De subsidiariteitstoets: een uitnodiging tot opportunisme? - EU monitor

EU monitor
Vrijdag 22 november 2019
kalender
dinsdag 28 juni 2016, 14:20

Eline Burgers is verbonden aan de Universiteit Leiden. Zij doet momenteel onderzoek naar het gebruik van de gele kaart.

Om het legendarische democratische tekort van de Europese Unie i aan te pakken voegden de staatshoofden en regeringsleiders het Early Warning System (EWS) toe aan het Verdrag van Lissabon i. Het EWS geeft nationale parlementen het recht geeft om, per gemotiveerd advies, bezwaar te maken tegen een EU-voorstel als ze vinden dat dat in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel. De gemotiveerde adviezen mogen alleen argumenten bevatten die te herleiden zijn naar het subsidiariteitsbeginsel (Art. 5.3 VEU).

De 41 kamers hebben bij elkaar al zo'n 300 gemotiveerde adviezen ingediend als reactie op zo'n 500 voorstellen die de Commissie in totaal voor een subsidiariteitstoets naar de kamers heeft gestuurd. Het EWS wordt dus actief gebruikt en dat is vreemd. Voorstellen zijn over het algemeen namelijk niet in strijd met het subsidiariteitsbeginsel, zo beamen ook nationale politici (Fraga, 2005: 497). Ook gaan de gemotiveerde adviezen vaak niet (alleen) over het subsidiariteitsbeginsel, maar bijvoorbeeld (ook) over het proportionaliteitsbeginsel en het attributiebeginsel. Soms wordt zelfs de inhoud van een wetsvoorstel besproken! Worden de gemotiveerde adviezen ingediend vanuit een oprechte overtuiging dat een voorstel in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel of is hier wat anders aan de hand?

Als politiek instrument

Hoewel het EWS bedoeld is om de behoorlijke verdeling van bevoegdheden tussen de EU en de lidstaten te waarborgen, lijkt het erop dat de kamers het EWS meer zien als een politiek instrument. Dat zou helemaal niet zo verrassend, en eigenlijk zelfs wel logisch zijn: kamers zijn tenslotte politieke entiteiten en, in tegenstelling tot de Franse Conseil Constitutionnel of het Conseil d'Etat, dus geen rechterlijke instanties die zich bezighouden met constitutionele vraagstukken, zoals het toetsen van voorstellen aan het subsidiariteitsbeginsel (vgl. Kiiver, 2012). Ze bestaan uit politieke partijen die streven naar beleidsinvloed vanuit oprechte, ideologische overwegingen, maar ook naar electoraal succes, waar (schijnbare) invloed op beleid een voorwaarde voor is (Strom, 1990).

Om wat te kunnen zeggen over de rol van nationale parlementen in het Europese beleidsvormingsproces, en dus over de omvang van het democratische tekort van de EU, is het belangrijk om de motieven te onderzoeken van nationale parlementen binnen het EWS. De resultaten van bestaande onderzoeken wijzen erop dat beleidsinvloed en electoraal succes inderdaad belangrijke beweegredenen zijn om een gemotiveerd advies in te dienen. Zo is er een significant verband aangetoond tussen het indienen van gemotiveerde adviezen en een Eurosceptisch electoraat: hoe Eurosceptischer het electoraat waar nationale parlementen van afhankelijk zijn, hoe meer gemotiveerde adviezen zij indienen (Williams, 2016). Veel onderzoek is er echter niet gedaan, waardoor we nog maar weinig weten over de redenen om actief te worden binnen het EWS.

Middel nodigt uit tot opportunisme

Naar de verschillen tussen gemotiveerde adviezen was nog helemaal niet gekeken. De gemotiveerde adviezen varieren enorm in omvang. Sommige zijn slechts 200 woorden lang, terwijl andere meer dan 6000 woorden bevatten. De korte gemotiveerde adviezen zijn waarschijnlijk ingediend vanuit een oprechte overtuiging dat het subsidiariteitsbeginsel onvoldoende wordt gewaarborgd. Het subsidiariteitsbeginsel stricto sensu laat immers weinig ruimte voor een lang betoog. De lange gemotiveerde adviezen zijn waarschijnlijk zo lang omdat ze subsidiariteitsoverstijgende argumenten van allerlei aard bevatten. Dus: hoe langer het gemotiveerde advies, hoe groter de kans dat het is ingediend om beleidsvoorkeuren te accommoderen of om de kiezer te paaien.

Uit mijn onderzoek blijkt dat een eurosceptisch electoraat ook een substantieel, positief effect heeft op de omvang van de gemotiveerde adviezen. Dit wordt gezien als extra bewijs dat nationale politieke partijen het EWS gebruiken om electoraal succes te behalen. Verder lijkt het erop dat de langere gemotiveerde adviezen vaak afkomstig zijn van parlementen die weinig andere mogelijkheden hebben om Europees beleid vorm te geven. Ten slotte wijzen de onderzoeksresultaten erop dat de langere gemotiveerde adviezen over het algemeen worden ingediend door unicamerale parlementen en tweede kamers die een meerderheidskabinet controleren. Het is goed mogelijk dat de regeringen hun meerderheid in het parlement vragen een gemotiveerd advies in te dienen om hun eigen onderhandelingspositie te versterken (zie Putnam, 1988).

Het lijkt er dus niet alleen steeds meer op dat de subsidiariteitstoets nationale parlementen inderdaad uitnodigt tot opportunisme; het strategisch potentieel van het EWS lijkt ook door regeringen te worden benut.

Referenties

Fraga, A. (2005). After the Convention: The future role of National Parliaments in the European Union (and the day after... nothing will happen). The Journal of Legislative Studies, 11(3-4), 490-507.

Kiiver, P. (2012). The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity: Constitutional theory and empirical reality. Routledge.

Putnam, R. D. (1988). Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games. International organization, 42(3), 427-460.

Strom, K. (1990). A behavioral theory of competitive political parties. American Journal of Political Science, 34(2), 565-598.

Williams, C. J. (2016). Issuing reasoned opinions: The effect of public attitudes towards the European Union on the usage of the "Early Warning System". European Union Politics, 0(0), 1-18.