Bijlagen bij COM(2020)96 - Evaluatie toepassing van Besluit tot verlening van EU-garantie voor verliezen van de Europese Investeringsbank op financierings verrichtingen van projecten buiten de Unie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)96 - Evaluatie toepassing van Besluit tot verlening van EU-garantie voor verliezen van de Europese Investeringsbank op ... |
|---|---|
| document | COM(2020)96   |
| datum | 12 maart 2020 |
·De uitvoering van het ELM is het verst gevorderd in Latijns-Amerika en Zuid-Afrika, die echter slechts een tiende van het plafond van de EU-begrotingsgarantie uitmaken. Voor Azië en Centraal-Azië is de benuttingsgraad van de EU-garantie hoog, maar op grond van de uitbetalingsniveaus is de uitvoering vrij laag.
Het ELM overschrijdt de door de EU-wetgever vastgestelde streefcijfers voor de ondersteuning van bestrijding van en aanpassing aan de klimaatverandering. De klimaatgerelateerde financiering die in het kader van het ELM in de periode 2014-2018 werd ondertekend, bedraagt 34 % van alle ondertekende financieringsvolumes, en ligt dus boven het streefcijfer van 25 %.
De doeltreffendheid en de meerwaarde van de EU-garantie voldoen aan de verwachtingen van de wetgevers. In vergelijking met de in het garantiefonds gereserveerde bedragen wordt aan begunstigden op elk moment ongeveer 11 keer meer EIB-financiering verstrekt, en worden in totaal meer dan 20 keer zo veel investeringen aangetrokken 15 . Tot dusver is de begrotingsgarantie van de EU niet ingeroepen voor verrichtingen in het kader van het ELM voor de periode 2014-2020. Zoals in de jaarverslagen van de Commissie is beschreven, heeft de EIB sinds 2012 de EU-garantie ingeroepen met betrekking tot een aantal verrichtingen in Syrië en één verrichting in Tunesië (Aeroport Enfidha). Al deze verrichtingen vallen onder eerdere externe mandaten en er worden inspanningen geleverd om de achterstallige bedragen terug te vorderen. De bedragen die in de voorgaande decennia uit het Garantiefonds voor het extern optreden zijn opgenomen, zijn teruggevorderd.
Het ELM stimuleert de EIB om relatief grote leningvolumes in haar eigen balans op te nemen, tot haar grens van 50 % medefinanciering per project, aangezien de EU-garantie waarop het ELM steunt, enkel de EIB dekt en niet de andere mede-investeerders. In 2017 is via de garantie van het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling (EFDO) een ander model voor EU-interventie ingevoerd, waarbij de EU-garantie de vorm kan aannemen van een eerste- of tweedeverliestranche die niet alleen de uitvoerende financiële instelling maar ook (of hoofdzakelijk) andere mede-investeerders beschermt. Het EFDO-model vereist een veel hoger voorzieningspercentage (momenteel 50 %) omdat die EU-interventie, die duidelijk ook gericht is op de minst ontwikkelde landen, naar verwachting een hoger financieel risico inhoudt, maar het kan beter geschikt zijn voor de financiering van verrichtingen waarbij het aantrekken van investeringen uit de particuliere sector een belangrijke doelstelling is, ook gelet op het vergoedingsbeginsel van de EFDO-garantie.
Het ELM speelt een belangrijke rol bij de ondersteuning van de doelstellingen van het externe beleid van de EU. De ELM-garantie wordt momenteel echter grotendeels toegewezen ter ondersteuning van verrichtingen in hogermiddeninkomenslanden, en in de minst ontwikkelde landen zijn slechts enkele verrichtingen door de EIB gefinancierd. Dit kan worden gezien als een tekortkoming in de relevantie van het ELM voor het EU-beleid inzake ontwikkelingssamenwerking, die, rekening houdend met de beperkingen qua houdbaarheid van de schuld, bij het ontwerp van toekomstige EU-garanties moet worden aangepakt.
De samenhang en de afstemming van de ELM-verrichtingen met en op het EU-beleid en de interventies van de lidstaten kunnen worden verbeterd, onder meer door te zorgen voor een sterkere beleidssturing vanuit de EU en een betere uitwisseling van informatie tussen de EIB en de diensten van de Commissie gedurende de gehele projectcyclus. De Commissie brengt advies uit over de voorgenomen verrichtingen van de EIB in het kader van een procedure die in artikel 19 van de statuten van de EIB is vastgesteld. Een positief advies van de Commissie betekent dat de voorgenomen verrichting onder het ELM kan vallen en door de EU-garantie kan worden gedekt. Deze raadpleging vindt echter in een betrekkelijk vroeg stadium plaats en het niveau van de informatie die tijdens de procedure van artikel 19 wordt gedeeld, is vaak ontoereikend.
In de jarenlange dialoog tussen de EIB en de diensten van de Commissie zijn niet-bindende regelingen tot stand gekomen om onder meer de upstreamcoördinatie betreffende door de EIB vastgestelde potentiële financieringsverrichtingen te verbeteren. In november 2018 hebben de EIB en het directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (DG NEAR) van de Commissie een gezamenlijke nota ondertekend waarin zij zich ertoe verbinden meer informatie uit te wisselen over mogelijke EIB-verrichtingen in het kader van het ELM. Bovendien geven de Commissie en de EDEO steeds vaker in een vroeg stadium feedback over de indicatieve overzichten van recentelijk vastgestelde potentiële verrichtingen, die de EIB elk kwartaal bij de Commissie indient.
De klachten van belanghebbenden met betrekking tot ELM-verrichtingen maken 45 % van alle klachten uit die in de periode 2014-2018 in het kader van het klachtenmechanisme van de EIB zijn geregistreerd. Dit wijst erop dat de verrichtingen in de ELM-landen voor de EIB een aanzienlijk reputatierisico inhouden, terwijl ze slechts 10 % uitmaken van het totale volume van de activiteiten van de EIB. Veel van deze klachten worden door de EIB echter ongegrond geacht. Een belangrijke systemische suggestie die uit de kritieken van het maatschappelijk middenveld op individuele ELM-verrichtingen naar voren komt, is dat de clausules in de financieringscontracten van de EIB op grond waarvan in de uitvoeringsfase de uitbetalingen kunnen worden opgeschort in geval van schendingen van de mensenrechten en ecologische en sociale normen, moeten worden verruimd en versterkt. Ook de uitwisseling van informatie tussen de EIB en de Commissie over de toepassing van dergelijke clausules kan worden verbeterd.
3.Conclusies en aanbevelingen
Om de additionaliteit van de EU-begrotingsgaranties in het kader van de NDICI-verordening na 2020 te maximaliseren, kunnen uit het ELM voor de periode 2014-2020 verschillende lessen worden getrokken:
·Voor de opzet van het beleid is het nuttig om een duidelijker onderscheid te maken tussen het gewenste effect van de EU-garantie op het financiële voordeel dat wordt overgedragen aan begunstigden i) in de publieke sector, en ii) in de particuliere sector. Hoewel er beleidsredenen kunnen zijn om de kosten van de financieringsverrichtingen met bepaalde soorten tegenpartijen in de publieke sector tot een minimum te beperken, is dit niet noodzakelijk het geval voor financiering voor de particuliere sector.
·Consequente aandacht voor het beperken van de risico’s van marktverstoring is nodig en er kan een explicieter beleid worden geformuleerd voor het gebruik van belangrijke verzachtende maatregelen, zoals opwaartse aanpassing van de rentetarieven om bij financiering in de particuliere sector rekening te houden met de lokale marktomstandigheden.
·De redenen voor het gebruik van algemene garanties in de financiering van de ontwikkeling van de particuliere sector moeten zorgvuldig worden onderzocht.
·Het verstrekken van financiering in de lokale valuta kan verder worden aangemoedigd.
Meer in het algemeen heeft de evaluatie de volgende belangrijke aanbevelingen opgeleverd voor verbeteringen in de uitvoering van het ELM, die ook relevant zijn voor de opzet van de EU-begrotingsgaranties voor de periode na 2020 in het kader van de NDICI-verordening:
·De mogelijkheden onderzoeken voor een vroegere rapportage en evaluatie van de daadwerkelijk behaalde resultaten en een betere analyse van de reële effecten.
·Voor de EIB: meer informatie delen met de Commissie over de effectieve toepassing van de contractuele clausules op grond waarvan de EIB uitbetalingen kan opschorten wanneer projecten niet voldoen aan normen inzake milieu, sociale rechten, mensenrechten, fiscaliteit en transparantie.
·Voor de EIB, de diensten van de Commissie en de EDEO: beter samenwerken bij het bepalen van de optimale omvang van voorgenomen investeringsverrichtingen, op maat van de begunstigde landen (ook om houdbaarheid van de schuld te waarborgen), en de begunstigde landen helpen sneller gebruik te maken van goedgekeurde ELM-financiering.
·Bij de financiering van ondernemingen uit de particuliere sector er steeds op toezien dat de risico’s van marktverstoring tot een minimum worden beperkt. In het bijzonder voorzien in strengere beperkingen voor het gebruik van de algemene EU-garantie, bijvoorbeeld door het toepassingsgebied ervan te beperken tot investeringen in de publieke sector en/of een passende vergoeding voor de EU-garantie te verlangen. Zorgen voor een doeltreffende uitvoering van de onlangs overeengekomen Enhanced Blended Concessional Finance Principles for DFI Private Sector Operations (aangescherpte beginselen voor gemengde financiering onder zachte voorwaarden voor verrichtingen van instellingen voor ontwikkelingsfinanciering in de particuliere sector).
·De ELM-verrichtingen beter afstemmen op het EU-beleid door sterkere beleidssturing vanuit de EU en nauwere coördinatie tussen de EIB, de Commissie en de EDEO. Dit laatste omvat coördinatie in een vroeg stadium, meer inhoudelijke informatie die door de EIB in het kader van de raadplegingen op grond van artikel 19 moet worden verstrekt voordat financieringsverrichtingen worden goedgekeurd, en gezamenlijke monitoring van de uitvoering van projecten.
·De geografische dekking van mogelijke externe investeringsvensters van de EU na 2020 en de toewijzing van de EU-garantie in de verschillende regio’s aanpassen op basis van de prioriteiten van het externe beleid van de EU na 2020 en de behoeften van de partnerlanden.
·Streven naar sterkere synergieën tussen de sterke punten van de EIB wat betreft lage financieringskosten en de sterke punten van de andere financiële instellingen wat betreft aanwezigheid op het terrein, sectorale expertise en effect op ontwikkeling.
De sterke en zwakke punten van het huidige ELM zijn van belang voor het bredere debat over de Europese financiële architectuur voor ontwikkeling na 2020. Omvangrijke en goedkope financiering van infrastructuurinvesteringen door de publieke sector kan verder worden ondersteund met een EU-begrotingsgarantie voor dit specifieke soort verrichtingen, maar met sterkere beleidssturing vanuit de Europese instellingen. Voor financiering in de particuliere sector kan een grotere voorkeur voor het aantrekken van particuliere mede-investeringen het nodig maken om de garantie anders op te zetten, met name minder gericht op de rechtstreeks door de EIB (of andere betrokken IFI’s) verstrekte volumes en met een prijsstelling die dichter bij de marktniveaus ligt.
(1)
SWD(2019) 333 final.
(2)
De rechtsgrondslag is Besluit nr. 466/2014/EU (“het ELM-besluit”), als gewijzigd bij Besluit (EU) 2018/412 na een tussentijdse evaluatie. De garantie wordt verstrekt door middel van een garantieovereenkomst tussen de Commissie en de EIB. De meest recente versie is gesloten op 3 oktober 2018.
(3)
Artikel 20 van het ELM-besluit.
(4)
COM(2018) 460 final.
(5)
The future of the European financial architecture for development: An independent report by the High-Level Group of Wise Persons on the European financial architecture for development, oktober 2019, https://www.consilium.europa.eu//media/40967/efad-report_final.pdf .
(6)
Zie ook de mededeling van de Commissie “Naar een doeltreffendere financiële architectuur voor investeringen buiten de Europese Unie”, COM(2018) 644 final.
(7)
Projecten in de particuliere sector die vallen onder het mandaat voor de particuliere sector van het initiatief voor economische veerkracht, dat na de tussentijdse evaluatie van het ELM in 2018 is ingevoerd, komen in afwijking van bovenstaande regels in aanmerking voor de algemene garantie van de EU. De risicopremie wordt echter niet kwijtgescholden, maar door de EIB aan de EU overgedragen in ruil voor het door de EU genomen risico.
(8)
Ecorys en CEPS, 2018, “Final Report for the Evaluation of the application of the 2014-2020 External Lending Mandate”, gepubliceerd samen met de evaluatie van de Commissie.
(9)
De EIB heeft momenteel vier faciliteiten voor eigen risico in de ELM-regio's: de pretoetredingsfaciliteit, de financieringsfaciliteit voor het nabuurschap, de faciliteit voor klimaatactie en milieu en de faciliteit voor strategische projecten. De twee laatstgenoemde faciliteiten betreffen tevens landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan en landen en gebieden overzee van EU-lidstaten.
(10)
Bij Gedelegeerd Besluit (EU) 2018/1102 van de Commissie van 6 juni 2018 is Iran toegevoegd aan de lijst van landen die voor het ELM in aanmerking komen, maar in dit stadium is er geen kaderovereenkomst.
(11)
Op verzoek van de Europese Raad heeft de EIB op 16 juli 2014, gelet op de illegale annexatie van de Krim en het militaire conflict in het oosten van Oekraïne, de ondertekening van nieuwe financieringsverrichtingen in Rusland opgeschort.
(12)
In sommige landen van het nabuurschap is de uitvoeringscapaciteit in de periode 2014-2018 enigszins verslechterd in vergelijking met de vorige mandaatsperiode. Bovendien werden gedurende een relatief korte periode in 2014-2016 grote bedragen aan EIB-financiering voor Oekraïne ondertekend. Daarnaast kunnen lagere uitbetalingspercentages in Latijns-Amerika in het kader van het ELM voor de periode 2014-2020 worden verklaard door een recente verschuiving naar infrastructuurinvesteringen in de publieke sector ter ondersteuning van klimaatmaatregelen, die doorgaans langzamer worden uitbetaald dan leningen voor de ontwikkeling van de particuliere sector.
(13)
Artikel 209, lid 2, onder b), van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en Besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB L 193 van 30.7.2018, blz. 1).
(14)
C(2019) 2747 final, blz. 14, 24, 35 en 38.
(15)
Het voorzieningspercentage is vastgesteld op 9 % van de uitstaande bedragen in het kader van de garantie. De EIB-financiering dekt gewoonlijk maximaal 50 % van de totale investeringskosten van het project.