Bijlagen bij COM(2017)755 - Strategisch verslag 2017 inzake de tenuitvoerlegging van de Europese structuur- en investeringsfondsen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)755 - Strategisch verslag 2017 inzake de tenuitvoerlegging van de Europese structuur- en investeringsfondsen. |
|---|---|
| document | COM(2017)755   |
| datum | 13 december 2017 |
Er worden verschillende redenen gegeven voor de vertragingen in de uitvoering van programma's. Meerdere lidstaten wijzen op de late goedkeuring van het regelgevingskader en problemen met de aanwijzing van autoriteiten. Een zwakke administratieve capaciteit, complexe regels en de langdurige voorbereiding die nodig is om grote infrastructuur op te zetten, waren ook factoren die werden genoemd als barrières bij aanvang van de programma's.
Uitvoering van financieringsinstrumenten
Voortbouwend op de goede resultaten van het programma voor 20072013, is een herzien kader opgesteld om in 20142020 een breder gebruik van financiële instrumenten in alle ESIfondsen te bevorderen. Daarnaast heeft de programmering van de fondsen 10 geleid tot een aanzienlijke toename in de toewijzingen van fondsen aan financiële instrumenten ten opzichte van de vorige periode. Voor 20142020 zijn er goede vorderingen gemaakt: 24 lidstaten maken gebruik van financiële instrumenten en er zijn geen grote, systemische knelpunten vastgesteld, al varieert de stand van zaken aanzienlijk tussen verschillende lidstaten en programma's. Aan het eind van 2016 bedroeg de totale bijdrage die was vastgelegd voor financiële instrumenten 13,3 miljard EUR (ten opzichte van 5,7 miljard EUR aan het eind van 2015), waarvan 10,3 miljard EUR van ESIF was. Een totaal van 3,6 miljard EUR (ongeveer 30 %) van deze bedragen was betaald aan financiële instrumenten (1,2 miljard EUR aan het eind van 2015), met inbegrip van 3,1 miljard EUR van ESIF, en 1,1 miljard EUR was betaald aan de uiteindelijke begunstigden (99 miljoen EUR aan het eind van 2015), waarvan 1 miljard EUR ESIF was. Qua thematische doelstellingen was het grootste deel van de fondsen (namelijk 3,8 miljard EUR van ESIF) toegewezen aan steun voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's), gevolgd door investeringen in onderzoek, ontwikkeling en innovatie (1,5 miljard EUR van ESIF) en in de koolstofarme economie, met name in energie-efficiëntie en hernieuwbare energie (1,2 miljard EUR van ESIF).
2.2. Onderzoek, technologische ontwikkeling en innovatie, ICT en concurrentievermogen van kmo's
Voor 20142020 staan er investeringen ter waarde van 181,4 miljard EUR gepland in onderzoek, ontwikkeling en innovatie, ICT en het concurrentievermogen van kmo's. Aan het eind van 2016 waren projecten ter waarde van 50,3 miljard EUR geselecteerd, goed voor 28 % van de totale geplande toewijzing.
Het is met name op deze gebieden dat in het kader van het cohesiebeleid particuliere financiering wordt gepland of kan worden verwacht. In de financiële plannen van de programma's is ongeveer 31,3 miljard EUR aan particuliere financiering nodig als medefinanciering, waarvan naar schatting 8,8 miljard EUR wordt gedekt door geselecteerde projecten. In aanvulling op deze formele medefinanciering hebben programma's ook een hefboomeffect en stimuleren zij andere particuliere investeringen. Wat het EFRO betreft, komt uit de verslagen naar voren dat de geselecteerde projecten met ongeveer 11,5 miljard EUR (27 %) zullen bijdragen aan de streefwaarde van 42 miljard EUR aan teweeggebrachte particuliere cofinanciering.
Vanuit de ESI-fondsen worden meer dan 76 000 bedrijven gesteund via financiële instrumenten. Het ontwikkelen en invoeren van slimme-specialisatiestrategieën is een nieuw initiatief dat in het kader van de ESI-fondsen is gestart en dat de manier waarop lidstaten en regio's hun innovatiestrategieën opzetten, ingrijpend heeft veranderd. Dit stimuleert samenwerking op alle niveaus, in het bijzonder met lokale bedrijven. In een tijdperk van globalisering helpen de ESI-fondsen lidstaten en regio's veerkrachtige economieën te creëren. Er zit verdere gerichte steun in de planning 11 , met name om bij te dragen aan de hernieuwde EU-strategie voor het industriebeleid 12 . De fondsen helpen lidstaten aanzienlijk bij het verbeteren van de digitale connectiviteit en het verwezenlijken van de EUstreefwaarden voor connectiviteit voor 2020 en 2025.
·Op het gebied van onderzoek, ontwikkeling en innovatie is een sterke versnelling zichtbaar in de selectie van projecten. 25 % van de beschikbare middelen is al toegewezen aan projecten in de hele EU, wat gelijk staat aan een volume van ongeveer 15 miljard EUR. Als gevolg hiervan werken ongeveer 29 000 onderzoekers in verbeterde onderzoeksinfrastructuur.
·Voor investeringen in de digitale economie is inmiddels 19 % van de projecten geselecteerd. Dit zal er naar verwachting toe leiden dat 915 000 huishoudens betere breedbandtoegang zullen hebben. 36 % van de fondsen die zijn bestemd voor het verbeteren van de ICT-diensten in plattelandsgebieden is al aan projecten toegewezen en 1 268 000 plattelandsbewoners profiteren al van betere diensten.
·Op het gebied van steun voor het concurrentievermogen van kmo's is al 31 % van de projecten geselecteerd en is men goed op weg naar het behalen van de streefwaarde. Meer dan 196 000 bedrijven profiteren van niet-financiële steun en 10 900 ontvangen ondersteuning bij het op de markt brengen van nieuwe producten. Tot nu toe wordt verwacht dat de medegefinancierde projecten bij ondernemingen rechtstreeks zullen leiden tot het scheppen van ten minste 154 000 nieuwe arbeidsplaatsen.
·Meer dan 36 000 landbouwbedrijven hebben investeringen ontvangen voor herstructurering en modernisering en om de productiviteit te verhogen. Ongeveer 11 000 begunstigden hebben steun ontvangen om de overname door jongere generaties te stimuleren en ongeveer 50 000 landbouwbedrijven kunnen deelnemen aan kwaliteitsregelingen. In het kader van het Europese innovatiepartnerschap voor landbouw zijn er 350 interactieve innovatieprojecten van start gegaan.
·Meer dan 3 600 vissersboten hebben geprofiteerd van het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV). Hiervan behoorde 57 % tot de vloot voor kleinschalige kustvisserij. De geleverde steun bevordert een duurzaam evenwicht tussen visserijvloten en hulpbronnen en de bescherming van mariene ecosystemen.
2.3. Werkgelegenheid, sociale inclusie en onderwijs
Er zal ongeveer 168,3 miljard EUR, met name uit het Europees Sociaal Fonds (ESF), op deze gebieden worden geïnvesteerd. Aan het eind van 2016 waren er projecten ter waarde van 48,7 miljard EUR geselecteerd, 29 % van de geplande totale toewijzing.
·Voor projecten ter bevordering van duurzame en kwalitatief hoogstaande werkgelegenheid en van de arbeidsmobiliteit is 17,4 miljard EUR vastgelegd, hetgeen overeenkomt met 31 % van de beschikbare steun. Interventies om de toegang tot de arbeidsmarkt te verbeteren bereiken zowel werklozen (4,2 miljoen) als niet-actieve pesonen (2,1 miljoen). Er zijn aanzienlijke vorderingen gemaakt bij de selectie van projecten om de toegang tot de arbeidsmarkt voor werkzoekenden en niet-actieve personen te verbeteren (34 % van de projecten geselecteerd) en bij de selectie van projecten die zelfstandige arbeid en ondernemerschap ondersteunen (31 % van de projecten geselecteerd). Het selectiepercentage van de projecten met betrekking tot de modernisering van de arbeidsmarkt lijkt echter enigszins achter te lopen met 15 %.
·Het aantal geselecteerde projecten op het gebied van sociale inclusie steeg sterk. De totale waarde van de geselecteerde projecten bedroeg 16,5 miljard EUR (26 %). In het kader van het ESF komen er heel wat maatregelen aan om actieve inclusie te ondersteunen (38 % van de projecten op dit gebied is geselecteerd). Deze maatregelen moeten een centrale rol spelen bij de ondersteuning van kwetsbare groepen en hen dichter bij de arbeidsmarkt brengen. Er is echter bezorgdheid over de vertraging bij de uitvoering van maatregelen voor de sociaaleconomische integratie van gemarginaliseerde gemeenschappen, zoals de Roma. Bij de selectie van projecten voor maatregelen op het gebied van gezondheid in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) is verbetering zichtbaar. Er zijn inmiddels 11,5 miljoen extra mensen gedekt door betere gezondheidsdiensten. Maar er zijn meer inspanningen nodig om de doelstellingen te halen. Er is ook meer aandacht nodig voor sociale inclusie in achtergestelde stedelijke gebieden, aangezien er nog steeds weinig gebouwen worden gerenoveerd. Aan het eind van 2016 hadden 634 000 mensen met een handicap steun ontvangen uit het ESF en het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief.
·De investeringen in onderwijs en beroepsopleiding bedragen 14,6 miljard EUR, met een projectselectiepercentage van bijna 30 %. Bij de maatregelen in het kader van het ESF om vroegtijdig schoolverlaten te bestrijden en beroepsonderwijs en -opleiding te bevorderen is goede vooruitgang geboekt. Ondanks het relatief lage percentage geselecteerde projecten voor activiteiten op het gebied van een leven lang leren krijgen ongeveer 700 000 mensen de kans om hun vaardigheden te verbeteren en hun loopbaantraject veilig te stellen. EFRO-investeringen hebben geleid tot een aanvullende capaciteit die gelijkstaat aan 4,4 miljoen mensen in de kinderopvang en het onderwijs.
In totaal hebben de ESI-fondsen, met inbegrip van de acties in het kader van het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, tot de volgende resultaten geleid:
·787 000 personen vonden onmiddellijk na het project een baan;
·820 000 personen behaalden een kwalificatie.
Voor sociale innovatie hebben veel lidstaten projecten geselecteerd, die samen 1,7 miljard EUR waard zijn. De aard van deze projecten loopt sterk uiteen. Zo zijn er bijvoorbeeld projecten die innovatie op het gebied van onderwijs en ondernemerschap bevorderen, onder meer ten behoeve van vrouwen met een andere etnische achtergrond.
De ESI-fondsen blijven lidstaten, regio's en steden helpen de vluchtelingen- en migratiecrisis aan te pakken. Een aantal programma's is gewijzigd en aangevuld met nieuwe of betere maatregelen om aan onmiddellijke behoeften te voldoen en problemen rond de integratie op de langere termijn aan te pakken. Concrete projecten zorgen bijvoorbeeld voor gezondheidszorg en maatschappelijke diensten voor vluchtelingen en migranten. Daarnaast is er een gerichte samenwerking met burgemeesters van start gegaan. In het kader van de Stedenagenda voor de EU en het hieraan gekoppelde partnerschap worden verschillende steden, partners en nationale autoriteiten gemobiliseerd om migranten en vluchtelingen te integreren 13 . De Commissie heeft ook voorgesteld een wijziging van regelgevende aard 14 op te nemen in de evaluatie van het meerjarig financieel kader, waardoor een specifieke investeringsprioriteit wordt ingevoerd om het gemakkelijker te maken maatregelen te nemen die zijn gericht op dergelijke integratie. Het EFRO houdt zich bezig met de sociale en economische integratie van vluchtelingen en migranten in Europa op de lange termijn, door bijvoorbeeld investeringen te financieren in huisvesting en infrastructuur voor kinderopvang of in startende ondernemingen. Aan het eind van 2016 ondersteunden het ESF en het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief ten minste 1,2 miljoen personen die migranten waren, een buitenlandse achtergrond hadden of tot een minderheid behoorden.
Uitvoering van het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief
Het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief is een belangrijk financieringsinstrument van de EU dat aanbiedingen van werk, onderwijs of opleiding aan jongeren in het kader van de Jongerengarantie rechtstreeks ondersteunt. In een aantal lidstaten financiert het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief het grootste deel van de maatregelen in het kader van de Jongerengarantie. De praktische uitvoering vordert goed. De lidstaten meldden dat eind 2016 het aantal jongeren dat van het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief had geprofiteerd ten opzichte van eind 2015 was verdrievoudigd en dat het projectselectiepercentage boven de 60 % lag. De meeste begunstigden hebben maatregelen genomen waarbij de nadruk ligt op het verschaffen van financiering voor begeleiding of loopbaanadvies, het opdoen van ervaring in een eerste baan en het verschaffen van leerling- en stageplaatsen. Meer dan de helft van de lidstaten steunde ook jonge ondernemers of nam maatregelen op het gebied van arbeids- en opleidingsmobiliteit.
Om de uitvoering te versnellen werd in 2015 een extra bedrag van 1 miljard EUR toegewezen aan de voorfinanciering van het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, om voor de nodige financiële liquiditeit te zorgen om projecten te kunnen lanceren. De aanvankelijke vertragingen waren volgens de lidstaten met name het gevolg van de late goedkeuring van de relevante ESFprogramma's, moeilijkheden met de nieuwe eisen op het gebied van toezicht aan het begin van de periode en de beperkte capaciteit van de openbare diensten voor arbeidsvoorziening.
Sommige lidstaten melden problemen om de meest achtergestelde groepen te bereiken, met name jongeren die niet actief zijn en niet staan ingeschreven bij de openbare diensten voor arbeidsvoorziening, en laaggeschoolden. In september 2017 hadden 1,7 miljoen deelnemers ondersteuning gekregen via het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief.
2.4. Koolstofarme economie, klimaatverandering, milieu en vervoer
De ESI-fondsen kanaliseren 262,2 miljard EUR naar deze belangrijke gebieden van duurzame ontwikkeling. Aan het eind van 2016 was ongeveer 28 % of 73,2 miljard EUR toegewezen aan concrete projecten:
·De projecten die zijn geselecteerd voor de koolstofarme economie, bijvoorbeeld op het gebied van energie-efficiëntie en hernieuwbare energie, zijn goed voor 21 % van het totale volume dat voor 20142020 beschikbaar is. Een van de resultaten is dat ongeveer 148 000 huishoudens dankzij steun van het EFRO en het Cohesiefonds naar verwachting betere classificaties voor energieverbruik zullen krijgen.
·Er zijn goede vorderingen gemaakt met de selectie van projecten voor klimaatverandering en risicopreventie (selectiepercentage van 40 % / ongeveer 16,5 miljard EUR toegewezen). Dit is een positief teken na de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering. Meer dan 4,6 miljoen mensen profiteren van nieuwe of verbeterde beschermende maatregelen bij overstromingen.
·Ongeveer 26,6 miljard EUR (31 % van de beschikbare financiering) is toegewezen aan projecten op het gebied van milieu en hulpbronnenefficiëntie. Wat projecten op watergebied betreft, zijn er goede vorderingen gemaakt. De goedgekeurde projecten moeten ervoor gaan zorgen dat ongeveer 3,5 miljoen mensen toegang krijgen tot een betere waterlevering. 25 % van de fondsen die zijn bestemd voor het verbeteren van de efficiëntie van het watergebruik bij irrigatie is aan projecten toegewezen. Deze projecten worden uitgevoerd op 14 % van het beoogde grondgebied en er is steun vergeven om de biodiversiteit op 23,5 miljoen hectare landbouwgrond te verbeteren. Er zijn ernstige vertragingen geweest in de investeringen in projecten op het gebied van afvalrecycling.
·Wat betreft vervoer is de meeste vooruitgang geboekt met investeringen in wegen, in het bijzonder in TEN-V, terwijl de steun aan het spoorwegvervoer maar langzaam vordert. Naar verwachting zullen de geselecteerde projecten leiden tot 844 km aan nieuwe TEN-V-wegen en 687 km aan vernieuwde en verbeterde TEN-V-spoorlijnen.
·Er zijn aanzienlijke vorderingen gemaakt met koolstofvastlegging en -behoud en met de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en ammoniak. Dit is bereikt door middel van een beter beheer van landbouw- en bosgrond: in beide gevallen is meer dan 40 % van de streefwaarde bereikt.
·Het EFMZV ondersteunde een beter beheer van meer dan 60 000 km² aan Natura 2000-gebieden en bijna 1,5 miljoen km² aan andere beschermde mariene gebieden.
Klimaatacties uitvoeren
Meer dan 25 % van de ESIfondsen voor 20142020 is bestemd voor projecten die verband houden met klimaatverandering, waardoor een kritieke bijdrage wordt geleverd aan de doelstelling van de EU om ten minste 20 % van haar begroting aan klimaatactie uit te geven. Het zal de EU en haar lidstaten aanzienlijk helpen de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs te verwezenlijken.
De bedragen die zijn geprogrammeerd voor klimaatactie zijn in de tabel in bijlage 3 uitgesplitst naar fonds.
Het volgende is interessant om te benadrukken:
·in alle EU-lidstaten samen was het gemiddelde selectiepercentage voor acties op het gebied van klimaatverandering 23 %, hetgeen overeenkomt met een bedrag van 29,6 miljard EUR;
·de uitvoering van acties op het gebied van klimaatverandering verschilt van lidstaat tot lidstaat sterk. Een aantal lidstaten geeft aan aanzienlijke vorderingen te hebben gemaakt, een grote groep ligt op schema en een derde groep heeft vertragingen opgelopen;
·er lijkt binnen het ESF meer steun te zijn voor acties op het gebied van klimaatverandering dan aanvankelijk in de programma's was gepland;
·de lidstaten hebben gemiddeld 57,6 % van de begroting van hun programma's voor plattelandsontwikkeling toegewezen aan acties op het gebied van milieu en de mitigatie van en aanpassing aan klimaatverandering, veel meer dan het verplichte minimum van 30 %.
Grootschalige projecten vormen de hoeksteen van de bijdrage van de ESI-fondsen aan de tenuitvoerlegging van het Europees beleid, met name op het gebied van vervoer, milieu en energie. In 20142020 zijn er meer dan 600 grootschalige projecten geïdentificeerd en er wordt nog steeds intensief gewerkt aan de voorbereiding en uitvoering ervan, in sommige gevallen met de vitale steun van initiatieven voor technische bijstand als JASPERS 15 . In oktober 2017 had de Commissie 168 grootschalige projecten ontvangen met een totale waarde van 37,6 miljard EUR, een bedrag dat vergelijkbaar is met de totale voor 20142020 aan de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen toegewezen middelen (30 miljard EUR). Hier zitten 91 projecten bij die al in de periode 20072013 van start zijn gegaan, zoals de drie "Extreme Light"-infrastructuurprojecten 16 . Er is echter verdere mobilisatie nodig om de investeringen in de praktijk te versnellen.
2.5. De institutionele capaciteit versterken
Kwalitatief goed openbaar bestuur is essentieel voor de sociaaleconomische ontwikkeling en effecten van overheidsinvesteringen. De steun voor efficiënt openbaar bestuur bedraagt in 20142020 in totaal 6,5 miljard EUR. Hiervan is 1,8 miljard EUR aan financiering, ofwel 29 % van de totale geplande investeringen, al aan projecten op dit gebied toegewezen. Lidstaten moeten blijven werken aan het wegnemen van knelpunten voor investeringen en de administratieve capaciteit vergroten om projecten te beheren, onder meer door middel van adequate planning.
3. DE EFFECTEN VAN DE BELANGRIJKSTE HERVORMINGEN DIE VOOR 20142020 ZIJN INGEVOERD
3.1. Bijdrage van de ESI-fondsen aan het Europees semester
De beleidsterreinen waarop het Europees semester zich richt, komen in grote lijnen overeen met degene waarop de ESI-fondsen worden toegepast: 60 % van de structurele uitdagingen die relevant zijn voor de ESI-fondsen, worden door de programma's gedekt.
Verschillende lidstaten melden dat de ESI-fondsen aanzienlijk helpen met de opvolging van landenspecifieke aanbevelingen op het gebied van onderzoek, ontwikkeling en innovatie, de arbeidsmarkt, openbaar bestuur, de gezondheidszorg en de energiesector. Er zijn inderdaad vorderingen gemaakt met de meeste van de aanbevelingen van het Europees semester, maar het tempo en de diepgang van de uitvoering ervan verschillen per lidstaat.
In de afgelopen jaren zijn er ingrijpende arbeidsmarkthervormingen aangenomen, met name in een aantal van de lidstaten die het hardst door de crisis zijn getroffen. Deze hervormingen hebben geholpen het aanpassingsvermogen van hun economieën te verbeteren, het concurrentievermogen te herstellen en de werkgelegenheid te vergroten.
Andere hervormingen hadden als doel het ondernemingsklimaat te verbeteren, maar op dit gebied is de minste vooruitgang geboekt. Een goed voorbeeld van hoe ESI-fondsen bijdragen aan het Europees semester was dat Spanje de aanbeveling kreeg zijn uitgaveprioriteiten te herzien en fondsen, met inbegrip van steun voor toegang tot financiering voor kmo's 17 , te herbestemmen. Op basis van deze aanbeveling heeft Spanje zijn programma's afgestemd op deze prioriteit.
Een aantal lidstaten moet barrières wegnemen - met name op het gebied van regelgeving en bestuur - voor investeringen op gebieden als vervoer en energie. Zo werd het Litouwen bijvoorbeeld aanbevolen grensoverschrijdende energieverbindingen te ontwikkelen met aangrenzende lidstaten om de energiebronnen te diversifiëren. Het EFRO investeert in Litouwen zowel in elektriciteitsinterconnectoren als in infrastructuur voor gas.
Sociale inclusie en onderwijs zijn in verschillende lidstaten opgenomen in de landenspecifieke aanbevelingen. In het geval van Tsjechië is er bijvoorbeeld een aanbeveling die verband houdt met de beschikbaarheid van betaalbare en kwalitatief hoogstaande voorschoolse kinderopvang. Dit houdt direct verband met de maatregelen die zijn opgenomen in de met ESI-fondsen gefinancierde programma's voor Tsjechië.
3.2. Ex antevoorwaarden leiden tot een hefboomeffect voor kwalitatief hoogwaardige projecten
Als gevolg van een grote hervorming voor de periode 20142020 moesten lidstaten en regio's van tevoren voldoen aan bepaalde voorwaarden, die ook wel "ex antevoorwaarden" worden genoemd, om te garanderen dat de investeringen door de ESI-fondsen effectief en efficiënt zullen zijn.
Er was aan ongeveer 75 % van de toepasselijke voorwaarden voldaan toen de programma's werden goedgekeurd. Voor de voorwaarden waaraan nog niet was voldaan, werden 800 actieplannen opgezet. 97 % van die actieplannen zijn inmiddels met succes afgerond. Degene die nog niet zijn afgerond, houden met name verband met water, afval, vervoer en openbare aanbestedingen. Lidstaten werken momenteel samen met de Commissie om te garanderen dat ze tot een goed einde worden gebracht.
Uit een voorlopige beoordeling van het mechanisme voor ex antevoorwaarden 18 blijkt dat dit instrument toegevoegde waarde heeft gecreëerd voor de EU, lidstaten en regio's, en ook voor burgers en bedrijven. Ze zijn gekoppeld aan het ontvangen van steun uit de ESI-fondsen, maar de voorwaarden hebben een veel breder toepassingsgebied. Ze hebben geholpen met de omzetting en tenuitvoerlegging van relevante Unie-wetgeving, het wegnemen van barrières voor investeringen in de EU en hebben EU-beleidsdoelstellingen, bijvoorbeeld op het gebied van klimaatverandering, ondersteund. Ze hebben ook beleidshervormingen gestimuleerd alsmede de formulering van relevante landenspecifieke aanbevelingen.
De resultaten die worden behaald doordat wordt voldaan aan deze voorwaarden, moeten gedurende de hele uitvoeringsperiode worden vastgehouden. Dit garandeert een stabielere koppeling tussen de investeringen en de beleidsdoelstellingen die in de ex antevoorwaarden tot uiting komen.
3.3. Betere synergieën voor meer impact
De hervormingen van de periode 20142020 hebben geleid tot een betere coördinatie tussen de vijf ESI-fondsen en meer potentiële synergieën met andere EU-instrumenten. De lidstaten hebben onder meer de volgende maatregelen ingevoerd:
·de afstemming van nationale subsidiabiliteitsregels,
·het gebruik van sectoroverschrijdende fora,
·het beheer van gezamenlijke monitoringcomités of specifieke coördinatieorganen,
·de oprichting van netwerken binnen de relevante overheden, en
·de toepassing van nieuwe IT-oplossingen.
Uit de verslagen komt echter naar voren dat er nog ruimte is voor verbetering. Aanvullende inspanningen om de regels te harmoniseren zouden welkom zijn.
In 2015 lanceerde de Commissie het initiatief "Seal of Excellence" (Keurmerk van uitmuntendheid) 19 om de coördinatie tussen de ESI-fondsen en Horizon 2020 verder te versterken. Het is een keurmerk van hoge kwaliteit dat wordt toegekend aan projecten die zijn ingediend voor Horizon 2020 en financiering verdienden, maar die als gevolg van begrotingsbeperkingen niet hebben gekregen. Dit keurmerk heeft geholpen EFRO- of ESF-middelen te kanaliseren naar verschillende projecten, met name in lidstaten als Spanje, Italië, Cyprus, Tsjechië en Polen.
In meerdere lidstaten waren er ook concrete gevallen van complementariteit tussen de ESI-fondsen en het Europees Fonds voor strategische investeringen, die zich onder meer uitte in de samenvoeging van investeringsplatformen 20 en projecten in sectoren als kmo's, vervoer, koolstofarme economie en breedband.
De Commissie werkt ook nauwer samen met de Europese Investeringsbank om lidstaten te helpen met de implementatie van ESI-fondsen, in het bijzonder door middel van de horizontale adviesdiensten op het gebied van financiële instrumenten van het platform "fi-compass" 21 en via JASPERS, dat helpt bij de voorbereiding van grootschalige projecten van hoge kwaliteit.
3.4. Geïntegreerde territoriale ontwikkeling ondersteunen
De ESI-fondsen zijn het belangrijkste instrument van de EU om geïntegreerde territoriale ontwikkeling in lidstaten en regio's te bevorderen. De hervormingen voor de periode 20142020 hebben gezorgd voor een coherenter en ambitieuzer kader om de territoriale samenhangen te bevorderen door middel van een geïntegreerde aanpak. Als gevolg hiervan ontvangen meer dan 3 800 stedelijke en territoriale strategieën toegewijde EU-steun. Daarnaast helpen de ESI-fondsen lidstaten bij de uitvoering van maatregelen die tegemoetkomen aan de behoeften van specifieke gebieden, zoals dunbevolkte gebieden, bergachtige regio's, eilanden en perifere regio's 22 .
3.4.1. Geïntegreerde investeringen in steden
Naar schatting zal rond de 115 miljard EUR van de financiering voor het cohesiebeleid in 20142020 worden uitgegeven in stedelijke gebieden. Voor het eerst is er een wettelijke bepaling 23 die steden in staat stelt zelf projecten te selecteren om stedelijke uitdagingen op geïntegreerde wijze aan te pakken: in dit kader is een bedrag van ongeveer 15 miljard EUR rechtstreeks toegewezen aan ongeveer 900 stedelijke strategieën. Veel lidstaten wijzen op de zware werklast en complexe procedures die zijn gemoeid met het ontwikkelen van en het bereiken van overeenstemming over geïntegreerde stedelijke strategieën voorafgaand aan de daadwerkelijke selectie van de projecten, maar de benadering wordt toch gezien als een manier om een visie voor de lange termijn en positieve verandering in stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken.
De goedkeuring in 2016 van de Stedenagenda voor de EU 24 onderstreept wederom dat het voor de Commissie van prioritair belang is in te springen op de uitdagingen en kansen in Europese steden. De verwante lancering van 12 partnerschappen in het afgelopen jaar zal ervoor zorgen dat relevant spelers gezamenlijk worden gemobiliseerd 25 om deel te nemen aan concrete acties, onder meer met betrekking tot een beter gebruik van ESI-fondsen in stedelijke gebieden. In aanvulling hierop helpen stedelijke innovatieve acties 26 stedelijke gebieden om innovatieve oplossingen voor duurzame stedelijke ontwikkeling te testen.
3.4.2. Toepassing van territoriale instrumenten
Geïntegreerde territoriale investeringen worden gebruikt om ongeveer 240 stedelijke en 150 territoriale strategieën in te voeren. Het instrument voor vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling (CLLD) zal in totaal 9,1 miljard EUR aan ESI-financiering mobiliseren. Tot nu toe zijn er in de EU meer dan 3 000 plaatselijke actiegroepen, die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de CLLD-strategieën, opgezet, waarmee 46 % van de plattelandsbevolking (meer dan 90 % van het streefcijfer) wordt bereikt. Naar verwachting zullen dit er aan het eind van 2017 enkele honderden meer zijn. In veel gevallen kwamen geïntegreerde territoriale investeringen en vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling langzaam op gang omdat de verwante overkoepelende strategieën en bestuursstructuren eerst moesten worden voorbereid. Beide instrumenten presteren inmiddels echter behoorlijk goed en de hoeveelheid geselecteerde projecten neemt toe. De uitvoering is gemakkelijker wanneer de geïntegreerde aanpak is ingebed in een bestaand kader en wordt afgestemd op de institutionele afspraken.
In het algemeen hebben duurzame stedelijke ontwikkeling, geïntegreerde territoriale investeringen en vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling geleid tot een verandering in de lokale en regionale planningscultuur door samenwerking en coördinatie tussen sectoren en verschillende bestuurslagen en over bestuurlijke grenzen heen te bevorderen.
3.4.3. Samenwerking gemakkelijker maken door macroregionale en zeegebiedstrategieën te formuleren
De huidige Commissie zet zich sterk in om de EU dichter bij haar burgers te brengen. De Interreg-programma's 27 spelen al tientallen jaren een belangrijke rol door mensen, bedrijven en autoriteiten in de hele EU dichter bij elkaar te brengen. Dit is Europa op haar best, met een duidelijke toegevoegde waarde. De Commissie heeft een mededeling aangenomen over het stimuleren van groei en cohesie in de grensgebieden van de EU 28 , waarin een aantal concrete voorstellen wordt gedaan om meer te profiteren van het economische, sociale en territoriale potentieel van deze gebieden. Er worden vorderingen gemaakt met de uitvoering van de Interreg-programma's in de praktijk, met bevredigende gemiddelde projectselectiepercentages van 35 % aan het eind van 2016 en bijna 53 % in oktober 2017. Dit betekent bijvoorbeeld dat 2 800 extra bedrijven zijn betrokken bij grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van onderzoek, ontwikkeling en innovatie.
Alle macroregionale strategieën van de EU 29 en de strategie voor het Atlantisch zeegebied maken deel uit van de ESIF-programma's van 20142020. Uit het eerste verslag van de Commissie 30 over de macroregionale strategieën van de EU komt naar voren dat hun uitvoering heeft geleid tot meer coördinatie en samenwerking op verschillende terreinen en tussen de betrokken landen. Lidstaten wijzen op verdere vorderingen en goede werkwijzen zoals gerichte uitnodigingen, bonussen voor projecten die macroregionale relevantie hebben of rechtstreekse steun voor macroregionale projecten. Toch zijn er nog specifieke uitdagingen, met name voor de beheersautoriteiten, die proactiever moeten zijn in de uitvoering van macroregionale strategieën via hun programma's.
Ook de transnationale samenwerking van het ESF begint goed op gang te komen. Nadat er in eerste instantie weinig interesse was, hebben de webinars van de Commissie voor capaciteitsopbouw door middel van peer learning en de nieuwe handleidingen die zijn opgesteld ertoe geleid dat 17 lidstaten voornemens zijn transnationale oproepen te doen in 2018.
4. BETER BEHEER VAN PROGRAMMA'S
4.1. De capaciteit van autoriteiten en begunstigden
Om het gemakkelijker te maken om de ESI-fondsen effectief toe te passen, wordt van lidstaten geëist dat zij garanderen dat de capaciteit van de programma-autoriteiten en begunstigden om deze te beheren, wordt vergroot. Uit de verslagen van lidstaten wordt duidelijk dat er concrete stappen zijn genomen om dit te bewerkstelligen. Systematische, vaak verplichte trainingen, e-learning, begeleiding en netwerken voor het delen van kennis en goede werkwijzen zijn in de meeste lidstaten veelgebruikte instrumenten om de capaciteiten van autoriteiten te vergroten. Ook is extra personeel aangeworven en is het beheer van de verschillende ESI-fondsen gestroomlijnd om de capaciteiten af te stemmen op de behoeften. Begunstigden profiteren ook van training en adviesdiensten, toegewijde contactpunten en voorlichtingsbijeenkomsten.
In aanvulling op de activiteiten van de lidstaten, biedt de Commissie uitgebreide ondersteuning op belangrijke gebieden als openbare aanbestedingen, staatssteun, fraude-/ corruptiebestrijding en peer learning en uitwisselingen via TAIEX-REGIO PEER2PEER 31 . De Commissie voert de bijstand die wordt verleend via het platform voor slimme specialisatie ook op, zodat er in de EU op het gebied van onderzoek, ontwikkeling en innovatie nog meer kennis kan worden overgedragen en nog meer capaciteit kan worden ontwikkeld. Er wordt nieuwe, gerichte steun verstrekt aan een aantal gebieden met een laag inkomen en lage groei 32 en er is een netwerk van breedbandcompetentiekantoren opgezet om de invoering van breedband te faciliteren.
4.2. Vereenvoudigingen voor de begunstigden
Lidstaten melden goede vorderingen met betrekking tot de invoering van vereenvoudigingsmaatregelen, ondanks de initiële vertragingen. Er worden nu veel meer maatregelen met betrekking tot elektronische cohesie geïmplementeerd. Zo is er in veel lidstaten een enkel contactpunt voor begunstigden opgezet, is het aantal bemiddelende instanties verminderd, zijn de beheerprocedures geharmoniseerd, is het aanmeldingsproces gestroomlijnd en wordt er meer gebruik gemaakt van uniforme auditering. Ook wordt gemeld dat een groot aantal programma's nu gebruikmaakt van vereenvoudigde kostenopties. Lidstaten worden aangemoedigd hun inspanningen voor vereenvoudiging voort te zetten en indien nodig te intensiveren. Een recent onderzoek heeft aangetoond dat de inspanningen om bureaucratische rompslomp te verminderen, hun vruchten afwerpen 33 .
De Commissie staat lidstaten op proactieve wijze bij, niet in het minst door middel van de werkzaamheden van de groep op hoog niveau van deskundigen die toezicht houden op de vereenvoudiging van de ESIfondsen voor begunstigden. De werkzaamheden van die groep hebben geleid tot concrete voorstellen 34 voor nieuwe vereenvoudigingsmaatregelen die reeds in 20142020 zullen worden ingevoerd.
4.3. Belangrijke rol van partners in de uitvoering van programma's
In de gedragscode 35 bepaalt de Commissie een aantal minimumnormen voor een goed functionerend partnerschap. De meeste lidstaten geven aan vorderingen te hebben gemaakt met het betrekken van partners, onder meer in de monitoringcomités van de programma's. De oprichting van subcomités of informele werkgroepen met vertegenwoordigers van gemeenten, ngo's of sociale partners is een voorbeeld van de maatregelen die worden genomen om partners te betrekken. De mogelijkheden om een constructieve dialoog aan te gaan, kunnen echter worden belemmerd door tijdsbeperkingen en de beperkte administratieve capaciteit van zowel de partners als de beheersautoriteiten. De meeste lidstaten geven aan dat zij bij het opstellen van hun voortgangsverslagen sociaaleconomische partners hebben geraadpleegd of deze nauw bij de werkzaamheden hebben betrokken.
4.4. Horizontale beginselen en beleidsdoelstellingen in de praktijk brengen
Gendergelijkheid, non-discriminatie, toegankelijkheid en duurzame ontwikkeling zijn standaard geïntegreerd in de partnerschapsovereenkomsten en de programma's. Verschillende lidstaten benadrukken dat zij gebruikmaken van specifieke criteria voor de selectie van projecten om te garanderen dat deze horizontale beginselen effectief in acht worden genomen bij toepassing van de financiering. Er is ruimte voor verder gebruik van deze goede werkwijze in meer programma's.
Een aantal programma's heef ook gezorgd voor extra training en capaciteitsopbouw om iets te doen aan het gebrek aan kennis en knowhow met betrekking tot de toepassing van de beginselen. De getroffen maatregelen zijn onder meer:
·de actieve deelname van autoriteiten en sociaaleconomische partners die actief zijn op het gebied van gendergelijkheid, non-discriminatie of duurzame ontwikkeling in de monitoringcomités of aan ad hoc-raadplegingen,
·de training van mensen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de ESI-fondsen, en
·campagnes om bewustzijn te creëren en zo de zichtbaarheid van deze beginselen te garanderen.
4.5. Synthese van de evaluatie van de ESI-fondsen
De eis aan alle programma's om de evaluatie van hun resultaten te verbeteren, is voor deze programmeringsperiode aangescherpt. Evaluatiewerkzaamheden zijn van groot belang om een beter inzicht te krijgen in de bijdrage van de ESIF-programma's aan groei, duurzame ontwikkeling en werkgelegenheid door middel van de specifieke doelstellingen die door de verschillende programma's zijn geformuleerd.
Sinds het laatste jaarlijkse samenvattingsverslag in december 2016 heeft de Commissie buitengewoon goede evaluatieplannen ontvangen van de relevante programma's van het cohesiebeleid. Het is nog te vroeg om nationale effectbeoordelingen uit te voeren, maar er zijn op nationaal en regionaal niveau meerdere onderzoeken gestart. In het bij dit verslag gevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie wordt een gedetailleerder overzicht gegeven van de belangrijke evaluatie-inspanningen die in de planning zitten en de reeds uitgevoerde evaluaties. De evaluatie op EU-niveau om de algehele effectiviteit, efficiëntie en door de EU toegevoegde waarde van de ESIF-investeringen te beoordelen, zal met name aan het eind van de programmeringsperiode en achteraf worden uitgevoerd.
4.6. Communicatie met betrekking tot de ESI-fondsen
Met ESI-fondsen gefinancierde projecten behoren tot de meest tastbare en zichtbare voorbeelden van EU-actie in de hele Unie. Dat is waar mensen in Europa de EU vaak mee associëren 36 . In 2014-2016 intensiveerden zowel de lidstaten als de Commissie hun inspanningen om bewustzijn te creëren omtrent het effect van ESI-fondsen op de levens van mensen. De communicatiestrategieën waren specifiek gericht op lokale gemeenschappen, de media en belanghebbenden en maakten met name gebruik van verbeterde nationale en programmawebsites en meer activiteiten op sociale media. Lidstaten hebben verschillende voorbeelden gemeld van creatieve communicatie met betrekking tot de ESI-fondsen, die een inspiratiebron vormden voor de zeven gezamenlijke acties op het gebied van communicatie die de commissarissen voor Regionaal Beleid en Werkgelegenheid en Sociale Zaken in mei 2017 aan alle lidstaten voorstelden.
Een duidelijk voorbeeld van deze intensievere inspanningen is de campagne "Europa in mijn regio", die jaarlijks in mei worden gehouden en waarin duizenden initiatiefnemers van projecten hun deuren openen voor het publiek. De ESI-fondsen hebben ook veel projectvoorbeelden geleverd voor de #InvestEU-campagne van de Commissie. Ze tonen de rechtstreekse effecten die investeringen in groei en banen hebben op het dagelijks leven van mensen.
CONCLUSIE
Met een begroting van 454 miljard EUR voor 20142020 zijn de ESI-fondsen het belangrijkste investeringsinstrument van de EU en verschaffen zij steun aan al haar lidstaten en regio's.
Het juridisch kader van de programmeringsperiode 20142020 heeft aanzienlijke beleidsinnovatie mogelijk gemaakt, die bijdraagt aan het initiatief "Resultaatgerichte EUbegroting". De hervormingen hebben een reeks moderne elementen geïntroduceerd, die ervoor zorgen dat er effectiever resultaten kunnen worden geleverd. In aanvulling op de ondersteunende doelstellingen van slimme, duurzame en inclusieve groei en het bevorderen van verdere cohesie, bieden de ESIfondsen betere randvoorwaarden voor investeringen - via ex antevoorwaarden, de afstemming op landenspecifieke aanbevelingen, het verbeterde prestatiekader en betere synergieën met andere instrumenten. Dit leidt tot aanzienlijke beleidsvoordelen die veel verder reiken dan de ESIfondsen.
In de opstartfase waren tijd en middelen nodig om deze ambitieuze nieuwe benadering in de lidstaten en regio's in de praktijk te brengen. De Commissie heeft de lidstaten op een aantal manieren bijgestaan, en zal hen blijven ondersteunen bij de naleving van de nieuwe reglementaire vereisten en het doen van de nodige aanpassingen in verband met nieuwe uitdagingen, onder meer aan de hand van adviesdiensten, capaciteitsopbouw, training, het delen van goede werkwijzen en andere maatregelen.
De eerste nationale voortgangsverslagen voor de programmeringscyclus 20142020 geven, samen met de jaarlijkse uitvoeringsverslagen van de programma's, een overzicht van hoe lidstaten beleidsdoelstellingen toepassen en vorderingen maken met hun verwezenlijking. Het resultaat van de in 2016 uitgevoerde monitoring en de meest recente beschikbare gegevens uit oktober 2017 tonen aan dat er inmiddels projecten met een waarde van 278 miljard EUR zijn geselecteerd, hetgeen gelijkstaat aan 44 % van de totale financiering die voor de periode beschikbaar is, en dat de uitvoering van de ESI-fondsen dus van de grond is gekomen en op kruissnelheid komt. De verwante investeringen leiden tot concrete verbeteringen in de levens van mensen in de EU op belangrijke gebieden als economische ontwikkeling, werkgelegenheid, gezondheidszorg, toegankelijkheid en bescherming van het milieu, en hebben ook voldaan aan opkomende behoeften, bijvoorbeeld in het kader van de migratiecrisis. Het is tastbaar bewijs van de toegevoegde waarde van de EU in actie.
In de meeste lidstaten en op de meeste beleidsterreinen zijn aanzienlijke vorderingen gemaakt, maar er zijn nog een aantal gebieden waar verbetering mogelijk is, bijvoorbeeld met betrekking tot investeringen in ICT, de koolstofarme economie en steun voor de administratieve capaciteitsopbouw van autoriteiten en begunstigden. Men moet zich meer inspannen om te garanderen dat kwalitatief hoogwaardige projecten worden geselecteerd en effectief worden uitgevoerd.
Het snelle tempo waarmee projecten worden uitgevoerd moet nu worden gevolgd door een sterke en snelle stijging van de daadwerkelijke uitgaven. Lidstaten moeten ervoor zorgen dat de vastgelegde fondsen worden uitbetaald en tegelijkertijd de positieve vorderingen op het gebied van de selectie van projecten vasthouden. Door dit te doen maximaliseren zij de waardevolle bijdrage van deze fondsen aan de grootste prioriteiten van de Unie.
(1)
De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF of ESI-fondsen) zijn: het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Cohesiefonds, het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).
(2)
Zoals vastgesteld in artikel 53 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).
(3)
Deze verslagen bevatten gegevens uit eind 2016, die eind juni 2017 werden ingediend voor de jaarlijkse uitvoeringsverslagen en in augustus 2017 voor de voortgangsverslagen.
(4)
In COM(2015) 639 final worden de belangrijkste resultaten toegelicht van de besprekingen over de programma's voor 20142020.
(5)
Tenzij anders aangegeven, hebben alle gegevens betrekking op de situatie aan het eind van 2016.
(6)
De financiering uit de ESI-fondsen dekt de jaarlijkse vastleggingen van de lidstaten voor 20142016. De overheidsinvesteringen dekken de bruto-investeringen in vaste activa van de overheidssector plus de overheidsuitgaven voor landbouw en visserij volgens de classificatie van overheidsfuncties. Om alle investeringen die door de ESI-fondsen zijn gefinancierd op vergelijkbare wijze te presenteren ten opzichte van de overheidsinvesteringen, omvat deze grafiek ook de lopende uitgaven in landbouw en visserij als onderdeel van de overheidsinvesteringen van de nationale regeringen.
(7)
COM(2017) 583 final.
(8)
De onderverdeling van de geselecteerde projecten wordt in de tabellen in de bijlagen toegelicht.
(9)
Het Cohesiefonds, het EFRO en ESF maken deel uit van het cohesiebeleid.
(10)
COM(2015) 639 final.
(11)
COM(2017) 376 final.
(12)
COM(2017) 479 final.
(13)
https://ec.europa.eu/futurium/en/inclusion-of-migrants-and-refugees
(14)
COM(2016) 605 final.
(15)
Joint Assistance to Support Projects in European Regions (gezamenlijke bijstand ter ondersteuning van projecten in Europese regio's).
(16)
https://eli-laser.eu/
(17)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52012DC0310
(18)
SWD(2017) 127 final.
(19)
https://ec.europa.eu/research/soe/index.cfm?pg=what
(20)
Dit was bijvoorbeeld het geval in Estland met het "EstFund", dat ongeveer 100 miljoen EUR aan aandelenbeleggingen ter beschikking stelde van bedrijven, en in de Franse regio Hauts-de-France, waar een fonds van 37,5 miljoen EUR investeringen ondersteunt in de koolstofarme economie.
(21)
https://www.fi-compass.eu/
(22)
COM(2017) 623 final.
(23)
Artikel 7 van Verordening (EU) nr. 1301/2013 (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 289).
(24)
https://ec.europa.eu/futurium/en/urban-agenda
(25)
Met inbegrip van synergieën met andere EU-initiatieven op het gebied van stedelijke ontwikkeling, zoals het Europees innovatiepartnerschap voor slimme steden en gemeenschappen.
(26)
http://www.uia-initiative.eu/
(27)
Ook bekend als "programma's voor Europese territoriale samenwerking" (grensoverschrijdende, interregionale en transnationale samenwerking).
(28)
COM(2017) 534 final.
(29)
EU-strategie voor het Oostzeegebied (EUSBSR); EU-strategie voor het Donaugebied (EUSDR); EU-strategie voor de Adriatische en Ionische regio (EUSAIR); EU-strategie voor het Alpengebied (EUSALP).
(30)
COM(2016) 805 final.
(31)
http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/taiex-regio-peer-2-peer/
(32)
SWD(2017) 132 final.
(33)
https://publications.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/1f94b1ab-9830-11e7-b92d-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF
(34)
COM(2016) 605 final.
(35)
Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 240/2014 van de Commissie (PB L 74 van 14.3.2014, blz. 1).
(36)
Volgens de resultaten van de Eurobarometer (Flash EB nr. 423) is 34 % van de burgers op de hoogte van de EU-investeringen in hun regio en was van deze mensen 75 % van mening dat deze investeringen een positief effect hebben gehad.