Naar een sterker en veerkrachtiger Schengengebied: vragen en antwoorden - Hoofdinhoud

Waarom hebben we nu een strategie voor het Schengengebied nodig?

Het Schengengebied is het grootste gebied ter wereld waar mensen vrij kunnen reizen en het is een van de belangrijkste verdiensten van de Europese Unie. Hoewel het fundament ervan stevig is gebleken, is “Schengen” door recente crises en uitdagingen op de proef gesteld. De vluchtelingencrisis van 2015 bracht tekortkomingen aan het licht in de wijze waarop de Unie de buitengrenzen en migratie beheert. Als gevolg daarvan voerde een aantal lidstaten opnieuw controles aan de binnengrenzen in. Dit gebeurde ook als reactie op terroristische dreigingen. Tijdens de coronapandemie kwam het Schengengebied zwaar onder druk te staan doordat meer lidstaten opnieuw controles aan de binnengrenzen invoerden, wat soms de werking van de interne markt in gevaar bracht en toeleveringsketens in de EU verstoorde, evenals het verkeer van personen, in het bijzonder van hen die in grensregio's wonen en werken. Verbeteringen zijn nodig zodat Schengen het hoofd kan bieden aan de huidige en toekomstige uitdagingen en iedereen die in Europa woont, kan blijven reizen zonder belemmeringen. De Commissie heeft getracht de gevolgen van de controles aan de binnengrenzen te verzachten, de veiligheid te bevorderen en het beheer van de buitengrenzen van de EU te verbeteren, maar we hebben nu een nieuwe koers nodig die de veiligheid en mobiliteit garandeert van alle Europeanen en die het economische herstel van de EU na de pandemie bevordert.

Welke voordelen heeft het Schengengebied voor wie woont, reist en zaken doet in Europa?

Dankzij het Schengengebied kunnen EU-burgers en -ingezetenen in een ander EU-land wonen, werken en reizen zonder aan de binnengrenzen controles te hoeven ondergaan. Bijna 1,7 miljoen mensen wonen in het ene Schengenland en werken in het andere, en dagelijks passeren ongeveer 3,5 miljoen mensen de binnengrenzen van het Schengengebied. Europeanen maken jaarlijks naar schatting 1,25 miljard reizen binnen het Schengengebied, wat ook sterk ten goede komt aan de toeristische sector. Het Schengengebied levert de deelnemende landen aanzienlijke economische voordelen op. Sinds de totstandkoming van Schengen is de intra-Europese handel gestaag toegenomen, waardoor Europese bedrijven gemakkelijker konden groeien. Zoals bleek tijdens de coronapandemie, hebben vertragingen aan de binnengrenzen aanzienlijke gevolgen voor Europese bedrijven, de levering van goederen en diensten en het personenverkeer, bv. voor grensarbeiders en mensen die vrienden of familie bezoeken.

Wat zijn de belangrijkste acties in het kader van de strategie?

In de strategie worden de belangrijkste maatregelen beschreven om de opheffing van grenscontroles binnen Schengen te ondersteunen en te compenseren en om het gebied beter bestand te maken tegen toekomstige uitdagingen. Daarbij gaat het onder meer om:

• - 

  waarborgen van doeltreffend en modern beheer van de buitengrenzen van de EU;
• - 

  intern versterken van het Schengengebied;
• - 

  verbeteren van het bestuur om het vertrouwen tussen de lidstaten te voeden en verbeteren van de crisisparaatheid.

In de strategie wordt ook gepleit voor voltooiing van de uitbreiding van het Schengengebied met Bulgarije, Roemenië, Kroatië en Cyprus.

Hoe kunnen de buitengrenzen van de EU moderner en doeltreffender worden beheerd?

De buitengrenzen van de EU zijn gemeenschappelijke grenzen en het beheer ervan is een gedeelde verantwoordelijkheid.

Het permanente korps van de Europese grens- en kustwacht, dat momenteel wordt samengesteld, staat de lidstaten bij.

In 2023 moeten de informatiesystemen voor grens- en migratiebeheer en rechtshandhaving interoperabel zijn, zodat grenswachters de nodige informatie krijgen over wie de grenzen van de EU overschrijdt, en de resterende lacunes worden opgevuld. Een belangrijke modernisering is de vervanging van de handmatige afstempeling van paspoorten door het registreren van onderdanen van niet-EU-landen in het inreis-uitreissysteem. Het zal de kwaliteit en de efficiëntie van de controles en de opsporing van document- en identiteitsfraude helpen verbeteren. Het systeem wordt tot eind 2021 getest en zou vanaf het tweede kwartaal van 2022 volledig operationeel moeten zijn. Het Europees reisinformatie- en -autorisatiesysteem, dat bedoeld is om vast te stellen of er een risico uit het oogpunt van veiligheid of irreguliere migratie bestaat ten aanzien van niet-visumplichtige bezoekers voordat zij de grenzen van de EU bereiken, moet eind 2022 in werking treden. Daarnaast worden het Schengeninformatiesysteem en het Visuminformatiesysteem verbeterd.

De strategie moet ervoor zorgen dat de nationale strategieën voor grensbeheer volledig in overeenstemming zijn met de doelstellingen van de EU, dankzij een meerjarige strategische beleidscyclus voor geïntegreerd grensbeheer.

De Commissie zal voorstellen de visumaanvraagprocedure en de reisdocumenten digitaal te maken, wat reizigers en de lidstaten tijd en geld zal besparen.

Veiligheidsonderzoek draagt ook bij tot modern en doeltreffend beheer van de buitengrenzen van de EU. Van 2007 tot 2020 investeerde de EU ongeveer 3 miljard euro in veiligheidsonderzoek, en zij zal de ontwikkeling van nieuwe technologieën en middelen de komende jaren blijven ondersteunen, bijvoorbeeld om het overschrijden van de buitengrenzen door bonafide reizigers te vergemakkelijken en fraudebestendige documenten te ontwikkelen.

Hoe zal een einde worden gemaakt aan de tijdelijke controles aan de binnengrenzen in het Schengengebied?

Vrij verkeer zonder grenscontroles in Europa is geen luxe. Het is een fundamentele vrijheid en is dagelijks van belang voor iedereen die in een grensregio woont. Tijdens de coronapandemie is gebleken dat ongecoördineerde beperkingen aan de binnengrenzen ernstige verstoringen veroorzaken.

De Commissie zal een intensieve politieke en technische dialoog aangaan met de lidstaten waar de controles lang blijven bestaan, om de beschikbare informatie te beoordelen, de situatie beter te begrijpen en te bepalen welke maatregelen kunnen worden genomen om een einde te maken aan de controles. De Commissie zal actie ondernemen indien dergelijke controles onevenredig blijken.

De Commissie zal de herinvoering van controles aan de binnengrenzen vanwege de coronapandemie ook blijven evalueren, om ervoor te zorgen dat zij zo snel mogelijk worden opgeheven.

Om de samenwerking te bevorderen en het vertrouwen te herstellen heeft de Commissie een specifiek Schengenforum opgericht, waaraan onder anderen leden van het Europees Parlement en ministers van Binnenlandse Zaken deelnemen. Op basis van deze uitwisselingen en het toekomstige overleg met het Europees Parlement en de lidstaten zal de Commissie later dit jaar een voorstel doen voor een herziening van de Schengengrenscode, om te waarborgen dat de herinvoering van controles aan de binnengrenzen een laatste redmiddel blijft en om te zorgen voor nauwe coördinatie. Op die manier zouden de Commissie en de lidstaten een overzicht krijgen van de omstandigheden die herinvoering van grenscontroles noodzakelijk maken. In het voorstel zal worden gepleit voor meer coördinatie op het niveau van de Unie voor bedreigingen die de hele Schengenruimte aangaan, waarbij ook lering wordt getrokken uit de coronacrisis.

De vandaag voorgestelde verbeteringen van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme zullen ook het vertrouwen in de goede toepassing van de Schengenregels versterken en het vertrouwen tussen de lidstaten helpen herstellen.

De strategie voorziet ook in sterkere interne maatregelen op het gebied van politiële samenwerking, veiligheid en migratie, die stuk voor stuk van belang zijn om de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen te compenseren. Om de informatie-uitwisseling verder te verbeteren en de samenwerking tussen rechtshandhavingsinstanties te ondersteunen zal de Commissie bijvoorbeeld een voorstel doen voor een EU-code voor politiële samenwerking en voor modernisering van het kader van Prüm voor de uitwisseling van informatie over DNA, vingerafdrukken en voertuigregistratie.

Er zijn ook reeds allerlei instrumenten en maatregelen beschikbaar voor efficiënte grensoverschrijdende samenwerking tussen rechtshandhavingsinstanties, waaronder gezamenlijke patrouilles, gezamenlijke onderzoeksteams en grensoverschrijdende achtervolgingen, die over het algemeen doeltreffender worden geacht voor de aanpak van ernstige bedreigingen voor de binnenlandse veiligheid en de openbare orde.

De Commissie zal ook gerichte raadplegingen houden om het gebruik van technologie als alternatief voor grenscontroles te onderzoeken. Technologie kan immers helpen potentiële veiligheidsdreigingen in de hele EU te voorkomen, te detecteren en te bestrijden. Daarmee kunnen soortgelijke resultaten worden geboekt als met tijdelijke fysieke grenscontroles, tegen lagere kosten.

Wat is het doel van de herziening van de Schengengrenscode?

De aangekondigde herziening van de Schengengrenscode moet het Schengengebied beter bestand maken tegen ernstige bedreigingen, waaronder bedreigingen van de volksgezondheid, door te zorgen voor nauwe coördinatie en de nodige waarborgen dat de herinvoering van controles aan de binnengrenzen een laatste redmiddel blijft. Op die manier zouden de Commissie en de lidstaten een overzicht krijgen van de omstandigheden die herinvoering van grenscontroles noodzakelijk maken.

Het voorstel zal ook gericht zijn op de coördinatie op EU-niveau van de beperkingen van reizen naar de EU. Daarbij zal rekening worden gehouden met de ervaringen tijdens de coronapandemie, om een gefragmenteerde respons door de lidstaten te voorkomen.

De Commissie zal het Europees Parlement, de Raad en belanghebbenden raadplegen tijdens de voorbereiding van dit voorstel.

Welke instrumenten zullen voorhanden zijn om te anticiperen en te reageren op crises?

Om beter voorbereid te zijn op toekomstige crises zal de Commissie de tijdens de coronapandemie ontwikkelde richtsnoeren en aanbevelingen bundelen tot een praktisch handboek voor grenswachters, dat het referentiepunt moet worden tijdens een crisis.

De Commissie zal ook vóór het einde van het jaar een noodplan presenteren op grond waarvan bij toekomstige crises het succesvolle systeem van “green lanes” voor ononderbroken vrachtverkeer opnieuw kan worden geactiveerd. Daarbij worden lessen getrokken uit de coronapandemie en wordt ingespeeld op de behoefte aan Europees vracht- en personenvervoer in geval van een pandemie.

De vandaag gepresenteerde herziening van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme zal helpen om tekortkomingen in de toepassing van de Schengenregels tijdig op te sporen en aan te pakken, met een spoedprocedure in het geval van significante tekortkomingen die Schengen als geheel in gevaar kunnen brengen.

De aanbeveling van de Commissie over een blauwdruk paraatheid en crisisbeheer in verband met migratie in het kader van het nieuwe migratie- en asielpact, dat nu wordt uitgevoerd, zal ook helpen om voorbereid te zijn en te reageren op lastige migratiesituaties die gevolgen kunnen hebben voor de Unie.

Tot slot zal de Commissie, zoals aangekondigd in de mededeling over de actualisering van de nieuwe industriestrategie van 2020, een noodinstrument voor de eengemaakte markt voorstellen als structurele oplossing om het vrije verkeer van personen, goederen en diensten in de context van toekomstige crises te waarborgen.

Hoe zal de strategie de governance van het Schengengebied verbeteren en het vertrouwen in het functioneren van het Schengengebied herstellen?

De Commissie zal regelmatig Schengenfora bijeenroepen om, op basis van de jaarverslagen over de staat van Schengen, de politieke dialoog over gemeenschappelijke vraagstukken te stimuleren. Deze verslagen zullen een samenvatting bieden van de situatie wat betreft de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen, de resultaten van de Schengenevaluaties en de staat van uitvoering van de aanbevelingen naar aanleiding van die evaluaties. De Commissie zal in deze verslagen een “Schengen-scorebord” opnemen met een overzicht van de toepassing van de Schengenregels, zodat de lidstaten eventuele problemen beter kunnen aanpakken.

Om het vertrouwen van de lidstaten in de toepassing van de Schengenregels te herstellen, presenteert de Commissie vandaag ook een wetgevingsvoorstel tot herziening van het Schengenmechanisme voor evaluatie en toezicht. Het herziene mechanisme zal ervoor zorgen dat eventuele tekortkomingen bij de toepassing van de Schengenregels snel worden opgespoord en verholpen.

Zullen er meer landen toetreden tot het Schengengebied?

In de strategie wordt de Raad verzocht de controles aan de grens met Bulgarije, Roemenië en Kroatië op te heffen en deze landen op te nemen in het Schengengebied. Bulgarije en Roemenië hebben de vereiste evaluatie in 2010 en 2011 met succes afgerond.

Wat Kroatië betreft, verklaarde de Commissie in oktober 2019 dat het land voldoet aan de voorwaarden voor de toepassing van het Schengenacquis. Dit werd opnieuw bevestigd na een extra bezoek aan de buitengrenzen van Kroatië.

Een groter Schengengebied betekent meer veiligheid voor de EU als geheel. Zo wordt voldaan aan de legitieme verwachtingen van deze landen en aan hun wettelijke verplichting om toe te treden tot Schengen. Het zal ook bijdragen tot het versterken van het wederzijdse vertrouwen. Het is nu aan de Raad om ervoor te zorgen dat deze lidstaten deel gaan uitmaken van Schengen.

Hetzelfde geldt voor Cyprus zodra het de vereiste evaluatie heeft voltooid.

Ierland maakt geen deel uit van het Schengengebied, maar heeft sinds maart 2021 wel toegang tot het Schengeninformatiesysteem, wat bijdraagt tot meer veiligheid in de hele EU.

Herziening van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme

Wat is het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme?

Het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme is een vorm van intercollegiale toetsing om na te gaan of de lidstaten de Schengenregels op de juiste wijze toepassen. Teams van getrainde deskundigen van de Commissie en de lidstaten evalueren de toepassing van de Schengenregels door de lidstaten tijdens aangekondigde en onaangekondigde controlebezoeken. Momenteel wordt elke lidstaat om de vijf jaar geëvalueerd. Op basis van deze analyse en de bevindingen van het bezoek ter plaatse stellen de deskundigen een verslag op dat door de Commissie wordt gecoördineerd. Daarna kan een reeks aanbevelingen aan de geëvalueerde lidstaat worden gestuurd. De lidstaat moet deze aanbevelingen uitvoeren en daarover verslag uitbrengen.

Waarom moet het mechanisme worden herzien?

Hoewel het Schengenmechanisme voor evaluatie en toezicht heeft geleid tot aanzienlijke verbeteringen in de toepassing van de Schengenregels, bleek uit een recent verslag over de ervaringen met het mechanisme in de periode 2015-2019 dat er nog verschillende tekortkomingen zijn waardoor het mechanisme niet optimaal wordt benut, zoals de buitensporige duur van het evaluatieproces, de trage follow-up van aanbevelingen en het gebrek aan een strategische aanpak van de evaluaties en van de politieke discussies over Schengen. Ook zijn vraagstukken in verband met de beoordeling van de eerbiediging van de grondrechten bij de toepassing van de Schengenregels onvoldoende geïntegreerd in het mechanisme. Bij de herziening van het mechanisme worden deze punten aangepakt.

Wat zijn de belangrijkste veranderingen die vandaag zijn voorgesteld?

De volgende veranderingen worden voorgesteld:

• - 

  Het mechanisme flexibeler en strategischer maken: er moet vaker gebruik worden gemaakt van thematische evaluaties om de lidstaten te vergelijken, bijvoorbeeld bij het doorvoeren van ingrijpende wetswijzigingen. Het mechanisme zal worden gebaseerd op evaluatiecycli van zeven jaar, wat overeenkomt met de looptijd van het meerjarig financieel kader. Daarnaast zouden onaangekondigde evaluaties in de regel geen voorafgaande kennisgeving vereisen, zodat beter toezicht mogelijk is.
• - 

  Bevorderen van de politieke dialoog over de resultaten van evaluaties: de resultaten van de Schengenevaluaties zullen worden opgenomen in het jaarverslag over de staat van Schengen, dat de basis vormt voor de politieke discussie over het functioneren van het Schengengebied met zowel het Europees Parlement als de lidstaten.
• - 

  Aanzienlijk versnellen van het evaluatieproces om tekortkomingen tijdig op te sporen en aan te pakken, met duidelijke procedurele termijnen en een spoedprocedure in het geval van significante tekortkomingen die Schengen als geheel in gevaar kunnen brengen. Het evaluatieproces wordt verkort van 10-12 maanden tot 4 maanden, en bij ernstige tekortkomingen tot 2,5 maand. In de regel zou de Commissie zich bezighouden met de aanbevelingen, terwijl de Raad zich zou concentreren op de politiek meest relevante zaken en de follow-up bij onvoldoende vooruitgang.
• - 

  Versterken van de evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten door grotere betrokkenheid van het Bureau voor de grondrechten en door onaangekondigde evaluaties toe te staan als er aanwijzingen zijn voor ernstige schendingen van de grondrechten.
• - 

  Nauwere samenwerking met Frontex, eu-LISA en Europol, die informatie, statistieken en risicoanalyses kunnen verstrekken die voor de evaluaties kunnen worden gebruikt. Er zullen koppelingen worden gelegd met andere monitoringmechanismen, zoals kwetsbaarheidsbeoordelingen door Frontex, het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (Empact) en nationale mechanismen, om een beter beeld te krijgen van het functioneren van het Schengengebied.

Hoe kan het nieuwe mechanisme ernstige tekortkomingen bij de toepassing van de Schengenregels beter verhelpen?

Het voorstel voorziet in een versnelde procedure om tekortkomingen snel aan te pakken. Om geen tijd te verliezen als een ernstige tekortkoming wordt vastgesteld, worden de lidstaten vooraf in kennis gesteld en informeert de Commissie onmiddellijk de Raad en het Europees Parlement. De geëvalueerde lidstaat moet onmiddellijk beginnen met het verhelpen van de tekortkoming, vóór de goedkeuring van het evaluatieverslag, en de Commissie en de lidstaten in kennis stellen van de genomen maatregelen.

Het voorstel voorziet ook in een versnelde follow-up: het evaluatieverslag en de aanbevelingen moeten binnen 2,5 maand na afloop van de evaluatie worden goedgekeurd, zodat onmiddellijk actie kan worden ondernomen. Uiterlijk één jaar na de evaluatie verricht de Commissie een aanvullende inspectie om de corrigerende maatregelen te controleren.

Hoe zal het nieuwe mechanisme leiden tot een betere beoordeling van de eerbiediging van de grondrechten?

Het voorstel voorziet in een grotere rol van het Bureau voor de grondrechten, dat systematisch zal worden betrokken bij evaluaties, alsmede van derden zoals ombudsmannen en autoriteiten die toezien op de eerbiediging van de grondrechten. Het herziene mechanisme zorgt ervoor dat het Bureau voor de grondrechten meer risicoanalyses indient en dat er tijdens opleidingen vaker wordt verwezen naar de grondrechten. Bij de programmering en het ontwerp van evaluaties moet ook rekening worden gehouden met gegevens van nationale monitoringmechanismen, autoriteiten die toezien op de eerbiediging van de grondrechten en niet-gouvernementele en internationale organisaties.

Meer informatie

Persbericht: Naar een sterker en veerkrachtiger Schengengebied

Strategie voor een volledig functionerend en veerkrachtig Schengengebied

Voorstel tot herziening van het Schengenmechanisme voor evaluatie en toezicht (zie ook de effectbeoordeling en de samenvatting daarvan)