Institutioneel beleid: spelregels en spelers van de Europese Unie - EU monitor

EU monitor
Dinsdag 22 oktober 2019
kalender
Met dank overgenomen van Europa Nu.

De afspraken tussen de lidstaten van de Europese Unie i zijn vastgelegd in verdragen i. In de verdragen, die meermaals zijn aangepast, zijn de doelstellingen van de EU omschreven, maar bijvoorbeeld ook welke bevoegdheden de Europese instellingen hebben. Dit wordt institutioneel beleid genoemd.

In de verdragen zijn er per beleidsterrein afspraken gemaakt over welke bevoegdheden de EU op dat terrein heeft, en wat de lidstaten zelf regelen. Er is vastgelegd welke besluitvormingsprocedures er gebruikt worden en wat de bevoegdheden van de verschillende Europese instellingen zijn. Die kunnen per beleidsterrein verschillen, wat het totaal aan regels en procedures soms ingewikkeld en onoverzichtelijk kan maken. De procedure voor de wijziging van Europese Verdragen i is uitvoerig en het wijzigen van verdragen behoeft de goedkeuring van de lidstaten.

De lidstaten en de Europese Commissie i hebben samen afspraken gemaakt over de aanpak van praktische bestuurlijke vraagstukken. De bevoegdheden van de EU zijn namelijk vaak een punt van discussie; moet iets nationaal worden geregeld, of Europees? In maart 2017 kwam de voorzitter van de Europese Commissie Juncker i met vijf mogelijke scenario's voor de toekomst van de EU. Ook wordt er in 2019 op hoog niveau vergadert over de Europese strategische agenda 2019-2024 i.

Inhoudsopgave

1.

Staand beleid

De verdragen die de bevoegdheden en het functioneren van de Europese Unie vastleggen zijn gesloten door de lidstaten van de Europese Unie. Zij bepalen dus hoeveel soevereiniteit zij overdragen aan de EU. De Unie mag niet zelfstandig haar bevoegdheden uitbreiden.

De verdeling van de bevoegdheden is op drie manieren afgebakend:

  • 1. 
    Beleidsterreinen waarop de Europese Unie het exclusieve recht heeft om beleid te maken. Dit betreft slechts een paar beleidsterreinen.
  • 2. 
    Beleidsterreinen waarop de EU en de lidstaten de bevoegdheid om beleid te mogen maken delen. De EU maakt dan op Europees niveau beleid, en de lidstaten doen dat ieder afzonderlijk op nationaal niveau. Wel moeten de lidstaten rekening houden met wat er op Europees niveau is besloten - regels mogen elkaar niet tegenspreken.
  • 3. 
    Beleidsterreinen waarop de EU een ondersteunde rol heeft. De EU bevordert de samenwerking en onderlinge afstemming op deze terreinen, maar het echte beleid wordt gemaakt door de lidstaten zelf.

Op beleidsterreinen die niet in de verdragen genoemd worden mag de Europese Unie geen beleid maken.

Bestuurlijke afspraken

De Europese Unie en de lidstaten hebben regels afgesproken over goed bestuur. Die moeten ervoor zorgen dat de verschillende lidstaten binnen de Europese Unie gemakkelijker met elkaar kunnen samenwerken. Dit gaat meestal om heel technische zaken die weinig met inhoudelijk beleid te maken hebben, maar daarom niet minder belangrijk zijn.

De afspraken over het hanteren van gelijke definities en methoden voor het verzamelen van statistische gegevens vormen een goed voorbeeld. Ze kunnen gevolgen hebben voor de berekening van de grootte van het Bruto Binnenlands Product i. Het BBP bepaalt het bedrag dat landen moeten bijdragen aan de Europese begroting. Het hanteren van verschillende rekenmethoden kan ertoe leiden dat landen volgens de ene definitie wel voldoen aan normen of regels, maar volgens een andere definitie niet. Regels over financieel beheer vallen onder het beleid fraudebestrijding i.

Ook de Europese instellingen onderling hebben werkafspraken om het functioneren van de Europese Unie zo soepel mogelijk te laten verlopen, vastgelegd in inter-institutioneel akkoorden i. De verschillende instellingen doen daarnaast in meer of mindere mate mee met het lobbyregister i, waar wordt bijgehouden met welke bedrijven en belangengroepen het bestuur van de Europese Unie allemaal contact heeft.

In mei 2015 presenteerde de Europese Commissie de agenda voor betere regelgeving i. Eurocommissaris Frans Timmermans i gaf aan dat nieuwe Europese voorstellen vooraf beter getest moeten worden op hun effectiviteit. Deze taak kwam terecht bij een nieuwe instelling, de onafhankelijke Regulatory Scrutiny Board, voorheen de Impact Assessment Board. Ook gaf de Commissie aan belanghebbenden intensiever bij het wetgevingsproces te willen betrekken door hen de gehele wetgevingscyclus te betrekken.

Mijlpalen

De spelregels in de Europese Unie en haar voorgangers hebben in ruim vijftig jaar een grote ontwikkeling doorgemaakt. Er zijn twee belangrijke lijnen te ontdekken:

  • 1. 
    Er is sprake van een stapsgewijze uitbreiding van de bevoegdheden: de EU speelt op steeds meer beleidsterreinen een rol.
  • 2. 
    De verandering van de manier waarop besluiten worden genomen: op veel terreinen zijn de landen overgestapt van besluitvorming op basis van unanimiteit - iedere lidstaat moet akkoord zijn, anders kan een voorstel niet worden aangenomen - naar besluitvorming op basis van meerderheden. Ook kreeg de volksvertegenwoordiging (het Europees Parlement i) een steeds grotere rol in de besluitvorming. In het begin kon het alleen advies uitbrengen. Na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 is het Europees Parlement (EP) op verreweg de meeste terreinen medewetgever geworden.

Een derde belangrijke ontwikkeling is de uitbreiding van het aantal lidstaten van de EU. Wat begon als een samenwerkingsverband tussen zes landen in 1952, groeide uit tot een unie van 28 lidstaten.

De verdragen in vogelvlucht

Het allereerste verdrag leidde in 1952 tot de oprichting Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal i (EGKS). Zes landen droegen een deel van hun bevoegdheden op het terrein van de productie van kolen en staal over naar Europese instellingen. Een paar jaar later volgde de Europese Economische Gemeenschap i (EEG). De samenwerking werd uitgebreid tot landbouw, economie en handel. De overdracht van bevoegdheden op die terreinen bleef heel beperkt. Ook gingen de lidstaten samenwerken op het terrein van atoomenergie via het Euratom-verdrag i.

Midden jaren tachtig werden de eerste grote aanpassingen op die verdragen vastgelegd in de Europese Akte i. Op economisch gebied leverden de lidstaten hun veto in; één land kon Europese besluitvorming niet langer tegenhouden. Ook werd in de Akte vastgelegd dat de Europese Gemeenschappen zich met beleidsterreinen die direct effect hadden op de economie bevoegdheden zou krijgen, zoals milieu- en onderzoeksbeleid.

Het aantal terreinen waar Europa zich mee bezig hield werd pas echt uitgebreid met het Verdrag van Maastricht i, dat eind 1992 van kracht werd. De lidstaten gingen, zij het heel voorzichtig, samenwerken op de terreinen van justitie, buitenlands beleid en sociaal beleid. Op de terreinen waar de lidstaten al op samenwerkten kreeg het Europees Parlement in een aantal gevallen eindelijk medebeslissingsbevoegdheid. De verdragen van Amsterdam i (1999) en Nice i (2004) bouwden hier op voort. Op steeds meer terreinen werd het vetorecht ingeleverd, en de rol van het EP werd steeds verder uitgebreid. Ook het laatste verdrag, het Verdrag van Lissabon i (2009), volgt de lijn van de eerdere ontwikkelingen van de Europese Unie.

Toekomst van de EU

In februari 2017 heeft het Europees Parlement drie resoluties over aanpassing van het institutioneel beleid aangenomen. Volgens de resoluties moet de EU optimaal gebruikmaken van de bevoegdheden die het Verdrag van Lissabon biedt. Een aantal concrete voorstellen zijn:

  • het Europees Parlement gaat nog maar op één plek vergaderen
  • bij de Europese verkiezingen kan men stemmen op alle lijsttrekkers (dus niet alleen meer op kandidaten uit het eigen land); zo bepalen kiezers mede wie voorzitter wordt van de Europese Commissie: de fractievoorzitter van de partij die de meeste stemmen krijgt
  • de Raad van ministers gaat in meer gevallen beslissen met gekwalificeerde meerderheid i
  • er komt een EU-minister van Financiën
  • de Europese Commissie krijgt de bevoegdheid om een gemeenschappelijk economisch beleid van de EU te formuleren
  • er komt een eigen begroting voor de eurozone

Commissievoorzitter Juncker i schetste in maart 2017 vijf scenario's over hoe de Europese Unie zich in de toekomst zou kunnen ontwikkelen. Hij wil dat de lidstaten zich duidelijk uitspreken over de vraag op welke terreinen de lidstaten moeten (blijven) samenwerken. En dat bij die keuze ook duidelijk moet worden hoeveel bevoegdheden de Europese Unie dan krijgt om effectief te kunnen handelen op die beleidsterreinen.

  • 1. 
    Doorgaan op de huidige wijze
  • 2. 
    De EU beperkt zich tot de interne markt
  • 3. 
    De EU gaat op een kleiner aantal beleidsterreinen intensiever samenwerken
  • 4. 
    Groepen landen ('kopgroepen') kunnen op specifieke terreinen nauwer samenwerken
  • 5. 
    Verdere integratie

In 2019 wordt er op hoog niveau vergadert over de strategische doelen voor de komende vijf jaar. De Europese strategische agenda 2019-2024 i gaat over de speerpunten en de toekomst van de Europese samenwerking.

2.

Wie doet wat

De Europese Unie kent een aantal instellingen. Vier daarvan bepalen in grote lijnen wat de EU doet. Hier wordt de nadruk gelegd op de plaats die zij innemen in de balans tussen het nationale en Europese niveau van besluitvorming.

  • 1. 
    De Europese Commissie i telt evenveel leden (Eurocommissarissen) als het aantal lidstaten en is het 'dagelijkse bestuur' van de Europese Unie. De Commissie vertegenwoordigt de EU als geheel, de Commissie moet uitgaan van het Europese belang. In de praktijk houdt de Commissie in haar werk wel rekening met nationale belangen en wensen.
  • 2. 
    De Raad van Ministers i is - soms gedeeld met het Europees Parlement - wetgever. In de Raad zijn alle lidstaten van de EU vertegenwoordigd door middel van hun ministers van het betreffende beleidsgebied. De Raad kan samenkomen in tien verschillende samenstellingen, bijvoorbeeld Buitenlandse Zaken of Milieu. In de Raad worden de nationale belangen behartigd.
  • 3. 
    De Europese Raad i, die bestaat uit de EU-regeringsleiders, vertegenwoordigt de lidstaten op het hoogste niveau. De Europese Raad moet ontwikkeling van de EU als geheel in grote lijnen uitzetten, maar in de praktijk spelen nationale belangen een zeer grote rol in het werk van de Europese Raad.
  • 4. 
    Het Europees Parlement i is, samen met de Raad van Ministers, wetgever. De 751 gekozen volksvertegenwoordigers in het EP moeten opkomen voor de burgers uit de gehele Europese Unie. In de praktijk speelt behalve politieke overtuiging nationaliteit in meer of mindere mate wel mee bij de afweging die individuele Europarlementariërs i maken.

Ook enkele andere EU instellingen zijn betrokken bij het wetgevingsproces, zoals het Comité van de Regio's i en het Economisch en Sociaal Comité i. De rol van deze instellingen is echter beperkt zich tot het geven van advies. De meeste andere EU instellingen zijn vooral gericht op het ondersteunen en uitvoeren van beleid.

Procedures en instrumenten van het institutioneel beleid

De ontwikkeling van het institutioneel beleid heeft geleid tot de volgende besluitvormingsprocedures.

 

Belangrijkste procedures

Besluiten worden genomen door:

Gewone i wetgevingsprocedure i

Raad van Ministers samen met Europees Parlement

Samenwerkingsprocedure i

Raad van Ministers samen met Europees Parlement

Raadplegingsprocedure i

Raad van Ministers in overleg met Europees Parlement

Instemmingsprocedure i

Eerst Europees Parlement, daarna Raad van Ministers

Begrotingsprocedure i

Raad van Ministers samen met Europees Parlement

Versterkte samenwerkingsprocedure

9 of meer EU-lidstaten

De Europese Unie i gebruikt verschillende instrumenten om Europese wet- en regelgeving mee vast te leggen, om beleid van de lidstaten mee te coördineren of de lidstaten mee te adviseren. Rechtsinstrumenten zijn onder te verdelen in twee categorieën, bindende en niet-bindende rechtsinstrumenten. Uitvoerende rechtsinstrumenten vallen onder de bindende instrumenten, maar zijn als aparte categorie opgenomen.

Afweging nationaal of Europees?

Dat de Europese Unie beleid mag en kan opstellen betekent niet automatisch dat de Europese Unie alle regels maakt. Iedere keer als de Europese Unie nieuw beleid wil maken wordt er rekening gehouden met de volgende drie principes:

  • Subsidiariteit

    Dit beginsel beoogt een besluitvorming te garanderen die zo dicht mogelijk bij de burger staat. Een actie mag volgens dit beginsel pas op Europees niveau ondernomen worden als die actie niet net zo goed (of beter) op nationaal, regionaal of lokaal niveau kan plaatsvinden.

  • Evenredigheid of proportionaliteit

    Het proportionaliteitsbeginsel (ook wel evenredigheidsbeginsel genoemd) draagt de Europese Unie i op niet verder te gaan dan nodig is in het uitvoeren van nieuwe regelgeving.

  • Het attributiebeginsel

    Volgens dit beginsel mag de Europese Unie i (EU) alleen regels maken en optreden op grond van bevoegdheden die de lidstaten aan de EU hebben toegekend. Alle andere bevoegdheden behoren toe aan de lidstaten i zelf. Met het attributiebeginsel moet zowel bij het interne als het internationale optreden van de EU rekening gehouden worden. Het attributiebeginsel is vastgelegd in artikel 2 i van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Invloed nationale parlementen

Nationale parlementen kunnen bij de Europese besluitvorming twee routes bewandelen:

  • 1. 
    Deze route gaat over de mogelijkheden die parlementen hebben om tijdens Europese besluitvorming invloed uit te oefenen: parlementen kunnen - afhankelijk van hoe de onderlinge verhouding tussen parlement en regering is geregeld in de lidstaat - hun regering verzoeken of dwingen bepaalde standpunten in te nemen bij vergaderingen van de Raad van Ministers en de Europese Raad.
  • 1. 
    Deze route gaat om de vraag of dingen nationaal of Europees geregeld moeten worden: parlementen kunnen bezwaar maken tegen voorstellen van de Europese Commissie als ze vinden dat het voorstel helemaal niet Europees geregeld zou moeten worden. Als genoeg parlementen bezwaar maken krijgt de Commissie een gele i of oranje i kaart. Het voorstel is dan formeel misschien niet meteen van tafel, maar in de praktijk zal de Commissie het voorstel flink aanpassen of intrekken.

Nederland

Als lidstaat is Nederland betrokken bij de besluitvorming over Europese regelgeving

Eerste en Tweede Kamer

De Eerste én de Tweede Kamer hebben ieder ook een aparte commissie die zich met Europese zaken bezig houdt. Die commissies werken samen met de vakcommissies.

 

Nederlands orgaan

Verantwoordelijke

Tweede Kamer

Tweede Kamercommissie Europese Zaken (EUZA) i

Eerste Kamer

Eerste Kamercommissie voor Europese Zaken (EUZA) i

Meer informatie