Geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal voor de periode 2005-2009 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 82/31

Op 14 maart 2006 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal voor de periode 2005-2009 behandeld.

Nadat de economische groei in Portugal in de periode 1995-2000, die door een procyclische budgettaire expansie werd gekenmerkt, gemiddeld 4 % per jaar bedroeg, nam deze groei tussen 2001 en 2005 aanzienlijk af tot slechts

% per jaar, waarmee hij achterbleef bij het gemiddelde voor de eurozone. In termen van koopkracht zal het BBP per hoofd van de bevolking naar verwachting in 2005 tot onder 70 % van het gemiddelde van de eurozone zijn gedaald. Afgezien van ongunstige conjunctuurinvloeden uit het buitenland zijn de flauwe economische resultaten te wijten aan een zwakke concurrentiepositie die het aanzienlijke externe tekort en de geringe potentiële groei verklaart. Wegens het aanhoudend hoge structurele tekort is de begrotingspositie sinds het begin van het nieuwe decennium zwak.

Op 20 september 2005 constateerde de Raad dat er in Portugal een buitensporig tekort bestond. Volgens de aanbeveling van de Raad ingevolge artikel 104, lid 7, van dezelfde datum moet dit tekort uiterlijk in 2008 gecorrigeerd zijn. Na afloop van de in de aanbeveling vastgestelde termijn van zes maanden zal de Commissie de maatregelen onderzoeken die door de Portugese autoriteiten zijn genomen om de tekortdoelstelling voor 2006 te halen. In zijn advies van 12 juli 2005 over de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma voor de periode 2005-2009 verzocht de Raad Portugal de verslechtering van de begrotingspositie in 2005 te beperken; een gestage correctie van het buitensporige tekort te bewerkstelligen, door in 2006 aanzienlijke vooruitgang te boeken; de bruto schuldquote op een sterk neerwaarts pad te brengen; de ontwikkeling van de uitgaven te beteugelen, de kwaliteit van de overheidsfinanciën te verbeteren en de houdbaarheid op lange termijn ervan te verzekeren; en voor een verbetering van de verwerking van gegevens over de overheidssector te zorgen.

In 2005 heeft het overheidstekort volgens de ramingen in de najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie 6 % van het BBP bereikt, terwijl in de vorige actualisering van juni 2005 een streefpercentage van 6,2 % van het BBP was gesteld. Dit kleine verschil valt geheel toe te schrijven aan een opwaartse bijstelling van de BBP-reeks. Naast de stijging van de uitgaven was de drastische achteruitgang ten opzichte van de voorgaande jaren hoofdzakelijk toe te schrijven aan het feit dat de regering niet langer omvangrijke eenmalige maatregelen gebruikt om inkomsten te genereren.

Het programma verstrekt de voor stabiliteits- en convergentieprogramma's vereiste verplichte gegevens die door de nieuwe gedragscode zijn voorgeschreven, doch wijkt op enkele wezenlijke punten af van de modelstructuur (2).

Volgens het macro-economische scenario in het geactualiseerde programma zal de reële BBP-groei gedurende de programmaperiode stijgen van 0,5 % in 2005 tot 1,1 % in 2006 en 1,8 % in 2007 om in 2009 uiteindelijk 3 % te bereiken. Naar wordt aangenomen zal de groei door de binnenlandse vraag en de uitvoer worden gedragen, hoewel de externe bijdrage gedurende de programmaperiode bijna neutraal zal zijn. Verwacht wordt dat de negatieve output gap van circa -2

% van het BBP in 2006-2007 afneemt tot minder dan -1 % aan het einde van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie zijn de groeiaannamen in het programma gunstig, met name wat de latere programmajaren betreft. De inflatoire druk zal naar verwachting laag blijven, maar er zijn enkele risico's voor 2006 en tegen het einde van de programmaperiode. Het grote externe tekort zal vermoedelijk in grote lijnen ongewijzigd blijven.

Het programma is erop gericht de grote onevenwichtigheid in de begroting blijvend weg te werken door terugdringing van het overheidstekort tot onder de referentiewaarde van 3 % van het BBP in 2008 en een verdere begrotingsconsolidatie in de jaren daarna. Volgens het programma moet de consolidatie van de overheidsfinanciën door middel van structurele maatregelen in grote jaarlijkse stappen plaatsvinden. Na een stijging tot 6 % van het BBP in 2005 zal het overheidstekort naar verwachting teruglopen tot 4,6 % in 2006 en verder dalen tot 3,7 % van het BBP in 2007, 2,6 % in 2008 en 1,5 % van het BBP in 2009. Het voor het primaire saldo verwachte tijdsprofiel is vergelijkbaar, met een omslag van een tekort van 3,2 % van het BBP in een overschot van 1,5 % van het BBP tussen 2005 en 2009. De begrotingsaanpassing wordt zowel door de inkomsten- als door de uitgavenzijde ondersteund. Op korte termijn is de consolidatie voornamelijk gebaseerd op aanvullende inkomsten dankzij hogere belastingen en een verbeterde belastingheffing. Naar wordt verwacht zal uitgavenbeperking in alle belangrijke uitgavencategorieën de begrotingsconsolidatie in de programmaperiode geleidelijk bevorderen, waarbij de belangrijkste besparingen door veranderingen in de overheidsadministratie, ook qua personeel, en wijzigingen in de socialeverzekeringsstelsels zullen worden bereikt. Over het geheel genomen wordt de reeds in de vorige actualisering geplande aanpassing in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van december 2005 bevestigd, hoewel daarbij wordt uitgegaan van lagere groeihypothesen, die niettemin gezien de thans beschikbare gegevens toch nog optimistisch zijn.

Gedurende de programmaperiode zal het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) dat de diensten van de Commissie volgens de algemeen aanvaarde methode op basis van de gegevens in het programma hebben berekend, naar verwachting met circa 3

% procentpunten verbeteren. Gedurende de gehele programmaperiode wordt een stringente begrotingskoers gevolgd, waarbij het zwaartepunt op de eerste programmajaren ligt: het structureel tekort moet van circa 5 % van het BBP in 2005 worden teruggedrongen tot circa 3

% van het BBP in 2006 en verder dalen tot bijna 2

% in 2007, 1

% in 2008 en 1

% van het BBP in 2009. Naar wordt verwacht zullen de geplande budgettaire inspanningen plaatsvinden bij een afnemende negatieve output gap. Als middellangetermijndoelstelling in de zin van het stabiliteits- en groeipact wordt in het programma een begrotingspositie van „minstens -0,5 % van het BBP” aangegeven, waarvan echter niet wordt gepland dat deze binnen de programmaperiode wordt bereikt. Aangezien de in het programma vastgestelde middellangetermijndoelstelling ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van circa 1 % van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden. De middellangetermijndoelstelling van het programma heeft volgens de huidige beoordeling een passend niveau omdat zij binnen de marge ligt die voor de aan de eurozone en aan het WKM II deelnemende landen in het stabiliteits- en groeipact en in de gedragscode is vastgesteld, en zij de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn naar behoren in aanmerking neemt.

Het begrotingsresultaat zou slechter kunnen uitvallen dan in het programma wordt voorspeld. Hoewel de aannamen in het programma over de belastingintensiteit van economische activiteit in het algemeen plausibel lijken, zijn de groeivooruitzichten die aan de begrotingsdoelstellingen ten grondslag liggen optimistisch, vooral in de latere programmajaren. Daarnaast wordt in het geactualiseerde programma een ambitieus middellangetermijnplan ter beteugeling van de uitgavengroei uiteengezet en verscheidene maatregelen daarvan zijn onlangs van kracht geworden; niettemin moeten andere maatregelen met betrekking tot deze strategie nog worden gedefinieerd of uitge- voerd, met name wijzigingen in de overheidsadministratie die naar verwachting vanaf 2007 aanzienlijke besparingen zullen opleveren. De volledige tenuitvoerlegging van deze maatregelen is onontbeerlijk voor het bereiken van de begrotingsdoelstellingen. Voorts bevat het programma maatregelen die het kader van de uitvoering van de begroting en de begrotingscontrole moeten verbeteren; verwacht wordt dat, indien deze naar behoren worden uitgevoerd, zij zullen bijdragen aan de verwezenlijking van de begrotingsdoelstellingen.

Gezien de verhouding tussen de positieve en negatieve risico's is de correctie van het buitensporige tekort tussen nu en 2008 (de door de Raad vastgestelde uiterste termijn) afhankelijk van de effectieve uitvoering van alle in het programma voor 2006 aangekondigde maatregelen en van omvangrijke corrigerende maatregelen voor 2007 en de jaren daarna. Mits de hogervermelde risico's voor de begrotingsdoelstellingen adequaat worden aangepakt, is het tempo van de aanpassing in de richting van de middellangetermijndoelstelling van het programma geheel in overeenstemming met het stabiliteits- en groeipact, al zal de middellangetermijndoelstelling niet voor het einde van de programmaperiode worden gehaald. Om een veiligheidsmarge te creëren die ruim genoeg is om in het jaar na de geplande correctie van het buitensporige tekort te voorkomen dat het tekort bij normale macro-economische fluctuaties de drempel van 3 % van het BBP overschrijdt, is het noodzakelijk dat de risico's voor de begrotingsdoelstellingen naar behoren worden aangepakt.

Geraamd wordt dat de schuldquote in 2005 65,5 % van het BBP heeft bereikt, waarmee zij hoger ligt dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60 %. Volgens het programma zal de schuldquote verder stijgen tot circa 69 % van het BBP in 2007 en vervolgens dalen tot iets meer dan 66 % van het BBP in 2009. Gezien de risico's die aan de bovenvermelde begrotingsdoelstellingen zijn verbonden, de onzekerheid rond de stock-flow adjustment en de mogelijk lagere dan de voorspelde economische groei kan de schuldquote een minder gunstige ontwikkeling te zien geven dan in het programma wordt voorspeld. Rekening houdend met deze risicobeoordeling, lijkt het halen van de in het programma aangegeven begrotingsdoelstellingen noodzakelijk om te bereiken dat de schuldquote voldoende in de richting van de referentiewaarde daalt.

Wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft, lijkt het risico voor Portugal groot te zijn gezien de verwachte budgettaire lasten van de vergrijzing. Het huidige hoge niveau van de brutoschuld en de zwakke begrotingspositie wijzen op de noodzaak van een krachtdadige tenuitvoerlegging van de voorgenomen consolidatie van de openbare financiën op middellange termijn, en van de verwezenlijking van de begrotingsdoelstellingen om het risico voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te beperken. De stijgingen in pensioen- en gezondheidszorguitgaven die in de programmaperiode worden verwacht, wijzen niettemin duidelijk op de noodzaak van een algehele strategie om de met de vergrijzing gepaard gaande problemen aan te pakken, die verder gaat dan alleen verbetering van de thans zwakke begrotingspositie. De maatregelen die op dit ogenblik worden genomen om de pensioen- en gezondheidszorgstelsels aan te passen, kunnen voor een deel bijdragen aan de houdbaarheid van deze stelsels. Maar om de verwachte groei van leeftijdsgebonden uitgaven af te remmen, zijn ingrijpender hervormingen vereist.

De voorgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën zijn grotendeels in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen. Zij zijn met name gericht op een structurele correctie van het buitensporige tekort, zoals in de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, van 20 september 2005 nader wordt aangegeven en verwacht wordt dat het beschreven begrotingsbeleid aan correctie van het externe tekort zal bijdragen. Niettemin zij erop gewezen dat de geplande ontwikkeling van de overheidsschuld in de eerste helft van de programmaperiode afwijkt van hetgeen in de richtsnoeren wordt verwacht.

In het programma van structurele hervormingen van Portugal, dat op 21 oktober 2005 in het kader van de hernieuwde strategie van Lissabon voor groei en werkgelegenheid is ingediend, worden de volgende uitdagingen op het gebied van de overheidsfinanciën geïdentificeerd: i) de economische groei stimuleren en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën bevorderen; en ii) hervorming van de overheidsadministratie. De in het stabiliteitsprogramma beoogde maatregelen zijn in overeenstemming met de in het nationale programma van structurele hervormingen vastgelegde maatregelen op het gebied van de overheidsfinanciën. In feite werden in het nationale hervormingsprogramma de belangrijkste punten uit het geactualiseerde programma van juni 2005 volledig overgenomen. De strategie daarvan is in de meest recente actualisering van het stabiliteitsprogramma bevestigd. De budgettaire gevolgen van de in het nationale hervormingsprogramma voor de verschillende beleidsgebieden beschreven maatregelen worden daarin echter niet voldoende gedetailleerd aangegeven.

de in het programma vervatte structurele maatregelen aanneemt en rigoureus uitvoert om ervoor te zorgen dat het buitensporig tekort uiterlijk in 2008 op geloofwaardige en duurzame wijze is gecorrigeerd; zorgt voor verdere aanpassing in de richting van de middellangetermijndoelstellingen wanneer het buitensporige tekort eenmaal is gecorrigeerd, zulks in overeenstemming met de SGP-vereisten; en manoeuvreermarges in het leven roept om de gevolgen voor de begroting van een mogelijk lager dan verwachte economische groei te neutraliseren;

de geplande maatregelen ter beteugeling van de uitgaven vastberaden uitvoert; de begrotingsprocedure op alle niveaus van de overheid verbetert, eventueel door een ruimer gebruik van bindende uitgavenplafonds en door de in het programma beschreven versterking van de mechanismen van bewaking, controle en rapportage van uitgaven en inkomsten;

de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn verbetert, met name door uitvoering van de maatregelen die reeds in het programma staan beschreven en door verdere hervormingen op het gebied van pensioenen en gezondheidszorg;

de bruto overheidsschuldquote op een sterk neerwaarts pad brengt door ervoor te zorgen dat deze zowel het resultaat is van een verdere vermindering van het overheidstekort als van de verwachte opbrengsten van privatiseringen, en door zorgvuldig de gevolgen voor de schuld te evalueren van grote openbare investeringsprojecten, inclusief projecten die in partnerschap met de particuliere sector worden uitgevoerd.