Bijlagen bij COM(2022)393 - Behandeling van aandelen van centrale tegenpartijen in het afschrijvings- en omzettingsinstrument krachtens Verordening (EU) 2021/23 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)393 - Behandeling van aandelen van centrale tegenpartijen in het afschrijvings- en omzettingsinstrument krachtens Verordening (EU) ... |
|---|---|
| document | COM(2022)393   |
| datum | 10 augustus 2022 |
De FSB heeft in 2017 zijn Guidance on Central Counterparty Resolution and Resolution Planning 9 gepubliceerd. In dit verslag legt de FSB uit dat de CTP bij afwikkeling eigen vermogen moet aanspreken om verliezen te absorberen als het nog niet is afgeschreven (in overeenstemming met de regels en contractuele regelingen van de CTP). Voor verliezen bij wanbetaling moet eigen vermogen volledig verliesabsorberend zijn en moet het duidelijk en transparant zijn op welk moment het wordt afgeschreven. Verliezen die niet het gevolg zijn van wanbetaling moeten door eigen vermogen worden geabsorbeerd voordat alle toepasselijke verliestoewijzingsregelingen volgens de regels van de CTP en de regelingen voor verliezen die niet het gevolg zijn van wanbetaling, zijn uitgeput. Bovendien moet eigen vermogen worden afgeschreven voordat verliezen aan schuldeisers worden toegewezen, in overeenstemming met de rangorde van schuldeisers volgens de toepasselijke wetgeving 10 .
De FSB heeft in november 2020 richtsnoeren gepubliceerd inzake financiële middelen ter ondersteuning van de afwikkeling van CTP’s en inzake de behandeling van eigen vermogen van CTP’s bij afwikkeling (Guidance on Financial Resources to support CCP Resolution and on the Treatment of CCP Equity in Resolution 11 ). In het verslag wordt verduidelijkt dat, al naargelang de contractuele regelingen van de CTP en het nationale insolventierecht alsmede de in het kader van het nulscenario ontvangen behandeling, houders van eigen vermogen NCWO-vorderingen zouden kunnen instellen in verband met afwikkelingsmaatregelen die eigen vermogen van CTP’s blootstellen aan grotere verliezen door wanbetaling of verliezen die niet het gevolg zijn van wanbetaling, dan bij liquidatie volgens de in het rechtsgebied geldende insolventieregeling. Dit kan leiden tot een resultaat dat niet in overeenstemming is met het andere beginsel van Key Attributes, namelijk dat eigen vermogen volledig verliesabsorberend moet zijn bij afwikkeling. Dit kan de kans op risicovol gedrag ("moral hazard") doen toenemen, mede doordat houders van eigen vermogen hun deelneming in een CTP na afwikkeling mogen behouden terwijl deelnemers verliezen moeten dragen.
Voortbouwend op de Key Attributes en de bovengenoemde richtsnoeren licht de FSB toe dat de afwikkelingsautoriteit moet beoordelen in hoeverre CTP’s er door eventuele limieten wat betreft de hoogte van hun aan verliezen blootgesteld eigen vermogen van worden weerhouden passende maatregelen te nemen om de verwachte behandeling van eigen vermogen van CTP’s te bewerkstelligen. In het stadium van de afwikkelingsplanning moet de afwikkelingsautoriteit zicht hebben op zaken als:
-de behandeling van eigen vermogen volgens bestaande terugvorderingsregelingen en bij de trapsgewijze dekking van verliezen bij wanbetaling;
-de mate waarin eigen vermogen volgens de toepasselijke insolventieregeling aan verliezen zou zijn blootgesteld bij liquidatie, al naar gelang de in het kader van het nulscenario ontvangen behandeling;
-waarborgen van de NCWO, met inbegrip van potentiële vorderingen van aandeelhouders 12 .
Op basis van deze beoordeling kan de afwikkelingsautoriteit verschillende opties in kaart brengen om ervoor te zorgen dat verliezen worden gedragen door eigen vermogen tijdens een feitelijke afwikkeling, waaronder:
-wijziging van contractuele verliestoewijzingsregelingen;
-volledige of gedeeltelijke afschrijving van eigen vermogen van CTP’s;
-het overdragen van kritieke CTP-activiteiten (activa) en bepaalde passiva aan een overbruggingsentiteit en het in liquidatie of onder curatele plaatsen van de resterende CTP;
-verwatering van bestaande eigendom door het aantrekken van nieuw kapitaal door conversie of uitgifte van nieuwe aandelen 13 .
De betrokken autoriteiten moeten vervolgens de problematiek rondom volledig verliesabsorberend eigen vermogen van CTP’s bij afwikkeling aanpakken. Het kan hierbij onder meer gaan om de autoriteit die CTP’s verplicht hun kapitaalstructuren, regels of andere governancedocumenten zodanig te wijzigen dat aandeelhouders achtergesteld zijn bij andere schuldeisers of die bepaalt wanneer eigen vermogen verliezen juridisch afdwingbaar absorbeert, op voorwaarde dat de autoriteiten van het land van herkomst over de desbetreffende bevoegdheden beschikken.
De autoriteit kan ook de toepasselijke nationale wet- en regelgeving of bevoegdheden van de betrokken toezichthoudende of afwikkelingsautoriteiten vaststellen, of wijzigingen daarin voorstellen, om de afwikkelingsdoelstellingen te helpen verwezenlijken of de kans op NCWO-vorderingen te verkleinen. Indien het rechtsgebied echter niet in dergelijke wijzigingen voorziet, moeten de betrokken autoriteiten wellicht:
-alle beperkingen op eigen vermogen van CTP’s dat volledig verliesabsorberend is aanvaarden;
-in de beoordeling van de afwikkelbaarheid een verklaring opnemen over de redenen voor het aanvaarden van dergelijke beperkingen (waaronder mogelijk een gebrek aan juridische bevoegdheid);
-alternatieven vinden om een zo vergelijkbaar mogelijk economisch resultaat te bereiken om ervoor te zorgen dat eigen vermogen verliezen draagt bij feitelijke afwikkeling (al naar gelang het toepasselijke nationale kader).
Op grond van deze overwegingen beveelt de FSB de afwikkelingsautoriteit aan ook na te gaan hoe deze verwachte behandeling van eigen vermogen van CTP’s (onder meer) van invloed kan zijn op:
-de stimulansen voor het beheer van CTP’s;
-belanghebbenden om het herstel te ondersteunen en afwikkeling te voorkomen;
-opdrachtgevers;
-de kritieke diensten, bedrijfsmodellen en juridische structuren van de CTP 14 .
Bij de raadpleging over de richtsnoeren van de FSB inzake financiële middelen benadrukte CCP12 dat het bestaande mechanisme ter bevordering van succesvol wanbetalingsbeheer en herstel mogelijk wordt ondermijnd door het aanpassen van de behandeling van eigen vermogen van CTP’s overeenkomstig de aanbevelingen van de richtsnoeren 15 . Elk van hen stemde bij dezelfde raadpleging in met de beleidsdoelstelling dat de NCWO-waarborg de bevoegdheden van de afwikkelingsautoriteiten uiteindelijk niet mag beknotten 16 . De ISDA publiceerde in september 2017 een paper Safeguarding Clearing: The Need for a Comprehensive CCP Recovery and Resolution Framework 17 . In dit verslag geeft de ISDA aan zich nog altijd te buigen over het gebruik van eigen vermogen bij de afwikkeling van CTP’s, en geeft ze een aantal kernpunten in overweging. Eén daarvan is wat de toewijzing van verliezen aan eigen vermogen feitelijk inhoudt volgens de toepasselijke afwikkelingsstrategie en wie de CTP onmiddellijk na de afschrijving van eigen vermogen in eigendom zou hebben 18 .
De FSB heeft daarnaast in november 2021 zijn 2021 Resolution Report gepubliceerd 19 . Daarin vermeldt de Raad dat van de 13 opgerichte crisismanagementgroepen 8 groepen een begin hebben gemaakt - maar nog niet klaar zijn - met de behandeling van eigen vermogen bij terugvordering en liquidatie in de vastgestelde hypothetische scenario’s van verliezen door wanbetaling en 7 in de vastgestelde hypothetische scenario’s van verliezen die niet het gevolg zijn van wanbetaling. In het verslag wordt ook toegelicht dat de FSB bewijsmateriaal zal blijven verzamelen en het gebruik, de samenstelling en de omvang van de financiële middelen van CTP’s voor herstel en afwikkeling in scenario’s van verliezen door wanbetaling en verliezen die niet het gevolg zijn van wanbetaling, zal blijven analyseren. Eind 2022 zal de FSB een voortgangsverslag indienen 20 .
b. Ervaring van leden van crisismanagementgroepen
De Commissie heeft de EU-leden van de crisismanagementgroepen verzocht feedback te geven over hun eerste ervaringen met deze kwesties.
De algemene feedback van de autoriteiten was dat nadere analyse nodig was en dat de ontwikkelingen nauwlettend zouden worden gevolgd wanneer de CCP-RRR volledig in werking treedt. De feedback is vooralsnog dus beperkt qua reikwijdte en detailniveau, en brengt mogelijk niet alle relevante kwesties in kaart die zich bij de toekomstige afwikkelingsplanning kunnen voordoen. De volgende punten werden te berde gebracht:
Volgens de EU-leden voorziet het momenteel toepasselijke insolventiekader niet in specifieke regelingen voor CTP’s. Bovendien is het mogelijk dat de trapsgewijze dekking van verliezen bij wanbetaling niet overeenstemt met de rangorde van schuldeisers bij afwikkeling. Om dit probleem te ondervangen, bepaalt artikel 62 van de CCP-RRR dat de volledige toepassing van contractuele verplichtingen of andere regelingen in de werkingsregels van CTP’s in aanmerking moet worden genomen bij de berekening van het NCWO-nulscenario.
Andere leden zijn voorlopig van oordeel dat het eigen vermogen volledig verliesabsorberend lijkt zonder de NCWO-waarborgen te schenden, en dat het risico van NCWO-vorderingen beperkt is aangezien de waarde van continuïteit van de dienstverlening, door toepassing van afwikkelingsinstrumenten, naar schatting hoger is dan potentiële verliezen. Er werd ook op gewezen dat afwikkelingsstrategieën die berusten op een grote inbreng van clearingleden bijzonder geschikt lijken om te voorkomen dat wordt afgestapt van het NCWO-nulscenario.
Ook werd vermeld dat, naast de CCP-RRR die binnenkort van toepassing zal zijn, de werkzaamheden in crisismanagementgroepen over dit onderwerp in 2022 zullen worden voortgezet overeenkomstig de aanbevelingen in het 2021 Resolution Report 21 van de FSB.
5. De beoordeling van de Commissie
Om een besluit te nemen over mogelijke wijzigingen van het afschrijvings- en omzettingsinstrument en artikel 27, lid 7, CCP-RRR, moet de Commissie rekening houden met het volgende:
-de behandeling van eigen vermogen in de huidige regels en contractuele regelingen van de CTP;
-de door de afwikkelingsautoriteiten beoogde afwikkelingsstrategie die in de voorbereidende fase van de afwikkelingsplanning is vastgesteld;
-de praktische uitvoering van het kader voor herstel en afwikkeling van CTP’s door afwikkelingscolleges van Europese CTP’s;
-de ophanden zijnde technische reguleringsnorm van de Europese Autoriteit voor effecten en markten betreffende de waardering voor de toepassing van het NCWO-beginsel;
-lopende werkzaamheden van de FSB en leden van de crisismanagementgroepen op dit punt.
De afwikkelingsautoriteiten zijn in de loop van de afwikkelingsplanning nog niet begonnen met het onderzoeken van de huidige behandeling van eigen vermogen in de regels en contractuele regelingen van CTP’s, omdat de desbetreffende regels van de CCP-RRR pas in augustus 2022 van toepassing worden. De Europese Autoriteit voor effecten en markten werkt momenteel aan de technische reguleringsnormen betreffende waardering, waarvoor de Commissie een gedelegeerde verordening moet vaststellen. De lopende werkzaamheden van de FSB en de leden van de crisismanagementgroepen zijn momenteel onvoldoende gevorderd om een definitief beeld te geven van dit onderwerp.
Aan de hand van de CCP-RRR kunnen de EU-afwikkelingsautoriteiten alle in de FSB-richtsnoeren inzake financiële middelen voor de behandeling van eigen vermogen geschetste opties bestuderen, waaronder:
-wijziging van contractuele verliestoewijzigingsregelingen;
-volledige of gedeeltelijke afschrijving van eigen vermogen;
-overdracht van kritieke activiteiten aan een overbruggingsentiteit;
-verwatering van de bestaande eigendom.
Dit stelt de verantwoordelijke afwikkelingsautoriteiten in staat om, in overleg met het afwikkelingscollege, tijdens de afwikkelingsplanning en bij in de afzonderlijke crisissituatie, in te spelen op de specifieke behoeften van de afzonderlijke CTP. Bijgevolg bevat de CCP-RRR geen belemmeringen voor een passende behandeling van eigen vermogen van CTP’s bij afwikkeling.
Er moet echter meer worden gedaan ter waarborging van het beginsel dat verliezen eerst met eigen vermogen van CTP’s worden geabsorbeerd en dat eigen vermogen bij afwikkeling volledig verliesabsorberend is. Gezien de beperkte praktijkervaring die is opgedaan en de lopende beleidswerkzaamheden, kan de Commissie niet concluderen of een wijziging van artikel 27, lid 7, CCP-RRR op dit moment noodzakelijk is.
6. Conclusie
In de CCP-RRR hebben het Europees Parlement en de Raad de Commissie gelast verslag uit te brengen over de toepassing van het afschrijvings- en omzettingsinstrument. De Commissie beoordeelt met name de noodzaak van verdere wijzigingen wat betreft de toepassing van het afschrijvings- en omzettingsinstrument bij afwikkeling van CTP’s in combinatie met andere afwikkelingsinstrumenten die resulteren in financiële verliezen voor de clearingleden. De CCP-RRR geeft afwikkelingsautoriteiten in de EU stof tot nadenken over de kwesties die aan de orde worden gesteld in de FSB-richtsnoeren inzake financiële middelen, en staat het maken van beleidskeuzes dan ook niet in de weg. Aangezien de technische werkzaamheden nog in volle gang zijn en de praktijkervaring beperkt is, kan op dit moment echter geen aanbeveling tot wijziging van artikel 27, lid 7, CCP-RRR worden gedaan.
Deze kwesties moeten echter worden verduidelijkt om de juridische robuustheid van de Europese herstel- en afwikkelingsregeling voor CTP’s te waarborgen. Verdere werkzaamheden op dit gebied zullen een uitgebreidere en veelzijdigere beoordeling mogelijk maken. De conclusies moeten zo spoedig mogelijk en uiterlijk op 12 februari 2026, wanneer de Commissie het algemene evaluatieverslag over de CCP-RRR moet indienen, met het Europees Parlement en de Raad worden gedeeld.
(1)
PB L 22 van 22.1.2021, blz. 1.
(2)
Over-the-counter derivaten als gedefinieerd in artikel 2, punt 7, van Verordening (EU) nr. 648/2012.
(3)
PB L 201 van 27.7.2012, blz. 1.
(4)
De specifieke eigen middelen van de CTP die zij moet gebruiken om verliezen te absorberen alvorens de bijdragen in het wanbetalingsfonds van niet in gebreke zijnde clearingleden aan te spreken.
(5)
Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 153/2013 van de Commissie van 19 december 2012 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot technische reguleringsnormen inzake vereisten voor centrale tegenpartijen (PB L 52 van 23.2.2013, blz. 41).
(6)
https://www.fsb.org/2020/08/public-responses-to-consultation-on-guidance-on-financial-resources-to-support-ccp-resolution-and-on-the-treatment-of-ccp-equity-in-resolution/
(7)
Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, FSB, 2014, Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions (fsb.org) .
(8)
Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, FSB, 2014, blz. 11.
(9)
Guidance on Central Counterparty Resolution and Resolution Planning, FSB, 2017, Guidance on Central Counterparty Resolution and Resolution Planning (fsb.org) .
(10)
Guidance on Central Counterparty Resolution and Resolution Planning, FSB, 2017, blz. 9.
(11)
Guidance on Financial Resources to Support CCP Resolution and on the Treatment of CCP Equity in Resolution, FSB, 16 november 2020, Guidance on Financial Resources to Support CCP Resolution and on the Treatment of CCP Equity in Resolution: Final Report (fsb.org) .
(12)
Guidance on Financial Resources to Support CCP Resolution and on the Treatment of CCP Equity in Resolution, FSB, 2020, blz. 18-19.
(13)
Guidance on Financial Resources to Support CCP Resolution and on the Treatment of CCP Equity in Resolution, FSB, 2020, blz. 19-20.
(14)
Guidance on Financial Resources to Support CCP Resolution and on the Treatment of CCP Equity in Resolution, FSB, 2020, blz. 21-22.
(15)
CCP12 response to FSB consultative document entitled “Guidance on financial resources to support CCP resolution and on the treatment of CCP equity in resolution”, CCP12, 2020, blz. 1-2, Response to FSB Consultation on Guidance on financial resources to support CCP resolution and on the treatment of CCP equity in resolution .
(16)
Response to FSB Consultation on Guidance on financial resources to support CCP resolution and on the treatment of CCP equity in resolution, EACH, 2020, blz. 11, Response to FSB Consultation on Guidance on financial resources to support CCP resolution and on the treatment of CCP equity in resolution .
(17)
Safeguarding Clearing: The Need for a Comprehensive CCP Recovery and Resolution Framework, ISDA, 2017, safeguarding-clearing-final.pdf (isda.org) .
(18)
Safeguarding Clearing: The Need for a Comprehensive CCP Recovery and Resolution Framework, ISDA, 2017, blz 11.
(19)
2021 Resolution Report, FSB, 2021, https://www.fsb.org/wp-content/uploads/P071221.pdf .
(20)
2021 Resolution Report, FSB, 2021, blz. 23.
(21)
2021 Resolution Report, FSB, 2021, blz. 23.