Institutioneel beleid: spelregels en spelers van de Europese Unie - EU monitor

EU monitor
Dinsdag 21 mei 2019
kalender
Met dank overgenomen van Europa Nu.

De afspraken tussen de lidstaten van de Europese Unie†i zijn vastgelegd in verdragen†i. Die verdragen zijn verscheidene malen aangepast en aangevuld. In de verdragen zijn de doelstellingen van de Europese Unie omschreven. Kort samengevat werkt de EU aan een veiliger en welvarender leven voor de Europese burgers. Ook regelen de verdragen op welke manier en door welke instellingen de EU die doelen kan proberen te bereiken.

In de verdragen zijn er per beleidsterrein afspraken gemaakt over welke bevoegdheden de EU op dat terrein heeft, en wat de lidstaten zelf regelen. Er is vastgelegd welke besluitvormingsprocedures er gebruikt worden en wat de bevoegdheden van de verschillende Europese instellingen zijn. Die kunnen per beleidsterrein verschillen, wat het totaal aan regels en procedures soms vrij ingewikkeld en onoverzichtelijk kan maken.

Daarnaast hebben de lidstaten en de Commissie samen afspraken gemaakt over de aanpak van praktische bestuurlijke vraagstukken. In februari 2017 heeft het Europees Parlement†i drie resoluties aangenomen over de toekomst van de EU. Het gaat om voorstellen om het institutioneel beleid van de EU te hervormen. Daarnaast kwam de voorzitter van de Europese Commissie Juncker†i in maart 2017 met vijf mogelijke scenario's voor de toekomst van de EU.

1.

Wie - de Europese instellingen

De Europese Unie kent een aantal instellingen. Een viertal daarvan bepaalt in grote lijnen wat de EU doet. Hier wordt de nadruk gelegd op de plaats die zij innemen in de balans tussen het nationale en Europese niveau van besluitvorming.

  • 1. 
    De Europese Commissie†i is het 'dagelijkse bestuur' van de Europese Unie. De Commissie vertegenwoordigt de EU als geheel, de Commissie moet uitgaan van het Europese belang. In de praktijk houdt de Commissie in haar werk wel rekening met nationale belangen en wensen.
  • 2. 
    De Raad van Ministers†i is - soms gedeeld met het Europees Parlement - wetgever. In de Raad zijn alle lidstaten van de EU vertegenwoordigd door middel van hun ministers van het betreffende beleidsgebied. De Raad kan samenkomen in tien verschillende samenstellingen, bijvoorbeeld Buitenlandse Zaken of Milieu. In de Raad worden de nationale belangen behartigd.
  • 3. 
    De Europese Raad†i vertegenwoordigt de lidstaten op het hoogste niveau. De Europese Raad moet ontwikkeling van de EU als geheel in grote lijnen uitzetten, maar in de praktijk spelen nationale belangen een zeer grote rol in het werk van de Europese Raad.
  • 4. 
    Het Europees Parlement†i is, samen met de Raad van Ministers, wetgever. De gekozen volksvertegenwoordigers in het EP moeten opkomen voor de burgers uit de gehele Europese Unie. In de praktijk speelt behalve politieke overtuiging nationaliteit in meer of mindere mate wel mee bij de afweging die individuele EuroparlementariŽrs†i maken.

Ook enkele andere EU instellingen zijn betrokken bij het wetgevingsproces, zoals het Comitť van de Regio's†i en het Economisch en Sociaal Comitť†i. De rol van deze instellingen is echter beperkt zich tot het geven van advies. De meeste andere EU instellingen zijn vooral gericht op het ondersteunen en uitvoeren van beleid.

2.

Wat en wanneer - bevoegdheden van de Europese Unie

Verdragen
Bron: European Commission

Wat de EU mag doen

De verdragen die de bevoegdheden en het functioneren van de Europese Unie vastleggen zijn gesloten door de lidstaten van de Europese Unie. Zij bepalen dus hoeveel soevereiniteit zij overdragen aan de EU. De Europese Unie mag niet zelfstandig haar bevoegdheden uitbreiden.

De verdeling van de bevoegdheden is op drie manieren afgebakend:

  • 1. 
    Beleidsterreinen waarop de Europese Unie het exclusieve recht heeft om beleid te maken. Dit betreft slechts een paar beleidsterreinen.
  • 2. 
    Beleidsterreinen waarop de EU en de lidstaten de bevoegdheid om beleid te mogen maken delen. De EU maakt dan op Europees niveau beleid, en de lidstaten doen dat ieder afzonderlijk op nationaal niveau. Wel moeten de lidstaten rekening houden met wat er op Europees niveau is besloten - regels mogen elkaar niet tegenspreken.
  • 3. 
    Beleidsterreinen waarop de EU een ondersteunde rol heeft. De EU bevordert de samenwerking en onderlinge afstemming op deze terreinen, maar het echte beleid wordt gemaakt door de lidstaten zelf.

Op beleidsterreinen die niet in de verdragen genoemd worden mag de Europese Unie geen beleid maken.

Afweging nationaal of Europees?

Dat de Europese Unie beleid mag en kan opstellen betekent niet automatisch dat de Europese Unie alle regels maakt. Iedere keer als de Europese Unie nieuw beleid wil maken wordt er rekening gehouden met de volgende drie principes:

  • Subsidiariteit

    Dit beginsel beoogt een besluitvorming te garanderen die zo dicht mogelijk bij de burger staat. Een actie mag volgens dit beginsel pas op Europees niveau ondernomen worden als die actie niet net zo goed (of beter) op nationaal, regionaal of lokaal niveau kan plaatsvinden.

  • Het attributiebeginsel

    Volgens dit beginsel mag de Europese Unie†i (EU) alleen regels maken en optreden op grond van bevoegdheden die de lidstaten aan de EU hebben toegekend. Alle andere bevoegdheden behoren toe aan de lidstaten†i zelf. Met het attributiebeginsel moet zowel bij het interne als het internationale optreden van de EU rekening gehouden worden. Het attributiebeginsel is vastgelegd in artikel 2†i van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

3.

Hoe - besluitvormingsprocedures

De Europese Unie†i kent verschillende procedures om besluiten te nemen. Naast de gewone wetgevingsprocedure gelden er voor een aantal onderwerpen bijzondere wetgevingsprocedures. Daarnaast zijn er een aantal aparte procedures voor het vaststellen van afgeleide regelgeving.

Invloed van de nationale parlementen

Ook de nationale parlementen spelen een rol bij Europese besluitvorming. Daarvoor kunnen zij twee routes bewandelen.

  • 1. 
    Deze route gaat om de vraag of dingen nationaal of Europees geregeld moeten worden: parlementen kunnen bezwaar maken tegen voorstellen van de Europese Commissie als ze vinden dat het voorstel helemaal niet Europees geregeld zou moeten worden. Als genoeg parlementen bezwaar maken krijgt de Commissie een gele†i of oranje†i kaart. Het voorstel is dan formeel misschien niet meteen van tafel, maar in de praktijk zal de Commissie het voorstel flink aanpassen of intrekken.
  • 2. 
    Deze route gaat over de mogelijkheden die parlementen hebben om tijdens Europese besluitvorming invloed uit te oefenen: parlementen kunnen - afhankelijk van hoe de onderlinge verhouding tussen parlement en regering is geregeld in de lidstaat - hun regering verzoeken of dwingen bepaalde standpunten in te nemen bij vergaderingen van de Raad van Ministers en de Europese Raad.

Nederland

Als lidstaat is Nederland betrokken bij de besluitvorming over Europese regelgeving

De Eerste ťn de Tweede Kamer hebben ieder ook een aparte commissie die zich met Europese zaken bezig houdt. Die commissies werken samen met de vakcommissies.

Democratie en Europa

De nationale parlementen en het Europees Parlement worden door de burger gekozen. Beide spelen een belangrijke rol in de besluitvorming op Europees niveau. Op individueel niveau is het voor burgers lastig om invloed uit te oefenen, al zijn er wel mogelijkheden. Zo kunnen burgers via het Europees Burgerinitiatief†i proberen de Commissie ertoe te bewegen om met beleid te komen over een bepaald onderwerp. Daarnaast organiseren de Europese instellingen raadplegingen en andere initiatieven om de mening van de burger te horen.

Niet alleen burgers maar ook bedrijven en belangengroepen proberen invloed uit te oefenen op het Europese beleid.

4.

Waarmee - rechtsinstrumenten

De Europese Unie†i gebruikt verschillende instrumenten om Europese wet- en regelgeving mee vast te leggen, om beleid van de lidstaten mee te coŲrdineren of de lidstaten mee te adviseren. Rechtsinstrumenten zijn onder te verdelen in twee categorieŽn, bindende en niet-bindende rechtsinstrumenten. Uitvoerende rechtsinstrumenten vallen onder de bindende instrumenten, maar zijn als aparte categorie opgenomen.

5.

Bestuurlijke afspraken

De Europese Unie en de lidstaten hebben regels afgesproken over goed bestuur. Die moeten ervoor zorgen dat de verschillende lidstaten binnen de Europese Unie gemakkelijker met elkaar kunnen samenwerken. Dit gaat meestal om heel technische zaken die weinig met inhoudelijk beleid te maken hebben, maar daarom niet minder belangrijk zijn.

De afspraken over het hanteren van gelijke definities en methoden voor het verzamelen van statistische gegevens vormen een goed voorbeeld. Ze kunnen gevolgen hebben voor de berekening van de grootte van het Bruto Binnenlands Product†i. Het BBP bepaalt het bedrag dat landen moeten bijdragen aan de Europese begroting. Het hanteren van verschillende rekenmethoden kan ertoe leiden dat landen volgens de ene definitie wel voldoen aan normen of regels, maar volgens een andere definitie niet.

Regels over financieel beheer vallen onder het beleid fraudebestrijding†i.

Ook de Europese instellingen onderling hebben werkafspraken om het functioneren van de Europese Unie zo soepel mogelijk te laten verlopen, vastgelegd in inter-institutioneel akkoorden†i. De verschillende instellingen doen daarnaast in meer of mindere mate mee met het lobbyregister†i, waar wordt bijgehouden met welke bedrijven en belangengroepen het bestuur van de Europese Unie allemaal contact heeft.

In mei 2015 presenteerde de Europese Commissie de agenda voor betere regelgeving. Volgens eurocommissaris Frans Timmermans moeten nieuwe Europese voorstellen vooraf beter getest worden op hun effectiviteit. Deze taak komt terecht bij een nieuwe instelling namelijk de onafhankelijke Regulatory Scrutiny Board, voorheen de Impact Assessment Board. Ook wil de Commissie belanghebbenden intensiever bij het wetgevingsproces betrekken door hen de gehele wetgevingscyclus te betrekken. Dit maakt de EU transparanter en moet bijdragen aan een verbetering van de kwaliteit van de Europese wetten.

6.

Ontwikkeling van de spelregels

De spelregels in de Europese Unie en haar voorgangers hebben in ruim vijftig jaar een grote ontwikkeling doorgemaakt. Er zijn twee belangrijke lijnen te ontdekken:

  • 1. 
    Er is sprake van een stapsgewijze uitbreiding van de bevoegdheden: de EU speelt op steeds meer beleidsterreinen een rol.
  • 2. 
    De verandering van de manier waarop besluiten worden genomen: op veel terreinen zijn de landen overgestapt van besluitvorming op basis van unanimiteit - iedere lidstaat moet akkoord zijn, anders kan een voorstel niet worden aangenomen - naar besluitvorming op basis van meerderheden. Ook kreeg de volksvertegenwoordiging (het Europees Parlement†i) een steeds grotere rol in de besluitvorming. In het begin kon het alleen advies uitbrengen. Na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 is het Europees Parlement (EP) op verreweg de meeste terreinen medewetgever geworden.

Een derde belangrijke ontwikkeling is de uitbreiding van het aantal lidstaten van de EU. Wat begon als een samenwerkingsverband tussen zes landen in 1952, groeide uit tot een unie van 28 lidstaten.

De verdragen in vogelvlucht

Het allereerste verdrag leidde in 1952 tot de oprichting Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal†i (EGKS). Zes landen droegen een deel van hun bevoegdheden op het terrein van de productie van kolen en staal over naar Europese instellingen. Een paar jaar later volgde de Europese Economische Gemeenschap†i (EEG). De samenwerking werd uitgebreid tot landbouw, economie en handel. De overdracht van bevoegdheden op die terreinen bleef heel beperkt. Ook gingen de lidstaten samenwerken op het terrein van atoomenergie via het Euratom-verdrag†i.

Midden jaren tachtig werden de eerste grote aanpassingen op die verdragen vastgelegd in de Europese Akte†i. Op economisch gebied leverden de lidstaten hun veto in; ťťn land kon Europese besluitvorming niet langer tegenhouden. Ook werd in de Akte vastgelegd dat de Europese Gemeenschappen zich met beleidsterreinen die direct effect hadden op de economie bevoegdheden zou krijgen, zoals milieu- en onderzoeksbeleid.

Het aantal terreinen waar Europa zich mee bezig hield werd pas echt uitgebreid met het Verdrag van Maastricht†i, dat eind 1992 van kracht werd. De lidstaten gingen, zij het heel voorzichtig, samenwerken op de terreinen van justitie, buitenlands beleid en sociaal beleid. Op de terreinen waar de lidstaten al op samenwerkten kreeg het Europees Parlement in een aantal gevallen eindelijk medebeslissingsbevoegdheid. De verdragen van Amsterdam†i (1999) en Nice†i (2004) bouwden hier op voort. Op steeds meer terreinen werd het vetorecht ingeleverd, en de rol van het EP werd steeds verder uitgebreid. Ook het laatste verdrag, het Verdrag van Lissabon†i (2009), volgt de lijn van de eerdere ontwikkelingen van de Europese Unie.

In februari 2017 heeft het Europees Parlement drie resoluties over aanpassing van het institutioneel beleid aangenomen. Volgens de resoluties moet de EU optimaal gebruikmaken van de bevoegdheden die het Verdrag van Lissabon biedt. Een aantal concrete voorstellen zijn:

  • het Europees Parlement gaat nog maar op ťťn plek vergaderen
  • bij de Europese verkiezingen kan men stemmen op alle lijsttrekkers (dus niet alleen meer op kandidaten uit het eigen land); zo bepalen kiezers mede wie voorzitter wordt van de Europese Commissie: de fractievoorzitter van de partij die de meeste stemmen krijgt
  • de Raad van ministers gaat in meer gevallen beslissen met gekwalificeerde meerderheid†i
  • er komt een EU-minister van FinanciŽn
  • de Europese Commissie krijgt de bevoegdheid om een gemeenschappelijk economisch beleid van de EU te formuleren
  • er komt een eigen begroting voor de eurozone

7.

Toekomst Europese Unie

Commissievoorzitter Juncker†i schetste in maart 2017 vijf scenario's over hoe de Europese Unie zich in de toekomst zou kunnen ontwikkelen. Hij wil dat de lidstaten zich duidelijk uitspreken over de vraag op welke terreinen de lidstaten moeten (blijven) samenwerken. En dat bij die keuze ook duidelijk moet worden hoeveel bevoegdheden de Europese Unie dan krijgt om effectief te kunnen handelen op die beleidsterreinen.

  • 1. 
    Doorgaan op de huidige wijze
  • 2. 
    De EU beperkt zich tot de interne markt
  • 3. 
    De EU gaat op een kleiner aantal beleidsterreinen intensiever samenwerken
  • 4. 
    Groepen landen ('kopgroepen') kunnen op specifieke terreinen nauwer samenwerken
  • 5. 
    Verdere integratie

8.

Meer informatie

Achtergrondartikelen

Europese Unie

Algemeen overzicht EU

Factsheet Europees Parlement

Wetgevingsoverzicht