Bijlagen bij COM(2019)191 - Derde beoordelingsverslag over de uitvoering van de richtlijn betreffende het verhogen van de veiligheid van havens - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2019)191 - Derde beoordelingsverslag over de uitvoering van de richtlijn betreffende het verhogen van de veiligheid van havens. |
|---|---|
| document | COM(2019)191   |
| datum | 25 april 2019 |
Een andere essentiële kwestie betreft de evaluatie van havenveiligheidsbeoordelingen en havenveiligheidsplannen. Overeenkomstig artikel 10 van de richtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen dat havenveiligheidsbeoordelingen en havenveiligheidsplannen op passende wijze worden beoordeeld en minstens eenmaal in de vijf jaar worden geëvalueerd. Uit inspecties is gebleken dat deze regelmatige vijfjaarlijkse evaluatie niet overal plaatsvindt. Wijzigingen of intrekkingen ten aanzien van havenfaciliteiten hadden geen evaluatie van de havenveiligheidsbeoordelingen en havenveiligheidsplannen tot gevolg en in een aantal gevallen was de termijn van vijf jaar niet gehaald.
Bovendien zijn uit inspecties van de Commissie in de havens van de lidstaten de moeilijkheden aan het licht gekomen waar sommige havens mee te kampen hebben bij het opstarten van het vijfjaarlijkse evaluatieproces van havenveiligheidsbeoordelingen en -plannen. Het gaat hier met name om het grote aantal autoriteiten en actoren dat is betrokken bij de herziening en het goedkeuringsproces, dat ruim van tevoren, voor afloop van de vijf jaar, moet worden geregeld.
Bovendien verzuimden sommige lidstaten nog steeds zorg te dragen voor adequate supervisie op de havenveiligheidsplannen en de uitvoering ervan zoals vereist in artikel 13, lid 1, door middel van een regelmatig systeem van toezicht en inspecties gezamenlijk verricht met de inspecties die zijn vereist in de havenfaciliteiten van elke haven zoals bedoeld in artikel 9, lid 4, van Verordening (EG) nr. 725/2004.
Andere tekortkomingen houden verband met het in aanmerking nemen van alle eisen bij het vaststellen van de havenveiligheidsbeoordeling of de discrepanties tussen de havenveiligheidsbeoordelingen en havenveiligheidsplannen.
4.3.Inbreukprocedures
Ook de daling van het aantal ingeleide inbreukprocedures is een aanwijzing dat de uitvoering van de richtlijn aanzienlijk is verbeterd.
Zoals vermeld in het tweede verslag moesten er in de periode 2009-2013 vijf inbreukprocedures worden ingeleid; drie gevallen hielden verband met vertraging ten aanzien van de uitvoering van de richtlijn op lidstaatniveau en de andere twee gevallen hielden verband met onjuiste uitvoering die bij inspecties aan het licht was gekomen.
Tussen 2014 en 2018 heeft slechts één inbreukprocedure plaatsgevonden, en wel op grond van onjuiste uitvoering van de richtlijn: op 6 april 2017 heeft het Europees Hof van Justitie arrest gewezen in zaak C-58/16. De Duitse deelstaat Noordrijn-Westfalen had voor een reeks havens nagelaten de grenzen vast te stellen, havenveiligheidsbeoordelingen en -plannen goed te keuren en havenveiligheidsfunctionarissen aan te stellen. Begin 2018 heeft Duitsland bevestigd dat alle havens in Noordrijn-Westfalen nu voldeden aan de bepaling van de richtlijn en dat Duitsland het arrest van het Hof naleeft.
5. Bijzondere punten die voortvloeien uit de beoordelingswerkzaamheden
5.1.Kritieke omvang van de havens die onder de eisen voor de praktische uitvoering van de richtlijn vallen
Tijdens gesprekken met de diverse belanghebbenden hebben deze aangegeven dat zij de richtlijn in het algemeen geschikt vinden voor grote havens met sterke commerciële activiteiten, maar dat ze minder goed is aangepast aan kleine havens.
Er zij op gewezen dat de richtlijn van toepassing is op alle havens in de lidstaten met een of meer havenfaciliteiten waarvoor een plan voor de veiligheidsbeoordeling van de havenfaciliteiten is goedgekeurd krachtens artikel 2, lid 2, van Verordening (EG) nr. 725/2004 en dat de lidstaten erop moeten toezien dat de havenveiligheidsmaatregelen nauwlettend worden gecoördineerd met de maatregelen die ter uitvoering van de verordening (artikelen 4 en 7) zijn genomen. In de richtlijn is bepaald dat de lidstaten zelf de grenzen van elke afzonderlijke haven moeten vaststellen en zelf moeten beslissen of de richtlijn van toepassing is op de aangrenzende gebieden indien deze van invloed zijn op de veiligheid van de haven in kwestie.
Teneinde te garanderen dat op evenwichtige wijze passende maatregelen worden genomen overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, hebben de medewetgevers uit voorzorg in artikel 2, lid 4, bepaald dat, wanneer de grenzen van de havenfaciliteit in de zin van Verordening (EG) nr. 725/2004 samenvallen met de volledige haven, de relevante bepalingen van de verordening voorrang hebben op die van de richtlijn.
De lidstaten hebben op grote schaal gebruikgemaakt van deze bepaling voor havens die slechts over één havenfaciliteit in de zin van de verordening beschikken. Op basis van de veiligheidsbeoordeling van de haven is zeer vaak (maar niet altijd) bepaald dat de grenzen van de haven samenvallen met die van de havenfaciliteit. Van de 1 087 havens met een of meer havenfaciliteiten waarvoor krachtens de verordening een havenveiligheidsplan moet worden opgesteld, vallen 405 havens (37,2 % van de havens in de Europese Unie) onder de bepalingen van artikel 2, lid 4, van de richtlijn. Deze situatie doet zich vooral voor in lidstaten met veel kleine havens die verspreid zijn langs de kusten of op eilanden 9 .
5.2.Kennis van de bedreigingen en bewustmaking van de actoren
De werkzaamheden die tijdens de veiligheidsbeoordelingen worden verricht, maken het mogelijk te bepalen welke goederen en infrastructuur moeten worden beschermd tegen bedreigingen en risico's voor de havenactiviteiten. In een volgende fase moeten dan passende maatregelen worden vastgesteld om deze bedreigingen af te wenden, op elk van de drie vastgestelde risiconiveaus (normaal, stijgend, hoog), door specifieke procedures en door gebruik te maken van technische apparatuur die is aangepast aan de specifieke kenmerken van havens en die het mogelijk maakt een passend antwoord te bieden op de potentiële kwetsbaarheid van de infrastructuur.
De richtlijn heeft de mogelijkheid gecreëerd om havenveiligheidscomités in te stellen die praktische adviezen moeten verstrekken (negende overweging). In de lidstaten die een dergelijke structuur hebben opgezet, is deze meestal samengesteld uit vertegenwoordigers van de lokale instanties die belast zijn met veiligheidsopdrachten (politie, kustwacht, maritieme zaken, douane enz.), en daarnaast in de meeste gevallen particuliere exploitanten die in de haven actief zijn. Deze comités vormen een geschikt forum om informatie uit te wisselen die onmisbaar is om de kennis over de bedreigingen te verspreiden en de bewustmaking van alle betrokken actoren te bevorderen.
Het bevorderen van de bewustmaking omtrent havenveiligheid maakt deel uit van het algemene veiligheidsbeleid. Het is belangrijk dit algemene veiligheidsbeleid ter kennis te brengen van al het personeel van de haven (d.w.z. het personeel van de havenbedrijven en dat van de externe bedrijven die deelnemen aan de havenactiviteiten) en van de verschillende havengebruikers. De bewustmakingsacties zijn belangrijke middelen om informatie op een doeltreffende manier te verspreiden en om het bewustzijn van veiligheidsmaatregelen te vergroten. Het is belangrijk dat de veiligheidsmaatregelen worden beschouwd als instrumenten die de uitvoering en ontwikkeling van de economische activiteiten van de haven bevorderen.
5.3.Inspectie van en toezicht op de havenveiligheidsplannen
Overeenkomstig artikel 13 van de richtlijn moeten de lidstaten inspecties uitvoeren die hen in staat stellen op passende en regelmatige wijze toezicht uit te oefenen op de havenveiligheidsplannen en de uitvoering ervan. Deze inspecties vormen een cruciaal punt maar worden nog niet in alle lidstaten naar behoren uitgevoerd, voornamelijk omdat er een kloof is tussen de vastgestelde doelstellingen en de middelen die nodig zijn om deze controles uit te voeren.
Elke lidstaat heeft zijn eigen toezichtssysteem opgezet, al naargelang zijn interne organisatie en beschikbare personele middelen. Deze rol is toevertrouwd aan de centrale overheden, aan de lokale overheden of aan polyvalente teams van vertegenwoordigers van diverse instanties (ministerie van Transport, politie, douane, havenmeesters enz.). Het doel van de controles is na te gaan of de plannen sporen met de regels en bepalingen in bijlage II van de richtlijn, of de veiligheidsmaatregelen die in de havens zijn genomen in de praktijk overeenstemmen met de eisen van het plan en of zij correct zijn uitgevoerd.
Deze taken worden uitgevoerd volgens een periodiek vastgesteld werkprogramma. Wanneer een tekortkoming wordt vastgesteld, wordt een voorstel gedaan om ze te verhelpen. Op basis van het verslag dat wordt ingediend bij de bevoegde instantie, kan een nieuwe beoordeling of een actualisering van de havenveiligheid worden geëist. Een belangrijk aandachtspunt voor de inspectiediensten is de controle op de coördinatie tussen de maatregelen die zijn genomen op het niveau van de havenfaciliteiten en die welke zijn gepland op het niveau van de haven. Het toezicht op de corrigerende maatregelen vindt plaats tijdens regelmatige controles.
Op basis van de verslagen van de auditeurs en die van de inspecteurs van de Commissie verstrekken de nationale autoriteiten advies en bijstand aan de bevoegde havenautoriteiten teneinde de vastgestelde tekortkomingen te verhelpen. Deze praktijk zou moet worden aangemoedigd en uitgebreid. Zoals eerder vermeld voeren bepaalde lidstaten deze controle op de naleving echter nog steeds niet op regelmatige en passende wijze uit. Het is belangrijk dat de personele en financiële middelen voor deze toezichtstaken zo snel mogelijk ter beschikking worden gesteld. In de toekomst zal nog sterker de nadruk worden gelegd op dit punt omdat de huidige systemen voor toezicht op de havenveiligheidsplannen in een aantal lidstaten nog moeten worden verbeterd.
6. CONCLUSIE
Uit de beoordeling van de uitvoering van Richtlijn 2005/65/EG blijkt dat er verdere aanzienlijke vooruitgang is geboekt, maar dat de veiligheidsmaatregelen die nodig zijn om tot een volledige uitvoering van alle bepalingen van bijlage I en II van de richtlijn te komen, in bepaalde lidstaten nog moeten worden verbeterd.
Het niveau van de coördinatie van veiligheid tussen lokale autoriteiten, havenexploitanten en rechtshandhavende overheidslichamen in de Europese havens is verder toegenomen. De combinatie van de uitvoering van de verordening en de toepassing van de richtlijn heeft een geloofwaardig kader gecreëerd om inbreuken op de havenveiligheid te voorkomen en om de aangelegde schepen en de commerciële activiteiten in de haven afdoende te beschermen. Het afschrikkende effect van deze maatregelen op terroristische aanslagen valt moeilijk te beoordelen, maar de havenautoriteiten zijn het erover eens dat de maatregelen een gevoelig effect hebben gehad op smokkel, diefstal en kwaadwillige daden, die allemaal sterk zijn gedaald. Bovendien heeft de vaststelling van de veiligheidsmaatregelen vaak geleid tot een herziening van de organisatie van de havens, bijvoorbeeld wat de circulatie en opslag van goederen, de controles op de toegang tot verschillende delen van de haven of de vaststelling van beperkt toegankelijke zones binnen de operationele gebieden van de haven betreft. Deze maatregelen bleken belangrijke troeven te zijn voor het verbeteren van de efficiëntie van de havenactiviteiten op het vlak van veiligheid en bescherming van personen, goederen en schepen in de haven, in een zeer concurrerende omgeving.
Dit hoge niveau van veiligheid in de haven is daarnaast in hoge mate te danken aan de talrijke inspecties op het gebied van de veiligheid van havens; de bevindingen worden tussen de lidstaten uitgewisseld via het Marsec-comité en de uitwisseling van beste praktijken wordt gestimuleerd.
Zoals de Commissie reeds heeft gesteld in haar mededeling van 23 mei 2013 ("Havens: een motor voor groei") 10 , is de Europese Unie voor het handelsverkeer met de rest van de wereld en binnen de interne markt sterk afhankelijk van haar zeehavens. De veiligheid van de havens en hun toegangswegen is dus van essentieel belang om de algemene veiligheid van het zeevervoer te waarborgen. De voorwaarden voor de veiligheid van de havens zijn van dien aard dat de lidstaten bijzonder waakzaam moeten zijn en dat alle betrokken actoren klaar moeten zijn om een hoog en gelijk veiligheidsniveau te garanderen in alle Europese havens. Daarom moeten alle betrokkenen blijven werken aan de verbetering van de preventie-, beschermings- en responsmechanismen, teneinde nieuwe bedreigingen af te wenden. De systemen voor de veiligheid van de havenfaciliteiten en die voor de veiligheid van de havens moeten elkaar dan ook perfect aanvullen. Efficiënte relaties tussen de haven, de havenfaciliteiten en de schepen die de haven aandoen, blijven een belangrijke uitdaging voor de exploitanten en de autoriteiten.
De combinatie van verordening en richtlijn vormt het centrale element in het beveiligen van onze havens en draagt daarmee direct bij tot de doelstellingen van de veiligheidsunie. De richtlijn is een goed voorbeeld van de manier waarop heterogene complexe infrastructuur kan worden beveiligd met behulp van afzonderlijke beoordelingen en corresponderende plannen op basis van een gemeenschappelijke aanpak en door het stimuleren van coördinatie en communicatie tussen talrijke betrokken belanghebbenden. Het aanbieden van plannen die voorzien in maatregelen voor drie verschillende risiconiveaus brengt veiligheids- en operationele eisen in volledige flexibiliteit met elkaar in overeenstemming.
De Commissie is van mening dat dit systeem momenteel aan de verwachtingen voldoet en dat Richtlijn 2005/65 betreffende het verhogen van de veiligheid van havens op dit moment niet hoeft te worden gewijzigd.
In de komende maanden moeten de lidstaten de havenveiligheidsbeoordelingen en -plannen opnieuw evalueren. In artikel 10 van de richtlijn is immers bepaald dat dit minstens om de vijf jaar dient te gebeuren. De Commissie is derhalve van oordeel dat de lidstaten, indien nodig, gebruik kunnen maken van de methode die in de TAPS II-studie is ontwikkeld om de grenzen van de havens opnieuw vast te stellen, inclusief de noodzaak om rekening te houden met de waterzijde van deze havens.
Gedetailleerde onderzoeken van havenveiligheidsmaatregelen zullen bovendien deel blijven uitmaken van het meerjarenwerkprogramma voor inspecties van de Commissie. Zo zal bijvoorbeeld door de inspectiediensten van de Commissie het onderzoek en de controle worden voortgezet inzake de uitvoering en de toepassing van de in de havenveiligheidsplannen voorziene procedures die moeten worden toegepast op passagiers en voertuigen alvorens deze aan boord van ro-ro-schepen gaan (die naar hun aard zeer kwetsbaar zijn). Bovendien zal, in het geval van internationale maritieme vervoersdiensten, worden doorgegaan met het controleren aan beide zijden van de route om na te gaan of en te waarborgen dat de betrokken lidstaten meewerken met de beoordeling van de havenveiligheid.
Ten slotte zal de Commissie met de lidstaten blijven samenwerken om de uitvoering van de richtlijn te verbeteren, waarbij zij er allebei naar streven de havens van de Europese Unie nog beter te beschermen, hetgeen in het voordeel is van alle havengebruikers, de gebruikers van de vervoersmiddelen, de sector van de zeescheepvaart en de samenleving in haar geheel. De Commissie zal blijven waken over de toepassing van deze richtlijn en zal niet aarzelen maatregelen te nemen indien zij dit nodig acht.
(1) Richtlijn 2005/65/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 betreffende het verhogen van de veiligheid van havens (PB L 310 van 25.11.2005, blz. 2).
(2) Verordening (EG) nr. 725/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de verbetering van de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten (PB L 129 van 29.4.2004, blz. 6).
(3) De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA ziet erop toe dat IJsland en Noorwegen hun verplichtingen uit hoofde van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte naleven.
(4) De exploitanten van havenfaciliteiten zijn in overgrote meerderheid particuliere exploitanten.
(5) De autoriteit voor havenveiligheid wordt aangewezen door de lidstaat, overeenkomstig de bepalingen van artikel 5 van de richtlijn.
(6) COM(2009) 2 final en COM(2013) 792 final.
(7) Zaak C-464/08 Commissie/Estland, 3 september 2009 en zaak C-527/08 Commissie/Verenigd Koninkrijk, 3 september 2009.
(8) Verordening (EG) nr. 324/2008 van de Commissie van 9 april 2008 tot vaststelling van herziene procedures voor de uitvoering van inspecties van de Commissie op het gebied van de maritieme beveiliging, als gewijzigd (PB L 98 van 10.4.2008, blz. 5).
(9) Havens met slechts één havenfaciliteit vormen een aanzienlijk gedeelte van alle havens in Finland (65/78, of 83 %), Zweden (131/162, of 81 %), Griekenland (82/119, of 69 %), het Verenigd Koninkrijk (119/175, of 68 %) en Denemarken (51/82, of 62 %).
(10) COM(2013) 295 final.