Bijlagen bij COM(2022)437 - Toepassing van Richtlijn 2015/637 mbt samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde EU burgers in derde landen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2022)437 - Toepassing van Richtlijn 2015/637 mbt samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van ...
document COM(2022)437 NLEN
datum 2 september 2022
bijlagen bij de richtlijn zodanig te wijzigen dat zij betrekking hebben op vergoedingen voor zowel niet-vertegenwoordigde als vertegenwoordigde Unieburgers.

6.Conclusies

De evaluatie van de toepassing van de richtlijn door de lidstaten heeft uitgewezen dat het doel van de richtlijn om het voor Unieburgers gemakkelijker te maken hun rechten in verband met consulaire bescherming uit te oefenen in derde landen waar hun lidstaat van nationaliteit niet vertegenwoordigd is, over het algemeen gehaald is.

De crises die leiden tot verzoeken om consulaire bescherming nemen echter in aantal en omvang toe. Met name de qua omvang en complexiteit ongekende COVID-19-pandemie, de crisis in Afghanistan, de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne en de daaropvolgende consulaire crises brachten leemten aan het licht en noopten ertoe na te denken over mogelijkheden om de rechten van Unieburgers met betrekking tot consulaire bescherming te versterken en de uitoefening ervan verder te vergemakkelijken.

De maatregelen kunnen mogelijk worden verduidelijkt en gestroomlijnd om de verlening van consulaire bescherming aan niet-vertegenwoordigde Unieburgers verder te vergemakkelijken, onder andere door begunstigden meer rechtszekerheid te bieden en die bescherming overal ter wereld te waarborgen. Voorts kan worden overwogen de voorlichting en de coördinatie van de communicatie te verbeteren. Bovendien moet er meer gebruik worden gemaakt van prognosemechanismen om voorbereid te zijn op crises, vooral gelet op de prijs die mensen betalen als de consulaire bescherming faalt. Verder zouden de formele rol van de EU-delegaties en de coördinatie en samenwerking van die delegaties met de lidstaten beter kunnen worden afgestemd op hun concrete werkzaamheden ter plaatse teneinde hun rechtszekerheid te vergroten.

De lidstaten blijven primair verantwoordelijk voor de verlening van consulaire bescherming. Er valt evenwel iets voor te zeggen om de EU-delegaties in welomschreven omstandigheden de bevoegdheid te verlenen op verzoek van de lidstaten meer rechtstreeks contact te onderhouden met Unieburgers. Daarbij valt te denken aan bijstand bij repatriëring, met name door noodreisdocumenten af te geven wanneer de EU-delegaties als enige in de positie verkeren om dat te doen, en door de EU-respons ter ondersteuning van niet-vertegenwoordigde en vertegenwoordigde burgers doeltreffender te coördineren, met name tijdens crises. Het wordt belangrijk toe te zien op de toepassing van het nieuwe model van de EU-noodreisdocumenten, dat gevolgen kan hebben voor de mogelijkheid om dit soort consulaire bijstand te verlenen in landen waar de lidstaten beperkt vertegenwoordigd zijn. Door de rol van de EU-delegaties op deze manier te versterken, kunnen de lasten beter worden verdeeld en kan aldus worden bijgedragen tot een efficiënter gebruik van de totale EU-hulpbronnen die beschikbaar zijn in derde landen.

Bij de versterking van de rol van de EU-delegaties zou de overbruggingsclausule van artikel 25 VWEU worden gebruikt. Artikel 25 VWEU voorziet in een vereenvoudigde procedure voor de uitbreiding van de Unieburgerschapsrechten, waarbij de Raad na goedkeuring door het Europees Parlement met eenparigheid van stemmen bepalingen ter versterking of aanvulling van de rechten van Unieburgers vaststelt, met inbegrip van het recht van niet-vertegenwoordigde burgers op consulaire bescherming. De vaststelling van een dergelijk besluit door de Raad zou een eerste stap zijn om de rechtsgrondslag te creëren die nodig is om vervolgens een rechtskader vast te stellen waarin de rol van de EU-delegaties op het gebied van consulaire bescherming wordt versterkt.

(1)

Arrest van 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Révocation d’une assurance de naturalisation), C-118/20, EU:C:2022:34, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

(2)

Zie artikel 46 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het “Handvest”).

(3)

PB L 106 van 24.4.2015, blz. 1.

(4)

Tot aan de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werd het recht op consulaire bescherming geregeld bij artikel 20 van het Verdrag van Nice en daarvoor bij artikel 8 C van het Verdrag van Maastricht, waarbij het aan de lidstaten werd overgelaten om “onderling de nodige regels vast [te stellen]” om die bescherming te waarborgen. Om te voldoen aan artikel 8 C en met de gedachte dat gemeenschappelijke beschermingssystemen “de identiteit van de Unie in derde landen” en “het gevoel van Europese solidariteit” zouden versterken, hebben de lidstaten Besluit 95/553/EG van de Vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, van 19 december 1995 betreffende bescherming van de burgers van de Europese Unie door de diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen (PB L 314 van 28.12.1995, blz. 73) aangenomen. Deze uitvoeringsmethode is vervangen door het Verdrag van Lissabon. Binnen die nieuwe aanpak kon de Raad, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Europees Parlement, richtlijnen aannemen tot vaststelling van coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen die nodig zijn ter vergemakkelijking van de bescherming door de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat aan Unieburgers op het grondgebied van een derde land waar de lidstaat van nationaliteit van die burgers niet vertegenwoordigd is. In verband met het bij het Verdrag van Lissabon vastgestelde rechtskader is bij de richtlijn ook Besluit 95/553/EG ingetrokken.

(5)

Zie voor een uitgebreid overzicht het artikel Good stories on consular support for EU citizens stranded abroad op: https://www.eeas.europa.eu/eeas/good-stories-consular-support-eu-citizens-stranded-abroad_en

(6)

Zie het rapport van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering getiteld Climate Change 2022, Impacts Adaptation and Vulnerability, blz. 15.

(7)

Dit getal omvat enkel de begunstigden van het Terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het VK (d.w.z. Unieburgers die voor 31 december 2020 in het VK woonden en daar nog steeds wonen), en niet de Unieburgers die na 31 december 2020 naar het VK zijn verhuisd. Alle lidstaten zijn in het VK vertegenwoordigd en er is een EU-delegatie: het komt nauwelijks voor dat een Unieburger niet vertegenwoordigd is. Op plaatselijk niveau worden regelmatig consulaire samenwerkingsvergaderingen belegd en er wordt gewerkt aan noodplannen voor consulaire dienstverlening in crisissituaties. In het kader van de maatregelen om rekening te houden met het feit dat het VK een derde land wordt voor de toepassing van de richtlijn, worden de gemeenschappelijke kaders aangepast. Consulaire bescherming valt niet onder het Terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het VK en ook niet onder de handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen diezelfde partijen.

(8)

  Verslag over het Unieburgerschap 2020 getiteld Empowering citizens and protecting their rights.

(9)

COM(2020) 690 final.

(10)

Dit initiatief moet voldoen aan bepaalde voorschriften inzake betere regelgeving en is nog niet gepresenteerd.

(11)

Een strategisch kompas voor veiligheid en defensie — Voor een Europese Unie die haar burgers, waarden en belangen beschermt en bijdraagt aan de internationale vrede en veiligheid, https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/strategic_compass_en3_web.pdf

(12)

EU 7371/22.

(13)

Naar aanleiding van deze oproep is in juli 2022 een crisisresponscentrum opgericht als permanente crisisresponscapaciteit van de EDEO, die samenwerkt met de crisiscellen van de EU-instellingen, de lidstaten en de partners.

(14)

Bijlage bij COM(2022) 404 final.

(15)

Alle verdere verwijzingen naar artikelen hebben betrekking op de richtlijn, tenzij anders vermeld.

(16)

De rapportageperiode loopt derhalve van 1 mei 2018, toen de lidstaten de richtlijn in nationaal recht moesten omzetten, tot de datum van bekendmaking van dit verslag.

(17)

Binnenkort te publiceren studie getiteld Study to support the preparation of an impact assessment on a potential EU policy initiative on the coordination & cooperation measures to facilitate the exercise of the EU citizens’ right to consular protection, Tetra Tech Europe, Asterisk Research & Analysis en VVA, en Consular protection of unrepresented EU citizens in third countries effectiveness and future of the EU citizenship right to consular protection outside the EU, EU-CITZEN: Academic Network on European Citizenship Rights (academisch netwerk inzake Unieburgerschapsrechten).

(18)

 Flash Eurobarometer 485: Burgerschap en democratie van de EU, februari/maart 2020, https://data.europa.eu/data/datasets/s2260_485_eng?locale=en

(19)

Ieder wetgevingsvoorstel wordt daarbij onderworpen aan de desbetreffende voorschriften inzake betere regelgeving, zoals in voorkomend geval evaluatie en effectbeoordeling.

(20)

Zie ook overweging 4 en artikel 1, lid 1, van de richtlijn.

(21)

Het betreft Afghanistan, Antigua en Barbuda, de Bahama’s, Barbados, Belize, Bhutan, de Cookeilanden, Dominica, Eswatini, Grenada, Guyana, Kiribati, Lesotho, Liechtenstein, de Maldiven, de Marshalleilanden, Micronesië, Nauru, Palau, Saint Kitts en Nevis, Saint Vincent en de Grenadines, de Salomonseilanden, Samoa, Tonga en Tuvalu. Het aantal derde landen waar geen enkele lidstaat met een ambassade of consulaire post vertegenwoordigd is, is toegenomen na de terugtrekking van het VK uit de EU.

(22)

Afghanistan, Barbados, Eswatini, Guyana en Lesotho.

(23)

Zie in dit verband ook artikel 221, lid 2, VWEU en artikel 5, lid 10, van Besluit nr. 2010/427/EU van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de Europese dienst voor extern optreden (PB L 201 van 3.8.2010, blz. 30).

(24)

“De delegaties van de Unie werken nauw samen en coördineren hun werkzaamheden met de ambassades en consulaten van de lidstaten om bij te dragen aan samenwerking en coördinatie op het lokale niveau en in crisissituaties, met name door beschikbare logistieke steun te verlenen, waaronder kantoorruimte en organisatorische faciliteiten, zoals tijdelijke accommodatie voor consulair personeel en voor interventieteams. De delegaties van de Unie en het hoofdkwartier van de EDEO faciliteren tevens de uitwisseling van informatie tussen de ambassades en consulaten van de lidstaten en, in voorkomend geval, met de lokale overheid. De delegaties van de Unie stellen ook informatie beschikbaar over de bijstand waarop niet-vertegenwoordigde burgers mogelijkerwijs recht hebben, met name over de overeengekomen praktische regelingen, indien toepasselijk.”

(25)

In Besluit nr. 1313/2013/EU is bepaald dat het Uniemechanisme voor civiele bescherming “kan […] worden gebruikt voor het verlenen van steun in het kader van civiele bescherming voor consulaire bijstand aan burgers van de Unie […] indien de consulaire autoriteiten van de betrokken lidstaten een daartoe strekkend verzoek doen”. Het Uniemechanisme voor civiele bescherming heeft medefinanciering verstrekt voor 408 repatriëringsvluchten uit 85 derde landen, die werden georganiseerd door 19 lidstaten, twee deelnemende staten en het Verenigd Koninkrijk (dat tijdens de overgangsperiode nog deel uitmaakte van het Uniemechanisme), waarbij 100 313 mensen naar Europa werden teruggehaald, onder wie 90 060 Unieburgers.

(26)

ST 13613/20.

(27)

Zie in dit verband ook de conclusies van de Raad over het vergroten van de paraatheid, de responscapaciteit en de bestendigheid ten aanzien van toekomstige crises van 23 november 2021: “Heel wat recente kennis is opgedaan tijdens de COVID-19-pandemie. Ondanks tekortkomingen heeft de EU deze crisis goed doorstaan, dankzij coördinatie en solidariteit. Hoewel onze respons op de pandemie lacunes heeft blootgelegd op het gebied van paraatheid en respons op sectoroverschrijdende crises, toonde hij ook aan dat samenwerking nodig is en toegevoegde waarde heeft. Het gebruik van consulaire samenwerking en coördinatie van de EU voor de succesvolle repatriëring door lidstaten, met de steun van de EDEO en het Uniemechanisme voor civiele bescherming, van EU-onderdanen die in het buitenland gestrand zijn als gevolg van dringende reisbeperkingen […] onderstreept in voorkomend geval het belang van consulaire coördinatie en samenwerking tijdens crises en de noodzaak om lessen te trekken uit de respons op de uitbraak van COVID-19 en andere crises, en [de Raad] kijkt uit naar de presentatie van een voorstel van de Commissie in 2022 over een herziening van de EU-richtlijn inzake consulaire bescherming.” (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14276-2021-INIT/nl/pdf).

(28)

Enkele recente voorbeelden van directe bijstand van een EU-delegatie aan Unieburgers: een Unieburger in Afghanistan werd bijgestaan op het gebied van reisdocumenten, en er werd bijstand verleend bij de redding van een Unieburger wiens boot 100 km uit de kust van Somalië op drift was geraakt.

(29)

Zie voetnoot 27.

(30)

Verschillende EU-lidstaten informeren hun burgers over de rechten die zij als Unieburger hebben op het gebied van consulaire bescherming, bijvoorbeeld via verwijzingen op paspoorten, officiële websites en voorlichtingsmateriaal voor burgers die wonen in of afreizen naar het buitenland.

(31)

Zie artikel 47 van het Handvest van de grondrechten.

(32)

36 maanden na de aanneming van de aanstaande aanvullende technische specificaties voor noodreisdocumenten die zijn vastgesteld bij Richtlijn (EU) 2019/997 van de Raad wordt er een nieuw model voor het EU-noodreisdocument van toepassing. Voor het nieuwe model is apparatuur nodig om het uniforme visummodel af te drukken. Dat kan gevolgen hebben voor de mogelijkheid om dergelijke consulaire bescherming te verlenen in landen waar de lidstaten beperkt vertegenwoordigd zijn.

(33)

De Commissie blijft overleggen met de lidstaten om na te gaan of zij de richtlijn volledig uitvoeren.

(34)

Zie ook overweging 10 van de richtlijn.

(35)

De Commissie blijft overleggen met de lidstaten om na te gaan of zij de richtlijn volledig uitvoeren.

(36)

Zie overweging 14 van de richtlijn: “[…] Aangezien de bescherming die nodig is, steeds afhangt van de feitelijke situatie, mag consulaire bescherming niet worden beperkt tot de situaties die specifiek in deze richtlijn zijn vermeld.”

(37)

PB L 163 van 20.6.2019, blz. 1.

(38)

De Commissie blijft overleggen met de lidstaten om na te gaan of zij de richtlijn volledig uitvoeren.

(39)

Zie ook artikel 221, lid 2, VWEU.

(40)

In zijn besluit van 4 mei 2022 over het verlenen van kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2020 (P9_TA(2022)0153) “complimenteert [het Europees Parlement] de EDEO met de cruciale rol die hij heeft gespeeld bij de grootscheepse noodactie om meer dan 600 000 wereldwijd gestrande burgers van de Unie te repatriëren, en bij het opzetten van de grootschalige humanitaire en bijstandsactie ‘Team Europa’ om partners overal ter wereld te helpen die de pandemie met veel minder middelen dan de Unie moesten bestrijden”.

(41)

Binnenkort te publiceren studie getiteld Study to support the preparation of an impact assessment on a potential EU policy initiative on the coordination & cooperation measures to facilitate the exercise of the EU citizens’ right to consular protection, Tetra Tech Europe, Asterisk Research & Analysis en VVA.

(42)

Vóór de COVID-19-pandemie gaven veel EU-delegaties (ca. 48 %) aan dergelijke verzoeken sporadisch / op jaarbasis te ontvangen. Sinds het begin van de COVID-19-pandemie is het aantal EU-delegaties dat rechtstreekse verzoeken om bijstand van Unieburgers ontvangt, aanzienlijk gestegen: ongeveer 82 % van de respondenten merkte op verzoeken te hebben ontvangen. Bovendien is ook de frequentie van de verzoeken toegenomen: ongeveer 30 % van de EU-delegaties geeft aan wekelijks verzoeken te ontvangen.

(43)

 Flash Eurobarometer 485: Burgerschap en democratie van de EU, februari/maart 2020, https://data.europa.eu/data/datasets/s2260_485_eng?locale=en  

(44)

Interne gegevens van de EDEO.

(45)

ST 13613/20.

(46)

Zie de Richtsnoeren van de Europese Unie voor de toepassing van het concept leidende staat bij consulaire aangelegenheden (PB C 317 van 12.12.2008, blz. 6).

(47)

ST 13613/20.

(48)

Vóór deze buitengewone situatie werd het Uniemechanisme voor civiele bescherming zelden gebruikt voor consulaire ondersteuning (ten hoogste tienmaal in twintig jaar).

(49)

Het ERCC van de Commissie legt momenteel de laatste hand aan richtsnoeren inzake het gebruik van het Uniemechanisme voor civiele bescherming in het kader van consulaire bijstand.

(50)

De Commissie blijft overleggen met de lidstaten om na te gaan of zij de richtlijn volledig uitvoeren.