Toelichting bij COM(2005)429 - Gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart - EU monitor

EU monitor
Maandag 9 december 2019
kalender

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel



Verordening (EG) nr. 2320/2002 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van beveiliging van de burgerluchtvaart is van kracht sinds januari 2003. Uit de ervaring die is opgedaan tijdens de inspecties van de Commissie en de dagelijkse toepassing van de verordening door de lidstaten blijkt dat de snelle omzetting van een reeks niet-bindende, door de lidstaten ontwikkelde aanbevelingen in wetgeving en de al even snelle opstelling van de verordening naar aanleiding van de gebeurtenissen van 11 september 2001 heeft geleid tot een aantal problemen met de tenuitvoerlegging van de verordening.

Deze verordening moet dan ook worden vervangen. Het doel is de juridische eisen te verduidelijken, vereenvoudigen en harmoniseren om de algemene beveiliging van de burgerluchtvaart te verbeteren. In het nieuwe kader mogen alleen de basisbeginselen worden vastgelegd van wat moet worden gedaan om de burgerluchtvaart te beschermen tegen wederrechtelijke daden. De technische en procedurele kwesties, waarin wordt bepaald hoe deze doelen moeten worden bereikt, moeten in uitvoeringsbesluiten worden vastgelegd.

De Commissie is van mening dat deze nieuwe verordening een duidelijk geval van betere regelgeving is en een toonaangevende rol kan spelen op dit gebied.

Algemene context



Verordening (EG) nr. 2320/2002 is opgesteld naar aanleiding van de gebeurtenissen van 11 september 2001 in de VS, toen vier passagiersvliegtuigen werden gekaapt, met verschrikkelijke gevolgen. Er werd snel een wetgevingsvoorstel opgesteld en op 16 december 2002 is Verordening (EG) nr. 2320/2002 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart goedgekeurd volgens de procedure van artikel 251 van het EG-Verdrag.

Deze verordening is nu ongeveer tweeënhalf jaar van kracht en is aangevuld door uitvoeringswetgeving die ontwikkeld is volgens de comitéprocedure, zoals bepaald in de artikelen 4 en 9 van de verordening. De verordening is een keer licht gewijzigd – bij Verordening (EG) nr. 849/2004 – om enkele kleine fouten in de oorspronkelijke tekst te corrigeren.

Uit ervaring is gebleken dat de verordening te gedetailleerd is en moet worden vereenvoudigd. Als kaderwetgeving die via medebeslissing is goedgekeurd al te gedetailleerd is, wordt het moeilijk om de wetgeving aan te passen aan technische of operationele ontwikkelingen. Voor kaderwetgeving is dit een te prescriptieve aanpak. De kaderwetgeving moet algemene beginselen bevatten en de bijzonderheden moeten, voorzover nodig, in uitvoeringswetgeving worden vastgelegd.

De Commissie erkent het belang van het subsidiariteitsbeginsel, maar is toch van mening dat een grotere mate van harmonisering van beveiligingsmaatregelen en –procedures wenselijk is. Vooral het bedrijfsleven (luchtvaartmaatschappijen, vrachtvervoerders en -expediteurs, fabrikanten van apparatuur) heeft belang bij een grotere mate van harmonisering omdat dit hun activiteiten vergemakkelijkt. Er zijn inderdaad situaties waarin de activiteiten kunnen worden vergemakkelijkt via meer harmonisering zonder dat dit de beveiliging in het gedrang brengt. In dit opzicht kan de Commissie begrip opbrengen voor de behoeften en wensen van het bedrijfsleven en kan ze deze steunen en volgen.

Een voorbeeld van een gebied dat nog beter kan worden geharmoniseerd is de beveiliging van luchtvrachtvervoer. Bij punt 6.2, onder b), van de bijlage bij Verordening (EG) nr. 2320/2002 mogen de bevoegde autoriteiten de verplichtingen voor erkende agenten vaststellen. Dit heeft geleid tot de opstelling van 25 nationale systemen met de daarmee gepaard gaande potentiële concurrentieverstoring en verhindert het bedrijfsleven om profijt te trekken van de vrijheden van de interne markt.

In de uitvoeringswetgeving kan in detail worden uitgewerkt hoe de nationale systemen verder kunnen worden geharmoniseerd. Om terug te komen op het voorbeeld van de beveiliging van het vrachtvervoer: het wordt dan mogelijk om de beveiligingseisen voor erkende agenten en bekende expediteurs te verbinden aan het concept van geautoriseerde marktdeelnemers, dat in de douanewetgeving van de Gemeenschap is uitgewerkt.

Intensievere harmonisering vormt ook een integrerend onderdeel van 'one-stop security', het concept waarbij transfer- en transitpassagiers, bagage en goederen niet opnieuw hoeven te worden gecontroleerd omdat erop kan worden vertrouwd dat het basisbeveiligingsniveau bereikt is in de oorspronkelijke luchthaven van vertrek. Ook hier kunnen exploitanten die actief zijn in een uiterst concurrerende markt baat bij hebben.

De herziening van de verordening vindt niet alleen plaats om redenen van vereenvoudiging en harmonisering, maar ook om de verordening te verduidelijken. Door de complexiteit van de onderdelen van de verordening is het mogelijk dat de wettelijke vereisten op uiteenlopende wijze worden geïnterpreteerd. Sommige delen van de tekst zijn daarenboven ambigu. Duidelijkheid draagt bij tot een doeltreffende toepassing van de beveiligingseisen en tot rechtszekerheid.

Met de voorgestelde nieuwe verordening wordt getracht deze problemen op te lossen door de algemene duidelijkheid en rechtszekerheid (en dus ook de kwaliteit) van de wetgeving te verbeteren en daardoor minder ruimte te laten voor verkeerde interpretaties.

Er is reeds gewezen op het gebrek aan flexibiliteit dat voortspruit uit gedetailleerde operationele en technische voorschriften in medebeslissingswetgeving. De Commissie is van mening dat het zeer belangrijk is snel te kunnen reageren op voortdurend evoluerende risico's om het algemene beveiligingsniveau te kunnen verbeteren. Dit snelle reactievermogen moet zelfs voorrang krijgen op eventuele bezorgdheid over het institutionele evenwicht bij het ontwikkelen van wetgeving. Deze benadering laat natuurlijk het recht van het Europees Parlement om kritisch voorbehoud te maken bij uitvoeringswetgeving die via de comitéprocedure is goedgekeurd, onverlet.

Een laatste punt van bezorgdheid is dat de huidige verordening publiek toegankelijk is. Wijzigingen van de verordening zullen dus ook publiek toegankelijk zijn. De Commissie is van mening dat het niet wenselijk is gedetailleerde beveiligingsmaatregelen en –procedures toegankelijk te maken voor het publiek aangezien potentiële terroristen deze informatie kunnen gebruiken om zwakke plekken in de luchtvaartbeveiliging te zoeken en wederrechtelijke daden te stellen. Het is evenmin in het algemeen belang om nieuwe ontwikkelingen op het gebied van beveiliging bekend te maken. Dit probleem kan worden opgelost door operationele bijzonderheden in uitvoeringswetgeving vast te leggen.

Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied



Bij Verordening (EG) nr. 2320/2002 van het Europees Parlement en de Raad zijn gemeenschappelijke regels op het gebied van beveiliging van de burgerluchtvaart vastgesteld. Het voorstel heeft tot doel deze verordening te vervangen.

- Samenhang met andere beleidsdomeinen en doelstellingen van de Unie

Het doel van het voorstel is de huidige verordening te vervangen om betere wetgeving tot stand te brengen, gebaseerd op vier beginselen: vereenvoudiging, harmonisering, verduidelijking en verbetering van het beveiligingsniveau.

1.

Raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling



Raadpleging van belanghebbende partijen



Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten



De voornaamste belangenorganisaties, die luchtvaartmaatschappijen, luchthavens, piloten en vrachtafhandelingsbedrijven vertegenwoordigen, hebben allemaal actief deelgenomen aan een werkgroep die de Commissie heeft bijgestaan bij de ontwikkeling van de normen in het voorstel van de Commissie.

Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden



In het algemeen steunen de belangenorganisaties het streven naar minder gedetailleerde kaderwetgeving, op voorwaarde dat ze ook een actieve rol kunnen spelen bij de ontwikkeling van de aanvullende uitvoeringswetgeving.

Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid



Er hoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.

Effectbeoordeling



Aangezien het voorstel tot doel heeft de bestaande kaderverordening te vervangen, heeft de goedkeuring ervan op zichzelf geen effect. In dit geval werd dan ook de voorkeur gegeven aan overleg met belangenorganisaties boven een formele effectbeoordeling.

De wetgeving heeft geen sociale gevolgen of gevolgen voor het milieu.

2.

Juridische elementen van het voorstel



Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)



Op een uitzondering na is het niet de wens van de Commissie haar bevoegdheden op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart substantieel te wijzigen aan de hand van een herziening van Verordening (EG) nr. 2320/2002. Het voorstel heeft eerder tot doel het evenwicht in de wetgevingsbepalingen te wijzigen ten opzichte van die in de kaderverordening (de huidige Verordening (EG) nr. 2320/2002, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 849/2003) en in de uitvoeringswetgeving, die momenteel zeven wetsbesluiten omvat: de Verordeningen (EG) nrs. 622/2003, 1217/2003, 1486/2003, 68/2004, 1138/2004, 781/2005 en 857/2005 van de Commissie.

Verordening (EG) nr. 2320/2002 wordt aldus vervangen door een eenvoudiger, duidelijker verordening waarin de algemene beginselen zijn vastgelegd. De bijzonderheden die nu ook in de kaderverordening zijn verwerkt, worden overgeheveld naar de uitvoeringswetgeving, die in die zin wordt aangepast.

In dit opzicht wordt erop gewezen dat het voorstel ongeveer half zo lang is als de huidige verordening.

De Commissie vraagt slechts op een gebied extra bevoegdheden, namelijk wat de regels voor beveiligingsmaatregelen tijdens vluchten betreft. Dit heeft betrekking op diverse punten, zoals toegang tot de cockpit, weerspannige passagiers en meereizende veiligheidsagenten ("sky marshals"). Er bestaat nog geen Gemeenschapswetgeving inzake beveiligingsmaatregelen tijdens vluchten. De Commissie is van mening dat geharmoniseerde regels het beste tot stand kunnen worden gebracht als onderdeel van de wetgeving inzake de beveiliging van de luchtvaart, door middel van uitvoeringswetgeving. Daarbij moet echter worden benadrukt dat uitvoeringswetgeving alleen zal worden opgesteld als en wanneer dergelijke regels op Gemeenschapsniveau noodzakelijk zijn. Er zij ook op gewezen dat de Commissie niet voornemens is de lidstaten te verplichten meereizende veiligheidsagenten te aanvaarden; het voorstel beoogt geenszins de bevoegdheid van de lidstaten op dit punt te wijzigen.

Rechtsgrondslag



Artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag

Subsidiariteitsbeginsel



Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.

Om de onderstaande reden(en) kunnen de doelstellingen van het voorstel niet voldoende worden verwezenlijkt door de lidstaten.

Aangezien de kwestie van beveiliging van de luchtvaart betrekking heeft op de hele Gemeenschap en gezien de vergevorderde staat van de interne luchtvaartmarkt, kunnen de doelstellingen beter op het niveau van de Gemeenschap dan op nationaal niveau worden verwezenlijkt.

De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door de Gemeenschap worden verwezenlijkt:

Uit de huidige verordening is al gebleken waarom het beste actie op het niveau van de Gemeenschap kan worden ondernomen.

Uit de huidige verordening is al gebleken dat een communautaire benadering van luchtvaartbeveiliging het algemene beveiligingsniveau doet stijgen en aanzet tot wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten.

Aangezien de kwestie van beveiliging van de luchtvaart betrekking heeft op de hele Gemeenschap en gezien de vergevorderde staat van de interne luchtvaartmarkt, kunnen de doelstellingen van het voorgestelde nieuwe wetsbesluit beter op het niveau van de Gemeenschap dan op nationaal niveau worden verwezenlijkt. Dit was ook reeds het geval met de huidige verordening.

Het voorstel voldoet dan ook aan het subsidiariteitsbeginsel.

Evenredigheidsbeginsel



Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:

Zoals reeds het geval is met de bestaande wetgeving, worden in het voorgestelde nieuwe wetsbesluit gemeenschappelijke basisnormen vastgesteld; de lidstaten mogen evenwel strengere maatregelen nemen indien het risico dit verantwoordt.

Het voorstel heeft geen betrekking op de financiering van de beveiliging. Wie er moet betalen voor de beveiliging – de sector of de overheid - was een belangrijk punt van discussie tijdens de goedkeuring van Verordening (EG) nr. 2320/2002. Het resultaat was dat de Commissie in een interinstitutionele verklaring de verbintenis is aangegaan een studie uit te voeren om na te gaan hoe de financiering van de luchtvaartbeveiliging moet worden verdeeld tussen de openbare autoriteiten en de exploitanten en de resultaten en eventueel voorstellen voor te leggen aan het Europees Parlement en de Raad. De Commissie heeft deze studie ook uitgevoerd. Zij heeft de resultaten in september 2004 gepubliceerd en op de website europa.eu.int/comm/transport/air/safety/studies_en geplaatst. De conclusies van het verslag zullen worden gebruikt als basis voor een mededeling van de Commissie waarin dieper zal worden ingegaan op de financiering van de beveiliging van alle vervoerswijzen. Dit is opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 2005. Het is de bedoeling deze mededeling vóór eind 2005 op te stellen. Met het wetgevingsinitiatief om Verordening (EG) nr. 2320/2002 te vervangen wordt niet vooruitgelopen op de komende mededeling van de Commissie of de manier waarop de beveiliging nu wordt gefinancierd in de Gemeenschap.

Keuze van instrumenten



Voorgestelde instrumenten: verordening.

Een andere vorm zou niet geschikt zijn om de volgende redenen:

Het voorstel vervangt een bestaande verordening. Oorspronkelijk werd een verordening als het meest geschikte instrument beschouwd om a) te garanderen dat de regels in de Gemeenschap uniform worden toegepast en b) te garanderen dat na de gebeurtenissen van 11 september 2001 zo snel mogelijk gemeenschappelijke regels zouden worden goedgekeurd.

3.

Gevolgen voor de begroting



Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.

4.

Aanvullende informatie



Vereenvoudiging



Het voorstel voorziet in vereenvoudiging van de wetgeving.

Uit de in de loop van de tijd opgedane ervaring is gebleken dat Verordening (EG) nr. 2320/2002 te gedetailleerd is en moet worden vereenvoudigd. Als kaderwetgeving die via medebeslissing is goedgekeurd al te gedetailleerd is, wordt het moeilijk om de wetgeving aan te passen aan technische of operationele ontwikkelingen.

In punt 4.1.1 van de bijlage bij de verordening zijn bijvoorbeeld twee manieren vastgesteld waarop passagiers kunnen worden gecontroleerd: fouillering of onderzoek met een metaaldetectiepoort. In de nabije toekomst kunnen passagiers echter worden gecontroleerd met nieuwe technologieën die een realistisch en zeer accuraat alternatief bieden voor het opsporen van verboden voorwerpen. Helaas mogen andere dan de in punt 4.1.1 van de bijlage bij de verordening vermelde technologieën niet worden gebruikt zolang de bijlage niet in die zin is gewijzigd. Aangezien dergelijke wijzigingen via de medebeslissingsprocedure moeten plaatsvinden, kan dit niet snel gebeuren, wat mogelijk negatieve gevolgen voor de luchtvaart zal hebben. Dit is slechts een van de vele voorbeelden.

De goedkeuring van het voorstel zou leiden tot de intrekking van Verordening (EG) nr. 2320/2002 en wijzigingsverordening (EG) nr. 849/2004. Met dit voorstel komt de Commissie dus haar verbintenis na om administratieve rompslomp te beperken door oude wetgeving te vervangen door nieuwe.

Het voorstel is opgenomen in het lopende programma van de Commissie voor bijwerking en vereenvoudiging van het acquis communautaire en in haar werk- en wetgevingsprogramma, met referentie 2005/TREN/016.

Intrekking van bestaande wetgeving



De goedkeuring van het voorstel zal leiden tot de intrekking van bestaande wetgeving.

Europese economische ruimte



De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.

- Gedetailleerde toelichting van het voorstel

In artikel 1 is het doel vastgesteld, namelijk het opstellen van gemeenschappelijke regels voor de beveiliging van de burgerluchtvaart tegen wederrechtelijke daden. Artikel 1 is grotendeels identiek aan artikel 1 van Verordening (EG) nr. 2320/2002.

Artikel 2 heeft betrekking op het toepassingsgebied. De tekst is verduidelijkt ten opzichte van de huidige verordening om juridisch zeker te zijn dat de verordening van toepassing is op civiele luchthavens in de Gemeenschap, op de exploitanten die diensten verlenen op die luchthavens en op entiteiten die beveiligingstaken uitvoeren voor vluchten die vertrekken van deze luchthavens (bijvoorbeeld catering- of vrachtfaciliteiten die zich niet binnen de perimeter van de luchthaven bevinden).

In artikel 3 zijn de definities vastgesteld.

Artikel 4 heeft betrekking op de gemeenschappelijke normen die in de communautaire wetgeving moeten worden vastgesteld, inclusief de maatregelen die in de uitvoeringswetgeving aan bod moeten komen.

Artikel 5 staat de lidstaten toe strengere maatregelen toe te passen. Dit beginsel is identiek aan dat van artikel 6 van Verordening (EG) nr. 2320/2002. Volgens het nieuwe voorstel moeten de lidstaten echter een risicobeoordeling uitvoeren als ze strengere maatregelen nemen, zodat ze kunnen verantwoorden waarom ze dergelijke maatregelen nemen, mocht de Commissie hierom vragen. Hiermee komt de Commissie tegemoet aan de angst van belanghebbenden dat nationale autoriteiten de sector aanvullende beveiligingseisen zouden opleggen zonder dit te hoeven verantwoorden. Maatregelen die de lidstaten nemen als reactie op specifieke bedreigingen, zoals verhoogde beveiligingseisen voor individuele vluchten, vallen buiten het bestek van dit artikel.

Artikel 6 is nieuw. Het betreft situaties waarbij de beveiligingseisen die een derde land stelt aan vluchten uit luchthavens in de Gemeenschap verschillen van de eisen in de Gemeenschapswetgeving.

In artikel 7 wordt de eis herhaald (die momenteel is neergelegd in artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 2320/2002) dat in elke lidstaat één autoriteit verantwoordelijk is voor de coördinatie van en het toezicht op de uitvoering van de eisen inzake beveiliging van de burgerluchtvaart.

De artikelen 8 tot en met 12 vereisen de opstelling van beveiligingsprogramma's op het niveau van de lidstaten, de luchthavens, de luchtvaartmaatschappijen en alle andere entiteiten die taken in verband met luchtvaartbeveiliging uitvoeren. Dit artikel verschilt niet substantieel van de verplichtingen in de artikel 5, leden 1 en 4, van de huidige verordening. Bij dit artikel wordt wel voor het eerst in de Gemeenschapswetgeving geëist dat andere entiteiten, zoals vrachtafhandelingsbedrijven of cateringbedrijven, een beveiligingsprogramma opstellen. De eis om beveiligingsprogramma's op te stellen weerspiegelt de actuele beste praktijken in de luchtvaartsector en brengt geen zware lasten met zich mee voor de luchtvaartsector of de nationale overheidsdiensten.

Artikel 13 verplicht elke lidstaat om toezicht te houden op de naleving van de normen aan de hand van een nationaal kwaliteitscontroleprogramma. Dit artikel bevat de verplichtingen die zijn neergelegd in artikel 5, lid 3, en artikel 7, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2320/2002.

Krachtens artikel 14 mag de Commissie inspecties uitvoeren van, onder meer, luchthavens in de Gemeenschap. Dit artikel is grotendeels ongewijzigd in vergelijking met het huidige artikel 7, leden 2 tot en met 4, van Verordening (EG) nr. 2320/2002.

Artikel 15 heeft betrekking op de verspreiding van informatie.

In artikel 16 is bepaald dat de Commissie bij de ontwikkeling van de uitvoeringswetgeving wordt bijgestaan door een comité. Dit artikel is in wezen ongewijzigd in vergelijking met artikel 9 van Verordening (EG) nr. 2320/2002.

Artikel 17 vervangt het huidige artikel 10 betreffende de beveiliging van vluchten uit derde landen. In dit artikel is bepaald dat de Gemeenschap en derde landen overeenkomsten kunnen sluiten die de transfer van passagiers, bagage en goederen in luchthavens in de Gemeenschap mogelijk maken zonder dat deze opnieuw te hoeven worden gecontroleerd en/of aanvullende beveiligingscontroles te hoeven ondergaan.

In artikel 18 zijn sancties vastgesteld voor degenen die de communautaire eisen inzake luchtvaartbeveiliging niet naleven. Deze eis is ongewijzigd in vergelijking met de eis van artikel 12 van Verordening (EG) nr. 2320/2002.

Bij de artikelen 19 en 20 wordt de bestaande verordening ingetrokken en vervangen door dit nieuwe wetsbesluit. Artikel 20 voorziet in een gefaseerde inwerkingtreding, zodat de bestaande uitvoeringswetgeving ter aanvulling van Verordening (EG) nr. 2320/2002 via de comitéprocedure in overeenstemming kan worden gebracht met het nieuwe wetsbesluit, om te vermijden dat er hiaten ontstaan als de huidige verordening wordt ingetrokken.

De bijlage bij het nieuwe wetsbesluit is op dezelfde wijze gestructureerd als de bijlage bij Verordening (EG) nr. 2320/2002. De inhoud van elk hoofdstuk van de bijlage is echter vereenvoudigd tot reeksen algemene beginselen. Wanneer meer gedetailleerde regels nodig zijn, worden deze in de uitvoeringswetgeving ontwikkeld. Het nieuwe hoofdstuk 4 over passagiers en cabinebagage is bijvoorbeeld maar half zo lang als het huidige hoofdstuk 4. Alleen hoofdstuk 10 over beveiligingsmaatregelen aan boord van vluchten bestaat niet in de huidige verordening.