EU betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2020)732 - Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad inzake de evaluatie van de uitvoering van Richtlijn ...
document	COM(2020)732
datum	16 november 2020

bijlage III bij de richtlijn). Alvorens een vergunning te verlenen voor het opstarten van de olie- en gasproductie, moet de bevoegde autoriteit daarom het ontmantelingsplan beoordelen.

Wanneer wordt besloten een vaste productie-installatie te ontmantelen, moet een gewijzigd rapport inzake grote gevaren worden opgesteld als er geen initiële beoordeling is uitgevoerd of de omstandigheden zijn gewijzigd. Het rapport inzake grote gevaren moet minstens een beschrijving omvatten van de grote risico’s die zijn verbonden met de buitenbedrijfstelling van de installatie (punt 6, punt 4, onder b), van bijlage I bij de richtlijn).

Hieruit volgt dat de ontmanteling afhankelijk is van goedkeuring door de bevoegde autoriteiten, die met het oog op een veilige ontmanteling maatregelen en procedures kunnen verlangen. De richtlijn schrijft daarentegen niet voor of, in hoeverre en op welke wijze de exploitant/eigenaar het platform moet verwijderen. De richtlijn gaat alleen in op eventuele veiligheidsaspecten die te maken hebben met het einde van de levenscyclus, maar niet op andere milieukwesties na de ontmanteling.

4.10.2Verdrag van Oslo en Parijs inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (Ospar)

Bij ontstentenis van specifieke EU-wetgeving betreffende de ontmanteling van offshoreplatforms bieden de Ospar-voorschriften ⁵ inzake ontmanteling de partijen bij het verdrag een model voor de besluitvorming rond verzoeken van exploitanten/eigenaren tot ontmanteling. Deze voorschriften zijn van toepassing op alle lidstaten met offshore-activiteiten, namelijk Spanje, Nederland, Duitsland, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Ierland ⁶ . De Ospar-voorschriften kunnen ook als voorbeeld dienen voor lidstaten die bezig zijn met het opstellen van vergunningsbesluiten. Voor Ospar geldt echter dat een verdragspartij kan verzoeken om een afwijking van de plicht tot ontmanteling van een installatie. De Ospar-voorschriften gelden niet voor EU-lidstaten met offshore-activiteiten in de Oostzee, de Middellandse Zee of de Zwarte Zee ⁷ .

4.10.3Conclusies en mogelijke vervolgstappen

Exploitanten van installaties zijn uit hoofde van de richtlijn verplicht bij de bevoegde autoriteit een gewijzigd rapport inzake grote gevaren in te dienen waarin alle aspecten van de ontmanteling aan bod komen (bv. boorputten, structuur, gevaarlijke stoffen). De exploitant mag de voorgenomen activiteiten niet doorzetten voordat de bevoegde autoriteit het gewijzigde rapport inzake grote gevaren heeft aanvaard. Voorafgaand aan een ontmanteling zijn tal van andere toestemmingen en vergunningen van de lidstaat nodig. Zodra de ontmanteling is afgerond en de structuren zijn verwijderd, is de richtlijn niet langer van toepassing aangezien er in de zin van de richtlijn geen sprake is van relevante activiteiten. Ten aanzien van de verantwoordelijkheden van de exploitanten zijn echter nog wel andere voorwaarden van toepassing, onder meer wat zeebodemonderzoek krachtens vergunningsregelingen en andere nationale wetgeving betreft.

De richtlijn laat zich niet uit over de vraag of een vaste structuur geheel of gedeeltelijk verwijderd moet worden en delegeert/wijst de verantwoordelijkheid voor de beoordeling en besluitvorming toe aan de lidstaten. Dit strookt met de doelstelling van de richtlijn om ongevallen te voorkomen, inclusief milieu-ongevallen. Zo kan bijvoorbeeld worden aangetoond dat met de huidige kennis en technische capaciteiten de risico’s van een poging tot volledige verwijdering van een structuur onaanvaardbaar zijn of dat de risico’s aanmerkelijk groter zijn dan bij een gedeeltelijke verwijdering.

Het besluit over de omvang van de verwijderingsoperatie wordt daarom aan andere onderdelen van het wettelijk kader van de lidstaten overgelaten en wordt de richtlijn toegepast om ervoor te zorgen dat het risico op zware ongevallen bij de gekozen methode zo klein als redelijkerwijs mogelijk is.

Naar de permanente afsluiting van boorputten lijkt verder onderzoek noodzakelijk. Het is cruciaal dat de bevolking er volledig op kan vertrouwen dat de bevoegde autoriteit geheel autonoom is in de uitoefening van haar taak om risicobeoordelingen inzake de definitieve buitenbedrijfstelling van productie-installaties goed te keuren. Het lijkt bovendien dienstig dat de lidstaten transparantere verplichtingen uit de desbetreffende verdragen opnemen in hun wetgevingsbeleid.

In de huidige onderzoeksfase ziet de Commissie mogelijke meerwaarde in bestudering van de vraag of het nut heeft de richtlijn te herzien en aanvullende normen op te stellen voor de omvang van verwijderingsoperaties en voor de fase na de ontmanteling.

4.11Wederzijdse erkenning van mobiele boorinstallaties

De sector en regelgevende instanties zijn verre van eensgezind over de wederzijdse erkenning van mobiele boortorens door de lidstaten, d.w.z. het door een lidstaat aanvaarden van een risicobeoordeling die door een andere lidstaat conform de richtlijn is goedgekeurd. De Commissie heeft echter geen enkele technische grond kunnen ontdekken waarom een lidstaat zou vasthouden aan een tweede diepgravende beoordeling binnen een periode van vijf jaar na goedkeuring van een mobiele boorinstallatie door een andere lidstaat.

Dit gebrek aan wederzijdse erkenning lijkt in strijd te zijn met de beginselen van de interne markt. De Commissie zal deze situatie in het oog houden. Het zou nuttig de betreffende lidstaten te vragen om de geldigheid van hun redenering aan te tonen met een technische en juridische casestudy. De sector zou ook informatie verstrekken betreffende gevallen waarin volgens hen onnodige administratieve lasten zijn opgelegd.

5Conclusies en follow-up

Het onderzoek van de Commissie heeft de sterke en zwakke punten van de uitvoering van de richtlijn door de lidstaten en van het gebruik van de richtlijn in de praktijk blootgelegd. De bevindingen waren grotendeels positief. De uitvoeringskosten en de kosten van de aanpassingen aan offshore-installaties worden veruit overtroffen door de potentiële voordelen wat betreft ongevallen die zijn voorkomen.

Het verslag over de ervaringen met de uitvoering van de richtlijn heeft betrekking op de periode vanaf de datum waarop de lidstaten de richtlijn ten uitvoer hebben gelegd tot het verstrijken van de overgangsregelingen voor de sector. Uit deze beoordeling blijkt dat de offshoreveiligheid in zowel de richtlijn als de uitvoeringswetgeving van de lidstaten op passende wijze wordt ondervangen. De richtlijn heeft de veiligheid van offshore-activiteiten in de Europese Unie en elders ter wereld dankzij het mondiale veiligheidsbeleid en de veiligheidscultuur van EU-ondernemingen duidelijk naar een hoger niveau getild.

De richtlijn heeft tegelijkertijd de regelgeving in de lidstaten geharmoniseerd en in de hele EU een gelijk speelveld geschapen. Blijkens het overleg met lidstaten en belanghebbenden worden in de richtlijn alle relevante veiligheidsaspecten ter voorkoming van ongevallen, alsmede de instrumenten voor het beheersen daarvan, op duidelijke en gestructureerde wijze behandeld. Op basis van de ten uitvoer gelegde richtlijn hebben alle lidstaten rechtstreekse communicatiekanalen geopend voor alle veiligheidsgerelateerde thema’s. De lidstaten voeren verder regelmatig onderlinge evaluaties uit, bv. via de EUOAG, en wisselen goede praktijken uit. Zowel de lidstaten als de belanghebbenden waren ingenomen met de mate van doeltreffendheid van de richtlijn, die op 19 juli 2018 voor de gehele offshoresector onverkort van kracht is geworden.

Volgens de “Green Deal” moeten alle acties en beleidsmaatregelen van de EU gezamenlijk bijdragen aan de doelstelling om de EU te helpen een succesvolle en rechtvaardige transitie naar een duurzame toekomst tot stand te brengen. De initiatieven in dat kader moeten op de meest efficiënte manier en met zo min mogelijk administratieve rompslomp worden uitgevoerd en alle andere initiatieven van de EU moeten voldoen aan het groene principe van “niet schaden”. De richtlijn offshoreveiligheid draagt bij tot de verwezenlijking van deze doelstellingen.

In de beoordeling is onderzocht hoe de lidstaten de richtlijn ten uitvoer hebben gelegd en zijn conclusies getrokken ten aanzien van de sterke punten, tekortkomingen, opties en uitdagingen van dit proces. Over het algemeen was de kwaliteit van de omzetting voldoende en zal de Commissie de resterende knelpunten bij de lidstaten afzonderlijk aankaarten ⁸ .

Buiten de EU kan de richtlijn in de huidige vorm echter niet altijd een doeltreffende ongevallenpreventie waarborgen. Milieu-ngo’s waren van mening dat, hoewel de ervaring met de uitvoering positief was, een betere bescherming van het milieu en sterkere mechanismen voor financiële verantwoordelijkheid gerechtvaardigd zouden zijn. Regelgevende instanties en eerstverantwoordelijken zijn van mening dat er eerst een balans moet ontstaan tussen de nieuwe regelgeving en subjectieve sectorale regelingen voordat verdere wetgeving kan worden ontwikkeld. Op basis van latere incidenten- en informatieverslagen op EU-niveau zullen de uitgangswaarden voor de prestatie-indicatoren worden geconsolideerd en kritieke ontwikkelingen omtrent de risico’s op grote ongevallen in kaart worden gebracht. Duidelijk is dat de veiligheidscultuur in de Europese industrie een opwaartse trend vertoont.

De Commissie is voornemens werk te maken van drie kwesties:

(I)aansprakelijkheid, financiële zekerheid en de afhandeling van schadevorderingen;

(II)de ontmanteling van installaties, met van vragen omtrent het verwijderen of het laten staan daarvan, alsook de follow-up;

(III)de wederzijdse erkenning van mobiele boorinstallaties in de EU.

Er lijken twee opties te bestaan voor de follow-up inzake aansprakelijkheid, financiële zekerheid en de afhandeling van compensatievorderingen:

a.de met de richtlijn opgedane ervaring nader analyseren om na te gaan of er behoefte is aan meer EU-regels en harmonisatie;

b.overgaan tot meer onderzoek naar en een effectbeoordeling betreffende geharmoniseerde regelgeving voor de sector met betrekking tot aansprakelijkheid, financiële zekerheid en, in een breder verband, de afhandeling van compensatievorderingen. ⁹

De richtlijn bevat geen bepalingen die verder reiken dan de verplichting tot veilige ontmanteling ¹⁰ . De richtlijn bevat geen voorschriften of aanbevelingen voor bepaalde procedures noch richtsnoeren ten aanzien van de vraag wanneer en hoe een installatie ontmanteld moet worden of wanneer een installatie bij wijze van uitzondering op locatie mag worden achtergelaten. Bovendien houdt de rechtsgeldigheid van de richtlijn op bij de ontmanteling aangezien deze geen betrekking heeft op daaropvolgend toezicht.

Bij haar onderzoek heeft de Commissie aandacht besteed aan de informatie over de ontmanteling van de Brent-platforms in de Noordzee. Kennelijk was de Britse overheid bezig om goedkeuring te verlenen aan plannen van Shell om de stalen staketsels (“steel jackets”) en betonnen sokkels aan de onderzijde van drie van zijn ontmantelde installaties in het olieveld Brent achter te laten. De Ospar-leden namen sterk uiteenlopende standpunten in over de beste oplossing om dit probleem aan te pakken.

Voor het ontmantelen van installaties en de vervolgstappen na de ontmanteling lijken de volgende opties te bestaan:

a.de bevoegdheden inzake besluiten over ontmanteling blijven bij de lidstaten berusten, tenzij wordt aangetoond dat deze kwestie niet naar behoren kan worden afgewikkeld met nationaal beleid waarin terdege rekening wordt gehouden met internationale wetgeving (zoals Ospar);

b.de Commissie voert nader onderzoek en een effectbeoordeling uit naar extra regelgeving op dit gebied, die ofwel in de richtlijn ofwel in toepasselijke milieuwetgeving moet worden opgenomen.

Wat betreft de wederzijdse erkenning van mobiele boorinstallaties door lidstaten stelt de Commissie de volgende stappen voor:

a.nagaan of de bestaande EU-voorschriften toereikend zijn en zorgen voor een juiste uitvoering en toepassing daarvan;

b.vaststellen of aanvullende wetgeving de wederzijdse erkenning van deze installaties kan vergemakkelijken en de kosten en baten specificeren, bijvoorbeeld aan de hand van een effectbeoordeling.

De Commissie ziet uit naar de standpunten en opmerkingen over haar verslag van het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité.

(1) Besluit van de Commissie van 19 januari 2012 tot oprichting van de EU-Groep van autoriteiten voor offshore-olie- en -gasactiviteiten (PB C 18 van 21.1.2012, blz. 8).
(2) Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1112/2014 van de Commissie (PB L 302 van 22.10.2014, blz. 1).
(3) Aansprakelijkheid, compensatie en financiële zekerheid voor offshore olie- en gasactiviteiten.. Resolutie van het Europees Parlement van 1 december 2016 over aansprakelijkheid, compensatie en financiële zekerheid voor offshore olie- en gasactiviteiten (2015/2352(INI)). (PB C 224 van 27.6.2018, blz. 157).
(4)

De in de richtlijn vastgestelde definitie van “offshore olie- en gasactiviteiten” bevestigt deze lezing: ““offshore olie- en gasactiviteiten”: alle activiteiten met betrekking tot installaties of verbonden infrastructuur, onder meer het ontwerp, de planning, de bouw, de exploitatie en de buitengebruikstelling ervan, die verband houden met de exploratie en de productie van olie of gas, maar met uitzondering van de overbrenging van olie en gas van de ene kust naar de andere”.

(5) Ospar-besluit 98/3 inzake de verwijdering van niet meer gebruikte offshore-installaties (1998).
(6) Dit verdrag is ondertekend en geratificeerd door alle partijen bij de oorspronkelijke verdragen van Oslo en Parijs (België, Denemarken, de Europese Unie, Finland, Frankrijk, Duitsland, IJsland, Ierland, Nederland, Noorwegen, Portugal, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk), samen met Luxemburg en Zwitserland.
(7) Er bestaan andere internationale overeenkomsten en verdragen die betrekking hebben op offshore-installaties. Belangrijke documenten zijn het Verdrag van Genève inzake het continentaal plateau (1958), het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (1989), het Verdrag van Helsinki ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied (1992) en het Protocol inzake de bescherming van de Middellandse Zee tegen verontreiniging door de exploratie en de exploitatie van het continentaal plat, de zeebodem en de ondergrond daarvan (1994).
(8) Een voorbeeld: de hoogte van de financiële sancties van de lidstaten op plichtsverzuim lijkt niet te beantwoorden aan het openbaar belang, noch aan de mogelijke gevolgen van een zwaar ongeval in EU-wateren, ongeacht het escalatieniveau bij het ongeval in kwestie. Het is niet waarschijnlijk dat de huidige sancties veel indruk zullen maken op investeerders of de bevolking.
(9) Verscheidene lidstaten hebben de bepalingen van de richtlijn inzake aansprakelijkheid, afhandeling van schadevorderingen en financiële zekerheid van de vergunninghouder niet volledig ten uitvoer gelegd. De Commissie is voornemens om met de betrokken lidstaten afzonderlijk op deze kwestie terug te komen.
(10) Volgens de richtlijn is ontmanteling van een installatie een onlosmakelijk onderdeel van haar levenscyclus. De bevoegdheden hieromtrent zijn gedelegeerd aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, die voorafgaand aan de vergunningverlening een rapport inzake grote gevaren verlangen en dat beoordelen. Dergelijke rapporten moeten voorzieningen bevatten voor het eind van de levenscyclus van een installatie. Zodra een ontmanteling is gepland, moeten de bevoegde autoriteiten een gewijzigd rapport inzake grote gevaren beoordelen.