Geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal van de periode 2006-2010 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 71/5

Op 27 februari 2007 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal voor de periode 2006-2010 behandeld.

Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal de reële BBP-groei aantrekken van 1,4 % in 2006 tot respectievelijk 1,8 % en 2,4 % in 2007 en 2008, en uiteindelijk tot 3 % per jaar gedurende de rest van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario voor 2008 en de laatste programmajaren van optimistische groeihypothesen uit te gaan, waarbij er sprake is van een snel slinkende output gap. De in het programma gehanteerde inflatieprognoses lijken realistisch.

Het overheidstekort voor 2006 wordt in de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie en in de nieuwe actualisering geraamd op 4,6 % van het BBP, hetgeen overeenstemt met het streefcijfer in het vorige geactualiseerde stabiliteitsprogramma. Volgens de nieuwe actualisering zijn de streefcijfers voor de totale overheidsontvangsten en -uitgaven ruimschoots gehaald. Beide quotes zijn iets lager dan in de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie.

De voornaamste doelstelling van de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie op middellange termijn is het bewerkstelligen van een blijvende correctie van de grote budgettaire onevenwichtigheden, en met name een reductie van het overheidstekort tot onder de referentiewaarde van 3 % van het BBP in 2008 en een verdere begrotingsconsolidatie daarna. Over de hele programmaperiode zijn forse stappen in de richting van een consolidatie van de begroting gepland: het is de bedoeling dat het overheidstekort geleidelijk wordt teruggebracht van 4,6 % van het BBP in 2006 tot 0,4 % in 2010; het aanpassingstraject voor het primaire saldo is vergelijkbaar, waarbij het tekort van 1,7 % van het BBP in 2006 omslaat in een overschot van 2,5 % in 2010. De geplande tekortreductie zal voornamelijk worden gerealiseerd door het terugdringen van de primaire uitgaven, waarvan de totale omvang tijdens de programmaperiode een reële daling te zien zal geven dankzij corrigerende maatregelen van structurele aard, die er vooral op gericht zijn de centrale overheid, het ambtenarenapparaat en de openbare diensten te herstructureren alsook de uitgaven voor de sociale zekerheid en de gezondheidszorg te beteugelen. Tijdens de eerste programmajaren wordt de begrotingsconsolidatie ook mede in de hand gewerkt door een toename van de belastingontvangsten, die hoofdzakelijk voortvloeit uit een verhoging van bepaalde fiscale tarieven en een vermindering van de belastingvoordelen, alsook door de voortgezette inspanningen bij de bestrijding van fraude en belastingontduiking. Het programma bevestigt de geplande aanpassing die in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van december 2005 wordt geschetst, tegen de achtergrond van een vrijwel ongewijzigd macro-economisch scenario.

Aangenomen wordt dat het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen), berekend overeenkomstig de algemeen aanvaarde methode, zal verbeteren van een tekort van 3

% van het BBP in 2006 tot

% in 2010. Volgens de plannen zal het structurele saldo over de programmaperiode met gemiddeld bijna

% van het BBP per jaar worden verminderd. In het programma wordt als middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie een structureel tekort van 0,5 % van het BBP gehanteerd, waarbij ernaar wordt gestreefd om deze doelstelling in 2010 te bereiken, een jaar eerder dan in het vorige programma impliciet was aangegeven. Aangezien de MTD ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van circa 1

% van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden. De MTD ligt binnen de marge die in het stabiliteits- en groeipact en in de gedragscode is vastgesteld voor de lidstaten die tot het eurogebied en tot WKM II behoren, en houdt afdoende rekening met de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn.

De begrotingsresultaten zijn aan neerwaartse risico's onderhevig. Deze zijn meer in het bijzonder terug te voeren op het effect van de maatregelen om de overheidsuitgaven onder controle te houden. Tegen de achtergrond van een somber macro-economisch klimaat heeft de overheid onlangs, benevens het nieuwe wettelijke kader om een verbetering van de begrotingsdiscipline bij de regionale en lokale overheden te bewerkstelligen, ingrijpende maatregelen ten uitvoer gelegd om de toename van de uitgaven in met name de overheidsdiensten, de gezondheidszorg en de sociale zekerheid aan te pakken. Andere maatregelen die ook gedeeltelijk op de overheidssector betrekking hebben, zijn nog in voorbereiding. Het is evenwel nog niet zeker in hoeverre de begroting met name in 2008 en daarna door deze maatregelen zal worden ontlast. Aangezien het voor het welslagen van de begrotingsconsolidatie van cruciaal belang is dat de uitgaven worden beteugeld, zal de verwezenlijking van de begrotingsdoelstellingen tevens in grote mate afhangen van het boeken van verdere vooruitgang bij de aan de gang zijnde verbetering van het begrotingskader, en van de instelling van mechanismen om de uitvoering van de begroting te evalueren en te controleren. Het macro-economische scenario houdt het risico in dat de economische activiteit zich minder fors herstelt dan verwacht, waardoor de openbare financiën minder sterk zouden verbeteren. De aannames met betrekking tot de elasticiteit van de belastingontvangsten ten opzichte van de economische activiteit in 2007 hangen af van de geplande verdere vorderingen bij de belastinginning.

In het licht van deze risicobeoordeling sluit de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie algemeen genomen aan bij het voornemen om het buitensporige tekort in 2008 te verhelpen zoals door de Raad is aanbevolen, mits de in het programma aangekondigde maatregelen onverkort en effectief ten uitvoer worden gelegd en worden versterkt ingeval de economische groei lager uitvalt dan verwacht. Na de correctie van het buitensporige tekort mikt het programma op een aanpassing die in overeenstemming is met het pact. Gezien echter de risico's waaraan de begrotingsdoelstellingen onderhevig zijn, verschaft de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie misschien geen veiligheidsmarge die ruim genoeg is om bij de gebruikelijke macro-economische schommelingen tot het einde van de programmaperiode te voorkomen dat de tekortdrempel van 3 % van het BBP wordt overschreden. Bijgevolg kunnen de risico's waaraan de begrotingsdoelstellingen onderhevig zijn, ertoe leiden dat, in tegenstelling tot wat in het programma wordt verwacht, de MTD niet in 2010 wordt bereikt. In de jaren na de correctie van het buitensporige tekort kan het bijgevolg met het oog op de in het programma geschetste aanpassing richting de MTD noodzakelijk blijken de geplande maatregelen te versterken om zich te voegen naar het stabiliteits- en groeipact, dat voorschrijft dat de lidstaten die tot het eurogebied en WKM II behoren, een jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo moeten nastreven met 0,5 % van het BBP als benchmark, en dat in goede economische tijden een grotere aanpassing moet worden bewerkstelligd, terwijl in slechte economische tijden een minder zware inspanning toelaatbaar is.

De bruto overheidsschuld zou in 2006 67

% van het BBP hebben bedragen, waarmee zij boven de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het BBP is uitgekomen. In het programma wordt ervan uitgegaan dat de schuldquote in 2007 zal toenemen en over de rest van de programmaperiode met bijna 6 procentpunt zal teruglopen. De ontwikkeling van de schuldquote kan ongunstig worden beïnvloed door de bovengenoemde risico's waarmee de begrotingsdoelstellingen zijn omgeven en door de aanhoudende onzekerheid omtrent de stock-flow adjustment, die in het verleden veelal aanzienlijk is gebleken en meestal een schuldverhogend effect had. Ten slotte houden de resultaten van de overheidsbedrijven op middellange termijn een risico in. Afhankelijk van deze risico's zou de schuldquote aan het einde van de programmaperiode beginnen af te nemen in de richting van de referentiewaarde.

Portugal heeft onlangs pensioenhervormingen doorgevoerd die erop gericht zijn de houdbaarheid van de openbare financiën te bevorderen. Volgens programmaramingen zouden de leeftijdsgebonden uitgaven als gevolg van deze hervormingen een veel minder forse totale stijging te zien geven, al zou deze toch nog aanzienlijk blijven. De budgettaire uitgangspositie is weliswaar aanmerkelijk verbeterd ten opzichte van 2005, maar vormt nog altijd een bedreiging voor de houdbaarheid van de openbare financiën, zelfs als het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting buiten beschouwing wordt gelaten. Bovendien is de overheidsschuld momenteel hoger dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde. Alles samen lijkt Portugal ernstig risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft. In combinatie met de verwachte beteugeling van de leeftijdsgebonden uitgaven ten gevolge van de lopende hervormingen, zou de geplande begrotingsconsolidatie in aanzienlijke mate tot een vermindering van de bovenbeschreven risico's moeten bijdragen.

Het stabiliteitsprogramma bevat een kwalitatieve beoordeling van de algemene gevolgen van het uitvoeringsverslag van oktober 2006 van het nationale hervormingsprogramma in het kader van de budgettaire middellangetermijnstrategie. Daarnaast verschaft het systematisch informatie over de rechtstreekse budgettaire kosten of besparingen van de voornaamste hervormingen waarin het nationale hervormingsprogramma voorziet, en wordt in de begrotingsprognoses expliciet rekening gehouden met de gevolgen van de in het nationale hervormingsprogramma geschetste maatregelen voor de openbare financiën. De in het stabiliteitsprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën lijken aan te sluiten bij de in het kader van het nationale hervormingsprogramma voorgenomen acties. In beide programma's komt met name het verband tussen de hervorming van het openbaar bestuur en de budgettaire consolidatiestrategie aan de orde en wordt tevens aanvullende informatie over diverse beleidsmaatregelen verstrekt.

De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie is over het algemeen in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen.

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, worden alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens in het programma vermeld (2). De modelstructuur van het programma wijkt op enige wezenlijke punten af van de in de gedragscode gespecificeerde modelstructuur (3).

de in het programma voorgenomen structurele maatregelen krachtdadig ten uitvoer te leggen om het buitensporige tekort in 2008 te verhelpen en klaar te staan om deze maatregelen te versterken teneinde de budgettaire gevolgen van een eventueel lager dan verwachte economische groei op te vangen;

zodra het buitensporige tekort is gecorrigeerd, tot de geplande aanpassing in de richting van de MTD over te gaan, indien nodig door het versterken van de genomen maatregelen; en ervoor te zorgen dat de schuldquote dienovereenkomstig afneemt;

de lopende hervorming van het openbaar bestuur voort te zetten; het begrotingskader verder te versterken, onder meer door de uitvoering van de begroting op alle overheidsniveaus te evalueren en te controleren, teneinde de geplande beperking van de uitgaven te bewerkstelligen;

in het licht van de omvang van de schuld en de verwachte stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven, de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te verbeteren door de MTD te halen en door de voordelen van de goedgekeurde pensioenhervormingen vast te houden en eventueel verder uit te bouwen.