Toelichting bij COM(2020)659 - Standpunt EU in de Commissie Verdovende Middelen over het toevoegen van verdovende middelen en psychotrope stoffen aan internationale lijsten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)659 - Standpunt EU in de Commissie Verdovende Middelen over het toevoegen van verdovende middelen en psychotrope stoffen aan ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)659   |
| datum | 08-12-2020 |
Dit voorstel betreft het besluit betreffende het namens de Unie op de hervatte drieënzestigste zitting van de Commissie Verdovende Middelen in te nemen standpunt over het opnemen van stoffen op de lijsten die gehecht zijn aan het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961, zoals gewijzigd bij het Protocol van 1972, en aan het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971. De hervatte drieënzestigste zitting van de Commissie Verdovende Middelen zal volgens plan plaatsvinden op 3 en 4 december 2020.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1. Het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961, zoals gewijzigd bij het Protocol van 1972, en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971
Het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties (VN) inzake verdovende middelen van 1961, zoals gewijzigd bij het Protocol van 1972 (hierna het “Verdrag inzake verdovende middelen” genoemd) 1 , is erop gericht drugsmisbruik te bestrijden met gecoördineerde internationale maatregelen. Er zijn twee vormen van interventie en controle, die in combinatie worden toegepast. In de eerste plaats wordt ernaar gestreefd het bezit en het gebruik van, de handel in, en de distributie, de invoer, de uitvoer, de vervaardiging en de productie van verdovende middelen te beperken tot uitsluitend medische en wetenschappelijke doeleinden. In de tweede plaats wordt de drugshandel bestreden door middel van internationale samenwerking om drugshandelaars af te schrikken en te ontmoedigen.
Bij het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971 (hierna het “Verdrag inzake psychotrope stoffen” genoemd) 2 is een internationaal controlesysteem voor psychotrope stoffen ingesteld. Het Verdrag is tot stand gekomen naar aanleiding van de toegenomen omvang en diversiteit van het drugsmisbruik. Het voert controles in op een aantal synthetische drugs op basis van enerzijds hun misbruikpotentieel en anderzijds hun therapeutische waarde.
Alle EU-lidstaten zijn partij bij de verdragen, de Unie daarentegen niet.
2.2.De Commissie Verdovende Middelen
De Commissie Verdovende Middelen (CND) is een commissie van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (Ecosoc), waarvan de taken en bevoegdheden onder meer in de beide verdragen zijn vastgelegd. Zij bestaat uit 53 VN-lidstaten die door de Ecosoc zijn gekozen. 12 EU-lidstaten zullen in december 2020 stemrechtgerechtigd lid zijn van de CND 3 . De Unie heeft de status van waarnemer in de CND.
2.3.Voorgenomen besluit van de Commissie Verdovende Middelen
De CND wijzigt regelmatig de lijst van stoffen die aan deze VN-verdragen zijn gehecht, op basis van aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), die wordt geadviseerd door haar deskundigencomité inzake drugsafhankelijkheid.
De WHO heeft op 24 januari 2019 bij de secretaris-generaal van de VN zes aanbevelingen ingediend 4 op basis van de kritische evaluatie van cannabis en cannabisgerelateerde stoffen die is uitgevoerd tijdens de 41e vergadering van het deskundigencomité inzake drugsafhankelijkheid.
Op 4 maart 2020 5 heeft de CND besloten de stemming over de aanbevelingen uit te stellen tot de hervatte 63e zitting, die plaatsvindt op 3 en 4 december 2020 in Wenen.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
Wijzigingen van de aan de verdragen gehechte lijsten hebben voor alle lidstaten directe gevolgen wat betreft het toepassingsgebied van het Unierecht op het gebied van drugscontrole. Artikel 1, punt 1), onder a), van Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel 6 (hierna “het Kaderbesluit” genoemd) bepaalt dat voor de toepassing van het kaderbesluit onder “drug” een stof wordt verstaan die onder het Verdrag inzake verdovende middelen of het Verdrag inzake psychotrope stoffen valt, alsook elke in de bijlage bij het kaderbesluit opgenomen stof. Het Kaderbesluit is bijgevolg van toepassing op de stoffen die zijn opgenomen in de lijsten bij het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen. Iedere wijziging van de aan deze verdragen gehechte lijsten heeft dus rechtstreeks gevolgen voor de gemeenschappelijke regels van de EU en wijzigt de strekking daarvan, in de zin van artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit geldt ongeacht of de betrokken stof reeds in de hele Unie aan controle was onderworpen.
Cannabis en cannabisgerelateerde stoffen, die tijdens de 41e vergadering van de deskundigengroep inzake drugsafhankelijkheid kritisch werden geëvalueerd en onderwerp waren van de zes aanbevelingen van de WHO van 24 januari 2019, zijn momenteel internationaal aan controle onderworpen op grond van het Verdrag inzake verdovende middelen of het Verdrag inzake psychotrope stoffen:
–“cannabis en cannabishars” zijn opgenomen in lijst I bij het Verdrag inzake verdovende middelen. “Cannabis en cannabishars” zijn bovendien ook opgenomen in lijst IV bij het Verdrag inzake verdovende middelen, die stoffen bevat die bijzonder gevaarlijk worden geacht.
–dronabinol (delta-9-tetrahydrocannabinol) is opgenomen in lijst II bij het Verdrag inzake psychotrope stoffen.
–tetrahydrocannabinol (isomeren van delta-9-tetrahydrocannabinol) is opgenomen in lijst I bij het Verdrag inzake psychotrope stoffen.
–“extracten en tincturen van cannabis” zijn opgenomen in lijst I bij het Verdrag inzake verdovende middelen.
–“preparaten van cannabidiol” zijn aan controle onderworpen uit hoofde van de vermelding “extracten en tincturen van cannabis” in lijst I bij het Verdrag inzake verdovende middelen.
–“farmaceutische preparaten van cannabis en dronabinol” zijn aan controle onderworpen als cannabispreparaten als bedoeld in lijst I bij het Verdrag inzake verdovende middelen of als preparaten met synthetisch delta-9-tetrahydrocannabinol als bedoeld in lijst II bij het Verdrag inzake psychotrope stoffen.
Het voorstel van de Commissie voor een standpunt van de Unie is op feiten gebaseerd. Daarbij werd rekening gehouden met de documenten die beschikbaar waren voor de vergaderingen van het deskundigencomité inzake drugsafhankelijkheid van de WHO en op de antwoorden die tijdens de vierde en de vijfde tussentijdse vergadering van de CND op 24 juni 2019 en 23 september 2019 werden verstrekt door de WHO, het Internationaal Comité van Toezicht op verdovende middelen (INCB) en het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC), binnen hun respectieve mandaat 7 , de analyse van de impact van de WHO-aanbevelingen door het INCB 8 en de thematische besprekingen die de CND op 25 en 26 juni en op 24 en 25 augustus heeft georganiseerd 9 . Het voorstel houdt ook rekening met het overleg met de lidstaten in de Horizontale Groep drugs en met de werkzaamheden van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD) op dit gebied.
In het voorstel van de Commissie voor een standpunt van de Unie wordt voorgesteld steun te verlenen aan slechts enkele van de aanbevelingen van de WHO, namelijk die welke in overeenstemming zijn met de ontwikkeling van de wetenschappelijke inzichten op het betrokken gebied en niet leiden tot een significante wijziging van de controlemaatregelen ten aanzien van deze stoffen.
Een aantal van de aanbevelingen wordt daarentegen gekenmerkt door een gebrek aan duidelijkheid over de juridische en praktische implicaties ervan en de gevolgen in termen van nieuwe controlemaatregelen of de afwezigheid daarvan. In het voorstel van de Commissie voor een standpunt van de Unie wordt derhalve voorgesteld bezwaar te maken tegen laatstgenoemde categorie aanbevelingen.
De Unie dient haar standpunt voor te bereiden voor de zitting van de CND waarin over de toevoeging van stoffen aan de lijsten moet worden beslist. Een dergelijk standpunt zou, gezien de beperkingen die inherent zijn aan de waarnemersstatus van de Unie, moeten worden ingenomen door de lidstaten die in december 2020 lid van de CND zullen zijn, door daar gezamenlijk op te treden in het belang van de Unie. De Unie is geen partij bij deze Verdragen, maar heeft op dit vlak een exclusieve bevoegdheid.
Met het oog hierop dient de Commissie een voorstel in voor een standpunt van de Unie dat namens de Europese Unie moet worden uitgedrukt door de lidstaten die in december 2020 zitting hebben in de CND op de hervatte drieënzestigste zitting van de CND over het toevoegen van stoffen aan de lijsten bij het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen. Dit is de zesde keer dat de Commissie een dergelijk voorstel voor een standpunt van de Unie indient 10 . De Raad stelde de desbetreffende standpunten van de Unie vast 11 , waardoor de EU op de vorige CND-vergaderingen met één stem kon spreken over het toevoegen van stoffen aan de internationale lijsten. De lidstaten die in de CND zitting hebben, stemden namelijk overeenkomstig het vastgestelde standpunt van de Unie.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam dan wel partij is bij de betrokken overeenkomst 12 . Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 13 .
De CND is “een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam” in de zin van dit artikel aangezien het gaat om een lichaam dat is opgericht door de Ecosoc, een orgaan van de Verenigde Naties, en specifieke taken heeft gekregen op grond van het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen.
De besluiten van de CND over het toevoegen van stoffen aan de lijsten zijn “handelingen met rechtsgevolgen” in de zin van artikel 218, lid 9, VWEU. Volgens het Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen worden de besluiten van de CND automatisch van kracht, tenzij een partij het besluit binnen de voorgeschreven termijn ter beoordeling aan de Ecosoc heeft voorgelegd 14 . De besluiten van de Ecosoc daarover zijn definitief. De besluiten van de CND over het toevoegen van stoffen aan de lijsten hebben uit hoofde van het Unierecht ook rechtsgevolgen voor de rechtsorde van de EU aangezien zij beslissende invloed kunnen hebben op de inhoud van de wetgeving van de EU, te weten Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad. Wijzigingen van de lijsten bij de verdragen hebben rechtstreekse gevolgen voor het toepassingsgebied van dit rechtsinstrument van de Unie.
De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen.
De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking op illegale drugshandel.
De materiële rechtsgrondslag van het voorgestelde besluit is derhalve artikel 83, lid 1, VWEU, waarin illegale drugshandel vermeld wordt als een van de strafbare feiten met een grensoverschrijdende dimensie waarvoor het Europees Parlement en de Raad minimumvoorschriften kunnen vaststellen betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties.
4.3.Variabele geometrie
Denemarken is gebonden door Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad zoals van toepassing tot 22 november 2018, waarvan artikel 1 bepaalt dat onder “drugs” alle stoffen worden verstaan die onder het Verdrag inzake verdovende middelen of het Verdrag inzake psychotrope stoffen vallen.
Aangezien besluiten van de CND over het toevoegen van stoffen aan de lijsten gevolgen hebben voor de gemeenschappelijke regels op het gebied van illegale drugshandel waardoor Denemarken is gebonden, neemt Denemarken deel aan de aanneming van een besluit van de Raad tot bepaling van het namens de Unie bij het aannemen van die besluiten in te nemen standpunt.
4.4.Conclusie
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 83, lid 1, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.
5. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Geen gevolgen voor de begroting.