |
| TOTAAL | 6 334 |
| Ontwerpbegroting 2017 • Extra uitgaven voor migratie (van speciale instrumenten en marges) | 1 822 |
| Technische aanpassing van de middelen voor het cohesiebeleid • Om de strijd tegen jongerenwerkloosheid voort te zetten, vluchtelingen te integreren en steun te bieden voor investeringen aan de hand van financiële instrumenten en in combinatie met het EFSI. | 4 642 |
| TOTAAL pakket i.h.k.v. tussentijdse evaluatie | 12 798 |
(1) http://ec.europa.eu/budget/budget4results/index_en.cfm .
(2) Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 van de Raad tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020, COM(2016) 311 van 30.6.2016.
(3) Overkoepelende marge voor vastleggingen en overkoepelende marge voor betalingen.
(4) Volgens de huidige schattingen 3 à 4 miljard EUR per jaar.
(5) Horizon 2020 is het EU-programma voor onderzoek en innovatie voor 2014-2020.
(6) De Connecting Europe Facility (CEF) is een EU-financieringsinstrument waarmee de ontwikkeling wordt ondersteund van zeer performante, duurzame en onderling doeltreffend verbonden trans-Europese netwerken op het gebied van vervoer, energie en digitale diensten.
(7) Erasmus+ is het EU-programma ter ondersteuning van onderwijs, opleiding, jeugdzaken en sport in Europa, waarbij meer dan 4 miljoen Europeanen de kans krijgen om in het buitenland te studeren, een opleiding te volgen, ervaring op te doen of vrijwilligerswerk te doen.
(8) Cosme is het EU-programma voor kleine en middelgrote ondernemingen.
(9) Op basis van deze raming stelt de Commissie voor het besluit over de gebruikmaking van de marge voor onvoorziene uitgaven te wijzigen om de 2,8 miljard EUR van de marge voor onvoorziene uitgaven die in 2014 ter beschikking is gesteld, eerder dan verwacht te verrekenen, en om te bevestigen dat betalingen in verband met de speciale instrumenten op de begroting worden opgenomen boven de maxima van de relevante rubrieken.
(10) PB L 347 van 20.12.2013, blz. 884 en PB L 103 van 22.4.2015, blz. 1.
(11) COM(2016) 604 van 14.9.2016 en COM(2016) 606 van 14.9.2016.
(12) COM(2016) 607 van 14.9.2016.
(13) Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot wijziging van de Verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1299/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1305/2013, (EU) nr. 1306/2013, (EU) nr. 1307/2013, (EU) nr. 1308/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en (EU) nr. 652/2014 van het Europees Parlement en de Raad en Besluit nr. 541/2014/EU van het Europees Parlement en de Raad [COM(2016) 605 van 14.9.2016].
(14) Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Verordeningen (EU) nr. 1316/2013 en (EU) nr. 2015/1017 wat betreft de uitbreiding van de looptijd van het Europees Fonds voor strategische investeringen en de introductie van technische verbeteringen voor dat Fonds en de Europese investeringsadvieshub [COM(2016) 597 van 14.9.2016].
(15) COM(2016) 586 van 14.9.2016.
(16) COM(2016) 582 van 14.9.2016.
(17) COM(2016) 583 van 14.9.2016.
(18) COM(2016) 589 van 14.9.2016.
(19) Technische aanpassing van het financieel kader voor 2017 in overeenstemming met de ontwikkeling van het bni en aanpassing van de middelen voor het cohesiebeleid (Artikel 6 en artikel 7 van Verordening nr. 1311/2013 van de Raad tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020), COM(2016) 311 van 30.6.2016.
(20) Het verslag van de Commissie over de implementatie van de jongerengarantie en de werking van het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief wordt momenteel voltooid (en zal naar verwachting in oktober 2016 worden aangenomen).
(21) COM(2016) 359 final: Europa investeert weer – Balans van het investeringsplan voor Europa en volgende stappen.
(22) Dit omvat een overdracht van financiële instrumenten naar subsidies van 1 miljard EUR voor CEF-vervoer (naast de aanvulling met 0,4 miljard EUR overeenkomstig deze tussentijdse evaluatie).
(23) Aangezien die maatregelen via herschikkingen en het gebruik van bestemmingsontvangsten konden worden gefinancierd uit het Europees Landbouwgarantiefonds, was het niet nodig een beroep te doen op de landbouwreserve.
(24) COM(2015) 240 van 13 mei 2015.
(25) COM(2015) 185 van 28 april 2015.
(26) PB L 70 van 16.3.2016, blz. 1.
(27) Zie het begeleidend werkdocument van de diensten van de Commissie voor de huidige stand van zaken.
(28) Alleen al in verband met de recente crisis in Oekraïne is voor 3,4 miljard EUR MFB verleend.
(29) Het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie bevat een meer gedetailleerde beoordeling.
(30) Die extra bedragen komen voornamelijk Griekenland, Italië en Spanje ten goede.
(31) Zie het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie.
(32) Voor de periode 2017-2020 zou 1,9 miljard EUR beschikbaar blijven.
(33) Voor elk geografisch extern instrument zou jaarlijks een niet-toegewezen reserve van 10 % worden opzijgezet, die naar het volgende jaar kan worden overgedragen indien er in een bepaald jaar geen gebruik van is gemaakt.