Toelichting bij COM(1999)494 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1488/96 inzake financiële en technische maatregelen ter ondersteuning van de hervorming van de economische en maatschappelijke structuren in het kader van het Europees-mediterrane partnerschap (MEDA) (ingediend door de Commissie) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(1999)494 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1488/96 inzake financiële en technische maatregelen ter ondersteuning van de hervorming ... |
|---|---|
| bron | COM(1999)494   |
| datum | 20-10-1999 |
Dit wijzigingsvoorstel is gebaseerd op de resultaten van de evaluatie van de uitvoering van de Meda-verordening van 1996, overeenkomstig artikel 15 van de verordening. Verder is het gebaseerd op de aanbevelingen van het programma SEM 2000 van de Commissie voor gezond en efficiënt beheer.
De voorgestelde wijziging laat de toekomstige vaststelling van geharmoniseerde procedures voor de samenwerkingsmaatregelen van de Commissie onverlet.
Volgens artikel 15, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1488/96 van 23 juli 1996 dient de Commissie een evaluatieverslag uit te brengen over de uitvoering van Meda, met eventueel voorstellen voor wijzigingen i. Om een onafhankelijk oordeel over de tenuitvoerlegging van de verordening te krijgen liet de Commissie een externe deskundige een verslag opstellen. Dit evaluatieverslag is als bijlage bij dit document opgenomen.
In punt 2 tot 4 van dit document wordt een overzicht gegeven van de resultaten van de evaluatie en van de elementen waarvoor de Commissie aan het Parlement en de Raad wijzigingen wil voorstellen. De wijzigingsvoorstellen voor de Meda-verordening zijn in bijlage II opgenomen.
Het doel van de voorstellen is vereenvoudiging van de tenuitvoerlegging van Meda. Dit komt tegemoet aan een van de voornaamste wensen van het evaluatierapport en is ook het gevolg van politieke toezeggingen. De complexiteit van de uitvoering van het Middellandse-Zeebeleid is het gevolg van een aantal bepalingen van de Meda-verordening en interne voorschriften van de Commissie. Die laatste worden momenteel ingrijpend herzien, maar dit onderwerp wordt hier verder niet besproken.
Het rapport heeft twijfel over het nut van de dubbele beoordeling door het MED-comité van de tenuitvoerlegging van het beleid: eenmaal bij het bespreken van de indicatieve programma's (nationaal - NIP en regionaal - RIP) en een tweede maal bij het bespreken van de projecten zelf. Dit leidt tot nutteloos, procedureel zwaar en weinig efficiënt dubbel werk. De voor Meda karakteristieke programmatische aanpak die gericht is op het economische overgangsproces, vereist een actieve deelname van de lidstaten aan het programmeringsproces, veeleer dan in de tenuitvoerleggingsfase. Zo is - in samenhang met de economische dialoog waarin de associatieovereenkomsten voorzien - doeltreffende coördinatie mogelijk met het beleid dat door de mediterrane partners zelf wordt gevoerd. De projecten die in het kader van de goedgekeurde programmering zijn geïdentificeerd hoeven dan niet nog eens door het comité uitputtend te worden onderzocht. Voldoende is dan dat snel en doeltreffend informatie wordt verstrekt over de projecten waartoe de Commissie besluit, wat een aanzienlijke vereenvoudiging betekent.
Wat de procedures van de Commissie zelf betreft: de beoogde vereenvoudiging gaat gepaard met intensievere beoordeling van de NIP's en het RIP door de betrokken directoraten-generaal. Bovendien moet de instelling van de Gemeenschappelijke Dienst voor het beheer van de communautaire hulp aan derde landen leiden tot een aanzienlijke efficiencyverbetering. De ervaring met Tacis en de structuurfondsen wijst er bovendien op dat vereenvoudiging van de procedures en de daarmee beoogde efficiencyverbetering niet mogelijk zijn zonder werkelijke decentralisatie met duidelijke regels voor het delegeren van bevoegdheden. Een dergelijke decentralisatie vergt dan weer simpele en doeltreffende instrumenten voor de follow-up. Deze aspecten kunnen pas worden aangepakt wanneer de Gemeenschappelijke Dienst volledig operationeel is.
Een doelmatige follow-up impliceert echter dat projecten en programma's van significante omvang zijn. De aan de programmering ten grondslag liggende strategie moet echter ook kunnen blijven worden toegepast op projecten met een bescheiden schaal. Dit punt stemt ook overeen met de conclusies van het evaluatierapport. Een en ander houdt dus in dat voor decentralisatie en een effectieve follow-up de gemiddelde schaal van de projecten moet worden vergroot. De Commissie wil op deze wijze bijdragen tot de noodzakelijke vereenvoudiging.
Wat de comitéprocedures en de vereenvoudiging betreft stelt de Commissie voor het momenteel in artikel 11 voorgeschreven mechanisme, namelijk type III a als vermeld in het besluit van de Raad uit 1987 inzake comitéprocedures i, te vervangen door de beheersprocedure als bedoeld in het nieuwe besluit van de Raad van 28 juni 1999 i. De reden hiervoor is dat de taak van het MED-comité is de Commissie bij te staan bij het beheer van het Meda-programma. De beheersprocedure is bedoeld voor vraagstukken in verband met het beheer van communautaire programma's, terwijl het comité van het type IIIa bedoeld was voor regelgevingsactiviteiten.
Inhoudsopgave
- 2. Het Meda-programma
- 3. Belangrijkste conclusies van de evaluatie
- 4. Versterking van het besluitvormingsproces en vereenvoudiging van procedures
- 4.1. Stroomlijning van het besluitvormingsproces met het oog op effectiever programmering
- 4.2. Verbetering van de capaciteit voor programmering en tenuitvoerlegging
- 4.3. Verkorting van de procedures met het oog op efficiëntere tenuitvoerlegging
- 4.4. Verwachte tijdwinst bij de voorbereiding van projecten
- 5. Personele middelen
Meda i is het belangrijkste financiële instrument voor het Europees-mediterrane partnerschap. Het programma is een onderdeel van een pakket van 4,685 miljard ecu voor vijf jaar waartoe de Europese Raad van Cannes in juni 1995 besloot. Het Europees-mediterrane partnerschap is ingesteld op de Europees-mediterrane ministersconferentie van Barcelona in november 1995.
De bilaterale betrekkingen tussen de Europese Unie en de partners worden ook beheerst door de Europees-mediterrane associatieovereenkomsten die met negen van de twaalf mediterrane partners reeds zijn ondertekend of gesloten of in onderhandeling zijn. De betrekkingen van de EU met Cyprus, Malta en Turkije worden geregeld door eerdere associatieovereenkomsten.
Het Meda-programma moet dan ook worden gezien in de context van de algemene betrekkingen tussen de EU en de Mediterrane partners en in het licht van de ontwikkeling daarvan. Meda is in de plaats gekomen van het twintig jaar oude systeem dat werd uitgevoerd door middel van financieringsprotocollen. Het flankeert de tenuitvoerlegging van de nieuwe generatie associatieovereenkomsten.
Voor de tenuitvoerlegging van Meda geldt het algemene regelgevingskader van onder meer het Financieel Reglement van de EG en het Raadsbesluit van 1987 over de comitéprocedures.
De Commissie stelde de Raad in haar verslag van 14 september 1998 (COM(1998) 524 def.) op de hoogte over de technische, financiële en juridische uitvoering van Meda sinds de goedkeuring van de Meda-verordening in 1996. Het rapport noemt een aantal organisatorische maatregelen die sinds 1996 zijn genomen, zoals het aantrekken van extra personeel voor technische ondersteuning (de zogeheten Meda-teams) en het sluiten medio 1998 van financieringsraamovereenkomsten tussen de Commissie en de negen mediterrane partners die in het kader van Meda bilaterale financiële steun ontvangen. Door deze maatregelen, die een goede juridische en administratieve structuur voor de uitvoering van de Meda-verordening tot stand brachten, kon een cruciale bijdrage worden geleverd tot het vermogen van de Commissie en de mediterrane partners om Meda uit te voeren. Dit maakte het mogelijk het budget voor Meda sinds 1996 voor 100% te committeren ten behoeve van een grote verscheidenheid aan programma's en projecten, geëvalueerd en vastgesteld overeenkomstig het besluit van de Raad tot goedkeuring van richtsnoeren voor indicatieve programma's in het kader van Meda i.
Hoe omvangrijk Meda is blijkt uit het feit dat het in de periode 1995-1998, samen met de leningen die de EIB uit eigen middelen in de regio heeft verstrekt, aanzienlijk meer geld ter beschikking heeft gesteld dan de Wereldbank:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Dit over het algemeen positieve resultaat wordt bevestigd door een externe evaluatie die door een team van onafhankelijke Europese deskundigen van juni tot november 1998 is uitgevoerd, waarvan het rapport tegelijk met deze mededeling bij de Raad wordt ingediend. De Commissie meent, op grond van de ervaring die zij in de afgelopen drie jaar met Meda heeft opgedaan, dat de criteria ten aanzien van de geografische reikwijdte i en de in aanmerking komende sectoren i correct zijn en ook bijdragen tot de hervorming van de economische en maatschappelijke structuren in de partnerlanden in het Middellandse-Zeegebied, wat ook door de evaluatie wordt bevestigd. Wijzigingen op deze punten worden daarom niet voorgesteld.
Het evaluatierapport bevat echter ook de volgende conclusies:
· hoewel uit de eerste programmeringsstadia is gebleken dat de coherentie van projecten, programma's en doelstellingen van Meda geleidelijk is verbeterd, moeten om de impact te versterken de operationele condities voor besluitvoering en monitoring overeenkomstig de Meda-verordening verder worden aangepast;
· de uitbetalingsratio is sub-optimaal ten opzichte van de hoge vastleggingspercentages, wat betekent dat het programmeringssysteem voor Meda moet worden versterkt en gestroomlijnd, teneinde de politieke geloofwaardigheid en het hervormingseffect van het Meda-programma als centraal instrument voor de tenuitvoerlegging van het Europees-mediterrane partnerschap te behouden; en
· de tenuitvoerlegging van Meda moet effectiever worden gemaakt door de politieke dialoog en het programmeringsoverleg met de mediterrane partners te versterken en de uitvoeringsprocedures te verbeteren.
Het evaluatierapport laat ook zien dat de tenuitvoerlegging van Meda alleen kan worden verbeterd als ook aandacht wordt besteed aan andere bepalende factoren die de Commissie, de lidstaten en de mediterrane partners betreffen en die inhoudelijk buiten het kader van de Meda-verordening zelf vallen.
Bij de Commissie bijvoorbeeld zijn het functioneren van de nieuwe Gemeenschappelijke Dienst voor het beheer van de communautaire hulp aan derde landen (SCR) en de verwezenlijking van de gewenste effectiviteitsversterking bij de financiële en technische uitvoering van de samenwerkingsactiviteiten direct van invloed op de toekomstige tenuitvoerlegging van de samenwerking. Wat de samenwerking tussen Commissie en lidstaten betreft is verbetering van de coördinatiemechanismen op centraal en lokaal niveau nodig. De Raad en het Europees Parlement moeten hun volledige steun verlenen om zo snel mogelijk de gewijzigde Meda-verordening te kunnen uitvoeren en de Meda-teams te kunnen inzetten, zodat het tijdverlies dat bij de aanvang van het Meda-programma optrad wordt vermeden. De mediterrane partners kunnen een cruciale bijdrage leveren door gebruik te maken van de mogelijkheden om de overeengekomen doelstellingen van het Europees-mediterrane partnerschap vollediger te integreren in het programmeringsoverleg en de tenuitvoerlegging in het veld te stroomlijnen.
Om de effectiviteit van de Meda-verordening te verbeteren wordt de volgende drievoudige strategie voorgesteld:
· Stroomlijning van het besluitvormingsproces met het oog op effectiever programmering;
· Verbetering van de capaciteit voor programmering en implementatie;
· Verkorting van de procedures met het oog op efficiënter implementatie.
De Commissie is van oordeel dat wijziging van de Meda-verordening kan leiden tot aanzienlijke vereenvoudiging en dus versnelling van de implementatie van Meda, vergroting van de efficiency van het programma en verbetering van de coördinatie en de dialoog met de mediterrane partners en onder de EU-donoren onderling (lidstaten en Commissie). Bovendien lijkt het aan te bevelen de programmasamenstelling van Meda voor de middellange termijn verder te verbeteren, rekening houdende met de hoofddoelen van de Europees-mediterrane associatieovereenkomsten.
Wijziging van de huidige programmasamenstelling in de zin van versterking van de aandacht voor het economische overgangsproces en structurele aanpassing kan voor een groot deel worden uitgevoerd door aanpassing van de nationale en regionale indicatieve programma's, waarvoor de Meda-verordening niet behoeft te worden gewijzigd i. De genoemde strategie maakt het echter noodzakelijk de Meda-verordening echter enigszins aan te passen.
Momenteel treedt het MED-comité tijdens de programmerings- en evaluatiecyclus tweemaal op: tijdens de strategische en sectorale planning bespreekt het en hecht het zijn goedkeuring aan nationale en regionale indicatieve programma's, en bij afzonderlijke projecten brengt het advies uit over financieringsvoorstellen van meer dan 2 miljoen euros en over de toewijzing van algemene middelen die ook bestemd zijn voor projecten met een kleiner budget. De externe evaluatie bevestigt dat dit systeem van dubbele goedkeuring leidt tot dubbel werk en onnodig lange en bureaucratische goedkeuringsprocedures, die niet significant bijdragen tot verbetering van de kwaliteit van projecten, en middelen blokkeren die beter zouden kunnen worden ingezet om de strategische planning en coördinatie te verbeteren.
De Commissie stelt daarom voor de taak van het MED-comité als volgt te concentreren op strategische planning en programmering:
- het MED-comité blijft advies uitbrengen over de indicatieve programma's met een looptijd van drie jaar, volgens het systeem van artikel 5, lid 2, en artikel 9, leden 1 en 2, van de verordening;
- op basis van de programma's legt de Commissie, meestal eenmaal per jaar, aan het MED-comité nationale/regionale financieringsplannen (NFP/RFP) voor, waarin maximumbedragen worden opgenomen voor de financieringsbesluiten van de Commissie met betrekking tot bilaterale en regionale Meda-programma's en projecten.
- de nationale en regionale financieringsplannen vormen de vertaling van de indicatieve programma's in een indicatieve programmering van de financieringsbesluiten voor de looptijd van de NFP/RFP, normaal gesproken één jaar. Dit houdt in een beknopte algemene presentatie, en voor elk project of programma een omschrijving met een indicatief maximumbedrag voor de financiële bijdrage van de Gemeenschap.
- de Commissie neemt financieringsbesluiten aan binnen de algemene begroting, op basis van het NFP of RFP dat door het MED-comité is goedgekeurd; het MED-comité wordt meteen op de hoogte gesteld van alle financieringsbesluiten die de Commissie neemt;
- voor financieringsvoorstellen die niet onder een NFP of RFP vallen worden de huidige goedkeuringsprocedures gehandhaafd;
- rentesubsidies van de EIB vallen onder de reeds goedgekeurde NFPs en hoeven daarom niet afzonderlijk aan het MED-comité te worden voorgelegd. De goedkeuringsprocedure van de EIB op basis van artikel 14 van de verordening behoeft niet te worden gewijzigd.
Voor deze stroomlijning van de besluitvormingsprocedures moet de Meda-verordening enigszins worden gewijzigd. Door de stroomlijning wordt de transparantie van de financiële programmering zowel voor de lidstaten als voor de mediterrane partners sterk verbeterd, en kan de projectvoorbereidingstijd worden teruggebracht met gemiddeld drie maanden.
De associatieovereenkomsten in het kader van het Europees-mediterrane partnerschap voorzien in geleidelijke instelling van vrijhandel tussen de EU en haar partners in het Middellandse-Zeegebied. Om toezicht te houden op de tenuitvoerlegging van de overeenkomsten en de vorderingen met de totstandbrenging van de vrijhandelszone, is voorzien in een regelmatig bijeenkomende associatieraad en associatiecomité en een economische dialoog. Meda moet een hoofdrol spelen bij de bijstand aan de partners ten behoeve van het in dit verband vereiste hervormingsproces. Meer aandacht moet daarom worden besteed aan de dialoog met de partners inzake de planning voor de middellange termijn, omdat die ingepast moet worden in hun strategieën voor hervorming en voorbereiding op de vrijhandel, en aan de coördinatie tussen de Commissie en de EU-lidstaten. Dit doel kan als volgt worden bereikt:
- de nationale en regionale indicatieve programma's (NIP/RIP) met een looptijd van drie jaar geven een duidelijker analyse en beschrijving van het beoogde effect van de door Meda gefinancierde activiteiten in de context van het hervormingsproces en de totstandbrenging van het Europees-mediterrane partnerschap. Bij het vaststellen van de indicatieve meerjarenprogrammering voor het partnerschap en de financiële bijdrage wordt uitgegaan van een evaluatie van de macro-economische, structurele, politieke, sociale en maatschappelijke (ook wat de genderproblematiek betreft) ontwikkelingen en ontwikkelingen op milieugebied, wordt rekening gehouden met de door de regeringen gestelde prioriteiten, wordt aandacht besteed aan de donorcoördinatie en een analyse gegeven van de ervaringen met eerdere samenwerkingsactiviteiten;
- de NIP's worden uitgebreider besproken met de mediterrane partners in het licht van hun hervormingsbehoeften; de NIP's worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 5, lid 2, en artikel 11 van de verordening;
- ter verbetering van EU-coördinatie en complementariteit worden de NIP's besproken met de vertegenwoordigingen van de lidstaten in de partnerlanden; de nationale financieringsplannen worden hun na de officiële goedkeuring ter informatie voorgelegd;
- het MED-comité wordt het centrale forum voor de monitoring van de tenuitvoerlegging van de NIP's en RIP's en de NFP's en RFP's, op basis van het jaarverslag bedoeld in artikel 15, lid 1, van de verordening. Bij de besprekingen in het MED-comité en de monitoring van de NIP's en RIP's en de NFP's en RFP's wordt toegezien op coördinatie, complementariteit en coherentie.
Voor deze strategieën behoeft de Meda-verordening niet te worden gewijzigd.
Om het effect van Meda op de economische en sociale hervormingen in de partnerlanden te vergroten en de effectiviteit ervan als instrument voor het Europees-mediterrane partnerschap te versterken, zijn snellere uitvoeringsprocedures nodig. Daardoor kan ook de vastleggings/uitbetalingsverhouding verbeteren. De diensten van de Commissie werken daarom geharmoniseerde procedures uit voor de technische en financiële tenuitvoerlegging van de samenwerkingsactiviteiten, met name met het oog op verdere rationalisatie en stroomlijning.
Door de herstructurering van het besluitvormingsproces, met name de vaststelling van nationale en regionale financieringsplannen, kunnen besluiten inzake afzonderlijke financieringsvoorstellen in kortere tijd tot stand komen. Dit betekent een tijdwinst van circa drie maanden, voornamelijk ten aanzien van vertaling, bestudering door de lidstaten en bespreking in het MED-comité.
Door de harmonisering van de procedures voor de technische en financiële implementatie van de samenwerkingsactiviteiten kan de voor de tenuitvoerlegging van samenwerkingmaatregelen benodigde tijd aanzienlijk worden teruggebracht.
De kwaliteit van de samenwerking staat in rechtstreekse verhouding tot de kwaliteit en de kwantiteit van de personele middelen die daarvoor worden ingezet. Het directoraat Middellandse-Zeegebied van DG Buitenlandse Betrekkingen heeft als voor de uitvoering van Meda verantwoordelijke dienst een groot aantal taken. Daartoe behoren centrale budgettaire programmering en monitoring en daarnaast de identificatie, evaluatie, indiening bij het financieringscomité en opstelling van de financiële committering van de Commissie voor jaarlijks circa 100 samenwerkingsprojecten en enkele tientallen NGO-projecten en projecten voor gedecentraliseerde samenwerking. Veel van die projecten, met name die voor economische transformatie en structurele aanpassing, worden direct door het directoraat voor het Middellandse-Zeegebied beheerd. Verder is er de niet te verwaarlozen werkdruk veroorzaakt door de coördinatie, rapportage en evaluatie die overeenkomstig de Meda-verordening moeten worden verricht.
Het is duidelijk dat de personeelsbezetting van het directoraat onvoldoende is. Dit personeelsgebrek is herhaaldelijk erkend en bekritiseerd door de Rekenkamer (Speciaal Verslag 1/98), de Raad, de Commissie voor Ontwikkelingsbijstand van de OESO, externe beoordelaars en de algemene inspectiedienst IGS van de Commissie.
Het is daarom, rekening houdend met de beschikbaarheid van aanvullende middelen en de mogelijkheid van interne herschikking, aan te bevelen de personeelsbezetting van het directoraat met 25 posten te versterken, indicatief als volgt onder te verdelen:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>