Hervormingsprogramma 2017 en stabiliteitsprogramma 2017 van Ierland - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 261/26

Op 16 november 2016 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2017 voor coördinatie van het economisch beleid. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 9-10 maart 2017 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 16 november 2016 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Ierland heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen. Tevens heeft de Commissie op die datum een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone aangenomen, die op 9-10 maart 2017 door de Europese Raad is bekrachtigd. Op 21 maart 2017 heeft de Raad de aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone („aanbeveling voor de eurozone”) vastgesteld (3).

Als lidstaat die de euro als munt heeft en in het licht van de grote onderlinge verwevenheid tussen de economieën van de Economische en Monetaire unie, dient Ierland ervoor te zorgen dat volledig en tijdig uitvoering wordt gegeven aan de aanbeveling voor de eurozone, zoals weergegeven in de onderstaande aanbevelingen 1 en 3.

Op 22 februari 2017 is het landverslag 2017 voor Ierland gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Ierland bij de tenuitvoerlegging van de op 12 juli 2016 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de landspecifieke aanbevelingen die in eerdere jaren werden goedgekeurd, en de vooruitgang die Ierland in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt. Het landverslag bevatte ook een op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 uitgevoerde diepgaande evaluatie, waarvan de uitkomsten ook op 22 februari 2017 zijn gepubliceerd.

Op basis van haar analyse concludeerde de Commissie dat Ierland met macro-economische onevenwichtigheden wordt geconfronteerd. Deze onevenwichtigheden worden met name gekenmerkt door een hoge buitenlandse openbare en particuliere schuld (zowel van huishoudens als van niet-financiële vennootschappen), waardoor Ierland kwetsbaar is voor negatieve schokken. De banken worden nog steeds geconfronteerd met een hoog niveau van oninbare leningen, maar zijn goed gekapitaliseerd en hun winstgevendheid, die weliswaar nog altijd laag is, verbetert geleidelijk aan. De huizenprijzen stijgen en het woningaanbod blijft krap. De schuld van niet-financiële vennootschappen is in de loop van 2015 afgenomen, maar was nog steeds hoger dan eind 2014. De schuld van de huishoudens is in 2015 afgenomen en de overheidsschuld is op een sterk neerwaarts pad. De negatieve internationale nettoinvesteringspositie van Ierland verminderde in een snel tempo vóór 2015, maar is dan omgekeerd, deels als gevolg van een niveauverschuiving in 2015. De externe houdbaarheid van de binnenlandse sector lijkt echter niet in gevaar te zijn. Het aantal oninbare leningen is het afgelopen jaar afgenomen, maar het tempo van de vermindering begon eind 2016 enigszins te vertragen. De woningprijzen zijn in 2015 blijven stijgen, maar vanaf nu zijn er geen grote aanwijzingen voor overwaardering. Er zijn de voorbije jaren beleidsmaatregelen genomen ten aanzien van alle aangehaalde onevenwichtigheden, waaronder in de banksector (beter regelgevingskader, maatregelen om het grote aantal oninbare leningen aan te pakken). De regering heeft verscheidene relevante maatregelen genomen om het onderaanbod op de woningmarkt aan te pakken, maar het zal enige tijd duren voor ze effect beginnen te sorteren.

Ierland heeft op 13 april 2017 zijn nationaal hervormingsprogramma 2017 en op 2 mei 2017 zijn stabiliteitsprogramma 2017 ingediend. Teneinde met de onderlinge verbanden tussen beide programma’s rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programmering van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad (4) kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de betrokken programma’s te evalueren en wijzigingen voor te stellen, wanneer dit nodig is om de uitvoering van betrokken aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft nadere gegevens verstrekt over de wijze waarop zij gebruik zal maken van die bepaling in richtsnoeren over de toepassing van de maatregelen die de doeltreffendheid van de ESI-fondsen koppelen aan gezond economisch bestuur.

Ierland valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact en is aan de overgangsregel voor de schuld onderworpen. In haar stabiliteitsprogramma 2017 voorziet de regering dat het nominale tekort in 2017 licht zal afnemen tot 0,4 % van het bbp en daarna geleidelijk zal blijven dalen, om in 2021 om te slaan in een overschot van 1,0 % van het bbp. De begrotingsdoelstelling op middellange termijn — een structureel tekort van 0,5 % van het bbp — wordt naar verwachting bereikt vanaf 2018. Volgens het stabiliteitsprogramma zal naar verwachting de overheidsschuldquote in 2017 tot 72,9 % dalen en blijven afnemen tot 65,2 % in 2020. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel. Tegelijkertijd zijn de maatregelen die nodig zijn om vanaf 2018 de geplande tekortdoelstellingen te ondersteunen, niet voldoende gespecificeerd.

Op 12 juli 2016 heeft de Raad Ierland aanbevolen een jaarlijkse budgettaire aanpassing in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn te realiseren van 0,6 % van het bbp in 2017. Op basis van de voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie bestaat het risico dat in 2016 en 2017 samengenomen aanzienlijk van de aanbevolen begrotingsaanpassing zal worden afgeweken.

Gelet op zijn begrotingssituatie en met name op zijn schuldniveau, wordt verwacht dat Ierland in 2018 verder opschuift in de richting van zijn begrotingsdoelstelling op middellange termijn, namelijk een begroting met een structureel tekort van 0,5 % van het bbp. Volgens de in het kader van het stabiliteits- en groeipact gezamenlijk overeengekomen aanpassingsmatrix mag het nominale groeipercentage van de netto primaire overheidsuitgaven (5) in 2018 daartoe niet meer dan 2,4 % bedragen. Dit zou overeenkomen met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp. De uitgavenbenchmark is aangepast om te corrigeren voor een verstoring van het tienjaarsreferentiepercentage voor de potentiële groei als gevolg van de uitzonderlijk sterke stijging van de reële bbp-groei in 2015. In navolging van de benadering die door de Ierse autoriteiten is gevolgd bij hun berekening van de begroting 2017, heeft de Commissie het gemiddelde van de potentiële groeipercentages in 2014 en 2016 genomen. Bij ongewijzigd beleid bestaat het gevaar dat in 2017 en 2018 samengenomen enigszins van dat vereiste zal worden afgeweken. Tegelijk is de verwachting dat Ierland in 2017 en 2018 aan de overgangsregel voor de schuld zal voldoen. Over het algemeen is de Raad van oordeel dat met name in 2017 verdere maatregelen nodig zullen zijn om aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact te voldoen. Gezien de huidige conjuncturele omstandigheden van Ierland en de verhoogde externe risico’s zou het raadzaam zijn om meevallers te gebruiken om de overheidsschuldquote verder terug te dringen. Op grond van Verordening (EG) nr. 1466/97 moet bij de beoordeling van de begrotingsplannen en -resultaten echter rekening worden gehouden met de begrotingsbalans van de lidstaat in het licht van de conjuncturele omstandigheden. Zoals is herhaald in de mededeling van de Commissie bij deze landspecifieke aanbevelingen moeten de beoordeling van het ontwerpbegrotingsplan 2018 en de daaropvolgende beoordeling van de begrotingsresultaten 2018 terdege rekening houden met de doelstelling om een begrotingskoers te bereiken die zowel bijdraagt aan het versterken van het lopende herstel als aan het waarborgen van de duurzaamheid van de overheidsfinanciën van Ierland. In die context neemt de Raad er akte van dat de Commissie voornemens is een algemene evaluatie in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1466/97 uit te voeren, in het bijzonder in het licht van de conjuncturele situatie van Ierland.

Hoewel het economisch herstel robuust is en de output de komende jaren naar verwachting gestaag zal blijven toenemen, zijn de vooruitzichten onzekerder geworden, wat risico’s inhoudt voor de nog steeds fragiele overheidsfinanciën. Daarom moeten meer inspanningen worden gedaan om de inkomsten beter bestand te maken tegen economische schommelingen en negatieve schokken. Daartoe moet werk worden gemaakt van het voorstel om een „Rainy Day Fund” aan te leggen en moet de afhankelijkheid van zeer geconcentreerde en volatiele inkomstenbronnen worden afgebouwd. Een evenwichtige samenstelling van verschillende fiscale bronnen en bredere belastinggrondslagen verbeteren de inkomstenstabiliteit bij economische volatiliteit. De inspanningen om de belastinggrondslag te verbreden, waren de afgelopen jaren echter beperkt en recente belastingmaatregelen zijn toegespitst op verlagingen en aftrekken. De aangekondigde systematische evaluatie van de kosten en baten van verlaagde btw-tarieven, die gelden voor een ruime waaier van verkopen, is ophanden. De recurrente onroerendgoedbelasting wordt beschouwd als een van de meest groeivriendelijke inkomstenbronnen. De Ierse inkomsten uit onroerend goed bedroegen echter slechts 1,0 % van het bbp in 2014, tegenover een Uniegemiddelde van 1,6 %. Een geleidelijke indexering van de waarde van het onroerend goed zou het profiel van de plaatselijke onroerendgoedbelasting helpen verzachten door een plotse toename van de belastingverplichtingen te voorkomen wanneer het onroerend goed wordt geherwaardeerd in 2019. De verschillen in de belasting op diesel en benzine voor weggebruikers zijn uit ecologisch oogpunt ongerechtvaardigd.

In het verleden waren uitgebreide uitgavenbeoordelingen vooral gericht op het verkleinen van de overheidsuitgaven om de algehele begrotingsdoelstellingen te halen. Er is weinig evaluatie van de doeltreffendheid en efficiëntie van uitgavenprogramma’s verricht, wat uiteindelijk de betrouwbaarheid van de meerjarige uitgavenplannen heeft verzwakt. Een naar behoren opgezette beoordeling van de uitgaven, overeenkomstig de gemeenschappelijke beginselen van de Eurogroep, zou de uitgavencontrole verbeteren en zou middelen voor de dringend noodzakelijke groeibevorderende overheidsinvesteringen kunnen vrijmaken. De beoordeling van de uitgaven moet met name betrekking hebben op de kosteneffectiviteit van de gezondheidssector. Ierland heeft een aantal belangrijke maatregelen ter verhoging van de efficiëntie doorgevoerd, zoals een kostenbesparende overeenkomst met de farmaceutische sector, een systeem voor financieel beheer, e-gezondheid en financiering op basis van activiteiten. Niettemin zou meer kunnen worden gedaan, bijvoorbeeld door de rol van eerstelijnszorg als poortwachter voor de overbelaste ziekenhuizen van Ierland te versterken. Stappen in de richting van een universele eenlagige gezondheidszorg zijn versnipperd en missen een totaalvisie.

Het bevorderen van duurzame en inclusieve groei die alle groepen in de samenleving ten goede komt, blijft een uitdaging. Met 6,4 % bedroeg de werkloosheid in april 2017 minder dan het Uniegemiddelde. De lage arbeidsintensiteit van veel huishoudens doet echter de bezorgdheid ontstaan dat sommige mensen uit de boot vallen terwijl het herstel doorzet. Tussen 2013 en 2015 is het percentage van de bevolking dat leeft in een huishouden met een lage of zeer lage arbeidsintensiteit met 15 % gedaald; het algemene werkloosheidspercentage is in dezelfde periode met 28 % afgenomen. In het algemeen werkt het socialezekerheidsstelsel goed om de armoede en ongelijkheid in te dammen en Ierland heeft maatregelen genomen om de arbeidsparticipatie te stimuleren door uitkeringen en toeslagen geleidelijk af te bouwen. Toch bestaan er nog steeds belemmeringen voor inclusieve groei. De verschillen in arbeidsparticipatie tussen laag-, middelhoog- en hoogopgeleide werknemers behoren tot de hoogste in de Unie. In bepaalde sectoren zijn vaardigheidstekorten en discrepanties tussen de vraag naar en het aanbod van vaardigheden ontstaan, terwijl er onvoldoende mogelijkheden tot bij- en omscholing zijn. De arbeidsmarkt en sociale uitdagingen wijzen op het belang van een geïntegreerde benadering van opleiding en arbeidsmarktactivering voor degenen die het verst van de arbeidsmarkt af staan. Bovendien blijft de kwaliteit van de kinderopvangvoorzieningen, met inbegrip van de beschikbaarheid van voltijdse diensten, zorgen baren. Als percentage van de lonen behoren de nettokosten voor kinderopvang tot de hoogste van de Unie. De beschikbaarheid en de kosten van kwaliteitsvolle voltijdse kinderopvang vormen obstakels voor de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen en hinderen de inspanningen ter bestrijding van de kinderarmoede, die licht is gedaald, maar nog steeds hoger dan het Uniegemiddelde is.

De infrastructuurbehoeften moeten worden aangepakt om duurzame en evenwichtige groei te bevorderen. De economische crisis heeft geleid tot een verschuiving in de samenstelling van de overheidsuitgaven, van investeringen naar lopende uitgaven. Jaren van sterk gedaalde overheidsinvesteringen hebben een negatieve impact op de adequaatheid en kwaliteit van de infrastructuur gehad. De verschuiving in de overheidsuitgaven heeft ook gevolgen gehad voor de overheidssteun voor onderzoek en ontwikkeling (O&O) met mogelijke gevolgen voor het concurrentievermogen van kleine en middelgrote ondernemingen. Ierland staat op plaats 25 in de Unie als het gaat om publieke investeringen in O&O als percentage van het bbp. De ernstigste infrastructurele tekortkomingen doen zich voor op het gebied van vervoer, waterdiensten en huisvesting. Momenteel overstijgt de vraag naar nieuwe woningen het aanbod ruimschoots in de voornaamste stedelijke gebieden van het land. Als gevolg daarvan blijven de woningprijzen en huurprijzen snel stijgen, wat er dan weer toe heeft geleid dat het aantal gevallen van uitsluiting uit de woningmarkt en dakloosheid onlangs sterk is toegenomen. Er zijn momenteel geen aanwijzingen voor overwaardering, maar restricties die het woningaanbod beperken, kunnen macrofinanciële risico’s opleveren als ze niet worden weggenomen. Een samenhangend en tijdig ruimtelijk plan zou voor nieuwe woningen in de juiste gebieden helpen zorgen.

De Ierse economie vertoont een tweedeling tussen de doorgaans kleine en middelgrote ondernemingen in Ierse handen en de grote multinationale ondernemingen die in Ierland actief zijn. Banden tussen multinationale ondernemingen en ondernemingen in Ierse handen blijven beperkt. Hun uitvoerprestaties en -profielen vertonen aanzienlijke verschillen, terwijl de productiviteitskloof tussen beide groepen breder wordt. Ondernemingen in Ierse handen hebben een zwakker uitvoerprofiel dan in Ierland gevestigde multinationale ondernemingen. Hun uitvoer is sterk geconcentreerd per sector en bestemming, waardoor ze kwetsbaarder zijn voor schokken. Investeren in innovatie zou de productiviteit en het uitvoerpotentieel van Ierse ondernemingen bevorderen in een tijd waarin het diversifiëren van de uitvoer en de uitvoerbestemmingen de prestaties van Ierse ondernemingen zou kunnen helpen stabiliseren. De overheidsuitgaven voor O&O blijven laag. De onverkorte tenuitvoerlegging van maatregelen ter verhoging van publieke O&O, met name maatregelen om de innovatiecapaciteit van kleine en middelgrote ondernemingen te ondersteunen, hangt af van de terugkeer naar een trend van volgehouden investeringen. Om innovatie door kleine en middelgrote ondernemingen te bevorderen, zou het innovatiebeleid kunnen worden geheroriënteerd naar directere vormen van financiering. Overheidssteun voor O&O door bedrijven steunt in toenemende mate op belastingkrediet voor O&O. Met een gerichtere beleidsmix met directere financiering wordt mogelijk beter aan de noden van jonge, innovatieve Ierse ondernemingen tegemoetgekomen en worden de door de grote investeringskracht van multinationale ondernemingen geboden kansen mogelijk beter benut. Een en ander zou de toegang tot mondiale waardeketens vergemakkelijken en kennisspillovers versnellen.

In een klimaat van verhoogde externe onzekerheid, is verdere vooruitgang bij het terugdringen van oninbare leningen belangrijk om de stabiliteit van de financiële sector te waarborgen. Hoewel er vooruitgang is geboekt, blijft het hoge aandeel oninbare leningen een rem op de winstgevendheid van de banken en een obstakel voor volledig economisch herstel van huishoudens en bedrijven. De schuldafbouw van huishoudens en binnenlandse bedrijven gaat door, maar hun schuldenlast blijft met 276,8 % van het bbp (september 2016) bij de hoogste van de Unie. Hoge bedrijfsschulden kunnen voor bedrijven een hinderpaal vormen om te lenen voor investeringen, wat dan weer het vermogen van banken om hun eigen winstgevendheid te verbeteren, beperkt.

Volgens de Centrale Bank van Ierland bedroeg het gemiddelde percentage oninbare leningen van de binnenlandse Ierse banken 14,2 % in september 2016. Dit is beduidend meer dan het Uniegemiddelde van 5,3 %. Het bedrag aan oninbare leningen van de binnenlandse Ierse banken daalde met 12,7 miljard EUR, ofwel 32,7 % op jaarbasis in september 2016. Het tempo van de afwikkeling van betalingsachterstanden is enigermate vertraagd omdat de resterende langetermijnachterstallen tevens het moeilijkst te herstructureren zijn. Het momentum mag niet verloren gaan: de herstructurering van achterstallige betalingen moet houdbaar zijn op lange termijn en er moeten verschillende vormen van schuldreductie worden overwogen. Eind september 2016 was 14 % van de hypotheekleningen achterstallig; voor 70 % van het totale aantal hypotheekleningen met achterstalllen van meer dan negentig dagen betrof het achterstallen van meer dan twee jaar. Commerciële vastgoedleningen in het bezit van binnenlandse banken en zakelijke leningen blijven, met een percentage oninbare leningen van 32,6 % respectievelijk 11,8 % in september 2016, eveneens zorgen baren. De benutting van regelingen inzake persoonlijke insolventie, faillissement, examinership en van regelingen zonder tussenkomst van het gerecht bedoeld om huishoudens en bedrijven weer levensvatbaar te maken, is laag en moet meer worden gestimuleerd. Na verscheidene vertragingen zal het centraal kredietregister naar verwachting de laatste fase van zijn implementatie ingaan. De voltooiing ervan moet een prioriteit zijn aangezien het als basis zal dienen voor adequate kredietrisicobeoordeling van kredietnemers en prudente toekomstige kredietverlening waarborgt.

De uitvoering van de Legal Services Regulation Act 2015 is eind 2016 van start gegaan. De onverkorte tenuitvoerlegging van deze wet zal cruciaal zijn voor de inspanningen van Ierland om de concurrentie in de sector te verhogen, aangezien ze het mogelijk maakt dat advocaten direct toegang krijgen tot het beroep, dat multidisciplinaire praktijken ondernemingsgroepen oprichten en dat alternatieve, in andere lidstaten gebruikte bedrijfsmodellen in Ierland worden toegepast. Op onafhankelijke juridische diensten wordt door alle sectoren van de economie een beroep gedaan en de kosten ervan zijn van invloed op het concurrentievermogen van Ierland. Het is daarom van het grootste belang dat door de tenuitvoerlegging van deze wet concurrentiebevorderende en kostenverlagende maatregelen worden ingevoerd na publieke raadplegingsprocessen, of dat dergelijke maatregelen worden opgenomen in door de Legal Services Regulatory Authority vast te stellen voorschriften, teneinde de concurrentie te stimuleren en de kosten terug te dringen.

In de context van het Europees Semester 2017 heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Ierland verricht. Die analyse is gepubliceerd in het landverslag 2017. Voorts heeft zij zowel het stabiliteitsprogramma 2017 als het nationale hervormingsprogramma 2017 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Ierland zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaaleconomisch beleid in Ierland, maar is zij ook nagegaan of de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten.

In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het stabiliteitsprogramma 2017 onderzocht en zijn advies (6) daarover is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.

In het licht van de diepgaande evaluatie door de Commissie en van deze beoordeling heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma 2017 en het stabiliteitsprogramma 2017 onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 zijn in de onderstaande aanbevelingen 1 en 3 weergegeven,

Een aanzienlijke begrotingsinspanning leveren in 2018 overeenkomstig de vereisten van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact. Meevallers als gevolg van de gunstige economische en financiële omstandigheden, zoals de opbrengsten van de activaverkopen, gebruiken om de overheidsschuldquote sneller af te bouwen. Belastingkortingen in reikwijdte en aantal beperken en de belastinggrondslag verbreden.

Overheidsuitgaven gerichter maken, door prioriteit te geven aan openbare investeringen in vervoer, waterdiensten en innovatie, met name ter ondersteuning van kleine en middelgrote ondernemingen. De sociale infrastructuur, met inbegrip van sociale huisvesting en hoogwaardige kinderopvang, verbeteren; met een geïntegreerd pakket van activeringsmaatregelen komen om de werkgelegenheidsvooruitzichten van laagopgeleiden te verbeteren en de lage arbeidsintensiteit van huishoudens aan te pakken.

Een constante en houdbaardere schuldvermindering bevorderen aan de hand van afwikkelingsstrategieën voor oninbare leningen die afschrijvingen voor levensvatbare bedrijven en huishoudens omvatten, met bijzondere nadruk op de afwikkeling van langetermijnachterstallen.