Toelichting bij COM(2012)362 - Asssociatie van overzeese landen en gebieden met de EU - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)362 - Asssociatie van overzeese landen en gebieden met de EU. |
|---|---|
| bron | COM(2012)362   |
| datum | 16-07-2012 |
De landen en gebieden overzee (hierna “LGO” genoemd) zijn met de Europese Unie geassocieerd sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Rome in 1958. De LGO zijn eilanden in de Atlantische Oceaan, de Zuidelijke Oceaan, de Noordelijke IJszee, het Caribisch gebied, de Indische Oceaan en de Stille Oceaan. Het zijn geen soevereine staten, maar gebieden die banden hebben met vier lidstaten van de EU: Denemarken, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. De associatie van de LGO met de Unie vloeit voort uit hun constitutionele relatie met de vier genoemde lidstaten.
De LGO beschikken in het algemeen over vergaande autonomie wat betreft economische zaken, arbeidsmarkt, volksgezondheid, interne aangelegenheden, douane en dergelijke. Voor defensie en buitenlandse zaken is meestal de lidstaat zelf bevoegd. De LGO behoren niet tot het douanegebied van de Unie en staan buiten de interne markt. De EU-wetgeving is dus niet van toepassing.
Aangezien de inwoners van de LGO onderdaan zijn van de EU-lidstaten waarmee die landen en gebieden constitutionele banden hebben, zijn zij burgers van de Unie. Het totale inwonertal van de LGO is met 1,2 miljoen slechts 0,02% van de wereldbevolking. Het totale landoppervlak[1] bedraagt slechts 80 000 km².
Sinds de vaststelling van het momenteel geldende LGO-besluit in 2001 is de regionale en internationale omgeving waarin de LGO opereren aanzienlijk veranderd. Er zijn nieuwe politieke prioriteiten op Europees en internationaal niveau ontstaan (zoals milieu, klimaatverandering, duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen) en de mondiale handelspatronen hebben veranderingen ondergaan. Met de Europa 2020-agenda heeft de Europese Commissie een strategie voorgesteld[2] die drie kernprioriteiten samenbrengt: slimme groei, duurzame groei en inclusieve groei als respons op de economische en financiële crisis.
De LGO hebben nog steeds te kampen met economische en sociale problemen, en moeten vaak alle zeilen bijzetten om een duurzame basis voor hun economie te creëren. Zij worden geconfronteerd met problemen als gevolg van hun kwetsbare milieu en de noodzaak om de milieuaspecten van duurzame ontwikkeling te realiseren.
De belangrijkste uitdaging voor LGO is het tot stand brengen van duurzame ontwikkeling van hun economie en samenleving door hun concurrentievermogen te versterken, hun kwetsbaarheid te verminderen, de veerkracht van hun milieu te vergroten en samen te werken met hun buren en te integreren in de regionale economie en/of de wereldeconomie, als dat mogelijk is. Door middel van een kader dat afgestemd is op de behoeften, de realiteit, de bijzonderheden en de diversiteit van de LGO wil de Unie hen steunen bij het verwezenlijken van bovengenoemde doelstellingen en van het doel van de associatie zoals dat is gedefinieerd in artikel 198 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
De huidige voorschriften en procedures voor de associatie tussen de EU en de LGO zijn vastgesteld bij Besluit 2001/822/EG van de Raad van 27 november 2001 betreffende de associatie van de LGO met de Europese Gemeenschap (PB L 314 van 30.11.2001, blz.
1), gewijzigd bij Besluit 2007/249/EG (PB L 109 van 26.4.2007, blz. 33) en Besluit XXXXXXX (besluit betreffende Saint-Barthélemy).
De Europa 2020-strategie vormt de maatstaf waaraan de samenhang in het EU-beleid en het stimuleren van de normen, waarden en belangen van de EU moeten worden afgemeten[3]. Er moet worden gestreefd naar samenhang met de Europa 2020-strategie op het vlak van slimme groei en duurzaamheid, bij het stimuleren van steun voor onderzoek en innovatie, maar ook voor informatie- en communicatietechnologieën (ICT) en duurzame groei als katalysatoren voor sociaal-economische ontwikkeling.
Het LGO-besluit 2014-2020 zal op dat punt een belangrijke rol spelen. Het idee om centra van ervaring en expertise op te zetten, kan namelijk leiden tot de invoering en bevordering van strenge normen (waaronder internationale normen), bijvoorbeeld op het vlak van milieu, voedselveiligheid en gezondheid van de consument. De landen en gebieden overzee beschikken allemaal over een rijke biodiversiteit. Met het oog op duurzaam gebruik en bescherming daarvan zouden betere wetenschappelijke documentatie en toegang tot resultaten van onderzoek en innovatie beschikbaar moeten zijn. De handel van de landen en gebieden overzee met hun handelspartners, waaronder de EU-lidstaten, kan vergemakkelijkt worden als internationale normen inzake voedselveiligheid en dier- en plantgezondheid ten uitvoer worden gelegd. Dat de EU waarde hecht aan milieunormen en een belangrijke rol speelt in de strijd tegen de klimaatverandering, kan van groot belang zijn voor zowel de EU zelf als de landen en gebieden overzee. Volgens de Commissie kunnen de biodiversiteit en andere natuurlijke rijkdommen van de landen en gebieden overzee de basis vormen voor intensievere samenwerking op het gebied van onderzoek, innovatie en instandhouding. Ook een partnerschap inzake milieu kan voor beide partijen van belang zijn.
Over de herziening van het LGO-besluit zijn in de periode 2008–2011 diverse belanghebbenden uitgebreid geraadpleegd. Deels ging het daarbij om openbare raadplegingen; daarnaast werden ad-hocbijeenkomsten georganiseerd tussen de LGO, de lidstaten waarmee zij constitutionele banden hebben en de Europese Commissie en werden dialogen gevoerd in de contexten bedoeld in artikel 7 van het geldende LGO-besluit: jaarlijkse fora, regelmatige trilaterale bijeenkomsten en partnerschapswerkgroepen voor milieuvraagstukken, handelsvraagstukken, regionale integratie van de LGO, financiële diensten in de LGO en de toekomstige betrekkingen tussen de EU en de LGO.
Bij de raadpleging van de belanghebbenden bleek met name het volgende:
De belanghebbenden riepen in hun reacties op het groenboek van 2008[4] op tot een verlegging van de focus van de associatie van armoedebestrijding en ontwikkelingssamenwerking naar een meer wederkerige relatie die gericht is op de duurzame ontwikkeling van de LGO, dat wil zeggen naar een ontwikkelingsmodel dat economische activiteiten en sociaal welzijn op de lange duur met elkaar verenigt, met behoud van natuurlijke hulpbronnen en ecosystemen voor de komende generaties. Daarmee worden tegelijkertijd de waarden en normen van de EU op mondiale schaal bevorderd.
Dit kwam naar voren bij de bijdragen aan de conferentie van belanghebbenden in oktober 2008, waaraan werd deelgenomen door meer dan honderd betrokkenen: autoriteiten van de LGO en de lidstaten waarmee zij banden hebben, instellingen en instanties van de Unie en maatschappelijke organisaties.
Ook de Raad van de Europese Unie verwelkomde en steunde deze beleidsverschuiving[5].
In een gezamenlijke standpuntnota[6] van februari 2011 hebben de LGO en de lidstaten waarmee zij banden hebben, opgeroepen tot een sterkere erkenning van de LGO als leden van de Europese familie, tot een associatie die meer gebaseerd is op de wederzijdse belangen van de Unie en de LGO en tot een gerichtheid op het potentieel en de kwetsbaarheid van de LGO. Het document wijst er ook op dat de belangen van de LGO moeten worden erkend en in aanmerking genomen op de volgende gebieden: erosie van preferenties, handelsgerelateerde vraagstukken en capaciteitsopbouw.
Ook werd onderstreept dat problemen inzake milieu, klimaatverandering en vermindering van het rampenrisico een prioriteit moeten vormen voor de toekomstige betrekkingen met de LGO: het gaat daarbij om duurzaam gebruik en bescherming van de biodiversiteit en de natuurlijke hulpbronnen van de LGO, milieuveiligheid, energie en hernieuwbare energie, behoud van ecosystemen, bestrijding en vermindering van de gevolgen van klimaatverandering, rampenparaatheid en ‑respons, invasieve soorten en duurzame visserij. Belanghebbenden[7] hebben opgeroepen tot intensievere samenwerking tussen enerzijds de Unie en anderzijds de LGO en de ultraperifere gebieden op het gebied van het behoud van biodiversiteit en ecosysteemdiensten.
Volgens de standpuntnota moet de solidariteit tussen de Unie en de LGO gebaseerd zijn op het feit dat de inwoners van de LGO, als onderdanen van de lidstaten waarmee zij banden hebben, ook EU-burgers zijn. Het document onderstreept dat de Unie, door de LGO te helpen hun concurrentievermogen en veerkracht te versterken, hun kwetsbaarheid te verminderen en hun plaats in de regionale omgeving in te nemen, investeert in strategische bruggenhoofden waarmee de waarden van de Unie mondiaal kunnen worden bevorderd.
De associatie tussen de EU en de LGO is in opdracht van de Commissie of de LGO in verschillende studies geanalyseerd. Die studies betroffen onderwerpen als de handelsregeling waarin het LGO-besluit voorziet, het milieuprofiel van de LGO, hun statistische stelsels en capaciteiten en hun rampenparaatheid, alsmede de samenwerking van de Unie met de LGO in de periode 1999–2009[8]. Het rapport over laatstgenoemd onderwerp werd gepresenteerd en met de belanghebbenden besproken op het jaarlijkse LGO-EU-forum in maart 2011.
De belangrijkste aanbevelingen van de studies inzake de financiële bijstand van de Unie aan de LGO waren als volgt:
de politieke prioriteiten die de afgelopen tien jaar zijn ontstaan, moeten worden verwerkt in de programmering van de samenwerking tussen EU en LGO;
de voorschriften en procedures voor de programmering van de financiële bijstand moeten worden aangepast om de responstijd van de bijstand te verkorten;
de samenwerking tussen de LGO en de naburige landen moet worden bevorderd, onder meer door betere coördinatie van de respectieve financiële instrumenten die voor de LGO, de ACS-staten en de ultraperifere gebieden beschikbaar zijn;
de toegang tot de horizontale programma’s van de Unie waarvoor de LGO in aanmerking komen, moet worden vergemakkelijkt.
De belangrijkste aanbevelingen van de studies inzake handel en handelsgerelateerde aspecten van het LGO-besluit waren als volgt:
de regelingen inzake de handel in goederen moeten worden aangepast om structurele problemen beter in aanmerking te nemen, onder meer door flexibele oorsprongsregels in te voeren voor de goederenexport van de LGO naar de Unie;
de LGO zouden gunstiger handelsbetrekkingen moeten kunnen aangaan met andere LGO en met ontwikkelingslanden, overeenkomstig het toenemende belang dat de handel in diensten het afgelopen decennium heeft gekregen in de mondiale en regionale economie en om regionale integratie op dit gebied te vergemakkelijken;
er moet worden voorzien in steun en capaciteitsopbouw om de LGO te helpen handelsgerelateerd beleid te ontwikkelen en hun regelgeving te hervormen;
de verspreiding in de LGO van informatie over de voorwaarden voor toegang tot de EU-markt moet worden ondersteund;
de rechtstreekse dialoog tussen de Europese Commissie en de LGO over o.a. handel en handelsgerelateerde vraagstukken moet worden gehandhaafd en er moet voor worden gezorgd dat bij de handelsbesprekingen van de EU rekening wordt gehouden met de belangen van de LGO.
De verschillende studies bevelen aan dat de Unie en de LGO op milieugebied meer samenwerken ten aanzien van:
klimaatverandering;
natuurrampen;
bedreigingen voor wilde dieren en planten en de biodiversiteit, vernietiging van habitats;
illegale, niet-gereglementeerde en niet-aangegeven visserij;
afvalbeheer;
watervoorziening en sanitatie.
Bij de effectbeoordeling werden drie beleidsopties uitgebreid onderzocht.
Beleidsoptie 1: verlenging van het huidige LGO-besluit met behoud van de status quo, zonder enige wijziging
Bij beleidsoptie 1 worden de structuur en de inhoud van het nu geldende LGO-besluit gehandhaafd voor de periode 2014–2020.
Handhaving van de status quo kan legitiem als een geldige optie voor de toekomst van de associatie tussen de EU en de LGO worden aangemerkt, aangezien de huidige regeling gunstig is gebleken voor de sociale en economische ontwikkeling van de LGO, onder meer doordat deze vrije toegang krijgen tot de omvangrijke EU-markt en steun kan worden verleend voor het benutten van de exportmogelijkheden die die toegang biedt. De samenwerking tussen de EU en de LGO in de periode 1999–2009 was volgens externe studies in overeenstemming met zowel de doelstellingen van de associatie als de prioriteiten van de LGO. Volgens de conclusies van die studies was er geen sprake van aanmerkelijke tegenspraak of gebrek aan samenhang tussen de EU-LGO-samenwerking en ander beleid van de Unie. Optie 1 is weliswaar in overeenstemming met het vierde deel en de preambule van het VWEU, maar kan niet de gezamenlijke ambitie vervullen van de LGO, de lidstaten waarmee zij banden hebben en de Commissie om de betrekkingen tussen de EU en de LGO op wederkerige basis te moderniseren. In plaats van modernisering van de betrekkingen en invoering van een meer wederkerig partnerschap, waarmee de wederzijdse belangen beter in aanmerking zouden kunnen worden genomen, zou de donor/begunstigdeverhouding die traditioneel aan de basis van de betrekkingen tussen EU en LGO lag, worden gehandhaafd.
Voor de toegang tot de Unie voor goederen en diensten van de LGO zouden de nu bestaande regels blijven gelden, wat voor de LGO tot een minder gunstige markttoegang zou leiden (door erosie van de preferenties). Hierdoor zou een negatief effect op de sociale en economische positie van de LGO ontstaan.
Bij optie 2 wordt het LGO-besluit gemoderniseerd en aan het beleidskader van de EU aangepast. De doelstellingen en beginselen worden bij deze optie herzien met inachtneming van de beleidsoriëntaties van de Raad van de EU, de verzoeken die de LGO en de lidstaten waarmee zij banden hebben bij allerlei gelegenheden tot uiting hebben gebracht en de resultaten van externe studies.
Beleidsoptie 2 leidt tot betere samenwerking tussen de EU en de LGO op basis van de wederzijdse belangen die de betrokkenen door middel van het overlegproces hebben geïdentificeerd. De optie vergroot tevens de efficiency van de samenwerking door een sterkere focus en door gecoördineerd optreden van de Unie, de LGO en de lidstaten waarmee zij banden hebben. Met deze optie krijgen samenwerkingsgebieden die de LGO als prioritair hebben aangemerkt meer steun van de Unie (bijvoorbeeld behoud van biodiversiteit en ecosysteemdiensten, onderzoek en innovatie).
Bij beleidsoptie 2 steunt de Unie de LGO bij de aanpak van gevoelige problematiek die hun duurzame ontwikkeling ondermijnt, zoals de klimaatverandering, maar die zij niet alleen kunnen oplossen. Succesvolle maatregelen voor zulke problemen kunnen de eilandgebieden niet alleen ontwikkelen, zij moeten partners vinden en betrokken worden bij de respons op mondiale schaal.
Beleidsoptie 2 biedt de LGO een gemoderniseerde handelsregeling met de Unie die 1) betere oorsprongsregels inhoudt en 2) betreffende de handel in diensten en betreffende vestiging een behandeling garandeert die niet minder gunstig is dan de behandeling die de Unie aan andere derden verleent, wat binnen het huidige kader niet het geval is.
Beleidsoptie 2 is in overeenstemming met het vierde deel en de preambule van het VWEU. Zij biedt ook een uitwerking van de politieke richtsnoeren van de Raad van de EU voor de drie doelstellingen concurrentievermogen, aanpassingsvermogen en samenwerking. Bij optie 2 houdt het associatiekader rekening met recente beleidsontwikkelingen en met het resultaat van het debat van de afgelopen tien jaar. De beleidscoherentie is bij deze optie gewaarborgd en wordt nog versterkt. De sociale, economische en milieu-impact is gunstiger dan bij optie 1.
Beleidsoptie 2 gaat in sterkere mate uit van wederzijdse belangen dan momenteel het geval is. De optie maakt het mogelijk de prioriteiten van de beleidsagenda van de Unie te integreren in de betrekkingen tussen de Unie en de LGO en versterkt de meerwaarde van de EU als mondiale partner bij nieuwe mondiale vraagstukken. De LGO zijn zo beter in staat de waarden en normen van de Unie overal ter wereld te bevorderen.
Optie 3 houdt een diversificatie van de EU-LGO-betrekkingen in. Voor de samenwerking op handels- en economisch gebied zouden dan twee benaderingen worden gekozen: sommige LGO zouden, waar dat nuttig en mogelijk is, worden opgenomen in andere bilaterale handelsregelingen, namelijk economische partnerschapsovereenkomsten of vrijhandelsovereenkomsten; voor de overige LGO zou volgens het associatiekader een LGO-handelsregeling gaan gelden zoals in optie 1 of 2. Die LGO-regeling zou dan niet van toepassing zijn op de samenwerking op handels- en economisch gebied met de LGO die in andere handelsovereenkomsten zijn opgenomen, maar wel op de samenwerking met alle LGO op andere gebieden. Een alternatief is dat alle samenwerking met de LGO die in een economische samenwerkingsovereenkomst of vrijhandelsovereenkomst zijn opgenomen, in de context van die overeenkomst zou plaatsvinden. Dat zou betekenen dat ook financiële bijstand buiten het associatiekader om zou worden verleend.
Door de LGO in andere handelsovereenkomsten op te nemen of hen daarmee te associëren, kunnen sommige doelstellingen van de associatie tussen de EU en de LGO worden verwezenlijkt. Dat zou echter buiten de associatie als zodanig gebeuren. Optie 3 is bovendien mogelijk niet geheel afgestemd op de behoeften en de realiteit van de meeste of wellicht zelfs alle LGO. Deze optie kan ook negatieve gevolgen hebben voor de Unie zelf, als voor het opnemen van de LGO in bestaande overeenkomsten significante compensatie is vereist. Door de LGO in andere handelsovereenkomsten op te nemen, zouden de geassocieerde landen en gebieden met constitutionele banden met lidstaten de jure en de facto geen LGO meer zijn. De uitvoering van beleidsoptie 3 kan ertoe leiden dat de Unie oplossingen moet uitwerken voor verschillende soorten relaties met elk van de LGO, wat het juridische proces sterk zou compliceren. Ook zou het werk voor elk van de LGO afzonderlijk moeten worden verricht. Dit zou hoogstwaarschijnlijk tot verwarring leiden over hun status en die van hun inwoners. Bepaalde regels die nu in de diverse overeenkomsten zijn vervat of worden overwogen, zouden wellicht niet gelden voor inwoners van de LGO, omdat die EU-burgers zijn. De uitvoering van beleidsoptie 3 kan dus leiden tot grotere spanning tussen het territoriale en het personele toepassingsgebied van het VWEU. De verwarring kan nog groter worden als de verschillende soorten samenwerking via verschillende soorten kaders moeten worden uitgevoerd.
Inhoudsopgave
- Juridische aspecten van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 1.1. Algemene context
- 1.2. Bestaande bepalingen
- 1.3. Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
- 2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
- 2.1. Overleg
- 2.2. Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
- 2.3. Effectbeoordeling
- Beleidsoptie 1: verlenging van het huidige LGO-besluit met behoud van de status quo, zonder enige wijziging
- Beleidsoptie 2: modernisering van het LGO-besluit en aanpassing aan het beleidskader van de EU
- Beleidsoptie 3: sluiting van verschillende partnerschapsovereenkomsten
- 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.2. Subsidiariteit
- 3.3. Evenredigheid
De associatie tussen de EU en de LGO is gebaseerd op het vierde deel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De specifieke voorschiften en procedures voor de associatie worden vastgesteld bij besluiten van de Raad op basis van artikel 203 VWEU, waarin wordt bepaald dat dergelijke rechtshandelingen volgens een bijzondere wetgevingsprocedure worden vastgesteld.
De nadere regeling voor het vierde deel van het VWEU moet noodzakelijkerwijs op Unieniveau worden vastgesteld, omdat het doel van de associatie, namelijk het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling van de LGO en de totstandbrenging van nauwe economische betrekkingen tussen hen en de Unie in haar geheel, niet met maatregelen op lidstaatniveau kan worden bereikt. Bovendien kunnen de lidstaten geen maatregelen nemen met betrekking tot de handelsregeling voor de LGO, omdat de gemeenschappelijke handelspolitiek onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt (vijfde deel, titel II, VWEU).
De benadering van de samenwerking met de LGO die in het wetgevingsvoorstel van de Commissie is vervat, is in overeenstemming met de beginselen van partnerschap, complementariteit en subsidiariteit. Volgens het voorstel wordt de financiële bijstand van de Unie aan de LGO verleend op basis van programmeringsdocumenten waarin de samenwerkingsstrategieën van de Unie en de LGO worden vastgesteld en waarvoor de bevoegde LGO-autoriteiten en de Commissie gezamenlijk verantwoordelijk zijn. De samenwerkingsstrategieën worden vastgesteld aan de hand van de doelstellingen, strategieën en prioriteiten op ontwikkelingsgebied die de bevoegde LGO-autoriteiten hebben vastgesteld. Over activiteiten wordt beslist in nauw overleg tussen de Commissie, de LGO en de lidstaten waarmee zij banden hebben, met volledige inachtneming van de institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elk van de partners.
Zonder afbreuk te doen aan de bevoegdheden van de Commissie, krijgen de LGO-autoriteiten de primaire verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de activiteiten die in het kader van de samenwerkingsstrategie zijn overeengekomen. De Commissie krijgt de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de algemene voorschriften en voorwaarden voor de programma’s en projecten.
De doeleinden van de associatie, zoals genoemd in de artikelen 198 en 199 VWEU, maken een alomvattend partnerschap noodzakelijk dat een institutioneel kader en een handelsregeling omvat en een groot aantal samenwerkingsgebieden bestrijkt, en waarin de basisbeginselen voor de verlening van financiële bijstand aan de LGO door de Unie zijn opgenomen. Dat vraagt om een verreikend en breed rechtsinstrument.
De doeleinden die in het Verdrag zijn vastgesteld, betreffen de lange termijn. De geldigheidsduur van het besluit dient dus voldoende lang te zijn. Aangezien de LGO binnen het meerjarig financieel kader voor 2014–2020 middelen ontvangen uit zowel het elfde Europees Ontwikkelingsfonds als de algemene begroting van de Unie, dient de looptijd van het besluit overeen te stemmen met die van het meerjarig financieel kader.
Het voorstel van de Commissie gaat uit van een flexibele aanpak die op de situatie van elk LGO is afgestemd. Volgens het voorstel wordt de effectiviteit van de EU-LGO-samenwerking beoordeeld door middel van audits en evaluaties vooraf, halverwege de looptijd en achteraf.
In de mededeling van de Commissie Opstelling van het meerjarig financieel kader betreffende de financiering van de EU-samenwerking met de landen van Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan en de landen en gebieden overzee voor de periode 2014–2020 (Elfde Europees Ontwikkelingsfonds)[9] wordt voor de samenwerking met de LGO 343,4 miljoen euro uitgetrokken.
Het bedrag van 343,4 miljoen euro wordt toegewezen volgens een vóór 31 december 2013 vast te stellen besluit van de Raad tot uitvoering van de associatie met de LGO. Van het totaalbedrag is 338,4 miljoen euro bestemd voor de financiering van territoriale en regionale programma’s en wordt 5 miljoen euro aan de EIB toegewezen voor de financiering van rentesubsidies en technische bijstand overeenkomstig het LGO-besluit.